從地方探索到頂層設(shè)計：新時代黨和國家機構(gòu)改革的央地互動機制
——以黨的十九大以來兩輪機構(gòu)改革為分析對象

文／張 克 劉馨岳

一 問題的提出

黨和國家機構(gòu)改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的集中行動，2018年、2023年兩輪機構(gòu)改革對黨和國家組織結(jié)構(gòu)和管理體制進行了系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)。當(dāng)前學(xué)界對黨和國家機構(gòu)改革的研究主要集中于改革動因、改革內(nèi)容、改革理論邏輯和改革具體實現(xiàn)路徑等方面，[1]對于黨和國家機構(gòu)改革的決策執(zhí)行過程缺乏足夠關(guān)注。黨和國家機構(gòu)改革方案是如何確定的，改革理念和具體改革舉措從何而來，機構(gòu)改革決策的體制機制是如何設(shè)計的？這些理論問題的提出和回答有助于準確把握黨和國家機構(gòu)改革遵循的方法論。

黨的十九大以來，黨和國家機構(gòu)改革在中央層面組建的國家監(jiān)察委員會、中央科技委員會、中央社會工作部、國家數(shù)據(jù)局、國家醫(yī)療保障局等新機構(gòu)，在地方層面均有先行探索，兩輪黨和國家機構(gòu)改革推動了一批地方機構(gòu)改革試驗上升為頂層設(shè)計。本文認為，黨和國家機構(gòu)改革遵循從地方探索到頂層設(shè)計的中國特色改革方法論，機構(gòu)設(shè)置運行管理的地方性經(jīng)驗是中央作出黨和國家機構(gòu)改革決策的重要知識來源。通過系統(tǒng)分析機構(gòu)改革地方經(jīng)驗納入頂層設(shè)計的制度基礎(chǔ)，本文構(gòu)建了中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地方機構(gòu)改革試驗分析框架，并基于2018年和2023年兩輪機構(gòu)改革的十組案例，將地方探索到頂層設(shè)計的實施過程劃分為“試點—推廣”“許可—借鑒”“探索—吸納”三種主要類型。中央層面機構(gòu)改革決策過程中，對地方性經(jīng)驗分別采取吸納、調(diào)適和優(yōu)化等不同策略，呈現(xiàn)出全面復(fù)制推廣、選擇性調(diào)適地方經(jīng)驗和機構(gòu)職能整體再造等差異化改革路徑。從地方探索到頂層設(shè)計的機構(gòu)改革方法論在推進國家治理現(xiàn)代化進程中發(fā)揮了分散風(fēng)險、凝聚共識、降低成本和示范效應(yīng)等獨特的制度功能，確保機構(gòu)改革順利實施取得預(yù)期成效。以政策過程視角研究黨和國家機構(gòu)改革，探尋機構(gòu)改革是如何被制定和實施的，揭示中央和地方在機構(gòu)改革進程中的組織學(xué)習(xí)互動機制，有助于從國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略維度理解把握中國周期性機構(gòu)改革的普遍性規(guī)律。

二 政策試驗視野下的黨和國家機構(gòu)改革

（一）文獻回顧：從政策試驗視角理解機構(gòu)改革

政策試驗是中國共產(chǎn)黨在百年奮斗歷程中創(chuàng)造并始終堅持的治國理政重要方法。改革開放以來，政策試驗被大規(guī)模地運用于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進程中，幾乎達到了“每改必試”，[2]引起了中外學(xué)者廣泛關(guān)注。學(xué)界主流觀點認為政策試驗是中國國家治理獨具特色的決策模式，[3]構(gòu)成了解釋中國改革開放以來經(jīng)濟社會發(fā)展取得巨大成就的制度密碼。[4]關(guān)于政策試驗的理論邏輯形成了政治體制、政策制定和政策知識生產(chǎn)等多種視角，[5]各領(lǐng)域政策試驗研究文獻蔚為大觀。

伴隨著改革開放以來周期性機構(gòu)改革實施，關(guān)于中國機構(gòu)改革的研究文獻十分豐富，主要聚焦機構(gòu)改革的目標(biāo)、功能和動因以及具體改革舉措，[6]僅有個別研究關(guān)注機構(gòu)改革是如何決策的，機構(gòu)改革的方案從何而來。周望以2018年黨和國家機構(gòu)改革為例探討機構(gòu)改革決策過程，指出中國機構(gòu)改革決策中既有自上而下的中央授權(quán)試點，也有自下而上的地方創(chuàng)新試點。[7]高小平指出2023年機構(gòu)改革是中國式現(xiàn)代化公共管理的重大創(chuàng)新，以地方數(shù)據(jù)局為例闡釋機構(gòu)改革經(jīng)歷了從地方先行到全面推動。[8]李文釗提出黨和國家機構(gòu)改革的邏輯從實驗主義治理轉(zhuǎn)變?yōu)樵O(shè)計主義治理，展現(xiàn)出“頂層設(shè)計-授權(quán)實驗-全面執(zhí)行”的主要特征。[9]然而，關(guān)于機構(gòu)改革從地方探索到頂層設(shè)計的總體性研究付之闕如，對機構(gòu)改革試驗的體制機制、主要類型、理論邏輯和互動機制等基本問題的研究尚不充分。由于機構(gòu)改革決策的主要信息來源是國家治理體系中的地方黨政機關(guān)和中央部門。因而，地方在機構(gòu)運行管理實踐中的做法經(jīng)驗以及存在的矛盾問題為黨和國家機構(gòu)改革決策提供了重要的知識基礎(chǔ)。以中國特色政策試驗作為理論視角理解機構(gòu)改革決策過程，既能夠揭示中國國家治理的一般性規(guī)律，同時也是對機構(gòu)改革決策實踐的理論總結(jié)。

