生態(tài)環(huán)境公益檢察聽證形式化問題檢視與完善探析

劉顯鵬 孫心銳 詹愛軍

摘 要：檢察機(jī)關(guān)在辦理生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件過程中適用聽證機(jī)制，旨在通過公眾的實(shí)質(zhì)參與推進(jìn)程序的公正運(yùn)行，通過調(diào)查的切實(shí)開展提升救濟(jì)的實(shí)際效果。為優(yōu)化和改進(jìn)我國的生態(tài)環(huán)境公益檢察聽證機(jī)制，須從公眾參與度的提升、程序設(shè)計(jì)的充實(shí)和資源配置的加強(qiáng)等方面予以著力，推進(jìn)形式公開與實(shí)質(zhì)公開，協(xié)調(diào)主持人選任與聽證員選取，充實(shí)會前閱卷與會中議程以及優(yōu)化資源配置與參會方式。

關(guān)鍵詞：檢察聽證 環(huán)境公益訴訟 形式化 實(shí)質(zhì)化

生態(tài)環(huán)境公益檢察聽證規(guī)則的日臻豐富既為社會公眾知曉環(huán)境損害事實(shí)和參與公益訴訟程序提供了有效渠道，亦為檢察機(jī)關(guān)提升案件審查質(zhì)效和落實(shí)環(huán)境公益保護(hù)提供了有力保障。但現(xiàn)階段，各界對生態(tài)環(huán)境公益檢察聽證實(shí)質(zhì)化方向的態(tài)度較為模糊，既有規(guī)則對機(jī)制的進(jìn)一步細(xì)化踟躕不前，加之實(shí)務(wù)界對檢察聽證的認(rèn)識多停留在工作方式層面，尚未對制度根基層面的價(jià)值與功能進(jìn)行深入發(fā)掘，亦未對程序的保障機(jī)制予以足夠關(guān)注。各種因素疊加，導(dǎo)致目前我國生態(tài)環(huán)境公益檢察聽證運(yùn)行虛化的現(xiàn)象較為突出，聽證會“走過場”等形式化問題較為明顯。鑒于生態(tài)環(huán)境損害的復(fù)雜性、持續(xù)性和廣泛性，以及環(huán)境公益救濟(jì)的專業(yè)性、緊迫性和多元性，亟須明確和深化對生態(tài)環(huán)境公益檢察聽證運(yùn)行實(shí)質(zhì)化目標(biāo)的認(rèn)識，對規(guī)則設(shè)定和保障供給進(jìn)行檢視和優(yōu)化，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境公益檢察聽證的行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

一、生態(tài)環(huán)境公益檢察聽證機(jī)制的本旨

（一）確保社會公眾的實(shí)質(zhì)參與

生態(tài)環(huán)境公益訴訟旨在保護(hù)環(huán)境公益，該實(shí)體性利益的享有主體和檢察起訴權(quán)的代表主體均為社會公眾，故使社會公眾充分知曉和有效參與環(huán)境公益訴訟程序的全過程，是該機(jī)制運(yùn)行的應(yīng)有之義。開放性的聽證程序可以讓公民直接參與檢察辦案， 其所承載的民主價(jià)值也使檢察機(jī)關(guān)行使生態(tài)環(huán)境公益訴權(quán)更具正當(dāng)性。［1］在程序運(yùn)行過程中充分保障社會公眾，尤其是與特定生態(tài)環(huán)境損害直接利益攸關(guān)的相關(guān)公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，是生態(tài)環(huán)境公益檢察聽證運(yùn)行的首要目標(biāo)。

（二）確保辦案程序的正當(dāng)運(yùn)行

檢察聽證的多元化主體結(jié)構(gòu)和類審判化推進(jìn)流程，可謂“正當(dāng)程序原則的具體化”［2］。聽證會流程參照庭審，以“陳述、質(zhì)詢、解答、總結(jié)”的步驟來推進(jìn)，為各方主體的參與和表達(dá)提供了必要的程序支撐，從而有效保障各方主體的程序性權(quán)利。

