政策工具視角下我國共有產(chǎn)權(quán)住房政策評(píng)估與優(yōu)化研究*

劉廣平 劉曉越

（河北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，天津 300130）

一、引言

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”。作為多渠道住房保障體系的關(guān)鍵組成部分，共有產(chǎn)權(quán)住房是推進(jìn)住房供給側(cè)改革的一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新品種，是完善住房供應(yīng)體系的長期制度安排。[1]近年來，國務(wù)院出臺(tái)了系列法律文件來支持共有產(chǎn)權(quán)住房的發(fā)展。2014年4月，住建部將北京、上海、深圳、成都、淮安和黃石等六個(gè)城市列為全國共有產(chǎn)權(quán)住房的試點(diǎn)城市。2014年和2018年，國務(wù)院政府工作報(bào)告先后提及“增加共有產(chǎn)權(quán)住房供應(yīng)”和“發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房”，預(yù)示著共有產(chǎn)權(quán)住房制度正式進(jìn)入國家頂層設(shè)計(jì)視野。2017年9月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于支持北京市、上海市開展共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)的意見》，明確指出發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房是加快推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)的重要內(nèi)容。2018年5月，住建部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》，提出要大幅增加共有產(chǎn)權(quán)住房用地供應(yīng)；同年10月，國務(wù)院印發(fā)《完善促進(jìn)消費(fèi)體制機(jī)制實(shí)施方案（2018-2020年）》，鼓勵(lì)有條件的城市結(jié)合實(shí)際探索發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房，多渠道解決群眾住房問題。2021年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，將共有產(chǎn)權(quán)房納入住房保障體系的三大主體之一。在中央的高度重視與大力推廣背景下，我國共有30多個(gè)城市開展共有產(chǎn)權(quán)房試點(diǎn)工作，這對(duì)于解決中低收入居民住房問題、減少政策財(cái)政壓力和推動(dòng)社會(huì)公平等方面起到了重要的作用。[2]

然而，共有產(chǎn)權(quán)住房項(xiàng)目在實(shí)踐過程中存在房源供應(yīng)量短缺、棄購率高、產(chǎn)權(quán)分配方式缺乏精準(zhǔn)度、后續(xù)轉(zhuǎn)化困難、物業(yè)管理不滿意等諸多問題，[3-5]這表明我國各地的共有產(chǎn)權(quán)住房政策并不完善。為了保障共有產(chǎn)權(quán)住房可持續(xù)發(fā)展，亟須識(shí)別政策問題所在，精準(zhǔn)施策以提高住房保障效果，否則將難以有效推動(dòng)住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，進(jìn)而不利于我國住房保障體系的健全。本文基于政策工具視角，以59份共有產(chǎn)權(quán)住房政策文本為樣本，通過將政策工具與共有產(chǎn)權(quán)住房項(xiàng)目生命周期的具體階段相匹配，全面檢視和探討政策工具運(yùn)用的方式和效果，以研究共有產(chǎn)權(quán)住房政策的合理性和有效性，為政策工具的選擇和政策的優(yōu)化提供建議。

二、文獻(xiàn)綜述

目前，國內(nèi)外學(xué)者對(duì)共有產(chǎn)權(quán)住房政策的研究主要集中在政策優(yōu)勢(shì)、政策缺陷和政策評(píng)估等方面。

在政策優(yōu)勢(shì)方面，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為共有產(chǎn)權(quán)房是完善住房供應(yīng)體系的重要政策創(chuàng)新[1-2,6]，有利于明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，從而有效降低有限產(chǎn)權(quán)制度下的尋租行為。[7]與傳統(tǒng)的社會(huì)租賃住房相比，共有產(chǎn)權(quán)房以較低的補(bǔ)貼成本滿足住房需求，擴(kuò)大房屋自有率的范圍，促進(jìn)權(quán)屬組合和多樣性。[6]

在政策缺陷方面，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)共有產(chǎn)權(quán)制度上的限制或缺陷，可能會(huì)影響共有產(chǎn)權(quán)住房的優(yōu)勢(shì)。例如，轉(zhuǎn)售限制導(dǎo)致房主無法實(shí)現(xiàn)全部升值，從而阻礙了低收入家庭的資產(chǎn)建設(shè)機(jī)會(huì)，[5-8]而且制度缺陷會(huì)給購房者或者政府帶來市場風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在房價(jià)下跌導(dǎo)致購買者產(chǎn)權(quán)收益下降甚至負(fù)資產(chǎn)。[9]吳宇哲等則認(rèn)為在共有產(chǎn)權(quán)住房的退出機(jī)制中，政府回購、個(gè)人增購或住房上市交易都存在風(fēng)險(xiǎn)管控的難題，因此，政府應(yīng)該公平地制定退出和回購政策。[10]總的來說，我國共有產(chǎn)權(quán)住房政策在具體制度設(shè)計(jì)上還存在問題，有待進(jìn)一步完善。

在政策評(píng)估方面，相關(guān)研究主要集中在居民住房滿意度、[11]住房成本與經(jīng)濟(jì)效益[12-13]等方面。其中，陶麗等運(yùn)用有序邏輯回歸模型，探索了上海市共有產(chǎn)權(quán)房居民的住房滿意度及其影響因素，發(fā)現(xiàn)老年人、低收入人群、產(chǎn)權(quán)份額較多、住房質(zhì)量有所改善和通勤時(shí)間短的居民，其住房滿意度相對(duì)較高。[11]此外，共有產(chǎn)權(quán)住房成功降低了低收入家庭擁有自住房的成本并為低收入家庭提供了創(chuàng)造財(cái)富的機(jī)會(huì)，[13]同時(shí)激勵(lì)家庭增加就業(yè)，使家庭更多參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。[12]

