環(huán)境政策執(zhí)行模式的轉(zhuǎn)換過(guò)程與邏輯
——基于北京市河長(zhǎng)制的個(gè)案分析

文／劉小青 任丙強(qiáng)

隨著生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總布局及其持續(xù)推進(jìn)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得了令人矚目的成就。從公共管理角度來(lái)看，這為反思環(huán)境政策治理績(jī)效提供了契機(jī)。長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)者們一直在研究和解釋地方政府在環(huán)境政策執(zhí)行中的“執(zhí)行不足”或環(huán)境治理失效問(wèn)題。然而，自黨的十八大以來(lái)，環(huán)境政策執(zhí)行力度和效果不斷提高，成功破解了一系列環(huán)境治理難題。面對(duì)環(huán)境治理績(jī)效的巨大改變，我們有必要深入研究環(huán)境政策發(fā)生了哪些轉(zhuǎn)變，以及為何環(huán)境政策取得令人矚目的治理效果。這將有助于我們更加深入理解具有中國(guó)特色的政策執(zhí)行過(guò)程與模式，總結(jié)和探討在中國(guó)背景下政策執(zhí)行的創(chuàng)新及其一般性理論。

一 政策執(zhí)行模式轉(zhuǎn)換的分析框架

當(dāng)前學(xué)界對(duì)于影響我國(guó)環(huán)境政策效果的關(guān)鍵因素主要?dú)w結(jié)為兩類(lèi)：一是結(jié)構(gòu)和職權(quán)劃分因素。[1]環(huán)境政策嚴(yán)格執(zhí)行使地方政府在環(huán)境保護(hù)和地方經(jīng)濟(jì)利益之間產(chǎn)生沖突。地方分權(quán)結(jié)構(gòu)和自主性使其能夠輕易地繞過(guò)環(huán)境政策的嚴(yán)格執(zhí)行，導(dǎo)致政策執(zhí)行失效。[2]二是制度激勵(lì)因素。改革開(kāi)放以來(lái)，地方政府更加注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，優(yōu)先選擇那種可以量化的“硬指標(biāo)”，而忽視軟指標(biāo)政策。[3]激勵(lì)制度存在的缺陷是環(huán)境政策執(zhí)行失敗的重要原因。[4]然而，目前學(xué)者較少?gòu)恼邎?zhí)行模式的角度對(duì)政策執(zhí)行效果進(jìn)行分析。以河長(zhǎng)制政策為例，其成功因素主要?dú)w結(jié)為協(xié)同機(jī)制、責(zé)任機(jī)制和整體性治理機(jī)制。[5]

理論上，政策執(zhí)行模式對(duì)于政策效果具有重要影響。馬特蘭德將政策執(zhí)行模式劃分為四類(lèi)：即行政性執(zhí)行、政治性執(zhí)行、試驗(yàn)性執(zhí)行和象征性執(zhí)行模式。[6]楊宏山在此基礎(chǔ)上將政策執(zhí)行分為行政性執(zhí)行、變通性執(zhí)行、實(shí)驗(yàn)性執(zhí)行和象征性執(zhí)行，并從激勵(lì)改變和政策清晰度兩個(gè)維度討論了政策模式轉(zhuǎn)換。[7]但在中國(guó)治理情境下，關(guān)于政策執(zhí)行模式轉(zhuǎn)換的動(dòng)力和具體機(jī)制的探討仍需進(jìn)一步深化。

基于此，本文擬從政策變化的動(dòng)力和政策執(zhí)行要素兩個(gè)維度來(lái)構(gòu)建政策執(zhí)行模式轉(zhuǎn)換的框架。推動(dòng)政策執(zhí)行模式變化的動(dòng)力主要來(lái)自以下方面：首先是政策自身的改變。當(dāng)政策內(nèi)容變化影響到原有的政策目標(biāo)清晰度和沖突程度，那么各級(jí)行政機(jī)構(gòu)可能會(huì)改變?cè)械膱?zhí)行模式。其次是政策環(huán)境變化。隨著時(shí)間變化，原來(lái)相對(duì)不重要的政策問(wèn)題變得越來(lái)越重要，自上而下的壓力隨之增強(qiáng)，促使政策執(zhí)行模式變化。政治理念也是構(gòu)成政策環(huán)境的重要組成部分。因此，中央高度重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)的理念就成為推動(dòng)政策執(zhí)行轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵因素。最后，技術(shù)發(fā)展應(yīng)用于政策執(zhí)行將提高縱向信息流動(dòng)和任務(wù)協(xié)同。[8]