（二）制度基礎(chǔ)：機構(gòu)改革地方經(jīng)驗納入頂層設(shè)計何以可能

機構(gòu)改革經(jīng)驗由地方探索吸納進入頂層設(shè)計是中國機構(gòu)改革與管理的制度性安排。首先，中國機構(gòu)編制管理實行中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級管理體制?！吨袊伯a(chǎn)黨機構(gòu)編制工作條例》第五條明確規(guī)定，黨中央設(shè)置中央機構(gòu)編制委員會作為決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，審批省、自治區(qū)、直轄市廳局級行政機構(gòu)的設(shè)置，審批地方廳局級事業(yè)單位的設(shè)置。地方各級黨委設(shè)立機構(gòu)編制委員會，管理本地區(qū)機構(gòu)編制工作。由此可知，省一級黨政機構(gòu)設(shè)置和職能配置的具體方案由中央編委審批，省級層面所有關(guān)于機構(gòu)改革的創(chuàng)新做法和實踐經(jīng)驗都是在得到中央明確支持同意前提下探索實施的。在實踐中不僅地方機構(gòu)改革總體方案由中央編委審批，即便是省內(nèi)某個廳局級機構(gòu)規(guī)格的調(diào)整也需要報請中央編委審批同意。其次，為調(diào)動地方積極性，中央有意識地賦予地方因地制宜設(shè)置機構(gòu)、配置職能的自主權(quán)。在機構(gòu)管理改革實踐中，除省、市、縣各級涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的機構(gòu)職能要與中央對口對應(yīng)以及中央明確規(guī)定以外，其他領(lǐng)域允許地方因地制宜設(shè)置機構(gòu)和配置職能，允許把因地制宜設(shè)置的機構(gòu)并入同上級機關(guān)對口的機構(gòu)，在規(guī)定限額內(nèi)確定機構(gòu)數(shù)量、名稱、排序等。因此，中國各級黨政機構(gòu)設(shè)置并非完全意義上的“職責(zé)同構(gòu)”，[10]而是在核心領(lǐng)域機構(gòu)職責(zé)同構(gòu)基礎(chǔ)上拓展出大量機構(gòu)職責(zé)“異構(gòu)”空間，既為地方探索符合實際需要的機構(gòu)職能體系提供制度保障，也為中央層面推動機構(gòu)職能優(yōu)化開展政策試驗。最后，機構(gòu)改革決策前的調(diào)查研究工作為地方經(jīng)驗上升為頂層設(shè)計提供制度化渠道。中央主管部門定期開展內(nèi)部調(diào)研，部署各地機構(gòu)編制部門承擔(dān)相關(guān)研究課題、報送研究成果，以特定方式委托官方智庫提供獨立的意見和建議。

（三）分析框架：中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地方機構(gòu)改革試驗

基于黨的十九大以來兩輪深化黨和國家機構(gòu)改革實踐，可以構(gòu)建一個理解中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地方機構(gòu)改革試驗的分析框架。依據(jù)中央對地方機構(gòu)改革試驗控制介入程度高、中、低三類情形，分別對應(yīng)機構(gòu)改革從地方探索到頂層設(shè)計的“試點—推廣”“許可—借鑒”和“探索—吸納”三種類型。通過對機構(gòu)編制管理一線工作者的訪談，中央控制介入程度差異可以從三個維度衡量判斷。首先，機構(gòu)改革議題設(shè)置是否由中央一級部門直接發(fā)起。其次，機構(gòu)改革試驗方案是否由中央或中央部門直接部署。最后，黨中央、國務(wù)院層面是否就機構(gòu)改革試驗提出指導(dǎo)性意見。滿足上述條件越多的機構(gòu)改革試驗，意味著中央控制介入程度越高，反之亦然。在改革實施過程中，中央控制介入程度差異對機構(gòu)改革試驗產(chǎn)生直接而現(xiàn)實的影響：在中央控制介入程度較高條件下，改革策略是中央直接設(shè)計；中央控制介入程度中等條件下，改革策略是中央許可、地方實踐，由中央提出宏觀原則性指導(dǎo)意見，地方負責(zé)制定具體改革實施方案根據(jù)權(quán)限報批；中央控制介入程度較低條件下，改革策略是中央授權(quán)、地方探索，中央事先不明確指導(dǎo)意見，鼓勵地方自行探索，對地方因地制宜制定的改革方案予以批準確認。