（三）確保案件事實(shí)的可靠查明

較之書面審查和單向溝通，聽證程序的多主體參與、多角度對抗和多方位展示，可以強(qiáng)化決策主體心證形成的親歷性。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及的各類要素技術(shù)性較強(qiáng)，讓相關(guān)行業(yè)的專家就專業(yè)問題發(fā)表有針對性的意見，可以切實(shí)提升聽證結(jié)果的專業(yè)性和公信力。

（四）確保生態(tài)環(huán)境的高效救濟(jì)

生態(tài)環(huán)境具有訴前救濟(jì)的緊迫性，檢察機(jī)關(guān)需通過聽證程序的有效開展及時(shí)遏制環(huán)境損害的繼續(xù)擴(kuò)大，對已經(jīng)或即將受損的環(huán)境公益予以保護(hù)和修復(fù)。由于現(xiàn)有的環(huán)境救濟(jì)制度對環(huán)境公益的保護(hù)存在重疊和耦合［3］，通過聽證調(diào)查的實(shí)質(zhì)開展厘清責(zé)任類型和救濟(jì)路徑，可以避免重復(fù)救濟(jì)造成的資源浪費(fèi)。同時(shí)，檢察聽證肩負(fù)法律監(jiān)督、協(xié)商解決和化解爭議等多重功能，可以與其他解決機(jī)制形成互洽互補(bǔ)［4］，提升生態(tài)環(huán)境救濟(jì)的順暢度。此外，生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管需要多部門協(xié)作，召開聽證會可以梳理各部門職責(zé)范圍、彌堵監(jiān)管漏洞，切實(shí)推動(dòng)生態(tài)環(huán)境訴源治理，防范化解生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

二、對生態(tài)環(huán)境公益檢察聽證形式化問題的考察

（一）調(diào)研樣本的概況

截至2023年9月21日，中國檢察聽證網(wǎng)共上載了140次生態(tài)環(huán)境公益檢察聽證會，涵蓋生態(tài)環(huán)境案件類型豐富，涉及土壤水質(zhì)空氣噪聲污染、破壞動(dòng)植物生態(tài)平衡以及占用破壞草原林地農(nóng)用地等領(lǐng)域；所涉地理位置廣泛，分布于我國18個(gè)省、自治區(qū)和直轄市；召會檢察機(jī)關(guān)層級全面，最高檢召開2次，省級人民檢察院召開1次，地市級人民檢察院召開15次，基層人民檢察院召開122次。從召會的時(shí)長來看，除去6場為合并聽證、3場顯示無法回放，其余的聽證會中時(shí)長短于30分鐘的48次，30分鐘至60分鐘的55次，60分鐘至120分鐘的23次，120分鐘以上的5次。作為全網(wǎng)公開的生態(tài)環(huán)境公益檢察聽證會，召會檢察機(jī)關(guān)在會前準(zhǔn)備、會議召開和議程結(jié)束等方面的規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性可能會更高一些。故若以此為樣本能梳理出某些形式化問題的共性，則可“以管窺豹”地在一定程度上反映各地實(shí)踐運(yùn)行的全貌。

（二）聽證形式化問題的表現(xiàn)

1.程序公開方面。當(dāng)前中國檢察聽證網(wǎng)上載的生態(tài)環(huán)境公益檢察聽證會數(shù)量與同期檢察系統(tǒng)公布的生態(tài)環(huán)境公益訴訟聽證案件的總量相距甚遠(yuǎn)。同時(shí)，樣本中能通過互聯(lián)網(wǎng)等較易被公眾獲知的途徑檢索到聽證結(jié)果的不足一半。

2.公眾參與方面。樣本中僅有四分之一邀請了環(huán)境公益受損地的群眾代表列席。除去8場公益訴訟專案因通過網(wǎng)絡(luò)直播而有較多人員線上旁聽，其余案件中僅有17場有人員現(xiàn)場旁聽，且多為檢察機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)的工作人員旁聽學(xué)習(xí)。

3.流程推進(jìn)方面。樣本中有四分之一的會議時(shí)長短于30分鐘，進(jìn)程相當(dāng)迅速。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?qū)＜胰毕穆犠C會中，聽證員參與討論的積極性不高，極少就生態(tài)環(huán)境損害和修復(fù)的技術(shù)性問題發(fā)問；即便有法律專家作為聽證員出席，對一些專業(yè)性較高的生態(tài)環(huán)境技術(shù)性問題亦“無從開口”，難以從各個(gè)角度對全案進(jìn)行準(zhǔn)確分析。

