強化行政檢察監(jiān)督助推法治政府建設全面突破

楊偉東

摘 要：法治政府建設是全國依法治國的重點任務和主體工程，努力實現(xiàn)全面突破是我國當前法治建設的戰(zhàn)略性部署，這必然要求尋找到推進法治政府建設的新力量和新路徑。黨中央的部署清晰地釋放了通過強化行政檢察監(jiān)督助推法治政府建設的強烈信號，并就如何發(fā)揮檢察機關的作用作出了方向性安排。期待檢察機關在法治政府建設方面的新作為，需要充分理解和把握檢察機關的新角色，實現(xiàn)檢察機關從糾偏到預防、從個別到一般、從消極到積極的角色轉換。

關鍵詞：法治政府 全面突破 行政檢察監(jiān)督 新角色

依法行政和法治政府以規(guī)范和約束行政權力為核心，是法治建設的重點也是難點。改革開放以來，我們通過不斷探索和發(fā)展，依法行政觀念得到廣泛接受和認同，依法行政制度框架逐步形成并由相應的核心立法支撐，建設法治政府的奮斗目標明確確立，依法行政和法治政府建設取得重大進展。當前，我國法治政府建設進入攻堅階段，要深入推進并取得突破，既需要來自各級行政機關的不懈努力，也需要來自行政系統(tǒng)之外的力量的支持和推動。在新時代充分發(fā)揮檢察機關的監(jiān)督作用，對法治政府建設具有重大意義。

一、法治政府建設期待全面突破

黨的十八大之后，中國特色社會主義進入新時代，法治建設進入全面依法治國階段，法治建設的復雜性增加、難度加大，更需要各類主體共同努力、各個因素共同發(fā)揮作用，法治建設的整體性和系統(tǒng)性凸顯。為此，黨中央明確提出了法治建設的總布局，即堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。然而，整體性和系統(tǒng)性并不意味著法治建設各要素地位相同，也不意味著法治建設只能平均用力。事實上，在法治建設的全局中，法治國家、法治政府、法治社會三者各有側重，其中法治政府建設具有特殊的地位和意義，是全面依法治國的重點任務和主體工程。“全面依法治國是一個系統(tǒng)工程，要整體謀劃，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。法治政府建設是重點任務和主體工程?！?［1］

法治政府建設之所以被確定為重點任務和主體工程，首先源于行政機關尊法守法是法治建設的關鍵。在現(xiàn)代法治建設中，將權力納入法治軌道是法治建設的關鍵性任務。習近平總書記指出：“執(zhí)法者必須忠實于法律，既不能以權壓法、以身試法，也不能法外開恩、徇情枉法。”“如果執(zhí)法的人自己不守法，那法律再好也沒用！”［2］與其他國家權力相比，行政權力具有廣泛性、能動性、裁量性等特點，如不將其納入法治軌道，就有可能膨脹為恣意妄為的權杖?！耙婪ㄖ螄俏覈鴳椃ù_定的治理國家的基本方略，而能不能做到依法治國，關鍵在于黨能不能堅持依法執(zhí)政，各級政府能不能依法行政。”［3］法治政府建設的特殊地位，還源于法治政府建設具有示范帶動作用。行政機關是實施法律法規(guī)的重要主體，與人民群眾聯(lián)系、打交道最多、最直接、最頻繁，行政機關的依法行政狀況和水平必然會傳遞給當事人和社會，直接影響到人民群眾對法治的認知，并為社會和公眾所效仿。

法治政府建設的特殊地位清晰表明，法治政府的進展決定著法治國家建設的進展，全面依法治國要取得突破必然要求法治政府建設率先取得突破。正是基于法治政府建設的定位和已取得的成績，立足于我國法治建設的宏偉藍圖，站在新時代的潮頭，中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》不僅升級完善了法治政府的標準，即職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意［4］，而且明確提出了“努力實現(xiàn)法治政府建設全面突破”推進要求，清晰表明了加速推進法治政府建設的決心。