“試點—推廣”型機構(gòu)改革試驗的主要特點是，中央作為機構(gòu)改革試驗的發(fā)起主體，直接設(shè)計地方試點方案、明確試點內(nèi)容、選擇試點主體，定期評估總結(jié)試點成效。地方機構(gòu)改革試驗在經(jīng)歷小范圍試點、較大范圍推廣后，最終上升為頂層設(shè)計?！霸S可—借鑒”型機構(gòu)改革試驗的主要特點是，中央在提出方向原則的前提下審批同意地方遵循精簡效能原則設(shè)置一個機構(gòu)對口中央多個部門，在后續(xù)機構(gòu)改革決策過程中根據(jù)地方經(jīng)驗整合中央層面原本分設(shè)機構(gòu)組建新的部門。“探索—吸納”型機構(gòu)改革試驗的主要特點是，中央審批同意地方運用自主權(quán)因地制宜設(shè)置在中央層面沒有對口機構(gòu)的全新部門，在后續(xù)機構(gòu)改革決策過程中對地方經(jīng)驗進行選擇性吸納與調(diào)適，進而形成頂層設(shè)計改革方案。其中，“許可—借鑒”型與“探索—吸納”型機構(gòu)改革試驗均被賦予了一定程度的地方機構(gòu)設(shè)置自主權(quán)，其主要區(qū)別在于地方機構(gòu)改革試驗是否新生成了一類相對獨立且穩(wěn)定的機構(gòu)職能?！霸S可—借鑒”型機構(gòu)改革試驗是在央地對口機構(gòu)關(guān)系明確的條件下，因機構(gòu)限額和精簡效能原則實施的機構(gòu)職能整合，屬于在現(xiàn)有機構(gòu)職能體系范圍內(nèi)的“小改”；“探索—吸納”型機構(gòu)改革試驗是在中央層面沒有直接對口機構(gòu)的條件下，地方根據(jù)實際需要自主探索組建新部門、賦予新職能，屬于超越現(xiàn)有機構(gòu)職能體系的重大改革創(chuàng)新。

值得注意的是，“試點—推廣”“許可—借鑒”和“探索—吸納”三種類型是從政策過程視角作出的劃分。如果從政策內(nèi)容視角觀察，中央將地方機構(gòu)改革試驗納入頂層設(shè)計的行動策略即最終中央如何設(shè)計機構(gòu)改革方案，則呈現(xiàn)出不同的政策結(jié)果。中央在頂層設(shè)計時對地方機構(gòu)改革試驗并不是全盤接納，而是一個政策再設(shè)計的過程，其中既有對地方經(jīng)驗的直接吸納借鑒，也有在地方經(jīng)驗基礎(chǔ)上作出較大幅度的調(diào)整優(yōu)化，形成了全面復(fù)制推廣、選擇性調(diào)適優(yōu)化和機構(gòu)職能整體再造等差異化行動策略。

三 從地方探索到頂層設(shè)計的機構(gòu)改革類型學(xué)分析

本文構(gòu)建了黨的十九大以來黨和國家機構(gòu)改革數(shù)據(jù)庫，系統(tǒng)梳理了2018年和2023年兩輪機構(gòu)改革中的十組案例，通過對地方探索到頂層設(shè)計的主體、動因、范圍、過程等維度的深入剖析，提煉機構(gòu)改革政策試驗運作的基本規(guī)律。

表1 機構(gòu)改革試驗央地互動機制三種類型

（一）“試點—推廣”型：以國家監(jiān)察委的組建為例

2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，要求試點地區(qū)“由省（市）人民代表大會產(chǎn)生?。ㄊ校┍O(jiān)察委員會，作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)”。同年12月，全國人大常委會審議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，要求“監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負責(zé)，并接受監(jiān)督”。由此，國家監(jiān)察體制改革這場事關(guān)全局的重大政治體制改革正式啟動——三省市先行先試，探索監(jiān)察委員會的組織設(shè)計與制度建設(shè)。2017年11月，在總結(jié)北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)黨中央《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》，全國人大常委會決定在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作。2018年3月，深化黨和國家機構(gòu)改革決定組建國家監(jiān)察委員會。至此，國家、省、市、縣四級監(jiān)察委員會全部組建。

（二）“許可—借鑒”型：以央地“一對多”部門為例

“許可—借鑒”型機構(gòu)改革試驗的代表性案例包括中央和國家機關(guān)工委、中央黨校（國家行政學(xué)院）、文化和旅游部、市場監(jiān)管總局等。根據(jù)改革動因和運作模式可從黨政關(guān)系變遷和同類職責(zé)集中兩個維度來理解把握。

1.從“黨政分開”走向統(tǒng)籌設(shè)置黨政機構(gòu)

黨的十三大報告部署推進政治體制改革，要求建立公務(wù)員制度，組建國家公務(wù)員管理機構(gòu)，籌辦國家行政學(xué)院。在此背景下，1988年中央決定將中共中央直屬機關(guān)委員會和中共中央國家機關(guān)委員會分別改為中共中央直屬機關(guān)工作委員會和中共中央國家機關(guān)工作委員會，作為黨中央派出機構(gòu)，分別領(lǐng)導(dǎo)中央直屬機關(guān)和中央國家機關(guān)黨的工作。1994年國家行政學(xué)院正式開始辦學(xué)。因機構(gòu)限額和管理幅度因素，省級及以下黨委政府部門對機關(guān)黨建和干部教育培訓(xùn)機構(gòu)因地制宜進行設(shè)置。絕大部分省級黨委只設(shè)置一個直屬機關(guān)工委，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)省委、省政府、省人大和政協(xié)等各類黨政機關(guān)黨建工作。2018年以前，除河北、遼寧、安徽、山東、陜西、甘肅六省單獨設(shè)置省級行政學(xué)院外，其他省市均依托省級黨校組建行政學(xué)院，實施“一個機構(gòu)、兩塊牌子”。2018年深化黨和國家機構(gòu)改革明確提出統(tǒng)籌黨政機構(gòu)設(shè)置，防止機構(gòu)重疊、職能重復(fù)、工作重合，原中央直屬機關(guān)工委和中央國家機關(guān)工委職責(zé)整合重新組建中央和國家機關(guān)工委，原中央黨校和國家行政學(xué)院職責(zé)整合重新組建中央黨校（國家行政學(xué)院）。