三、生態(tài)環(huán)境公益檢察聽證形式化問題的成因

（一）聽證的公眾參與度有待提升

當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境公益檢察聽證機(jī)制在信息公開和公眾親入這兩個(gè)公眾參與的具體維度均較為乏力。

從聽證公開的內(nèi)容來看，現(xiàn)有規(guī)則尚未對所有聽證信息的公開形成閉環(huán)。雖然規(guī)則對聽證啟動(dòng)和召開兩階段的公開有所設(shè)定［5］，但對前者是“應(yīng)當(dāng)公開”，對后者只是“可以公開”?，F(xiàn)有規(guī)則對聽證結(jié)果和理由的公開也鮮有著墨，僅規(guī)定向當(dāng)事人和聽證員告知送達(dá)聽證決定和理由，是否要向其他社會公眾公開相關(guān)信息則語焉不詳。從參與聽證的公眾范圍來看，既有規(guī)則規(guī)定［6］，檢察機(jī)關(guān)可以在聽證前聽取公益受損地公眾的意見，也可以在聽證中邀請公益受損地公眾到會發(fā)表意見，這顯然是一種授權(quán)性設(shè)置。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)對于公告發(fā)布的途徑具有較大的自由選擇空間，若其選擇了于己便利的公告方式，這類方式是否便于公眾（尤其是案涉生態(tài)環(huán)境受損利害關(guān)系主體）切實(shí)知曉仍不得而知。

（二）聽證的程序設(shè)計(jì)有待充實(shí)

一方面，要豐富會前閱卷程序?，F(xiàn)有規(guī)則對檢察辦案人員在會前為聽證員介紹案情有所規(guī)定［7］，但并未給聽證員充分的會前查閱案件材料的機(jī)會，故其對案情的了解程度較為有限。至于其他利害關(guān)系人，在參會前尚無接觸案卷或了解案情的可能，更難以有效參與程序和發(fā)表意見。

另一方面，要細(xì)化會中調(diào)查程序。現(xiàn)有規(guī)則對聽證會中流程推進(jìn)的安排較為宏觀，對于證據(jù)梳理、事實(shí)查明以及規(guī)則適用缺少可操作性的細(xì)則。實(shí)踐中，已有部分檢察機(jī)關(guān)在現(xiàn)有規(guī)則框架下增設(shè)聽證會中的質(zhì)證和答辯環(huán)節(jié)［8］，但多數(shù)檢察機(jī)關(guān)仍處于舉棋不定狀態(tài)。若檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，可能因證據(jù)不充分、事實(shí)不確定而難以勝訴，并由此造成司法資源的浪費(fèi)。

（三）聽證的資源配置有待加強(qiáng)

相較急劇增長的召會頻次，生態(tài)環(huán)境公益檢察聽證的資源配置略顯延滯，影響了機(jī)制效能的充分釋放。

其一，環(huán)境專家參會的頻率較低。就我國當(dāng)前實(shí)際情況來看，環(huán)境技術(shù)專家往往分布在教科文衛(wèi)較為發(fā)達(dá)的一線或省會城市，而環(huán)境問題多發(fā)生于經(jīng)濟(jì)相對落后或治理起步較晚的地區(qū)。這些地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)在開展環(huán)境公益訴訟聽證工作時(shí)，甚少考慮也難以接觸到一線或省會城市的環(huán)境技術(shù)專家。其二，各項(xiàng)硬件設(shè)施的投入相對薄弱。由于當(dāng)前各地財(cái)政狀況不一，檢察機(jī)關(guān)當(dāng)前難以全面實(shí)現(xiàn)聽證室的完備建設(shè)，但將一般會議室直接用于召開聽證會，難以落實(shí)聽證的各項(xiàng)專門要求。同時(shí)，由于現(xiàn)有規(guī)則的缺失以及技術(shù)能力的限制，檢察機(jī)關(guān)對于線上聽證的態(tài)度較為審慎，這就增加了專家異地參會的難度和各方主體的參會成本。

