檢察機關(guān)服務(wù)保障自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的實踐

張克曉

摘 要：江蘇省連云港經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民檢察院把優(yōu)化法治化營商環(huán)境同服務(wù)中心大局工作、履行法律監(jiān)督責(zé)任、主動參與社會治理有機結(jié)合，形成“三個結(jié)合”工作理念，引領(lǐng)服務(wù)保障自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)各項工作。在“三個結(jié)合”理念指引下，構(gòu)建了以規(guī)范保障、專班推進、全程服務(wù)、多元協(xié)作為內(nèi)容的工作機制，找到了一條契合自身實際的服務(wù)保障自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)路徑。在自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新背景下，開發(fā)區(qū)檢察院應(yīng)以知識產(chǎn)權(quán)保護和企業(yè)合規(guī)建設(shè)為重點領(lǐng)域，基于對以往實踐的自我省察，進一步優(yōu)化辦案方式，持續(xù)為服務(wù)保障自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)提供優(yōu)質(zhì)高效的檢察服務(wù)。

關(guān)鍵詞：自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè) 法治化營商環(huán)境 檢察服務(wù)保障

2019年8月，中國（江蘇）自由貿(mào)易試驗區(qū)連云港片區(qū)獲批。3年多來，江蘇省連云港經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民檢察院（以下簡稱“開發(fā)區(qū)檢察院”）緊緊圍繞服務(wù)保障自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)這一中心工作，以優(yōu)化自貿(mào)試驗區(qū)法治化營商環(huán)境為主要抓手，不斷進行路徑探索，形成了明確的工作理念和有效的工作機制，也為錨定下一步工作著力點，持續(xù)推進服務(wù)保障自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)工作奠定了堅實的實踐基礎(chǔ)。

一、服務(wù)保障自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的背景與主要抓手

（一）宏觀背景

對外開放是當(dāng)代中國的鮮明標識，建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)是黨中央在新時代推進改革開放的重要戰(zhàn)略舉措。2023年9月26日，習(xí)近平總書記就深入推進自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)作出重要指示強調(diào)：“新征程上，要在全面總結(jié)十年建設(shè)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，深入實施自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略，勇做開拓進取、攻堅克難的先鋒，在更廣領(lǐng)域、更深層次開展探索，努力建設(shè)更高水平自貿(mào)試驗區(qū)?！保?］最高檢發(fā)布的《關(guān)于全面履行檢察職能依法服務(wù)和保障自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），對檢察機關(guān)服務(wù)保障自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)提出了明確的要求?！兑庖姟分赋?，自貿(mào)試驗區(qū)作為全面深化改革和擴大開放的試驗田，對檢察工作提出了更高的要求，因此檢察機關(guān)要切實把思想和行動統(tǒng)一到中央的重大決策部署上來，積極發(fā)揮檢察職能，為推進自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)高效的檢察產(chǎn)品。《意見》發(fā)布后，各地檢察機關(guān)以高度的責(zé)任感和使命感積極響應(yīng)，通過各種制度創(chuàng)新實踐回應(yīng)自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)對檢察工作提出的新要求、新挑戰(zhàn)。

（二）服務(wù)保障的主要抓手

自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)涉及領(lǐng)域廣，因此需要檢察機關(guān)從自身職責(zé)和工作實際出發(fā)，找準著力點精準發(fā)力。有實證研究指出，新加坡、香港、漢堡等國際知名自由貿(mào)易區(qū)（港）的建設(shè)之所以成功，很大程度上依賴于公正高效的司法保障。［2］在我國多年的自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)實踐探索中，法治是最好的營商環(huán)境的論斷也早已成為一種共識。在國務(wù)院發(fā)布的18份自貿(mào)試驗區(qū)總體方案中，無一例外地將形成法治化營商環(huán)境作為總體要求中的一項重要內(nèi)容，這充分說明法治化營商環(huán)境在自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)中的突出地位?；谶@樣的理論認知和實踐經(jīng)驗，檢察機關(guān)應(yīng)將如何履行好檢察職能、助力優(yōu)化法治化營商環(huán)境作為服務(wù)保障自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的主要抓手，積極進行路徑探索，持續(xù)催化制度創(chuàng)新，在推進自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)過程中切實履行檢察擔(dān)當(dāng)。