2.從單一行業(yè)管理走向領(lǐng)域性綜合管理

市場監(jiān)管領(lǐng)域政府機構(gòu)設(shè)置呈現(xiàn)出從地方整合到中央層面整合的發(fā)展歷程。為了建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的行政管理體制，履行政府市場監(jiān)管職能，中央層面先后于1978年組建國家工商行政管理總局，2001年組建國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局，2013年組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局。新世紀以來，地方政府為解決市場監(jiān)管領(lǐng)域機構(gòu)設(shè)置過細導(dǎo)致的九龍治水、權(quán)責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問題，探索實施大市場監(jiān)管體制改革。2014年，《國務(wù)院關(guān)于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》明確提出，要加強食品藥品等重點領(lǐng)域基層執(zhí)法力量，探索綜合設(shè)置市場監(jiān)管機構(gòu)。至此，地方層面市場監(jiān)管機構(gòu)職能整合在中央指導(dǎo)下開始大規(guī)模實施。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年8月，全國1個直轄市、1/3的副省級市、24.1%的地市、70.4%的區(qū)縣設(shè)立了市場監(jiān)管局，其中區(qū)縣三合一占66%，二合一占24%。[11]市場監(jiān)管體制改革的地方探索為中央層面機構(gòu)整合優(yōu)化積累了經(jīng)驗，同時形成了自下而上“一對多”的央地市場監(jiān)管格局。2018年深化黨和國家機構(gòu)改革以政府職能優(yōu)化協(xié)同高效為原則，推動市場監(jiān)管領(lǐng)域從單一行業(yè)管理走向領(lǐng)域性綜合管理。中央吸納地方市場監(jiān)管體制改革“三合一”模式經(jīng)驗，將國家工商行政管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監(jiān)督管理總局職責(zé)整合組建為國家市場監(jiān)督管理總局，考慮到藥品監(jiān)管特殊性單獨組建國家藥品監(jiān)督管理局作為市場監(jiān)管總局管理的國家局。

文化和旅游領(lǐng)域行政管理機構(gòu)和事業(yè)單位整合設(shè)置從地方探索上升為頂層設(shè)計。2009年原文化部、原國家旅游局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進文化與旅游結(jié)合發(fā)展的指導(dǎo)意見》，要求各級相關(guān)部門完善文化旅游合作機制，推進文化與旅游結(jié)合發(fā)展。2018年以前，省級及以下文化旅游行政管理機構(gòu)實施了多種類型的大部門設(shè)置模式，與國務(wù)院機構(gòu)文化部、國家旅游局形成了“一對多”的運行架構(gòu)。另外，根據(jù)廣播電視媒介融合發(fā)展趨勢，2006年國家廣電總局明確部署地方廣播電臺與電視臺合并改革。2010年，全國縣級電臺電視臺全部實現(xiàn)合并，244家副省級和地市級以及上海等7家省級電臺電視臺完成兩臺合并。2018年深化黨和國家機構(gòu)改革明確提出“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責(zé)”的改革思路，中央吸納地方文旅部門綜合設(shè)置經(jīng)驗，整合文化部和國家旅游局職責(zé)，組建文化和旅游部。整合組建中央廣播電視總臺，作為國務(wù)院直屬事業(yè)單位，歸口中央宣傳部領(lǐng)導(dǎo)。

“許可—借鑒”型機構(gòu)改革試驗的主要特征是地方在中央許可并指導(dǎo)下率先整合設(shè)置機構(gòu)對口中央多個部門，形成央地機構(gòu)“一對多”組織架構(gòu)。經(jīng)過地方機構(gòu)改革試驗，中央根據(jù)形勢任務(wù)變化結(jié)合地方機構(gòu)設(shè)置運行經(jīng)驗整合原本分設(shè)機構(gòu)組建新部門，中央與地方對口機構(gòu)實現(xiàn)統(tǒng)一設(shè)置，資源力量得到優(yōu)化重組。此類機構(gòu)改革體現(xiàn)了小步快走、漸進改革思路，在實踐中運行較為成熟，改革風(fēng)險低。

（三）“探索—吸納”型：以地方自主創(chuàng)設(shè)新部門為例

“探索-吸納”型機構(gòu)改革試驗由地方因地制宜發(fā)起主動探索，經(jīng)審批同意設(shè)置在中央層面沒有對口機構(gòu)的自主創(chuàng)設(shè)新部門。中央在觀察地方機構(gòu)改革試驗基礎(chǔ)上總結(jié)評估改革成效，適時對地方經(jīng)驗進行選擇性吸納與調(diào)適，進而形成頂層設(shè)計改革方案。代表性案例包括中央科技委員會、中央社會工作部、國家數(shù)據(jù)局、國家醫(yī)保局等。地方自主創(chuàng)設(shè)新部門的主要動因包括彌補職責(zé)真空、提高治理效能。

1.為加強黨對重大領(lǐng)域工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)探索地方經(jīng)驗

