行政違法行為檢察監(jiān)督的構(gòu)造

楊建順

摘 要：行政違法行為檢察監(jiān)督是一個(gè)新課題。推進(jìn)行政違法行為檢察監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)依據(jù)的具體要求，搞清楚行政行為及行政違法行為的內(nèi)在邏輯，把握好相關(guān)原則?？梢韵葟男姓V訟法第70條規(guī)定的研析入手，掌握行政行為的瑕疵及其后果，把握好行政法基本原則。黨的十八屆四中全會(huì)精準(zhǔn)揭示了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)違法的行為進(jìn)行監(jiān)督的內(nèi)容、方式和程序要求。檢察機(jī)關(guān)要督促行政機(jī)關(guān)糾正違法，既要堅(jiān)持違法必究的原則，又要做到“違法不一定糾”；既要親自督促被建議單位落地落實(shí)整改，又要促成各相關(guān)主體依法依規(guī)有效履職的合法規(guī)范運(yùn)營(yíng)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：行政違法行為 檢察建議 檢察行政公益訴訟 合法規(guī)范運(yùn)營(yíng) 行政檢察制度

行政行為的監(jiān)督主要靠行政自身的規(guī)制?！霸趹椃ㄋ?guī)定的國(guó)民主權(quán)之下，行政權(quán)的本來(lái)的歸屬者是國(guó)民?！保?］行政機(jī)關(guān)推進(jìn)依法行政，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，推進(jìn)全過(guò)程民主，堅(jiān)持參與型行政理念［2］，在PDCA （plan，do，check，action）循環(huán)過(guò)程［3］中不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。而檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督，存在著依據(jù)不充分、欠缺直接且全面的法律依據(jù)，監(jiān)督范圍不統(tǒng)一、邊界與范圍不清，線索渠道不暢通，相關(guān)制度機(jī)制不健全，法治化程度有待提高等問(wèn)題。［4］這是擺在理論界和實(shí)務(wù)界面前的共同課題。破解這些課題，應(yīng)當(dāng)關(guān)注相關(guān)法規(guī)范，而行政法賴以存在的法規(guī)范是各部門(mén)法之首［5］，且分散于許多單行法律法規(guī)規(guī)章之中?？梢詮难形鲂姓V訟法第70條規(guī)定入手，剖析其邏輯構(gòu)造，科學(xué)把握行政違法行為的構(gòu)成要素。

一、從行政違法行為檢察監(jiān)督的依據(jù)看其構(gòu)造

根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)精神，各地檢察機(jī)關(guān)探索開(kāi)展行政違法行為檢察監(jiān)督工作，取得了一定工作成效。雖說(shuō)修訂后的《人民檢察院組織法》刪去了修訂草案中有關(guān)行政違法行為檢察監(jiān)督的條款，引發(fā)行政違法行為監(jiān)督弱化等問(wèn)題［6］，但是，行政違法行為檢察監(jiān)督既有政治和政策基礎(chǔ)，亦有法律依據(jù)，業(yè)已形成獨(dú)特構(gòu)造。

（一）行政違法行為檢察監(jiān)督的政策基礎(chǔ)和路徑選擇

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《全面依法治國(guó)決定》）指出：“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正?！痹摏Q策精準(zhǔn)揭示了對(duì)行政機(jī)關(guān)違法的行為進(jìn)行檢察監(jiān)督的內(nèi)容、方式和程序要求。

1.關(guān)于“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中”。這體現(xiàn)了對(duì)檢察機(jī)關(guān)的保護(hù)，意味著檢察機(jī)關(guān)在履行其他職責(zé)的過(guò)程中，附帶展開(kāi)對(duì)行政違法行為監(jiān)督即可?，F(xiàn)實(shí)中有的檢察機(jī)關(guān)積極拓展案源［7］，其精神可嘉，做法不可取。