四、生態(tài)環(huán)境公益檢察聽證實(shí)質(zhì)化的路徑

（一）形式公開與實(shí)質(zhì)公開相結(jié)合

作為聽證機(jī)制公信力得以彰顯的首要舉措，聽證的公開應(yīng)從多角度引起重視，做到形式公開與實(shí)質(zhì)公開相統(tǒng)一。

就形式公開而言，應(yīng)通過多種途徑讓公眾知曉聽證信息并參與召會過程。在條件允許的情況下，生態(tài)環(huán)境公益檢察聽證案件應(yīng)通過中國檢察聽證網(wǎng)提前發(fā)布召會公告，進(jìn)行直播、錄播；同時(shí)，應(yīng)在生態(tài)環(huán)境受損地的社區(qū)基層組織所在地張貼聽證公告，盡可能讓更多利害關(guān)系人知曉聽證事宜，參與現(xiàn)場旁聽。若無法進(jìn)行現(xiàn)場直播、錄播或接受旁聽，須在召會公告中載明原因，并及時(shí)在會后將會議記錄對外公開。若存在法定或酌定不公開的事由，亦須及時(shí)發(fā)布不公開舉行聽證會的公告。當(dāng)然，公眾須在不干擾聽證活動(dòng)正常進(jìn)行的前提下有序參與。［9］生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件一般牽涉利害關(guān)系人眾多，有限的檢務(wù)資源無法負(fù)荷所有利害關(guān)系人的直接參與，故應(yīng)由利害關(guān)系人推選代表參與聽證會。

就實(shí)質(zhì)公開而言，應(yīng)拓寬聽證理由和結(jié)果告知對象的范圍。生態(tài)環(huán)境公益訴訟檢察聽證的理由和結(jié)果目前主要是聽證員知曉，其他社會公眾，尤其是利害關(guān)系人若想了解相關(guān)情況，須通過較為繁瑣的程序，其時(shí)效性和便捷性均不甚理想。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)如前述形式公開一樣，通過多渠道及時(shí)公布生態(tài)環(huán)境公益訴訟檢察聽證的結(jié)果和理由，使得社會公眾能夠及時(shí)便捷地了解聽證情況，促進(jìn)其維護(hù)合法權(quán)益。

（二）主持人選任與聽證員選取相協(xié)調(diào)

作為生態(tài)環(huán)境公益訴訟聽證程序的核心主體，主持人與聽證員對實(shí)現(xiàn)聽證目的和效果的重要性不言而喻。

由于主持人既要把握聽證程序的推進(jìn)節(jié)奏，又要梳理案件的技術(shù)性問題，還要明確爭議的化解路徑，故對其選任要綜合考慮。檢察聽證會的主持人類似庭審的法官，應(yīng)最大限度保證其中立性和獨(dú)立性，避免因檢察官職責(zé)角色混同造成檢察聽證活動(dòng)目的偏離［10］，故應(yīng)委任與聽證結(jié)果沒有利害關(guān)系且不會預(yù)先持有偏好觀點(diǎn)的檢察官擔(dān)任主持人。擔(dān)任主持人的檢察官須具備較強(qiáng)的專業(yè)素質(zhì)和檢務(wù)素養(yǎng)，充分發(fā)揮聽證釋法說理、化解紛爭的功能。此外，生態(tài)環(huán)境問題涉及刑事、民事和行政等多種訴訟機(jī)制銜接，專長領(lǐng)域不同的檢察官可以從多視角對案件的處理集思廣益，故應(yīng)鼓勵(lì)各部門交叉參與。

在聽證員的選取上，應(yīng)最大化保證推選主體的廣泛性和代表性。在具體生態(tài)環(huán)境公益檢察聽證會的聽證員選任上，除檢察機(jī)關(guān)作為聽證員確定主體，亦可由環(huán)保部門負(fù)責(zé)人以及案涉利害關(guān)系人推選出的代表加入確定主體的行列。三方能夠協(xié)商共同選任的，任用共同選任的聽證員；協(xié)商不成的，在聽證員庫內(nèi)隨機(jī)抽選。此外，為避免普通聽證員對事實(shí)調(diào)查和問題討論的虛化，在未邀請生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的專家作為咨詢委員出席的聽證會中，至少要選任一名生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的專家作為聽證員參會。