二、法治政府建設需要檢察機關新作為

檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關，檢察監(jiān)督是對行政機關實施監(jiān)督的重要渠道，是促進行政機關依法行政的重要方式，在法治政府建設中一直發(fā)揮著重要作用。面對新時代全面依法治國的新要求和法治政府建設全面突破的新部署，如何更充分地發(fā)揮檢察機關在我國法治政府建設的作用成為重要課題。

2014年，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，率先作出了方向性安排，要求“檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。探索建立檢察機關提起公益訴訟制度?！?021年，黨中央專門印發(fā)《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》，明確把“全面深化行政檢察監(jiān)督”確立為加強新時代檢察機關法律監(jiān)督的重要方面，并對行政檢察監(jiān)督提出了有針對性的要求。就檢察機關在法治政府建設方面的作用，上述兩個文件提出了兩方面的重要要求。

（一）釋放了通過強化行政檢察監(jiān)督助推法治政府建設的強烈信號

經(jīng)過改革開放以來的快速推進，我國法治政府建設基本完成理念更新、制度體系確立、能力提升的任務，面對當前艱巨的推進任務和高標準的推進要求，法治政府建設由易到難，由淺及深，由簡入繁，法治政府建設逐漸進入攻堅期和深水區(qū)，越向前推進難度越大，越向前發(fā)展挑戰(zhàn)越多。實踐中，面臨一些地方或者部門在法治政府建設方面“推進動力和后勁不足，推進辦法不多，推進效果不彰”［5］等問題。在此背景下，積極探索法治政府建設的新模式和新思路，尋找推進法治政府建設的新路徑和新方式，對提高法治政府建設的成效，實現(xiàn)法治政府建設的全面突破，至關重要。

法治政府建設的關鍵點，是對行政權力的規(guī)范和約束。行政權力得到了有效規(guī)范和約束，行政機關能夠嚴格依法行使行政權力，行政機關維護公共利益和造福人民的作用就能最大程度展現(xiàn)出來。然而，行政權力的特性和運行特點表明，要對行政權力進行約束和監(jiān)督并非易事。若缺乏有效手段和有力措施，不僅可能難以發(fā)現(xiàn)、糾正行政違法行為，更難以督促行政機關積極構建防范行政違法行為發(fā)生的機制。檢察機關作為法律監(jiān)督機關，行使檢察權，既具有積極能動性，具備監(jiān)督和制約行政權力的能力，也擁有相對的中立性和豐富的法律監(jiān)督經(jīng)驗，具備發(fā)現(xiàn)并糾正行政運行存在的問題的條件［6］，因而通過拓展檢察機關監(jiān)督行政機關的范圍，豐富行政檢察監(jiān)督的手段，強化檢察權介入行政權力的力度，有助于實現(xiàn)這一既有監(jiān)督渠道作用的最大化，不僅符合建立“嚴密的法律監(jiān)督體系”的要求，而且契合以公權力制約公權力的基本安排。

（二）確立了強化行政檢察監(jiān)督的基本途徑

兩個文件明確確立了強化行政檢察監(jiān)督的基本安排，概括而言包括四種方式：一是通過行政訴訟活動對行政機關實施法律監(jiān)督，即檢察機關依法履行對行政訴訟活動的法律監(jiān)督職能，推進行政機關依法履職，維護行政相對人合法權益。二是督促糾正行政違法行為，即在履行法律監(jiān)督職責中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權或者不行使職權的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正。三是實質性化解行政爭議，即在履行法律監(jiān)督職責中開展行政爭議實質性化解工作，促進案結事了。四是提起行政公益訴訟。

在這四種方式中，除第一種方式早已為1989年通過的行政訴訟法所確立外，后三種方式皆為新提出的方式，具有開創(chuàng)性的意義。更為重要的是，與第一種監(jiān)督方式相比，后三種監(jiān)督方式屬于直接監(jiān)督。傳統(tǒng)上，行政檢察監(jiān)督主要是圍繞行政訴訟監(jiān)督展開的，檢察機關要借助行政訴訟這一平臺和機制對行政機關進行監(jiān)督，通過行政訴訟實現(xiàn)推進行政機關依法履職、維護行當事人合法權益的相關職能。在未建立行政公益訴訟制度之前，這一渠道顯然具有有限性、間接性，檢察機關對行政機關行使行政職權的監(jiān)督更多表現(xiàn)為間接監(jiān)督。2017年再度修改的行政訴訟法建立了我國行政公益訴訟，授權檢察機關在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域提起行政公益訴訟［7］，突破了行政檢察監(jiān)督的間接性限制，拓展了行政檢察監(jiān)督既有邊界。經(jīng)過發(fā)展，行政檢察公益訴訟已逐漸成為行政檢察監(jiān)督中相對獨立的制度。