2018年深化黨和國家機構(gòu)改革前，一些地方黨委經(jīng)審批同意因地制宜探索成立黨委科技創(chuàng)新委員會、黨委社會工作委員會等機構(gòu)，為組建中央科技委員會和中央社會工作部積累了寶貴經(jīng)驗。

地方設(shè)置議事協(xié)調(diào)機構(gòu)加強黨對科技工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，為組建中央科技委員探索經(jīng)驗。2021年7月，山東在省級層面率先設(shè)立省委科技創(chuàng)新委員會作為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，辦公室設(shè)在省科技廳。2021年9月，河南省委成立科技創(chuàng)新委員會，浙江省紹興市于2018年、遼寧省沈陽市于2022年先后成立市委科技創(chuàng)新委員會，負責(zé)總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實創(chuàng)新型城市宏觀戰(zhàn)略與重大任務(wù)。2023年黨和國家機構(gòu)改革組建中央科技委員會作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。

地方因地制設(shè)置不同類型的黨委社會工作部門，為組建中央社會工作部提供了參考依據(jù)。為加強黨對社會領(lǐng)域工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，2003年上海設(shè)立市委社會工作委員會，作為市委派出機關(guān)負責(zé)對新社會組織、新經(jīng)濟組織黨的工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、研究和督查。2007年，北京市委社會工作委員會（市社會建設(shè)辦公室）正式成立。2011年廣東省成立社會工作委員會，2017年四川省成都市設(shè)立市委城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會。2023年黨和國家機構(gòu)改革組建中央社會工作部作為黨中央職能部門，實現(xiàn)了黨的社會工作機構(gòu)職能體系重塑。

2.地方根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要創(chuàng)設(shè)新部門為中央層面改革奠定基礎(chǔ)

長期以來，醫(yī)療保障和數(shù)據(jù)管理領(lǐng)域政府機構(gòu)數(shù)量較多、職責(zé)交叉重疊問題突出。一些地方根據(jù)實際需要因地制宜探索破局之道，通過整合相關(guān)政府部門職責(zé)創(chuàng)新組建醫(yī)療保障部門、數(shù)據(jù)管理部門，為中央層面機構(gòu)改革奠定了堅實基礎(chǔ)，積累了寶貴經(jīng)驗。福建、海南、安徽等地先后設(shè)立醫(yī)療保障局，為組建國家醫(yī)療保障局探索了經(jīng)驗。2018年深化黨和國家機構(gòu)改革整合人社部、衛(wèi)健委、發(fā)改委和民政部相關(guān)職責(zé)組建國家醫(yī)療保障局，作為國務(wù)院直屬機構(gòu)。2018年以來地方政府探索設(shè)立數(shù)據(jù)管理部門，為組建國家數(shù)據(jù)局積累了經(jīng)驗。2018年地方機構(gòu)改革實施過程中，重慶、廣東、浙江、貴州等地設(shè)立不同類型的省級數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，形成數(shù)據(jù)綜合治理型、數(shù)字政府建設(shè)引領(lǐng)型、數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展驅(qū)動型等機構(gòu)設(shè)置與職能配置模式。[12]2023年黨和國家機構(gòu)改革相對集中整合中央網(wǎng)信辦和國家發(fā)改委承擔(dān)的數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用方面職責(zé)，組建國家數(shù)據(jù)局。

“探索-吸納”型機構(gòu)改革試驗的主要特征是，機構(gòu)設(shè)置經(jīng)歷從無到有、先地方后中央的改革過程。地方根據(jù)實際需要因地制宜創(chuàng)設(shè)新部門體現(xiàn)了中央賦予地方的機構(gòu)設(shè)置自主權(quán)，遵循特殊任務(wù)組織、縱向職責(zé)分工、橫向職責(zé)整合、資源稟賦差異等組織設(shè)計邏輯。[13]中央審批地方運用自主權(quán)制定的機構(gòu)改革方案并觀察機構(gòu)職能實際運行成效，將其中行之有效且具有全局意義的地方經(jīng)驗納入頂層設(shè)計。

（四）不同機構(gòu)改革試驗類型的適用條件

從機構(gòu)改革方法論意義上觀察三種機構(gòu)改革試驗類型實踐探索，可以進一步提煉歸納不同機構(gòu)改革試驗類型的適用條件。“試點-推廣”型機構(gòu)改革試驗中央控制介入程度最高，主要適用于事關(guān)全局的重大政治體制改革、需要突破憲法和法律法規(guī)的機構(gòu)改革事項以及現(xiàn)實矛盾問題較為突出、機構(gòu)情況較為復(fù)雜需要中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進的機構(gòu)改革事項等。這一類機構(gòu)改革試驗屬于“規(guī)定動作”，由中央直接部署地方試點，能夠?qū)⒏母锟赡墚a(chǎn)生的政治、經(jīng)濟、社會等各類風(fēng)險控制在試點范圍內(nèi)?！霸S可-借鑒”型機構(gòu)改革試驗中央控制介入程度中等，主要適用于地方因地制宜設(shè)置機構(gòu)和配置職能，把結(jié)合地方實際設(shè)置的機構(gòu)并入同上級機關(guān)對口的機構(gòu)，在規(guī)定限額內(nèi)確定機構(gòu)數(shù)量、名稱、排序等事項。這一類機構(gòu)改革試驗屬于“指定動作”，由中央許可、地方實踐，地方根據(jù)中央指導(dǎo)性意見組織實施機構(gòu)改革，主要涉及中央和地方對口機構(gòu)組織架構(gòu)和職能運行管理服務(wù)流程等工具性改革事項，政治和社會風(fēng)險較低?！疤剿?吸納”型機構(gòu)改革試驗中央控制介入程度較低，主要適用于隨著經(jīng)濟社會發(fā)展新出現(xiàn)的黨政機構(gòu)職責(zé)需求改革事項。這一類機構(gòu)改革試驗屬于“自選動作”，允許地方先行進行探索試驗，中央對地方試驗情況進行觀察分析研判，根據(jù)形勢發(fā)展動態(tài)調(diào)整優(yōu)化黨和國家機構(gòu)職能體系。