（三）優(yōu)化閱卷與充實(shí)會程相統(tǒng)籌

聽證會前賦予聽證員和當(dāng)事人查閱案件材料的機(jī)會，對于聽證效果的正向強(qiáng)化極具意義。對于聽證員的會前閱卷，可建立專門的在線閱卷平臺供其隨時(shí)隨地查閱案卷，并通過技術(shù)手段設(shè)置案卷信息保密措施。對于當(dāng)事人的閱卷，可允許其于會前特定期限內(nèi)查閱和復(fù)印案件材料。當(dāng)事人不僅是聽證會的裁決對象，亦是協(xié)助事實(shí)調(diào)查和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任主體。允許其在聽證會前的合理時(shí)間內(nèi)獲悉案情并進(jìn)行相應(yīng)的準(zhǔn)備工作，可以使其更富有影響地參與到聽證活動(dòng)中，更積極地參加到后續(xù)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)中。實(shí)質(zhì)化的聽證機(jī)制應(yīng)盡量使雙方具有平等對抗的能力，以保證聽證會的流程是“雙方為尋求法律真實(shí)而展開的一場勢均力敵的較量”［11］。檢察機(jī)關(guān)和當(dāng)事人收集掌握證據(jù)的能力明顯不對等，允許當(dāng)事人查閱檢察機(jī)關(guān)的案卷材料成為實(shí)現(xiàn)武器對等的必然要求。而且生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件的專業(yè)性強(qiáng)、復(fù)雜性高，允許當(dāng)事人預(yù)先了解案情，可以使其更有效地進(jìn)行質(zhì)證和辯論，從而提升聽證會的實(shí)效。

在此基礎(chǔ)上，生態(tài)環(huán)境公益損害事實(shí)的實(shí)質(zhì)查明有賴于提高聽證會的對抗性，故細(xì)化聽證會質(zhì)證及辯論環(huán)節(jié)洵屬必要。生態(tài)環(huán)境公益檢察聽證會質(zhì)證與辯論的細(xì)化可以借鑒行政聽證的對應(yīng)環(huán)節(jié)，部分參照公益訴訟開庭審理中的調(diào)查與辯論環(huán)節(jié)，并融入檢察業(yè)務(wù)的相關(guān)特質(zhì)。對于在聽證環(huán)節(jié)經(jīng)過質(zhì)證和辯論已經(jīng)查清的案件事實(shí)，在全案移送證據(jù)的前提下，后續(xù)的公益訴訟開庭可不就相同事項(xiàng)再次舉證質(zhì)證。

（四）資源整合與參會形式相匹配

要緩解前述當(dāng)前生態(tài)環(huán)境專家和召會檢察機(jī)關(guān)之間“供需錯(cuò)位”的現(xiàn)實(shí)狀況，可以以各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）生態(tài)環(huán)境廳（局）的生態(tài)環(huán)境專家?guī)鞛橐劳?，由省級人民檢察院與之對接，建設(shè)和管理轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境專家資源庫，充分?jǐn)U張基層和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)可供聯(lián)絡(luò)的生態(tài)環(huán)境專家名目。轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境專家可以跨域邀請，通過線上方式異地參會。

基于司法活動(dòng)莊嚴(yán)性和規(guī)范性的要求，生態(tài)環(huán)境公益檢察聽證會應(yīng)主要于檢察機(jī)關(guān)的聽證室現(xiàn)場召開。各地檢察機(jī)關(guān)需加快推進(jìn)本院聽證室的建設(shè)和直播錄播設(shè)備的配置；由于財(cái)政保障等客觀原因，全面建設(shè)聽證室尚屬困難的，可以先嘗試大力發(fā)展在線聽證。待時(shí)機(jī)成熟后，把各地在線聽證的各類經(jīng)驗(yàn)總結(jié)凝練上升到規(guī)則層面，適時(shí)推廣到全國的檢察聽證領(lǐng)域。