2.關(guān)于“發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為”。這是監(jiān)督內(nèi)容：違法行使職權(quán)的積極作為；違法不行使職權(quán)的不作為。對(duì)于這兩者進(jìn)行判斷，有時(shí)候需要有相應(yīng)的專業(yè)支持，應(yīng)當(dāng)格外慎重。因?yàn)樾惺孤殭?quán)或者不行使職權(quán)是一種客觀存在，而判斷其是否違法則需要對(duì)照相關(guān)法規(guī)范。

3. 關(guān)于“應(yīng)該督促其糾正”。這是監(jiān)督的效果和目的，體現(xiàn)了對(duì)檢察機(jī)關(guān)的期待——只要在履職中發(fā)現(xiàn)了，就“應(yīng)該”督促其糾正。然而，行政法的精髓在于裁量［8］，亦即行政的精髓在于裁量。檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)尊重行政裁量，而不應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單地“督促其糾正”。要守好邊界，謹(jǐn)防越權(quán)，“應(yīng)圍繞行政執(zhí)法違法展開(kāi)，不宜介入解決糾紛違法和制定規(guī)范違法”［9］。“沒(méi)有調(diào)查，沒(méi)有發(fā)言權(quán)”“調(diào)查就是解決問(wèn)題”［10］。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注重調(diào)查研究，抓好信息和證據(jù)的收集和管理，扎實(shí)推進(jìn)法規(guī)范的適用，充分且有實(shí)效地運(yùn)用檢察建議等手段，督促其糾正，確保法益的實(shí)現(xiàn)。

（二）行政違法行為檢察監(jiān)督的法律依據(jù)

行政訴訟法第25條第4款不是對(duì)《全面依法治國(guó)決定》前述內(nèi)容的簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)述，而是進(jìn)一步明確了方式和手段，確立了以檢察建議為主要手段、以檢察行政公益訴訟為輔助手段或者保障手段的行政檢察監(jiān)督制度。該款限定了主體標(biāo)準(zhǔn)，為“行政機(jī)關(guān)”添加了“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的”；確認(rèn)了行為標(biāo)準(zhǔn)，“違法行使職權(quán)或者不作為”；添加了結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，“致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的”。這三者都具備了，檢察機(jī)關(guān)便可以啟動(dòng)行政檢察監(jiān)督權(quán)。檢察建議不奏效的，依法提起檢察行政公益訴訟。

（三）最高檢的貫徹落實(shí)

中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》明確要求：“檢察機(jī)關(guān)對(duì)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極配合。”這就有力支持了檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)行政違法行為監(jiān)督工作，揭示了確保檢察監(jiān)督實(shí)效性的路徑和目標(biāo)。

《最高人民檢察院關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的意見(jiàn)》，就“建立對(duì)履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的違法行政行為的監(jiān)督糾正制度”和“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”作出規(guī)定，要求從建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機(jī)制等入手，逐步完善監(jiān)督的方式、手段和程序，及時(shí)提出建議并督促行政機(jī)關(guān)糾正；要逐步規(guī)范和完善檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的條件、范圍、程序、效力，推動(dòng)完善相關(guān)法律規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)公共利益的保護(hù)力度。

（四） 黨中央意見(jiàn)的指引

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》對(duì)行政檢察工作提出了新要求，為行政違法行為檢察監(jiān)督奠定了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。進(jìn)一步明確了手段和方式：“可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正”。對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步提出要求：“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作，促進(jìn)案結(jié)事了。”要建立公益訴訟檢察與行政執(zhí)法信息共享機(jī)制，加大重點(diǎn)領(lǐng)域公益訴訟案件辦理力度；積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍，探索辦理重要領(lǐng)域公益損害案件，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)立法。

二、行政違法行為檢察監(jiān)督的切入點(diǎn)