（三）連云港自由貿(mào)易試驗片區(qū)的功能定位與法治需求

連云港片區(qū)被賦予建設(shè)亞歐重要國際交通樞紐、集聚優(yōu)質(zhì)要素的開放門戶、“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）交流合作平臺三大功能定位。從開放資源來看，連云港片區(qū)擁有綜合保稅區(qū)、中哈物流合作基地、中科院能源動力研究中心、“中華藥港”等開放創(chuàng)新平臺載體。連云港片區(qū)持續(xù)推進國家各項改革試點任務(wù)落地落實和營商環(huán)境優(yōu)化，重抓新醫(yī)藥、新材料、高端裝備制造等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培育，在深入推進“放管服”改革、貿(mào)易通關(guān)便利化、知識產(chǎn)權(quán)保護等方面的法律需求迫切。

二、服務(wù)保障自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗

自貿(mào)試驗區(qū)獲批以來，開發(fā)區(qū)檢察院將優(yōu)化自貿(mào)試驗區(qū)法治化營商環(huán)境作為一項重要政治任務(wù)，經(jīng)過多年路徑探索，形成了以“三個結(jié)合”為理念指導(dǎo)、以“四個機制”為具體內(nèi)容的工作模式，找到了一條契合自身實際的服務(wù)保障自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)路徑。

（一）“三個結(jié)合”的理念指導(dǎo)

緊緊圍繞優(yōu)化法治化營商環(huán)境做文章，在實踐中逐漸形成“三個結(jié)合”指導(dǎo)理念，為服務(wù)保障自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)工作提供指引。

1.把優(yōu)化法治化營商環(huán)境與檢察機關(guān)服務(wù)中心大局工作有機結(jié)合。隨著連云港自貿(mào)片區(qū)的獲批，連云港經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)邁入了國家級開發(fā)區(qū)、自貿(mào)試驗區(qū)、綜合保稅區(qū)“三區(qū)疊加”的新時代。面對這一歷史機遇和全新命題，開發(fā)區(qū)檢察院黨組緊緊圍繞優(yōu)化自貿(mào)試驗區(qū)法治化營商環(huán)境部署開展工作，成立由檢察長擔(dān)任組長的服務(wù)自貿(mào)試驗區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，為優(yōu)化自貿(mào)試驗區(qū)法治化營商環(huán)境工作提供了堅強的組織領(lǐng)導(dǎo)保障。

2.把優(yōu)化法治化營商環(huán)境與履行檢察機關(guān)法律監(jiān)督責(zé)任有機結(jié)合。一方面，聚焦主責(zé)主業(yè)，落實防范化解重大風(fēng)險、維護社會大局穩(wěn)定的重要職責(zé)。依法嚴懲各類危害、破壞營商環(huán)境的犯罪，準確、及時、有效打擊侵犯企業(yè)家財產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營自主權(quán)等違法犯罪，為企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營提供強有力的法治保障。另一方面，基于自貿(mào)試驗區(qū)先行先試、制度創(chuàng)新的特質(zhì)，積極轉(zhuǎn)變司法理念，嚴格把握辦案尺度，將司法辦案對企業(yè)的影響降至最低，助力企業(yè)健康發(fā)展。

3.把優(yōu)化法治化營商環(huán)境與檢察機關(guān)主動參與社會綜合治理有機結(jié)合。前伸觸角，通過多種方式有效參與社會綜合治理。一方面，深入開展精準普法，結(jié)合企業(yè)自身特點和實際需求，針對性地制定普法宣傳主題；結(jié)合辦理的案件，深入剖析典型案例和發(fā)案規(guī)律，及時制發(fā)風(fēng)險提示函或檢察建議，幫助企業(yè)建章立制、堵塞漏洞。另一方面，積極傾聽企業(yè)訴求，對于涉企信訪舉報開辟綠色通道，堅持優(yōu)先受理，專人負責(zé)，及時反饋，做到事事有回音、件件有落實。