綜上所述，共有產(chǎn)權(quán)住房政策相關(guān)問題已經(jīng)成為研究熱點(diǎn)之一，學(xué)者們圍繞共有產(chǎn)權(quán)住房政策進(jìn)行了廣泛的探討，但是目前鮮有學(xué)者從政策工具視角對(duì)我國共有產(chǎn)權(quán)住房政策現(xiàn)狀與問題進(jìn)行內(nèi)容分析?；诖?，本文將構(gòu)建由政策工具維度和生命周期維度組成的二維分析框架，對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行研究，從政策工具視角剖析共有產(chǎn)權(quán)住房政策存在的優(yōu)勢(shì)與缺陷，為政策的優(yōu)化提供建議。

三、分析框架

科學(xué)選擇并合理運(yùn)用政策工具在很大程度上決定了一項(xiàng)政策的目標(biāo)完成程度。共有產(chǎn)權(quán)住房項(xiàng)目從規(guī)劃建設(shè)到實(shí)施運(yùn)行是一個(gè)復(fù)雜且漫長的過程，對(duì)于共有產(chǎn)權(quán)住房的建設(shè)、供應(yīng)、使用、退出以及監(jiān)督過程的管理也就形成了對(duì)整個(gè)生命周期的管理，因此，要根據(jù)不同階段的不同特征設(shè)計(jì)并選取適合的工具，也即共有產(chǎn)權(quán)住房在政策工具的選擇和使用上應(yīng)該考慮環(huán)境因素——項(xiàng)目生命周期。本文將構(gòu)建由政策工具、生命周期組成的二維分析框架，通過將政策工具與共有產(chǎn)權(quán)住房項(xiàng)目生命周期的具體階段相匹配，深入了解共有產(chǎn)權(quán)住房發(fā)展各個(gè)階段的關(guān)鍵政策要點(diǎn)，為充分發(fā)揮政策效力提供政策建議。共有產(chǎn)權(quán)住房政策二維分析框架如圖1所示。

圖1 共有產(chǎn)權(quán)住房政策二維分析框架

（一）橫向維度：政策工具

政策工具是政府實(shí)現(xiàn)特定目的或履行特定職責(zé)所采用的方法、機(jī)制與手段，其選取及設(shè)計(jì)合理與否直接決定著政策目標(biāo)的達(dá)成度。[14-16]作為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段，對(duì)共有產(chǎn)權(quán)住房政策工具進(jìn)行研究有利于從更深層面探索政策的管理思想，剖析政策存在的優(yōu)勢(shì)與缺陷，對(duì)于推動(dòng)共有產(chǎn)權(quán)住房模式可持續(xù)發(fā)展來說極其重要。本文借鑒英國公共政策學(xué)者Rothwell和Zegveld于1984年提出的政策工具分類方法，根據(jù)政策工具的作用方式及影響領(lǐng)域，將其劃分為供給型、需求型和環(huán)境型三類。[17]該分類方法得到國內(nèi)外學(xué)者廣泛認(rèn)可，具有一定的權(quán)威性。

供給型政策工具是指政府從供給端出發(fā)，通過提供土地、人力、資本、信息等要素，直接推動(dòng)共有產(chǎn)權(quán)住房的發(fā)展，根據(jù)政策發(fā)展需要，供給型政策工具主要包括土地支持、配套設(shè)施、信息支持、資金投入、人才培養(yǎng)等方面。

需求型政策工具是指政府將關(guān)注點(diǎn)放在需求端，通過服務(wù)外包、價(jià)格支持、鼓勵(lì)引導(dǎo)、需求培育等手段刺激市場需求，以推動(dòng)供需變化、減少外部因素干擾來引導(dǎo)共有產(chǎn)權(quán)住房目標(biāo)的發(fā)展。

環(huán)境型政策工具是指通過優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，通過間接影響和滲透作用為共有產(chǎn)權(quán)住房項(xiàng)目的順利實(shí)施創(chuàng)造條件，具體可以分為目標(biāo)規(guī)劃、管理措施、稅費(fèi)優(yōu)惠、金融支持、公眾參與、法規(guī)管制等方面。詳細(xì)的政策工具類別描述見表1。

表1 政策工具類別

（續(xù)表）

（二）縱向維度：生命周期

以生物學(xué)為基礎(chǔ)的生命周期概念已被廣泛運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)和管理學(xué)等領(lǐng)域，項(xiàng)目生命周期可定義為：由通常按順序排列的若干項(xiàng)目階段構(gòu)成的全體。[18]設(shè)計(jì)有效的政策制度需要考慮作用對(duì)象在不同生命周期階段的特點(diǎn)，即針對(duì)不同階段采用相適應(yīng)的政策工具能夠充分發(fā)揮政策效力，推動(dòng)政策目標(biāo)的達(dá)成。[19]

通過對(duì)共有產(chǎn)權(quán)住房政策工具在生命周期不同階段的使用頻次和分布進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，可以明確我國共有產(chǎn)權(quán)住房政策在生命周期維度上的關(guān)注重點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)是否存在被政策忽視的階段。因此，共有產(chǎn)權(quán)住房政策在選擇和使用政策工具時(shí)必須考慮到不同階段的任務(wù)重點(diǎn)和目標(biāo)存在差異，以及重視不同階段之間的相互配合和緊密銜接。