（一）從法規(guī)范看行政違法行為檢察監(jiān)督的客體

行政訴訟法第70條是這樣規(guī)定的：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（一）主要證據(jù)不足的；（二）適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的；（三）違反法定程序的；（四）超越職權(quán)的；（五）濫用職權(quán)的；（六）明顯不當(dāng)?shù)?。?/p>

將該條列出的上述6項(xiàng)作為判斷行政違法行為的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行規(guī)范解釋，則檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為進(jìn)行判斷的難題就迎刃而解了。不過(guò)，行政的行為形式多樣，內(nèi)容浩瀚，所涉及領(lǐng)域特別廣泛，還須結(jié)合實(shí)際情況，根據(jù)具體的法規(guī)范，有針對(duì)性地展開(kāi)對(duì)行政違法行為監(jiān)督。只要確認(rèn)其中1項(xiàng)該當(dāng)，則該行為的違法性便確定無(wú)疑了。

其中的超越職權(quán)和濫用職權(quán)，有時(shí)候不太好區(qū)分。超越職權(quán)包括錯(cuò)位和越位兩種情形。錯(cuò)位表現(xiàn)為無(wú)權(quán)限和事務(wù)越權(quán)；越位表現(xiàn)為級(jí)別越權(quán)和地域越權(quán)。［11］除了無(wú)權(quán)限純屬于超越職權(quán)的情形之外，其他3種越權(quán)情形都有可能被歸類為濫用職權(quán)的范疇。在日本行政法上，把濫用職權(quán)和超越職權(quán)放在一起來(lái)討論［12］，很容易區(qū)分的時(shí)候就加以區(qū)分，不容易區(qū)分的時(shí)候就合在一起。這樣的概念混用可能更有利于實(shí)踐中確認(rèn)行政違法性。

明顯不當(dāng)?shù)模侵覆槐亟柚趯＜覍W(xué)者的論證，通常的人一看就能夠認(rèn)識(shí)到其不適當(dāng)?shù)那樾?。原行政訴訟法曾在第54條作出規(guī)定：“行政處罰顯失公正的，可以判決變更。”新法將其拓展至行政行為“明顯不當(dāng)?shù)摹?，法院“判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為”。這為檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為行使監(jiān)督權(quán)的范圍和程度提供了重要參考。

（二）正確認(rèn)識(shí)行政行為的瑕疵及其后果

檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的直接監(jiān)督已經(jīng)成為行政檢察改革中的一項(xiàng)重要制度安排。［13］對(duì)于行政違法行為，既要堅(jiān)持違法必究的原則，又要遵循“違法不一定糾”的規(guī)律。行政行為的瑕疵及其后果的理論［14］有助于更好理解這個(gè)問(wèn)題。

1.有瑕疵的行政行為具有公定力。有瑕疵的行政行為分為違法行政行為和不當(dāng)行政行為。有瑕疵的行政行為也具有公定力，在有權(quán)機(jī)關(guān)予以撤銷、變更或者廢止前，都具有合法有效的推定效力，即便自己認(rèn)為該行政行為違法，也要先服從之。要確立相應(yīng)的機(jī)制、程序和規(guī)則，統(tǒng)一讓權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)來(lái)判斷，根據(jù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，正式認(rèn)定其為違法或者不當(dāng)，決定予以撤銷、變更或者廢止。這樣，才能逐步走向良法善治，實(shí)現(xiàn)法治最終目標(biāo)。例如，勞教制度的存廢曾經(jīng)備受爭(zhēng)議。［15］行政處罰法和立法法確立了限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能由法律設(shè)定的規(guī)則，并強(qiáng)調(diào)不得授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要先制定行政法規(guī)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出要“廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度”，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于廢止有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》，宣布廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度，同時(shí)還宣布對(duì)正在被依法執(zhí)行勞教的人員解除勞教，剩余期限不再執(zhí)行。至此，在中國(guó)實(shí)施了近60年、廣受關(guān)注和爭(zhēng)議的勞教制度才正式廢止。除了行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒(méi)有依據(jù)等重大且明顯違法情形可以歸于無(wú)效［16］之外，有瑕疵的行政行為大多是可以撤銷、撤回或者適用補(bǔ)正和轉(zhuǎn)換程序的。有瑕疵的行政行為的效力問(wèn)題，可求助于有權(quán)機(jī)關(guān)（行政復(fù)議機(jī)關(guān)和法院）作出判斷。