（二）“四個機制”的實施

在“三個結(jié)合”理念引領(lǐng)下，開發(fā)區(qū)檢察院基于多年實踐探索，形成了以規(guī)范保障、專班推進、全程服務(wù)、多元協(xié)作為內(nèi)容的工作機制，為優(yōu)化自貿(mào)試驗區(qū)法治化營商環(huán)境提供了重要的制度支撐。

1.規(guī)范保障機制。自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的先行實踐表明，系統(tǒng)、完備的規(guī)范對于法治化營商環(huán)境的形成發(fā)揮著至關(guān)重要的保障作用，也決定著檢察機關(guān)服務(wù)保障自貿(mào)試驗區(qū)工作的質(zhì)效和水平。［3］開發(fā)區(qū)檢察院充分借鑒這一經(jīng)驗，結(jié)合自身實際情況，制定了一系列規(guī)范性文件，初步構(gòu)建起了規(guī)范保障機制。例如，制定出臺了《連云港經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)檢察院服務(wù)保障自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的意見》《連云港經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)檢察院服務(wù)保障自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)意見的實施細則》及《加強自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)檢察服務(wù)保障工作12項措施》等文件，為有序、規(guī)范、高效地推進法治化營商環(huán)境建設(shè)提供了具體明確的依據(jù)。

2.專班推進機制。為了提供更加專業(yè)化、精準化的檢察服務(wù)，積極探索涉自貿(mào)試驗區(qū)案件辦理新模式，形成了優(yōu)化法治化營商環(huán)境的專班推進工作機制。首先，專門成立服務(wù)自貿(mào)試驗區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一推進相關(guān)工作。其次，整合全院力量，跨部門組建工作專班，全面履行“四大檢察”職能，專職辦理涉自貿(mào)試驗區(qū)各類案件。再次，優(yōu)化案件“一站式”服務(wù)流程，開通綠色通道和窗口，對涉自貿(mào)試驗區(qū)案件優(yōu)先分流，在關(guān)鍵性程序節(jié)點專人提醒和預(yù)警，提升流轉(zhuǎn)質(zhì)效。

3.全程服務(wù)機制。為了切實回應(yīng)自貿(mào)試驗區(qū)企業(yè)對法律的現(xiàn)實需求，幫助企業(yè)有效防范化解生產(chǎn)經(jīng)營中的法律風(fēng)險，建立了涵蓋事前、事中、事后三個階段的全程法律服務(wù)機制。

（1）在事前法律服務(wù)方面，通過前移關(guān)口延伸檢察服務(wù)觸角。一是以自貿(mào)試驗區(qū)企業(yè)為對象，開展“檢察長走訪”等活動，了解企業(yè)經(jīng)營情況及其法律需求。二是以問題和需求為導(dǎo)向，不斷完善瞄準需求“靶向”定制、針對目標“分類”定制、組織講師“專業(yè)”定制、選定契機“分時”定制的“企業(yè)定制法律講堂”工作。三是在重點企業(yè)設(shè)立民行檢察聯(lián)系點，聘請民行檢察聯(lián)絡(luò)員，協(xié)同收集生態(tài)環(huán)境保護、食藥安全及行政權(quán)力監(jiān)督等領(lǐng)域公益訴訟及民行案件線索。

（2）在事中法律服務(wù)方面，通過司法辦案助力企業(yè)回歸發(fā)展正軌。例如，針對涉案企業(yè)制發(fā)檢察建議，促使企業(yè)實現(xiàn)整改。在辦理的某妨害國境衛(wèi)生檢疫案中，在作出相對不起訴決定的同時制發(fā)《風(fēng)險提示函》，幫助企業(yè)完善內(nèi)部管理，向海關(guān)部門制發(fā)《檢察建議書》，規(guī)范冷鏈物流行業(yè)監(jiān)管。再如，聯(lián)合公安機關(guān)建立“檢企、警企聯(lián)動”工作機制，在辦理涉企案件過程中，做好風(fēng)險防控預(yù)案，幫助企業(yè)化解矛盾。