本文根據(jù)共有產(chǎn)住房項(xiàng)目的周期性特點(diǎn)，將其劃分為規(guī)劃建設(shè)、審核配售、供后運(yùn)行和退出轉(zhuǎn)讓四個(gè)階段，并確定了相應(yīng)階段的具體政策內(nèi)容，如表2所示。

表2 生命周期階段

四、政策文本選擇及編碼

（一）政策文本選擇

本文以共有產(chǎn)權(quán)住房政策文本為研究對(duì)象，通過“北大法寶”“北大法意（中國法律信息總庫）”及“律房律地”三個(gè)數(shù)據(jù)庫進(jìn)行收集，以“共有產(chǎn)權(quán)住房”“產(chǎn)權(quán)共有”“共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用住房”等為關(guān)鍵字對(duì)標(biāo)題進(jìn)行模糊檢索，并利用國務(wù)院及地方人民政府官方網(wǎng)站進(jìn)行確認(rèn)和補(bǔ)充，搜索日期為2022年12月22日。由于政策文本內(nèi)容繁雜，為了保證樣本采集的有效性、準(zhǔn)確性和全面性，本研究采用以下標(biāo)準(zhǔn)對(duì)相關(guān)政策文本進(jìn)行篩選：第一，政策發(fā)文單位是國務(wù)院及各部委和地方政府部門，不包括區(qū)級(jí)及以下政府部門。第二，剔除現(xiàn)行已經(jīng)失效、相關(guān)度低、內(nèi)容寬泛的政策文本，對(duì)于同一目標(biāo)性區(qū)域范圍內(nèi)的政策文本，以最新修改的文本為選取依據(jù)；第三，政策文本與共有產(chǎn)權(quán)住房緊密相關(guān)，能體現(xiàn)各省市政府對(duì)共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)和發(fā)展的態(tài)度和措施，但僅部分內(nèi)容相關(guān)的文本不納入研究樣本。最終篩選和整理得到部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、地方規(guī)范性文件等不同效力等級(jí)的政策文本59份。

（二）分析方法與編碼

內(nèi)容分析法被定義為一種系統(tǒng)的、可復(fù)制的技術(shù)，它基于顯示編碼規(guī)則將文本中的大量信息壓縮成較少的內(nèi)容類別，使研究人員能夠以系統(tǒng)的方式篩選大量數(shù)據(jù)，并盡可能地挖掘表面信息所包含的深層次意義，是質(zhì)性研究中一種普遍的分析方法[20-21]。本文利用內(nèi)容分析法，借助NVivo11.0軟件對(duì)59份共有產(chǎn)權(quán)住房政策文本進(jìn)行比編碼分析。具體分析思路如下：首先，在仔細(xì)閱讀全部文本內(nèi)容的基礎(chǔ)上將政策工具和生命周期對(duì)應(yīng)的文本內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)描述，將政策文本內(nèi)容按照政策工具和生命周期分解為多個(gè)分析單元，以便于編碼員逐一進(jìn)行人工編碼；然后，將政策工具和生命周期作為樹節(jié)點(diǎn)，把供給型、環(huán)境型和需求型政策工具以及生命周期的分析單元作為子節(jié)點(diǎn)；最后，按照設(shè)置的子節(jié)點(diǎn)，分別對(duì)每一份文件進(jìn)行編碼。

整個(gè)編碼過程由三位編碼員完成，經(jīng)過獨(dú)立編碼階段、單獨(dú)審核階段以及討論確定階段，最終在政策工具維度形成15個(gè)子節(jié)點(diǎn)，1255個(gè)參考點(diǎn)，在生命周期維度形成4個(gè)子節(jié)點(diǎn)，1125個(gè)參考點(diǎn)。

五、政策評(píng)估分析

（一）總體統(tǒng)計(jì)描述

1. 政策文本詞頻分析

詞語是文本內(nèi)容高度概括，詞頻出現(xiàn)的高低可以直觀地反映出政策制定者對(duì)于某項(xiàng)事物重視程度的大小。[21]將篩選后的59份政策文本導(dǎo)入NVivo11軟件中，利用“查詢”功能中的“詞頻分析”生成共有產(chǎn)權(quán)住房政策詞云圖，如圖2所示。詞云圖中字體的大小表示詞頻的高低，字體越大意味著該詞出現(xiàn)的頻率越高。

圖2 共有產(chǎn)權(quán)住房政策詞云圖

根據(jù)詞頻統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以得出，住房、產(chǎn)權(quán)、保障、管理、申請(qǐng)、家庭、建設(shè)、部門等詞出現(xiàn)頻數(shù)較高，其中“住房”與“產(chǎn)權(quán)”兩詞出現(xiàn)次數(shù)最高，分別為5067、3229次，但是由于政策文本研究對(duì)象是共有產(chǎn)權(quán)住房，因此該詞的統(tǒng)計(jì)不具有實(shí)際意義。多數(shù)省市將共有產(chǎn)權(quán)住房定義為保障性住房的一種，其主要目的是解決保障對(duì)象的住房問題，進(jìn)一步完善住房保障體系，因此“保障”一詞在政策文本中出現(xiàn)的頻率較高，共2235次。除此之外，管理、申請(qǐng)、建設(shè)的頻數(shù)也位居前列，分別為1121、909、923次，說明政府非常重視共有產(chǎn)權(quán)住房的管理、申請(qǐng)與建設(shè)問題，政策中大部分內(nèi)容與這些問題相關(guān)。而“部門”則反映共有產(chǎn)權(quán)住房政策需要政府各相關(guān)部門間的相互協(xié)調(diào)與配合，建立共有產(chǎn)權(quán)住房工作協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，明確組織結(jié)構(gòu)與分工。