2.有瑕疵行政行為的撤銷。行政行為的撤銷，是指有效成立的行政行為，經(jīng)有權(quán)的行政機(jī)關(guān)或者法院，以其成立存在瑕疵為理由，依法定程序作出決定或者判決，使其從成立時(shí)起就喪失法律效力。撤銷的效力以溯及既往為原則，但是，根據(jù)行政訴訟法第74條第1款規(guī)定，撤銷行政行為會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的；或者行政行為程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的，人民法院判決確認(rèn)違法，但不撤銷行政行為。建筑許可和拆除決定都涉及諸多利害關(guān)系，該類行政行為的撤銷需要扎實(shí)進(jìn)行利益均衡裁量。例如，被稱為“西子湖畔第一高樓”的建筑物，按照設(shè)計(jì)壽命至少可使用100年，卻僅使用了13年便被爆破拆除。據(jù)說(shuō)該樓在建設(shè)時(shí)已備受爭(zhēng)議，被認(rèn)為其建造對(duì)西湖整體景觀造成了破壞。［17］然而，將其爆破拆除，看似恢復(fù)原狀，卻無(wú)法抹平其對(duì)該樓周邊13年來(lái)所形成的新經(jīng)濟(jì)生活圈及諸多利害關(guān)系的破壞。因此，即便效力得以維持，違法者依然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。正如法諺所云：任何人不得從其違法行為中獲利。如《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條規(guī)定，對(duì)于違法建設(shè)，由行政機(jī)關(guān)責(zé)令停止建設(shè)；限期改正，處以罰款；限期拆除，沒(méi)收實(shí)物或者違法收入，可以并處罰款。

3.有瑕疵行政行為的補(bǔ)正和轉(zhuǎn)換。有瑕疵行政行為的補(bǔ)正，是指行政行為作出后，進(jìn)行追加、補(bǔ)充其所欠缺的要件，從而消除其成立時(shí)存在的程序及形式方面的輕微瑕疵，實(shí)現(xiàn)瑕疵的治愈，從而成為一個(gè)合法的行政行為。例如行政行為應(yīng)附理由說(shuō)明而未附，補(bǔ)充理由說(shuō)明即屬于有瑕疵行政行為的補(bǔ)正。有瑕疵行政行為的轉(zhuǎn)換，是指某種行政行為在成立時(shí)存在瑕疵，但是，作為另外一個(gè)行政行為來(lái)看，卻滿足了合法的要件，便將該行政行為視為另外一個(gè)行政行為來(lái)維持其效力。為了維護(hù)依法行政和程序公正的原理，只有在例外的情況下才能允許有瑕疵行政行為的補(bǔ)正和轉(zhuǎn)換。這是一個(gè)利益衡量的問(wèn)題。

4.行政行為的撤回。行政行為的撤回，也稱為行政行為的廢止，是指行政行為在成立時(shí)并無(wú)瑕疵，有權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)事后的情況變化，解除行政行為的效力。為了維護(hù)既成法律秩序，基于信賴保護(hù)的原則，必須對(duì)撤回權(quán)加以一定的限制。例如行政許可法第8條第2款規(guī)定：“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?！?/p>

三、把握好行政法基本原則

黨的二十大報(bào)告指出，要“扎實(shí)推進(jìn)依法行政”。把握好行政法基本原則，完善行政違法行為檢察監(jiān)督，是扎實(shí)推進(jìn)依法行政的內(nèi)在要求和重要保障。