四 中央機構(gòu)改革對地方經(jīng)驗的吸納、調(diào)適和優(yōu)化

機構(gòu)改革試驗從地方探索到頂層設(shè)計，是中央對地方試驗的做法經(jīng)驗進行系統(tǒng)觀察分析進而再設(shè)計的過程，既有對地方機構(gòu)改革試驗經(jīng)驗的直接吸納，也有基于自主性和能動性的調(diào)適和優(yōu)化。

（一）全面復(fù)制推廣地方機構(gòu)改革試驗方案

2018年深化黨和國家機構(gòu)改革組建的國家監(jiān)察委員會、中央和國家機關(guān)工作委員會、中央黨校（國家行政學(xué)院）、國家醫(yī)療保障局、中央廣播電視總臺等新機構(gòu)全面復(fù)制推廣了地方機構(gòu)改革試驗方案。中央實施的機構(gòu)改革方案與地方機構(gòu)改革試驗在機構(gòu)名稱、機構(gòu)屬性、機構(gòu)規(guī)格、職能配置、管理隸屬關(guān)系等方面高度匹配，標(biāo)志著成熟的地方性經(jīng)驗正式上升為中央決策部署。全面復(fù)制推廣地方探索的經(jīng)驗舉措，表明地方機構(gòu)改革試驗是比較合理的組織設(shè)計和制度安排，地方機構(gòu)改革方案在解決深層次矛盾問題方面具有較強的普適性，中央對地方機構(gòu)改革試驗的可復(fù)制性和可操作性高度認可。中央采納地方試驗方案實施機構(gòu)改革后，其他未參與試驗的地方根據(jù)中央改革精神統(tǒng)一設(shè)置新機構(gòu)，實現(xiàn)中央到地方機構(gòu)職能上下貫通、執(zhí)行有力。2018年啟動的地方機構(gòu)改革，除地方監(jiān)察委員會已先行組建外，省級直屬機關(guān)工委、省級黨校（行政學(xué)院）、省級廣播電視臺均按照中央對口機構(gòu)設(shè)置模式實施改革，地方各級醫(yī)療保障局根據(jù)中央統(tǒng)一部署設(shè)置。

（二）選擇性調(diào)適地方經(jīng)驗推動機構(gòu)職能相對集中

2018年深化黨和國家機構(gòu)改革組建文化和旅游部、2023年黨和國家機構(gòu)改革組建國家數(shù)據(jù)局，展現(xiàn)出中央選擇性調(diào)適地方試驗經(jīng)驗并推動機構(gòu)職能相對集中的改革路徑。選擇性調(diào)適是指中央并非簡單復(fù)制地方經(jīng)驗，而是在對地方探索經(jīng)驗進行比較分析基礎(chǔ)上有選擇地采納部分做法，根據(jù)中央機構(gòu)改革實際需要作出調(diào)適，形成新的機構(gòu)改革方案納入頂層設(shè)計。組建文化和旅游部體現(xiàn)了中央層面的機構(gòu)改革方案對地方改革試驗的選擇性吸納調(diào)適，在文化領(lǐng)域僅相對集中了文化部和國家旅游局兩個部門職責(zé)，并未采納地方層面更大范圍整合新聞出版、廣播電視等文化領(lǐng)域行政管理職責(zé)的方案。這是因為2018年深化黨和國家機構(gòu)改革統(tǒng)籌黨政軍群機構(gòu)設(shè)置，文化領(lǐng)域新聞出版和電影行政管理職能并入黨委宣傳部。2023年黨和國家機構(gòu)改革相對集中數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用方面職責(zé)組建國家數(shù)據(jù)局。數(shù)據(jù)行政管理職責(zé)涉及中央網(wǎng)信辦、國務(wù)院辦公廳、國家發(fā)改委、工信部等多個中央部委，長期以來數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字政府、數(shù)據(jù)安全監(jiān)管形成了相對獨立的工作體系，一次性全部整合相關(guān)職責(zé)設(shè)立新機構(gòu)存在現(xiàn)實困難和風(fēng)險。國家數(shù)據(jù)局的職責(zé)范圍主要聚焦于推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，比大多數(shù)省級數(shù)據(jù)局的職責(zé)整合程度更小，體現(xiàn)了小步快走、穩(wěn)中求進的機構(gòu)改革思路。對于中央選擇性調(diào)適后的改革方案，地方機構(gòu)設(shè)置被賦予了一定的自主權(quán)。2018年地方機構(gòu)改革實施過程中，大部分省份比照文化和旅游部設(shè)置文化和旅游廳，但也有一些省市因地制宜設(shè)置機構(gòu)，西藏自治區(qū)單獨設(shè)置旅游發(fā)展廳，天津市、上海市設(shè)置文化和旅游局（廣播電視局），海南省設(shè)置旅游和文化廣電體育廳。