2. 政策文本的地域分布

自2007年江蘇淮安首次推出共有產(chǎn)權(quán)住房模式后，全國超過30多個(gè)城市推出了共有產(chǎn)權(quán)住房政策或項(xiàng)目，部分城市雖然正在進(jìn)行共有產(chǎn)權(quán)住房模式的試點(diǎn)工作，但尚未針對(duì)共有產(chǎn)權(quán)住房制定或出臺(tái)專門政府文件，因此，出臺(tái)政策的地區(qū)數(shù)目是小于實(shí)際已推行共有產(chǎn)權(quán)住房地區(qū)的數(shù)目。除了住建部出臺(tái)的有關(guān)共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)的意見之外，根據(jù)剩余58份政策樣本的地域分布統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，全國有12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市已經(jīng)出臺(tái)了24份關(guān)于共有產(chǎn)權(quán)住房實(shí)施管理辦法的意見或通知；有29個(gè)城市出臺(tái)了34份共有產(chǎn)權(quán)住房的相關(guān)政策，詳見圖3。

圖3 共有產(chǎn)權(quán)住房政策分布圖

（二）基本政策工具維度分析

通過編碼統(tǒng)計(jì)得出共有產(chǎn)權(quán)住房政策工具使用情況，如表3所示。從總體上來看，政府在發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房模式的相關(guān)政策中綜合運(yùn)用了供給型、需求型和環(huán)境型三種政策工具，最終形成15個(gè)子節(jié)點(diǎn)，1255個(gè)參考點(diǎn)。其中，環(huán)境型政策工具的參考點(diǎn)數(shù)量最多，共1092個(gè)，占比87.02%；需求型和供給型政策工具的參考點(diǎn)數(shù)量都比較少，分別為82個(gè)、81個(gè)，占比為6.53%和6.45%。這充分說明了我國在共有產(chǎn)權(quán)住房政策工具的選擇和使用上存在過溢和不足問題，對(duì)不同政策工具的關(guān)注程度仍存在很大差異，未形成政策工具間的協(xié)同配合。

表3 共有產(chǎn)權(quán)住房政策工具節(jié)點(diǎn)編碼表

1. 供給型政策工具不足

供給型政策工具在共有產(chǎn)權(quán)住房政策的應(yīng)用中顯得尤為不足，所占比例最少，僅為6.45%。究其原因主要與我國共有產(chǎn)權(quán)住房所處的發(fā)展階段有很大關(guān)系。一方面，從保障性住房體系來看，我國已逐步建立起以廉租房、公租房、限價(jià)房以及共有產(chǎn)權(quán)住房等為主的多層次住房保障體系，[22]多層次則意味著不同類型的保障房所能分配到的各種要素資源有限；另一方面，我國共有產(chǎn)權(quán)住房正在進(jìn)行全國試點(diǎn)與推廣工作，相比其他類型的保障性住房起步較晚，部分城市早期推行共有產(chǎn)權(quán)住房模式時(shí)，采取轉(zhuǎn)用經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房與公租房等其他類型房屋的方式籌集房源，相比新建設(shè)方式減少了對(duì)資金、土地、人員和配套設(shè)施的需求。因此，從目前的統(tǒng)計(jì)結(jié)果來說，政府對(duì)供給型政策工具使用相對(duì)較少。但是從長遠(yuǎn)發(fā)展角度來看，初期的房源籌集方式存在漏洞并不利于共有產(chǎn)權(quán)住房后期的推廣和發(fā)展，而且供給型政策工具的缺乏不利于實(shí)現(xiàn)共有產(chǎn)權(quán)住房的可持續(xù)性供給以及房屋質(zhì)量和社區(qū)環(huán)境的改善，這在一定程度上解釋了共有產(chǎn)權(quán)住房項(xiàng)目在實(shí)踐中存在棄購率較高的問題，對(duì)共有產(chǎn)權(quán)住房長期健康發(fā)展產(chǎn)生了一定的負(fù)向影響。

具體而言，在供給型政策工具中，土地支持（33.33%）占比最高，其次是資金投入（28.40%）和配套支持（25.93%），而信息支持（9.88%）和人才培養(yǎng)（2.47%）所占比例較少。從供給型政策工具分布情況來看，政府主要利用土地支持、資金投入和配套設(shè)施建設(shè)等手段推動(dòng)共有產(chǎn)權(quán)住房發(fā)展，通過加大對(duì)土地、資金、基礎(chǔ)設(shè)施等要素供給，為共有產(chǎn)權(quán)住房發(fā)展提供動(dòng)力，保障共有產(chǎn)權(quán)住房的數(shù)量和質(zhì)量。但是，信息支持和人才培養(yǎng)作為提高共有產(chǎn)權(quán)住房發(fā)展速度和效率的關(guān)鍵，運(yùn)用的頻率卻很低，說明住房管理信息系統(tǒng)和住房保障實(shí)施機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)尚未引起政府的重視，應(yīng)適當(dāng)增加這兩種工具的使用，為共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)、申請(qǐng)審核、配售以及后期管理等工作提供技術(shù)服務(wù)和人員服務(wù)。