政策執(zhí)行要素既受到政府結(jié)構(gòu)與職權(quán)劃分、激勵(lì)制度等影響，也反過(guò)來(lái)會(huì)影響和改變上述因素。因此，融合上述兩種理論，我們探索了影響政策執(zhí)行的主要要素：一是政策主體及其相互關(guān)系。政策主體間及其與政策對(duì)象的關(guān)系變化均能影響政策實(shí)施。例如，中央和上級(jí)政府的壓力可以改變政策執(zhí)行，而政治壓力不足會(huì)引致政策執(zhí)行偏差；[9]同樣中央政府注意力的轉(zhuǎn)移導(dǎo)致地方政府行為的改變。二是政策執(zhí)行方式。高層政府對(duì)特定任務(wù)的重視程度可能促使地方政府動(dòng)員資源，以運(yùn)動(dòng)式的方式在短時(shí)間內(nèi)實(shí)施政策。[10]三是政策激勵(lì)與責(zé)任界定。激勵(lì)制度會(huì)隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段而變化。例如，當(dāng)中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)時(shí)，環(huán)境保護(hù)作為激勵(lì)指標(biāo)納入到對(duì)地方官員的考核，顯著地影響到地方環(huán)境政策的執(zhí)行。[11]同時(shí)，政策具體責(zé)任的明晰程度影響政策執(zhí)行，是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)激勵(lì)的前提?？己撕图?lì)機(jī)制是調(diào)動(dòng)各級(jí)政策執(zhí)行主體積極性的重要措施。[12]四是政策協(xié)調(diào)。我國(guó)政治結(jié)構(gòu)中的“條塊關(guān)系”構(gòu)成了政策執(zhí)行的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)，并產(chǎn)生復(fù)雜的協(xié)調(diào)和配合問(wèn)題。[13]因此，在地方政府能力和環(huán)境治理難度相似的條件下，環(huán)境治理績(jī)效的變化應(yīng)歸結(jié)為上述要素的改變及其構(gòu)成的政策執(zhí)行模式轉(zhuǎn)換。根據(jù)上述要素，本文構(gòu)建了政策執(zhí)行模式轉(zhuǎn)換的基本分析框架（如圖1），并根據(jù)該框架分析北京市河長(zhǎng)制的政策執(zhí)行模式的轉(zhuǎn)變過(guò)程。

圖1 政策執(zhí)行模式轉(zhuǎn)換的分析框架圖

二 案例呈現(xiàn)：河長(zhǎng)制政策的北京樣本

河流治理是一項(xiàng)十分復(fù)雜的公共管理事務(wù)，河水的流動(dòng)性與行政權(quán)力的區(qū)域性之間的矛盾以及部門(mén)多頭管理等現(xiàn)象制約著河流治理效能提升。因此，河流治理政策常常面臨存在執(zhí)行不足和效果達(dá)不到預(yù)期的問(wèn)題。

北京市從2016年起實(shí)施河長(zhǎng)制，河流湖泊水質(zhì)改善效果十分顯著。根據(jù)《北京市生態(tài)環(huán)境公報(bào)》數(shù)據(jù)，北京市地表水（包括河流、湖泊和水庫(kù)）污染顯著下降。至2021年劣五類(lèi)水體已全面消除，I-III類(lèi)河流所占比例穩(wěn)步上升，至2022年占比已達(dá)77.9%，較2016年提升了29.3%?？梢哉f(shuō)，北京市河長(zhǎng)制為環(huán)境政策執(zhí)行提供了一個(gè)樣本，值得深入挖掘其有效執(zhí)行的邏輯和經(jīng)驗(yàn)。

（一）河長(zhǎng)制實(shí)施前的北京市水資源治理政策

在河長(zhǎng)制實(shí)施之前，北京市水資源管理實(shí)行以行政區(qū)域?yàn)橹鲗?dǎo)，采用分級(jí)和分部門(mén)的管理模式。為了強(qiáng)化水治理，北京市實(shí)施了“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制”，確保各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)本區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)，并將“環(huán)境保護(hù)”作為北京市的干部考核體系的指標(biāo)，實(shí)行“一票否決制”。盡管政府部門(mén)已明確水資源治理的目標(biāo)和責(zé)任，但效果仍有待提高。其主要問(wèn)題在于，此時(shí)期的河流政策處于象征性執(zhí)行模式，其特點(diǎn)是河流管理政策沖突性和模糊性均較高，且缺乏清晰的政策實(shí)施路徑。這主要表現(xiàn)為以下四個(gè)方面：