（三）以地方試驗為基礎(chǔ)實施機構(gòu)職能整體再造

2023年黨和國家機構(gòu)改革組建中央科技委員會、中央社會工作部，是中央以地方機構(gòu)試驗為基礎(chǔ)實施的機構(gòu)職能整體再造。不同于選擇性調(diào)適，機構(gòu)職能整體再造是在地方機構(gòu)改革試驗基礎(chǔ)上對機構(gòu)名稱、機構(gòu)屬性、職能配置、體制機制進行系統(tǒng)性、整體性重塑，賦予機構(gòu)新的使命和職能定位。

組建中央科技委員會是進一步理順科技領(lǐng)導(dǎo)和管理體制，加快實現(xiàn)高水平科技自立自強的戰(zhàn)略性舉措。組建中央科技委員會是在吸收了地方黨委科技創(chuàng)新委員會探索的有益經(jīng)驗基礎(chǔ)上對科技創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)體制機制進行的一次整體性重構(gòu)。為加強黨中央對科技工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央科技委員會作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)承擔(dān)科技領(lǐng)域重大決策、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、推進改革、戰(zhàn)略布局等重要職責(zé)。中央科技委員會辦事機構(gòu)職責(zé)由重組后的科學(xué)技術(shù)部整體承擔(dān)，因而同步調(diào)整科技部主要職責(zé)，強化戰(zhàn)略規(guī)劃、體制改革、資源統(tǒng)籌、綜合協(xié)調(diào)、政策法規(guī)、督促檢查等宏觀管理職責(zé)，將科技促進經(jīng)濟社會發(fā)展的具體管理職責(zé)劃轉(zhuǎn)到其他部門。組建中央科技委員會和重新組建科技部是科技領(lǐng)域黨政機構(gòu)聯(lián)動性改革，其目標(biāo)是更好統(tǒng)籌調(diào)動各方面力量，為加快實現(xiàn)高科技自立自強提供堅強有力的機構(gòu)職能保障。

組建中央社會工作部是黨的機構(gòu)職能體系的重大變革，為加強黨對社會領(lǐng)域工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)提供機構(gòu)職能保障。中央社會工作部吸收借鑒了新世紀以來地方社工委的實踐探索，[14]對黨的社會工作機構(gòu)職能體系進行了系統(tǒng)性重塑。在機構(gòu)性質(zhì)方面，與地方社工委多設(shè)置為黨委派出機關(guān)不同，中央社會工作部是黨中央職能部門，行使相對獨立的管理職能，制定社會工作領(lǐng)域政策法規(guī)并組織實施，協(xié)調(diào)指導(dǎo)本系統(tǒng)、本領(lǐng)域工作。中央社會工作部相較于地方社工委而言，在同層級黨政機構(gòu)中機構(gòu)規(guī)格更高、地位更加重要，標(biāo)志著黨的社會工作成為一類比較完整且相對穩(wěn)定的獨立職能。比較中央和地方社會工作部門機構(gòu)職責(zé)，中央社會工作部綜合吸納了地方社工委兩新黨建、社區(qū)發(fā)展治理等職責(zé)，未吸納社會建設(shè)總體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會工作職責(zé)，增加了負責(zé)統(tǒng)籌指導(dǎo)人民信訪工作、指導(dǎo)人民建議征集工作，以及推動行業(yè)協(xié)會商會深化改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展職責(zé)。在體制機制方面，中央社會工作部歸口領(lǐng)導(dǎo)國家信訪局，地方社工委大多承擔(dān)地方黨委社會建設(shè)或社會工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦事機構(gòu)職責(zé)。總之，2023年黨和國家機構(gòu)改革深化拓展了黨的社會工作的基本內(nèi)涵，實現(xiàn)了黨的社會工作機構(gòu)職能體系整體重塑。

五 從央地互動機制中提煉機構(gòu)改革方法論

回顧黨的十九大以來兩次機構(gòu)改革的歷程，從地方探索到頂層設(shè)計始終是黨和國家機構(gòu)改革遵循的重要方法論，有效保障了機構(gòu)改革順利實施取得預(yù)期成效。本文基于政策試驗視角提煉的“試點—推廣”“許可—借鑒”“探索—吸納”等改革類型和中央優(yōu)化頂層設(shè)計采取的行動策略，呈現(xiàn)新時代公共組織變革的行為邏輯。從黨政關(guān)系演進看，同類機構(gòu)職責(zé)由黨政分設(shè)走向黨政統(tǒng)籌，體現(xiàn)出加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、解決黨政機構(gòu)職責(zé)交叉分散、權(quán)責(zé)脫節(jié)問題的改革邏輯。從政府與市場關(guān)系看，政府在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)等方面的機構(gòu)職責(zé)得到了加強整合，彰顯了使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，深入推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的戰(zhàn)略導(dǎo)向。從中央和地方關(guān)系看，央地機構(gòu)職責(zé)關(guān)系呈現(xiàn)在涉及集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域嚴格對口對應(yīng)和其他領(lǐng)域因地制宜相結(jié)合的特征，允許地方根據(jù)自身資源稟賦設(shè)置機構(gòu)、配置職能，有效調(diào)動中央和地方兩個積極性。