2. 需求型政策工具偏少

與供給型和環(huán)境型政策工具相比，需求型政策工具作用效果的發(fā)揮更為直接和有效[23]。然而，從目前的統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，需求型政策工具僅占政策工具整體的6.53%，存在嚴(yán)重的缺失和不足問題，表明政府忽視了需求型政策工具的直接刺激和拉動(dòng)作用，以及企業(yè)和公眾等社會(huì)力量在政策發(fā)展中的重要作用。

在具體的政策工具類型分析中發(fā)現(xiàn)，政府對(duì)價(jià)格支持（39.02%）投入程度最高，通過低價(jià)或提供住房公積金等方式給予支持，以增加共有產(chǎn)權(quán)住房的吸引力。其次，服務(wù)外包（36.59%）應(yīng)用次數(shù)也相對(duì)較多，高頻率的應(yīng)用說明政府嘗試?yán)梅?wù)外包拉動(dòng)社會(huì)企業(yè)參與共有產(chǎn)權(quán)住房的建設(shè)和管理，充分利用社會(huì)企業(yè)的力量有利于提高共有產(chǎn)權(quán)住房的供給質(zhì)量和解決管理效率低下的問題，并為增加就業(yè)機(jī)會(huì)做出了貢獻(xiàn)。相比前兩種工具，鼓勵(lì)引導(dǎo)和需求培育卻使用的很少，分別占比17.07%和7.32%，表明了政府在共有產(chǎn)權(quán)住房的發(fā)展過程中，對(duì)政策解讀、宣傳動(dòng)員、關(guān)注特殊群體政策需求、降低保障門檻等工作投入的精力不夠，不利于提高社會(huì)公眾參與共有產(chǎn)權(quán)住房項(xiàng)目的積極性，很大程度上阻礙了共有產(chǎn)權(quán)住房在中國的推廣和模式優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。

3. 環(huán)境型政策工具過溢

在我國共有產(chǎn)權(quán)住房政策中，環(huán)境型政策工具占主導(dǎo)地位，運(yùn)用最為頻繁，占比達(dá)到了87.02%。環(huán)境型政策工具主要是指政府通過使用強(qiáng)制性、社會(huì)性或市場性手段加強(qiáng)與公眾、企業(yè)以及社會(huì)組織等相關(guān)主體的互動(dòng)，[24]充分利用社會(huì)資源來推動(dòng)共有產(chǎn)權(quán)住房的發(fā)展，其產(chǎn)生的激勵(lì)效應(yīng)一般來說非常顯著。由于我國共有產(chǎn)權(quán)住房相關(guān)的法律環(huán)境、制度體系、發(fā)展模式等都處于探索階段，尤其是準(zhǔn)入退出標(biāo)準(zhǔn)、供給模式、產(chǎn)權(quán)分配方式等制度設(shè)計(jì)方面尚不完善，各個(gè)環(huán)節(jié)和流程都需要政府采取措施進(jìn)行引導(dǎo)、規(guī)范和監(jiān)督，所以從整體上來看，環(huán)境型政策工具運(yùn)用的非常頻繁。這表明了各省市政府目前皆在通過規(guī)范共有產(chǎn)權(quán)住房供給與申購流程、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、制定目標(biāo)計(jì)劃等手段推動(dòng)共有產(chǎn)權(quán)住房實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

然而，從環(huán)境型政策工具內(nèi)部統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，其內(nèi)部使用存在嚴(yán)重不均衡的情況。其中，管理措施（66.12%）是環(huán)境型政策工具中的主要手段，使用的最為頻繁，說明政府非常重視共有產(chǎn)權(quán)住房在設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營等過程中的管理問題，通過制定能起到實(shí)際作用效果的工作流程、原則和方法等措施，規(guī)范共有產(chǎn)權(quán)住房在推行過程中的正常秩序，保證相關(guān)工作的效率和效果。其次，法規(guī)管制（20.97%）較高頻次的應(yīng)用在一定程度上體現(xiàn)了通過采取強(qiáng)制性法規(guī)對(duì)政策過程進(jìn)行管制受到了政府的重視，在政策中主要表現(xiàn)在政府對(duì)共有產(chǎn)權(quán)住房模式推行過程中的某些工作制定強(qiáng)制性的執(zhí)行措施，對(duì)于違背共有產(chǎn)權(quán)住房相關(guān)規(guī)定、協(xié)議以及違約等行為依法處置，使得共有產(chǎn)權(quán)住房的發(fā)展更加公平有序。相比之下，目標(biāo)規(guī)劃、稅費(fèi)優(yōu)惠和金融支持使用較少，分別占6.04%、3.21%和2.56%。目標(biāo)規(guī)劃雖然占比不高，但是有48份政策文本中都使用了這個(gè)工具，因此使用次數(shù)并不算少，只是大多數(shù)政策對(duì)于共有產(chǎn)權(quán)住房未來發(fā)展目標(biāo)的制定過于模糊，對(duì)于時(shí)間、范圍和數(shù)量很少有具體的規(guī)劃。而金融支持和稅費(fèi)優(yōu)惠作為住房保障政策體系發(fā)展的關(guān)鍵要素[25]，投入較少，不利于營造推動(dòng)共有產(chǎn)權(quán)住房發(fā)展的寬松政策環(huán)境，難以提高社會(huì)企業(yè)、公眾等參與的積極性。最后，公眾參與（1.10%）的主要集中在政府通過鼓勵(lì)公眾參與共有產(chǎn)權(quán)住房的監(jiān)管過程以提高政策透明度方面，但是，目前相關(guān)內(nèi)容尚未引起政府的足夠重視與關(guān)注。