四種方式中值得特別關注的是第二、三種方式，這兩種方式的適用范圍均為“在履行法律監(jiān)督職責中”，顯然超越了行政訴訟這一場域限制，為檢察機關提供了發(fā)揮作用的新空間。尤其是第二種方式具有很強的監(jiān)督導向，事實上賦予檢察機關督促行政機關依法行政的新能力。整體來看，與行政檢察公益訴訟相比，檢察機關的這兩項新職能特別是第二項新職能如何行使尚在發(fā)展之中，也尚待建立起統(tǒng)一的制度。

三、理解和把握檢察機關在法治政府建設中的新角色

針對檢察機關的上述職能和作用，目前討論最多的是第二種方式。這一方式通常被稱之為行政違法行為檢察監(jiān)督，構成了檢察機關職能的重要增長點。針對這一新職能，理論界和實務界有不少討論甚至爭議。這些討論和爭議既包括操作層面上的，如行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍、對象、方式、依據(jù)等，也包括定性方面的，如行政違法行為檢察監(jiān)督屬于一般監(jiān)督還是專項監(jiān)督、是直接監(jiān)督還是間接監(jiān)督［8］等。這些討論對厘清行政違法行為檢察監(jiān)督的相關問題，并進而上升法律規(guī)定，具有重要意義。不過，站在助推法治政府建設的戰(zhàn)略高度，或許更有助于更深入地理解和把握檢察機關的新角色和新定位。個人認為，檢察機關要擔當起助推法治政府建設實現(xiàn)全面突破的新力量，需要完成下列角色轉換：

（一）從糾偏到預防

從糾偏到預防的角色轉換，實質上是要求檢察機關實現(xiàn)從“消防員”到“防火員”的轉換。“消防員”的主要角色定位在于“滅火”，對檢察機關而言，這意味著是對已出現(xiàn)的行政違法的查處和糾正，旨在糾錯或者糾偏，因而其主要功能是事后的，具有補救性。毫無疑問，糾錯或者糾偏的功能不可或缺。然而，比較而言，預防重于補救，避免或防止行政違法行為的出現(xiàn)意義更為重大?！胺阑饐T”的主要職能定位在于預防性，屬于事前的。從“消防員”到“防火員”的轉換，是要求檢察機關能夠超越具體的行政違法行為的查處或糾正，而上升到防范行政違法行為出現(xiàn)的高度，以更大程度釋放檢察機關在推進法治政府建設中的作用。由此，需要重點把握好以下兩個方面：

一是行政違法行為的發(fā)現(xiàn)固然重要，但達成合法行政的目標更為關鍵。在新的角色定位中，檢察機關的作用具有建構性，其使命是幫助行政機關達到合法行政的目標，因而發(fā)現(xiàn)行政違法行為只是基礎、只是開始，檢察機關的目光應當不只是盯住行政違法行為本身，而需要投向更遠的合法行政的達成及其法治政府建設。從這個意義上說，行政違法行為或者“行政機關違法行使職權或者不行使職權”，只是劃定了檢察機關介入的門檻，并非劃定了檢察機關的介入限度，即只有在存在行政違法行為時才能觸發(fā)檢察機關向行政機關發(fā)出檢察建議或采取相關措施的條件。

二是督促行政機關糾正違法行為固然重要，但堵塞造成違法行為的行政漏洞更為關鍵。與前一方面密切相關的是，檢察機關在發(fā)現(xiàn)行政違法行為后，督促行政機關糾正雖然是行政檢察監(jiān)督的重要內(nèi)容，但具有更為積極而重大的意義是，分析和探究出造成行政違法行為的原因，并督促行政機關采取有針對性措施防止相同或類似的行政違法行為再度出現(xiàn)，這正是預防作用的價值之所在。這事實上要求檢察機關在發(fā)現(xiàn)和查明行政違法行為后，能夠透過現(xiàn)象深入分析出現(xiàn)此一或此類行政違法行為的原因，特別是行政管理或行政運行存在的問題甚至漏洞，幫助或督促行政機關堵塞漏洞或采取相應的防范措施。