從地方探索到頂層設(shè)計的機構(gòu)改革方法論在推進國家治理現(xiàn)代化進程中展現(xiàn)出獨特的制度功能。首先，分散機構(gòu)改革可能帶來的風(fēng)險。機構(gòu)改革事關(guān)黨政機關(guān)職責(zé)履行和重大利益格局調(diào)整，牽涉面廣、觸及利益深，改革可能產(chǎn)生事前難以預(yù)料的政治、經(jīng)濟、社會等各類風(fēng)險。在地方先行實施機構(gòu)改革試驗，是對新的機構(gòu)職能運行狀態(tài)的壓力測試，將改革產(chǎn)生的風(fēng)險控制在有限范圍內(nèi)，避免對黨和國家事業(yè)全局造成不利影響。第二，有利于凝聚機構(gòu)改革共識。機構(gòu)改革社會關(guān)注度高，各類利益主體難免出現(xiàn)認識和思想上的分歧意見。地方機構(gòu)試驗有利于擱置爭議、凝聚共識，通過地方探索檢驗改革方案的利弊和實施條件，為提高頂層設(shè)計科學(xué)性和可操作性積累經(jīng)驗。第三，降低機構(gòu)改革總體成本。由于理論認識和實踐經(jīng)驗方面的不足，有的機構(gòu)設(shè)置和職能配置出現(xiàn)過反復(fù)調(diào)整“翻烙餅”現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)堅持實事求是的原則根據(jù)形勢任務(wù)變化動態(tài)調(diào)整，推動機構(gòu)職能體系改革螺旋式上升。實施地方機構(gòu)改革試驗相比于一次性在全國范圍內(nèi)實施機構(gòu)改革成本更低，有助于充分暴露矛盾問題，將因缺乏經(jīng)驗導(dǎo)致的改革成本降到最低，通過地方試驗總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)優(yōu)化改革方案。第四，形成機構(gòu)改革示范效應(yīng)。地方機構(gòu)改革試驗體現(xiàn)了中央對地方因地制宜設(shè)置機構(gòu)的支持態(tài)度，對其他非試驗地區(qū)產(chǎn)生示范和導(dǎo)向作用，鼓勵各地結(jié)合實際探索具有地方特點、行之有效的機構(gòu)職能體系。

本文運用政策試驗理論視角分析新時代黨和國家機構(gòu)改革，發(fā)掘機構(gòu)改革從地方探索到頂層設(shè)計的內(nèi)在規(guī)律，與政策試驗經(jīng)典文獻形成了理論對話。新時代的黨和國家機構(gòu)改革既符合中國政策試驗一般性規(guī)律，同時也具備鮮明的自身特點，形成了較為獨特的政策試驗機制。機構(gòu)改革涉及到黨和國家機構(gòu)利益格局調(diào)整，屬于國家治理組織體系變革。與經(jīng)濟改革、社會領(lǐng)域改革的顯著區(qū)別在于：決策系統(tǒng)具有較強的獨立性和自主性，決策過程和機構(gòu)改革方案事前不對外公開，受外部主體影響較少。由于機構(gòu)改革具有很強的政治性、專業(yè)性和系統(tǒng)性，歷來是中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重大改革事項。相比于其他領(lǐng)域，機構(gòu)改革試驗始終在中央控制介入下組織實施，而非任由地方自行開展試驗。黨的十八大以來，黨中央在推進全面深化改革的進程中明確提出頂層設(shè)計與基層探索有機結(jié)合，機構(gòu)改革試驗是其中的典型案例。此外，中央部署地方開展機構(gòu)改革試驗的基本原則、實施范圍和目標(biāo)要求體現(xiàn)了科學(xué)設(shè)置中央和地方事權(quán)、理順中央和地方職責(zé)關(guān)系的指導(dǎo)思想。學(xué)者韓博天等認為中國的政策試驗多在經(jīng)濟領(lǐng)域而非政治領(lǐng)域，本文認為中國政治領(lǐng)域并非缺少政策試驗，而是政治領(lǐng)域改革均屬于重大改革事項，大多涉及制度性改革、體制機制性改革，對于完善國家治理體系具有根本性、基礎(chǔ)性和全局性意義。相比于量大面廣的經(jīng)濟社會類改革試驗，以機構(gòu)改革試驗為代表的政治領(lǐng)域改革具有周期性。

以政策試驗視角研究機構(gòu)改革拓展了現(xiàn)有機構(gòu)改革研究的理論版圖。機構(gòu)改革研究不僅要關(guān)注改什么、為什么改等基本問題，更要理解機構(gòu)改革是如何發(fā)生的、如何演變的。以政策過程為中心的黨和國家機構(gòu)改革研究是一種分析改革的中層理論，關(guān)注改革是如何被制定和實施的，哪些因素影響改革決策和執(zhí)行，致力于建立具有普遍解釋力和長遠預(yù)測力的分析框架，對于理解中國周期性機構(gòu)改革具有高度適配性。未來持續(xù)深化研究要進一步打開機構(gòu)改革決策“黑箱”，通過特定領(lǐng)域和地方案例深描，運用過程追蹤和深度訪談等方法揭示央地互動因果機制，完善長周期多輪次機構(gòu)改革案例綜合數(shù)據(jù)庫，進一步分析和觀察驅(qū)動機構(gòu)改革創(chuàng)新的決定因素和內(nèi)在機理。