（三）生命周期維度分析

根據(jù)政策量化統(tǒng)計(jì)結(jié)果，共有產(chǎn)權(quán)住房項(xiàng)目生命周期維度共形成1131個(gè)參考點(diǎn)，相比基本政策工具維度少了126個(gè)參考點(diǎn)，出現(xiàn)這樣的結(jié)果主要是因?yàn)椴糠终吖ぞ叩尼槍?duì)性不強(qiáng)，對(duì)于整個(gè)生命周期都可以發(fā)揮作用。從表4政策工具與生命周期各階段交叉分析的結(jié)果來看，政策工具在生命周期各階段中的運(yùn)用存在差異?，F(xiàn)行共有產(chǎn)權(quán)住房政策重點(diǎn)關(guān)注審核配售階段，作用于這個(gè)階段的政策工具達(dá)到了530項(xiàng)，占比46.86%。政府出臺(tái)的政策條例大部分集中在審核配售階段，一方面說明了審核配售階段在整個(gè)生命周期中的重要性，政府為高效達(dá)到政策目標(biāo)，將大部分精力和資源投入到共有產(chǎn)權(quán)住房項(xiàng)目中最重要的階段；另一方面反映了目前共有產(chǎn)權(quán)住房在審核配售過程中存在申購與配售流程不規(guī)范、定價(jià)機(jī)制不完善[26]、產(chǎn)權(quán)分配比例不合理[27]以及管理效率低[28]等一系列問題，需要政府傾斜資源以解決政策在此階段存在的問題。相比審核配售階段，政府對(duì)于規(guī)劃建設(shè)和供后運(yùn)行階段的關(guān)注適中，作用于這兩個(gè)階段的政策工具分別為306項(xiàng)（27.06%）和231項(xiàng)（20.42%）；而退出轉(zhuǎn)讓階段顯然尚未引起政府的高度關(guān)注，在這階段運(yùn)用的政策工具僅有64項(xiàng)，占比5.66%。由此可見，現(xiàn)行政策運(yùn)行中忽視了對(duì)共有產(chǎn)權(quán)住房的退出、轉(zhuǎn)讓、回購等過程進(jìn)行安排和管理，尤其是回購后的房源管理等工作在政策文本中提到的次數(shù)較少，缺乏具體的政策措施。

表4 共有產(chǎn)權(quán)住房政策雙維度統(tǒng)計(jì)表

從生命周期各階段政策工具使用側(cè)重點(diǎn)來看（詳見圖4），除了退出轉(zhuǎn)讓階段沒有運(yùn)用需求型政策工具之外，其余各階段兼顧了供給型、需求型和環(huán)境型政策工具的綜合運(yùn)用，而且每個(gè)階段都是環(huán)境型政策工具使用的最為頻繁，占比均超過了70%。此外，規(guī)劃建設(shè)階段和審核配售階段的供給型和需求型政策工具的數(shù)量分布呈現(xiàn)出差異化結(jié)果。在規(guī)劃建設(shè)階段，供給型政策工具的使用數(shù)量是需求型政策工具的2.38倍；而在審核配售階段，則是需求型政策的使用數(shù)量是供給型的13.67倍，供給型政策工具僅使用了3項(xiàng)。一般來說，共有產(chǎn)權(quán)住房項(xiàng)目前期需要政府大量投入資金、物力、人力等資源要素，并制定成熟的管理?xiàng)l例和法律法規(guī)，通過供給型和環(huán)境型政策工具來推動(dòng)和保障項(xiàng)目的順利開展，而在申購期間則更需要政府運(yùn)用服務(wù)外包、價(jià)格支持、鼓勵(lì)引導(dǎo)等需求型政策工具刺激市場需求，以推動(dòng)供需變化來引導(dǎo)共有產(chǎn)權(quán)住房目標(biāo)的發(fā)展。雖然差異化分布的結(jié)果在一定程度上與生命周期不同階段的特點(diǎn)有關(guān)系，但也反映出了政策工具在每個(gè)階段內(nèi)的使用是嚴(yán)重不均衡的。而供后運(yùn)行階段的重點(diǎn)任務(wù)是規(guī)范共有產(chǎn)權(quán)住房使用行為，提高政府的監(jiān)管效率，但政府卻缺乏對(duì)人才培養(yǎng)和服務(wù)外包這兩項(xiàng)關(guān)鍵政策工具的運(yùn)用。此外，在供后運(yùn)行與退出轉(zhuǎn)讓階段，供給型政策工具和需求型政策工具數(shù)量之和占比都沒有超過5%，表明了政府在項(xiàng)目后期投入大幅度減少，主要利用環(huán)境型政策工具來保障共有產(chǎn)權(quán)住房的發(fā)展。

圖4 共有產(chǎn)權(quán)住房生命周期中政策工具使用情況

六、政策優(yōu)化

為了更好地發(fā)揮共有產(chǎn)權(quán)住房政策的實(shí)施效果，針對(duì)政策工具視角下共有產(chǎn)權(quán)住房政策存在的問題，提出以下政策優(yōu)化建議：