（二）從個別到一般

從個別到一般的轉換，意味著個案的處理或個別問題的解決固然重要，但更為重要的是，透過個案發(fā)現(xiàn)行政運行中存在的一般性問題或普遍性問題，或者通過多個案件找到產(chǎn)生行政違法行為的誘因或癥結之所在。因而，特定的行政違法行為的發(fā)現(xiàn)雖然是檢察機關關注的內(nèi)容或者啟動相關程序的動因，但更值得檢察機關關注并推動解決的，恰恰是導致特定的行政違法行為發(fā)生的一般性問題。從這個意義上說，行政檢察監(jiān)督應當始于個案但終于一般，通過代表性案件或典型性案件識別和判斷出需要補救的行政弊端，應當才是行政檢察監(jiān)督的依歸和指向。

依此角色定位，“在履行法律監(jiān)督職責中發(fā)現(xiàn)”行政違法行為雖構成了行政檢察監(jiān)督的前提條件，以防止檢察機關隨意或任意進行監(jiān)督，但并不能以此限定檢察機關的監(jiān)督邊界，事實上凡是檢察機關與履行法律監(jiān)督職責有關的行政違法行為均應納入監(jiān)督視野和范圍。這首先意味著“發(fā)現(xiàn)”行政違法的途徑是多元的。它既可以來自檢察機關的主動發(fā)現(xiàn)，也可以來自其他機關移送來的線索，同樣包括當事人的投訴、有關人員的舉報等；它既可以來自于刑事案件的辦理，如審查逮捕、審查起訴、控告申訴檢察，也可以來自檢察機關進行的訴訟監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督。其次意味著要著重“發(fā)現(xiàn)”的是行政違法背后的共性問題。檢察機關重在通過一定時期內(nèi)或一個領域內(nèi)的相同或相似的行政違法行為的分析對比，發(fā)現(xiàn)和尋找出背后的共性問題，從而向行政機關提出監(jiān)督意見或建議，最終促成行政領域中存在的共性問題的解決。

（三）從消極到積極

從消極到積極的轉換，要求檢察機關從消極的角色轉向積極能動的角色。從法治政府建設的角度分析，檢察機關充當?shù)淖饔脩敳粌H僅是法治政府的維護者，而更應當是積極的推動者。因而，檢察機關絕不應把自身限定為行政違法行為的“發(fā)現(xiàn)者”和個別行政違法行為的“糾正者”，而應當成為促成一般性行政問題解決的“推動者”和合法行政、良好行政的“捍衛(wèi)者”。這事實上賦予了檢察機關更大的使命，并因此要求檢察機關承擔更大的責任。

顯然，這一角色定位對檢察機關提出了更高的要求。作為國家法律監(jiān)督機關，檢察機關在行政檢察監(jiān)督方面的職權職能毫無疑問是有限的，需要以存在行政違法行為作為啟動行政檢察監(jiān)督或提出行政檢察建議的條件，檢察機關亦不能替代行政機關行使行政職權。不過，職權的有限性不意味著檢察機關行使職權的方式應當是消極的，作用空間是有限的。事實上，單就檢察建議而言，其本身即包涵了豐富的內(nèi)容，為檢察機關作用發(fā)揮提供了許多可能的空間，它可以包含對行政違法行為的違法情形和樣態(tài)的分析，也可以包括對造成行政違法行為原因的探究，以及更進一步對行政機關可采取的補救措施和防范機制的建議。檢察機關對自身角色的理解和把握，在很大程度上決定了其提出的行政檢察監(jiān)督建議的廣度和深度，并由此可能決定著檢察機關推動法治政府建設的力度?；谕七M法治政府建設的需要，除檢察建議外，未來并不排除賦予檢察機關采取更有力措施的可能性。