（一）堅(jiān)持合法性原則

所謂合法性原則，又稱“依法行政原則”，是現(xiàn)代各法治國(guó)家所普遍采用的根本原則之一。不過(guò)，各國(guó)對(duì)該原則的表述有所不同，我國(guó)也有不同理解。國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定的“合法行政”，為理解合法性原則提供了重要參考——行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行；沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。黨中央《全面依法治國(guó)決定》也有相關(guān)規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定?！?/p>

比較上述兩個(gè)綱領(lǐng)性文件，后者沒(méi)有將“規(guī)章”列入“法”的范疇。而“規(guī)章”在立法法和行政訴訟法上都是被作為“法”來(lái)定位的。在推進(jìn)行政違法行為檢察監(jiān)督之際，應(yīng)當(dāng)注意正確把握“法”的范疇。

《全面依法治國(guó)決定》為處理好改革與法的關(guān)系提供了指引：“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止。”《中華人民共和國(guó)行政許可法》第4條規(guī)定了權(quán)限、范圍、條件和程序4要素，為合法性判定提供了重要參考。

（二）堅(jiān)持合理性原則

合理性原則，也稱適當(dāng)性原則，有多種理解。國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》關(guān)于“合理行政”的表述較好歸納了該原則的內(nèi)容，是指“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則。要平等對(duì)待行政管理相對(duì)人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式”。

（三）堅(jiān)持公開(kāi)原則

公開(kāi)原則，作為行政法基本原則，其與合法性原則和合理性原則有所不同。其自身不是目的，而是保障性的原則，是為了確保合法性原則和合理性原則得以貫徹落實(shí)為目的的原則。該原則要求行政的行為或者活動(dòng)的依據(jù)、過(guò)程和結(jié)果應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的除外；行政的行為或者活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)注意聽(tīng)取各有關(guān)方面的意見(jiàn)，并切實(shí)履行說(shuō)明理由的責(zé)任。

貫徹公開(kāi)原則需要格外注意處理好與隱私保護(hù)的關(guān)系。例如，行政處罰決定的公開(kāi)，一般認(rèn)為是理所當(dāng)然的，且法律也給予肯定性規(guī)定。行政處罰法第48條：“具有一定社會(huì)影響的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)。”“公開(kāi)的行政處罰決定被依法變更、撤銷、確認(rèn)違法或者確認(rèn)無(wú)效的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在三日內(nèi)撤回行政處罰決定信息并公開(kāi)說(shuō)明理由?！比绱艘?guī)定看似沒(méi)有問(wèn)題，但將其適用于具體案件時(shí)，往往會(huì)由于行政處罰以外的諸多因素共同作用，使得其社會(huì)效果備受爭(zhēng)議。行政違法行為檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)在做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上堅(jiān)持和推進(jìn)公開(kāi)原則。

黨的二十大報(bào)告指出：要 “努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義?！訌?qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作。完善公益訴訟制度?！保?8］發(fā)揮檢察建議在行政違法行為檢察監(jiān)督中的作用，是落實(shí)好這一艱巨而光榮任務(wù)的題中之義。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指引，依法扎實(shí)推進(jìn)相關(guān)工作，不僅要由檢察機(jī)關(guān)督促被建議單位落地落實(shí)整改，而且要促成各相關(guān)主體合法規(guī)范運(yùn)營(yíng)機(jī)制的建立和完善。檢察機(jī)關(guān)自身資源不足，需要去調(diào)配資源，包括向黨委、人大等報(bào)告，向法院、行政機(jī)關(guān)和其他單位通報(bào)，以促成各方主體合法規(guī)范運(yùn)營(yíng)。［19］鑒于這樣調(diào)配各種資源具有不確定性，要形成合法規(guī)范化運(yùn)營(yíng)機(jī)制，須以法規(guī)范為依據(jù)，確立被建議單位予以配合的義務(wù)［20］，使其成為各相關(guān)主體的共同遵循。