一是政策執(zhí)行責(zé)任主體過(guò)多。水務(wù)局是水資源管理的行政主管機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理全市的河湖保護(hù)工作。同時(shí)，其他涉水部門(mén)，例如生態(tài)環(huán)境局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、園林綠化局、城市管理委員會(huì)等則在各自職能范圍內(nèi)對(duì)河流進(jìn)行監(jiān)督管理。水環(huán)境管理職責(zé)分割，部門(mén)目標(biāo)之間具有一定的沖突性。二是政策主體責(zé)任模糊。各部門(mén)負(fù)責(zé)其領(lǐng)域內(nèi)河流治理相關(guān)的責(zé)任，但因水環(huán)境的整體性與流動(dòng)性，使得河流環(huán)境治理責(zé)任存在模糊特征，導(dǎo)致無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)官員的精準(zhǔn)考核，并進(jìn)一步限制了環(huán)保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。三是政策執(zhí)行力度有限。北京市雖已將水治理的責(zé)任進(jìn)行了劃分并納入干部績(jī)效考核指標(biāo)，然而由于多部門(mén)負(fù)責(zé)與職責(zé)模糊，導(dǎo)致河流治理并沒(méi)有成為相關(guān)部門(mén)優(yōu)先關(guān)注的政策，政策執(zhí)行力度和資源也受到限制。四是政策協(xié)同存在困難。河流湖泊治理涉及多部門(mén)的協(xié)調(diào)和整體治理，不同部門(mén)、層級(jí)和區(qū)域間的協(xié)同存在難度。在實(shí)際運(yùn)行中，縱向權(quán)力協(xié)調(diào)更加有效，但前提是高層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)必須高度關(guān)注河流治理。黨政“一把手”的重視程度和協(xié)調(diào)能力決定了問(wèn)題解決的效果。

（二）北京市河長(zhǎng)制的實(shí)施及其政策執(zhí)行變化

在生態(tài)文明建設(shè)和水危機(jī)問(wèn)題得到國(guó)家高度重視的背景下，水域管理的“河長(zhǎng)制”應(yīng)運(yùn)而生。2016年10月，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第28次會(huì)議，審議通過(guò)水利部牽頭起草的《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》。12月，中央將基于地方創(chuàng)新實(shí)踐的河長(zhǎng)制上升為了國(guó)家政策。中央對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的高度重視以及自上而下的政策推動(dòng)，對(duì)各地政府的政策執(zhí)行產(chǎn)生決定性影響。此外，各地政府之間在環(huán)境治理績(jī)效方面也存在一定的競(jìng)爭(zhēng)和排名壓力。這些因素共同推動(dòng)了河長(zhǎng)制政策在各地的有力執(zhí)行。

河長(zhǎng)制政策實(shí)施引發(fā)了北京市河流治理執(zhí)行模式的重大變革。北京市建立了四級(jí)河長(zhǎng)構(gòu)成的河流管理體系，并在水務(wù)局下設(shè)“河長(zhǎng)制工作處”，負(fù)責(zé)制定推進(jìn)河長(zhǎng)制工作的計(jì)劃和政策，組織落實(shí)市級(jí)河長(zhǎng)部署的工作任務(wù)。從政策執(zhí)行過(guò)程來(lái)看，河長(zhǎng)制的落實(shí)和執(zhí)行中呈現(xiàn)出一些顯著變化。