（一）優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)

在二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)住房制度的民生福祉增進(jìn)和生活品質(zhì)提高作用的背景下，共有產(chǎn)權(quán)住房制度的優(yōu)化應(yīng)更加側(cè)重房屋的可支付性、可獲得性、宜居和品質(zhì)等特性。此外，不同類型的政策工具在實(shí)現(xiàn)共有產(chǎn)權(quán)住房目標(biāo)的適用性上有著不同的優(yōu)勢(shì)。各地政府應(yīng)該因地制宜制定政策目標(biāo)，充分考慮政策工具的特點(diǎn)，加強(qiáng)政策工具應(yīng)用的針對(duì)性、協(xié)調(diào)性和整體性，從而保障共有產(chǎn)權(quán)住房政策的實(shí)施效果。

一是合理增加供給型政策工具的使用。根據(jù)人們實(shí)際需求，合理安排住房供給數(shù)量，通過新房源和舊房源改造更新等方式完善共有產(chǎn)權(quán)住房的籌集方式，提高房屋質(zhì)量和居住舒適度，完善社區(qū)配套設(shè)施，以人為中心打造適宜人民居住和有品質(zhì)的環(huán)境。同時(shí)，著力增加信息支持、人才培養(yǎng)等工具的使用頻率，建立并完善共有產(chǎn)權(quán)住房管理信息系統(tǒng)，加強(qiáng)住房保障實(shí)施機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，明確人才培養(yǎng)的政策導(dǎo)向和需求，實(shí)現(xiàn)共有產(chǎn)權(quán)住房長期健康發(fā)展。二是重視需求型政策工具的拉動(dòng)作用。合理地提高需求型政策工具的使用頻率，以提升住房支付能力為導(dǎo)向制定價(jià)格規(guī)制方案，并為購房者提供信貸支持以拉動(dòng)市場需求。同時(shí)做好政策解讀和宣傳等相關(guān)工作，讓人們?nèi)娴牧私夤灿挟a(chǎn)權(quán)住房，通過服務(wù)外包拉動(dòng)社會(huì)企業(yè)參與共有產(chǎn)權(quán)住房的建設(shè)和管理，充分發(fā)揮企業(yè)和公眾等社會(huì)力量在政策發(fā)展中的重要作用。三是適當(dāng)減少對(duì)環(huán)境型政策工具的依賴。雖然我國共有產(chǎn)權(quán)住房模式尚未成熟，未來一段時(shí)期仍需利用環(huán)境型政策工具為共有產(chǎn)權(quán)住房的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，但應(yīng)該將重點(diǎn)集中在優(yōu)化其內(nèi)部結(jié)構(gòu)上，合理地制定目標(biāo)規(guī)劃，增加對(duì)金融支持和稅收優(yōu)惠的運(yùn)用，優(yōu)化共有產(chǎn)權(quán)住房的發(fā)展環(huán)境。

（二）充分考慮生命周期的整體性

政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴于生命周期各階段之間的相互配合和緊密銜接，因此共有產(chǎn)權(quán)住房政策工具在使用時(shí)應(yīng)該考慮到共有產(chǎn)權(quán)住房生命周期的整體性和連續(xù)性，將有限的政策資源和手段合理地分配至各個(gè)生命周期階段，對(duì)每個(gè)階段給予適當(dāng)關(guān)注，避免由于忽視某個(gè)階段的關(guān)鍵問題而影響了其他階段工作計(jì)劃的執(zhí)行，進(jìn)而影響到整個(gè)共有產(chǎn)權(quán)住房項(xiàng)目的實(shí)施效果。具體來說，應(yīng)該適當(dāng)減少審核配售階段中政策工具的使用頻率，提高政策工具運(yùn)用實(shí)現(xiàn)的效果，將分散出來的政策資源用于生命周期的其他階段，增加對(duì)供后運(yùn)行和退出轉(zhuǎn)讓階段的關(guān)注，規(guī)范共有產(chǎn)權(quán)住房的使用、退出、回購過程，并加大對(duì)相關(guān)過程的監(jiān)管力度，尤其是對(duì)于上市后政府份額所得的資金管理問題給予足夠的重視。

（三）注重政策工具與生命周期的整合

政策工具作為政策目標(biāo)與政策效果之間的橋梁，不同階段的政策目標(biāo)指向需要運(yùn)用不同政策工具來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)。因此，對(duì)于不同的共有產(chǎn)權(quán)住房生命周期階段，在政策工具的選擇上應(yīng)該充分明確各個(gè)階段的具體目標(biāo)和發(fā)展需求，基于目標(biāo)導(dǎo)向選擇政策工具，同時(shí)優(yōu)化其內(nèi)部結(jié)構(gòu)，發(fā)揮政策工具的協(xié)同效應(yīng)，推動(dòng)不同階段政策目標(biāo)的快速實(shí)現(xiàn)。具體來說，規(guī)劃建設(shè)階段需要政府投入資金、人力、物力等要素的支持，合理進(jìn)行目標(biāo)規(guī)劃，同時(shí)要制定成熟的管理?xiàng)l例和法律法規(guī)，主要通過供給型和環(huán)境型政策工具來完成準(zhǔn)備工作；審核配售階段應(yīng)該積極做好政策解讀和共有產(chǎn)權(quán)住房宣傳工作，將政策內(nèi)容及時(shí)傳遞給社會(huì)公眾，利用人才培養(yǎng)工具充實(shí)住房保障管理人員力量，同時(shí)通過公私合作、服務(wù)外包、鼓勵(lì)引導(dǎo)、稅費(fèi)優(yōu)惠、金融支持等措施廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)企業(yè)和公眾的參與積極性；供后運(yùn)行階段需要政府利用服務(wù)外包或者設(shè)立專門機(jī)構(gòu)實(shí)施專業(yè)化管理和有效市場監(jiān)管，加強(qiáng)住房保障實(shí)施機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，規(guī)范購房家庭的住房使用行為；退出轉(zhuǎn)讓階段需要政府制定有關(guān)共有產(chǎn)權(quán)住房的退出、轉(zhuǎn)讓、回購的具體規(guī)則，對(duì)于空置房源及時(shí)告知社會(huì)公眾，提高資金管理效率。