（3）在事后法律服務(wù)方面，以事后回訪和以案釋法為依托，強化前期法律幫扶成果，幫助企業(yè)進一步筑牢法律風(fēng)險防護墻。一方面，在案件辦結(jié)后，通過主動回訪方式，追蹤涉案企業(yè)合規(guī)體系建設(shè)情況，協(xié)助企業(yè)查漏補缺。另一方面，建立涉自貿(mào)試驗區(qū)典型案例制度，將辦理的典型案例匯編成冊，在保障企業(yè)合規(guī)經(jīng)營方面以案釋法。

4.多元協(xié)作機制。為凝聚多方智慧，形成工作合力，開辟內(nèi)外兩條協(xié)作路徑，主動對接多方主體，形成多元協(xié)作的服務(wù)保障自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)工作機制。

（1）在對內(nèi)協(xié)作方面，積極對接自貿(mào)試驗區(qū)相關(guān)部門，不斷拓展檢察服務(wù)保障廣度和深度。例如，會同自貿(mào)試驗區(qū)管委會深入落實雙方達成的工作協(xié)作備忘錄，強化機制運行。此外，積極推進同公安機關(guān)、審判機關(guān)的深度合作，探索建立聯(lián)動高效的司法協(xié)作機制：建立檢察機關(guān)和公安機關(guān)涉自貿(mào)試驗區(qū)案件通報制度；與審判機關(guān)緊密配合，協(xié)同打擊民商事案件中的虛假訴訟行為，營造公平公正的民商事糾紛訴訟司法環(huán)境。

（2）在對外協(xié)作方面，踐行“走出去”工作思路，積極開展與外地自貿(mào)試驗區(qū)檢察機關(guān)、高校的橫向交流，通過取經(jīng)引智，提升服務(wù)保障質(zhì)效。與同樣以服務(wù)自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)為職能定位的江蘇省南京市江北新區(qū)人民檢察院建立結(jié)對共建機制，在組建專家智庫、實施課題研究等方面開展合作交流；與服務(wù)蘇州自貿(mào)試驗區(qū)的江蘇省蘇州市蘇州工業(yè)園區(qū)人民檢察院加強交流，在人才儲備、金融檢察等方面學(xué)習(xí)經(jīng)驗做法，提升服務(wù)保障能力。

三、服務(wù)保障自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)過程中的瓶頸

自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)核心是制度創(chuàng)新，需要在體制、機制、法治創(chuàng)新等方面做出表率，通過自身實踐和發(fā)展，形成一批可復(fù)制、可推廣的制度，以更大的開放倒逼更深入的改革，由此對創(chuàng)新的要求非常之高。另外隨著市場注冊主體的倍增，涉企糾紛日益增多，特別是在法律監(jiān)督線索、知識產(chǎn)權(quán)保護等領(lǐng)域，越來越多地面臨數(shù)據(jù)壁壘、銜接不暢等現(xiàn)實問題。

（一）創(chuàng)新服務(wù)保障舉措的能力亟待進一步加強

檢察服務(wù)保障自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)，簡單復(fù)制傳統(tǒng)工作、程序優(yōu)化已經(jīng)不符合自貿(mào)理念，從目前實踐來看，在制度創(chuàng)新成果的數(shù)量和質(zhì)量兩個維度均存在較大的提升空間，通過檢察綜合履職精準服務(wù)自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的制度機制在“人無我有，人有我優(yōu)”的“首創(chuàng)性”“典型性”方面仍不夠凸顯。

（二）協(xié)同聯(lián)動運用大數(shù)據(jù)賦能方面仍有較大空間

在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)經(jīng)營類型繁雜，經(jīng)濟糾紛較多，保障企業(yè)權(quán)益是一項“系統(tǒng)工程”，不能僅僅依靠司法這一道“最后的防線”，需要政府部門、行政機關(guān)、司法機關(guān)等各個方面通力協(xié)作，尤其要充分運用大數(shù)據(jù)手段整合資源，形成保護合力。以法律監(jiān)督線索為例，目前來源主要依賴于群眾提出申請、來信來訪，尚未實現(xiàn)與相關(guān)單位大數(shù)據(jù)的共享，難以通過信息化、智能化的手段，有效擴大監(jiān)督范圍，提升監(jiān)督質(zhì)效。