1.“注意力政治”與身份嵌入

領(lǐng)導(dǎo)的“高度重視”在政策推動(dòng)中扮演著重要角色，這被視為科層運(yùn)作的注意力分配方式。[14]在河長(zhǎng)制的執(zhí)行中，市領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)會(huì)議和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研等各種手段進(jìn)行政策動(dòng)員。會(huì)議動(dòng)員作為觀念動(dòng)員手段，塑造了河長(zhǎng)制工作的高度緊迫性。2017年北京市首次深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)就專(zhuān)題研究河長(zhǎng)制工作，確定領(lǐng)導(dǎo)分工。隨后，北京市全面推進(jìn)河長(zhǎng)制工作電視電話會(huì)議宣布了市級(jí)河長(zhǎng)的名單，所有市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都承擔(dān)了河湖水環(huán)境治理任務(wù)，納入到河湖治理工作的專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)之中。這種重視程度在其他事務(wù)上是較為少見(jiàn)的。通過(guò)會(huì)議動(dòng)員，政府內(nèi)部一致形成了對(duì)河長(zhǎng)制工作的高度關(guān)注，并迅速確定責(zé)任分工和實(shí)施工作部署，河流治理已經(jīng)成為政府的一項(xiàng)“優(yōu)先任務(wù)”。

各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于水治理的重視與他們的“河長(zhǎng)”身份密切聯(lián)系在一起。從上而下，幾乎所有主要領(lǐng)導(dǎo)都擔(dān)任河長(zhǎng)。2017年北京市設(shè)立了5920名河長(zhǎng)，其中包括15名市級(jí)河長(zhǎng)，建立了一個(gè)以市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村為單位的四級(jí)河長(zhǎng)體系。其中，市、區(qū)兩級(jí)設(shè)立“總河長(zhǎng)”和“副總河長(zhǎng)”，分別由市、區(qū)兩級(jí)的黨政領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任。政策動(dòng)員以及新身份共同驅(qū)動(dòng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)將河流治理工作作為一項(xiàng)特殊任務(wù)而處于優(yōu)先位置。河長(zhǎng)作為新身份嵌入到各級(jí)地方官員的政策執(zhí)行中，將政治注意力高度集中在水治理領(lǐng)域。

2. 政策執(zhí)行動(dòng)員性與常規(guī)化之間的耦合

河長(zhǎng)制執(zhí)行展示出其高度的政策動(dòng)員特征。一方面，重大會(huì)議的動(dòng)員、市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的高度關(guān)注以及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的“巡河”調(diào)研都傳達(dá)出政府對(duì)河流治理的強(qiáng)大決心。另一方面，具有操作性的制度規(guī)定推動(dòng)河長(zhǎng)制工作常規(guī)化和精細(xì)化。隨著政策執(zhí)行的深入推進(jìn)，巡河以及河流湖泊監(jiān)督檢查已經(jīng)逐漸演變成常規(guī)性的工作。一位區(qū)級(jí)河長(zhǎng)指出：河長(zhǎng)巡河既是工作要求，也是逐漸養(yǎng)成的一種習(xí)慣，平時(shí)工作總要想到巡河這件事。政府對(duì)河湖治理的重視，使自己作為河長(zhǎng)的職責(zé)更重要了，需要及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理問(wèn)題。另一位街道湖長(zhǎng)提到，他之前在湖邊散步，即使有損害湖水質(zhì)量的情況，也未必去干涉。但現(xiàn)在作為湖長(zhǎng)，他經(jīng)常巡湖，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題就及時(shí)反饋，多個(gè)部門(mén)協(xié)同處理。在河長(zhǎng)制推行過(guò)程中，以高度的政策動(dòng)員強(qiáng)調(diào)了河流治理的優(yōu)先性；與此同時(shí)，政府通過(guò)具體政策文件將政策執(zhí)行細(xì)節(jié)常規(guī)化。河長(zhǎng)巡河作為一種宣傳動(dòng)員的策略，也在文件中加以明確規(guī)定。這使得政策執(zhí)行將政策動(dòng)員性和常規(guī)化密切耦合在一起，不僅保障了政策的執(zhí)行力度也確保政策具有可行性。

3.治理責(zé)任的明晰化激勵(lì)精準(zhǔn)化

河長(zhǎng)制規(guī)則的特殊之處在于河流治理責(zé)任的分配和界定更加清晰明確，并通過(guò)層層制定實(shí)施方案的方式加以落實(shí)。2016年6月，北京市發(fā)布《北京市實(shí)行河湖生態(tài)管理“河長(zhǎng)制”工作方案》，并在2017年7月頒布了《北京市進(jìn)一步全面推進(jìn)河長(zhǎng)制工作方案》。隨著市級(jí)方案的確定，各區(qū)級(jí)政府也都完成了各自的河長(zhǎng)制實(shí)施方案。通過(guò)這種層層制定和細(xì)化工作方案，實(shí)現(xiàn)了一項(xiàng)新制度自上而下的貫徹和河流治理責(zé)任的重新分配。