七、研究結(jié)論

本文通過對(duì)共有產(chǎn)權(quán)住房政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析，在一定程度了解了我國共有產(chǎn)權(quán)住房政策的政策工具體系、結(jié)構(gòu)及不同階段運(yùn)行的總體特征，發(fā)現(xiàn)了政府在推進(jìn)共有產(chǎn)權(quán)住房發(fā)展的過程中選擇和運(yùn)用了多元化的政策工具，類型和具體手段均呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)。具體結(jié)論如下。

（一）政策工具分布不均衡，呈現(xiàn)重環(huán)境型、輕需求和供給型

共有產(chǎn)權(quán)住房政策工具的使用具有明顯的不均衡特征，呈現(xiàn)出環(huán)境型政策工具使用過溢、供給型和需求型政策工具應(yīng)用不足的特點(diǎn)，而且不同政策工具類型的內(nèi)部結(jié)構(gòu)也不盡合理，尤其是環(huán)境型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡嚴(yán)重，管理規(guī)制類工具過溢。具體來講，在環(huán)境型政策工具方面，缺乏對(duì)除管制類工具之外的其他工具的運(yùn)用，表現(xiàn)出“重規(guī)范、輕引導(dǎo)”的特征。而且環(huán)境型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)的失衡在一定程度上導(dǎo)致了共有產(chǎn)權(quán)住房政策工具整體分布不均衡。在供給型政策工具方面，信息支持和人才培養(yǎng)運(yùn)用過少，社區(qū)配套設(shè)施、房屋質(zhì)量與舒適度、住房管理信息系統(tǒng)和住房保障實(shí)施機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)等方面問題尚未得到政府的足夠重視。最后，在需求型政策工具方面，內(nèi)部結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出以價(jià)格支持和服務(wù)外包為主，鼓勵(lì)引導(dǎo)和需求培育的工具使用較少。

（二）忽視生命周期整體性，對(duì)供后運(yùn)行和退出轉(zhuǎn)讓階段關(guān)注不夠

現(xiàn)有共有產(chǎn)權(quán)住房政策文本重點(diǎn)關(guān)注規(guī)劃建設(shè)和審核配售階段，尤其是審核配售階段，政府出臺(tái)的政策條例大部分集中于此，而對(duì)供后運(yùn)行和退出轉(zhuǎn)讓階段關(guān)注不夠，忽視了項(xiàng)目生命周期的整體性和連貫性，不利于各階段之間的相互配合，容易帶來共有產(chǎn)權(quán)住房發(fā)展后勁不足、效率低下等問題，嚴(yán)重影響了共有產(chǎn)權(quán)住房發(fā)展的可持續(xù)性。相比之下，忽視了對(duì)共有產(chǎn)權(quán)住房的使用、退出、轉(zhuǎn)讓、回購等過程的管理和監(jiān)督，尤其是回購后的房源管理問題在政策文本中提到的次數(shù)過少，缺乏政策工具的使用。

（三）政策工具的目標(biāo)取向模糊，缺乏與生命周期的匹配

從共有產(chǎn)權(quán)住房政策工具維度與生命周期維度的交叉分析結(jié)果來看，政策工具在選擇和使用上未能充分考慮生命周期不同階段的特征和具體目標(biāo)，政府對(duì)某些工具的使用形成了路徑依賴，這在一定程度上造成了政策工具目標(biāo)取向表達(dá)模糊，缺乏與生命周期不同階段的匹配。而且由于缺少對(duì)項(xiàng)目生命周期特征和發(fā)展需求的有效調(diào)研，導(dǎo)致政策工具運(yùn)用針對(duì)性不足，未能發(fā)揮政策工具的最大效力。就生命周期不同階段政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)而言，每個(gè)階段中環(huán)境型政策工具的使用頻率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他類型，政府對(duì)管理措施和法規(guī)管制類工具形成了依賴，而相比之下，需求型和供給型政策工具使用較少且相對(duì)分散。具體來說，審核配售階段對(duì)于服務(wù)外包、鼓勵(lì)引導(dǎo)和需求培育運(yùn)用不足，主要表現(xiàn)在政策解讀與宣傳工作不到位、未能充分帶動(dòng)社會(huì)企業(yè)和公眾參與的積極性等方面；供后運(yùn)行階段缺乏對(duì)人才培養(yǎng)和服務(wù)外包這兩項(xiàng)關(guān)鍵政策工具的運(yùn)用；退出轉(zhuǎn)讓階段對(duì)需求型和供給型政策工具使用嚴(yán)重不足。