四、突破創(chuàng)新發(fā)展瓶頸的思路

由于我國的自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)實踐僅有十年時間，且各自貿(mào)試驗區(qū)的功能定位各異，相應(yīng)檢察機關(guān)的創(chuàng)新舉措也呈現(xiàn)因地制宜、各有側(cè)重的特點［4］，因此總體而言還沒有形成具有普遍借鑒意義的檢察機關(guān)服務(wù)保障自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)經(jīng)驗。這意味著在今后一段時期內(nèi)，各自貿(mào)試驗區(qū)檢察機關(guān)仍需根據(jù)本地情況和自身工作實際，承擔(dān)起服務(wù)保障自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)路徑探索和制度創(chuàng)新的重要使命。有鑒于此，檢察機關(guān)應(yīng)結(jié)合自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)實際，牢固樹立“以法治保障創(chuàng)新，以創(chuàng)新服務(wù)創(chuàng)新”的理念，努力探索既適應(yīng)自貿(mào)試驗區(qū)創(chuàng)新建設(shè)的要求，又符合司法規(guī)律、高效運行的工作模式。

（一）持續(xù)創(chuàng)新服務(wù)保障工作機制

制度創(chuàng)新到哪里，檢察服務(wù)就應(yīng)跟進到哪里。要順應(yīng)自貿(mào)試驗區(qū)特殊管理體制，探索形成新制度新經(jīng)驗。不斷暢通溝通交流渠道，創(chuàng)新健全與自貿(mào)試驗區(qū)職能部門溝通機制，定期召開聯(lián)席會議，共同研判、協(xié)同解決痛點難點堵點問題。積極參與打造自貿(mào)試驗區(qū)一站式法律服務(wù)窗口和司法公開平臺。善借資源、善借外腦，創(chuàng)新區(qū)域自貿(mào)檢察交流一體化協(xié)作機制。學(xué)習(xí)借鑒已復(fù)制推廣的先進經(jīng)驗，從“他山之石”中汲取創(chuàng)新之道。

（二）加大知識產(chǎn)權(quán)保護綜合履職力度

自貿(mào)試驗區(qū)的設(shè)立背景和本質(zhì)特征決定了知識產(chǎn)權(quán)保護必然成為關(guān)系其營商環(huán)境的核心要素。［5］因此，有效保護知識產(chǎn)權(quán)本就是檢察機關(guān)服務(wù)保障自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的題中之義。2022年8月，國家知識產(chǎn)權(quán)局公布了首批國家級知識產(chǎn)權(quán)強國建設(shè)試點園區(qū)名單，連云港經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)成功入選，這無疑在知識產(chǎn)權(quán)保護領(lǐng)域提出了新的更高的要求，為此，開發(fā)區(qū)檢察院將設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)檢察保護服務(wù)站，強化綜合履職，融合協(xié)調(diào)辦理刑民交叉案件，建立專家智庫，創(chuàng)新知識產(chǎn)權(quán)協(xié)同保護路徑。

（三）持續(xù)強化人才隊伍建設(shè)

自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的新要求，必然需要建設(shè)一支與之相適應(yīng)專業(yè)化、職業(yè)化、高素質(zhì)檢察官隊伍。加強國際商貿(mào)、知識產(chǎn)權(quán)、涉外法律等領(lǐng)域?qū)I(yè)知識的學(xué)習(xí)和調(diào)查研究，充分發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)“智庫”的“智囊”作用。注重崗位練兵，增強自貿(mào)試驗區(qū)新類型案件的辦理能力，解決知識缺乏、能力不足問題。

（四）堅持“數(shù)字檢察”理念引領(lǐng)

強化自貿(mào)試驗區(qū)執(zhí)法司法大數(shù)據(jù)共享，加強與相關(guān)執(zhí)法部門、司法機關(guān)的溝通銜接，完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制建設(shè)，實現(xiàn)執(zhí)法司法大數(shù)據(jù)資源的充分挖掘和多元化利用，積極運用大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代科技手段，聚焦營商環(huán)境中市場主體司法需求，進一步拓展智能、精準、高效的檢察監(jiān)督線索，明確重點監(jiān)督任務(wù)，提升檢察監(jiān)督履職質(zhì)效。