北京市河長(zhǎng)制工作方案明確規(guī)定了市、區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等各級(jí)政府的責(zé)任。市級(jí)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)流域綜合治理工作區(qū)級(jí)，區(qū)級(jí)河長(zhǎng)對(duì)河湖管理保護(hù)工作負(fù)主要責(zé)任。同時(shí)，市河長(zhǎng)制辦公室20個(gè)成員單位都承擔(dān)了明確的河流治理責(zé)任。河長(zhǎng)需要定期巡查河流情況，監(jiān)督和檢查下級(jí)河長(zhǎng)的工作情況。當(dāng)各部門(mén)之間發(fā)生沖突時(shí)，河長(zhǎng)還需要協(xié)調(diào)相關(guān)事宜，解決職能部門(mén)間的涉水糾紛，推動(dòng)部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法。在績(jī)效評(píng)價(jià)方面，根據(jù)不同河湖的特點(diǎn)和存在的主要問(wèn)題，政府對(duì)各級(jí)河長(zhǎng)實(shí)行差異化績(jī)效評(píng)價(jià)考核，將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果及整改情況作為考核的重要參考。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）級(jí)及以上河長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織對(duì)相應(yīng)河湖下一級(jí)河長(zhǎng)進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。為了更加精細(xì)和精準(zhǔn)地推動(dòng)河流治理工作，各級(jí)政府建立了城市河湖流域項(xiàng)目建設(shè)和治理任務(wù)清單，這一工作具有“細(xì)化、量化、具體化、項(xiàng)目化”特征。

4. 基于河長(zhǎng)責(zé)任的縱向協(xié)調(diào)和“條塊關(guān)系”整合

現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研是我國(guó)政府系統(tǒng)較為成熟并經(jīng)常采用的一種調(diào)查研究方法，在河長(zhǎng)制執(zhí)行中發(fā)揮了整合條塊關(guān)系的作用。各級(jí)河長(zhǎng)對(duì)自己負(fù)責(zé)的河段或者湖泊展開(kāi)巡查，直接查找問(wèn)題，尋求解決方案。市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的巡河通常和工作匯報(bào)會(huì)結(jié)合在一起，巡河之后舉行座談會(huì)并聽(tīng)取匯報(bào)，參加人員一般包括區(qū)級(jí)河長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道級(jí)河長(zhǎng)以及水務(wù)部門(mén)，實(shí)現(xiàn)了縱向?qū)用嬲畠?nèi)部的協(xié)調(diào)整合。而區(qū)級(jí)河長(zhǎng)巡河時(shí)，參加巡河人員除下屬各級(jí)河長(zhǎng)外，還會(huì)邀請(qǐng)相關(guān)各職能部門(mén)參加。因此，河長(zhǎng)制巡河實(shí)際上是動(dòng)員了所有相關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)參與河湖治理，構(gòu)建了一個(gè)快速解決河流問(wèn)題的協(xié)調(diào)和決策平臺(tái)。

北京市清河的案例可以清楚地說(shuō)明這一點(diǎn)。清河曾是一條散發(fā)臭味的污水河。2017年8月3日，當(dāng)?shù)亟值罓款^，聯(lián)合相關(guān)部門(mén)，共商清河北岸馬坊地區(qū)違建拆除和環(huán)境整治方案。在多部門(mén)協(xié)同下，當(dāng)?shù)卣畠H用了18天時(shí)間就完成全部拆違和環(huán)境改造工作。類(lèi)似的處理模式在其他實(shí)施河長(zhǎng)制的地區(qū)也經(jīng)常出現(xiàn)。例如，平谷區(qū)建立了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，使地方政府能快速協(xié)調(diào)各部門(mén)關(guān)系，高效地解決問(wèn)題。

三 河長(zhǎng)制何以有效：政策執(zhí)行模式轉(zhuǎn)換的邏輯

在中央政府高度重視生態(tài)文明建設(shè)和河長(zhǎng)制建設(shè)背景下，地方政府采取政策動(dòng)員、責(zé)任和激勵(lì)精準(zhǔn)化以及縱向協(xié)調(diào)等方式，推動(dòng)了水治理政策從一種象征性執(zhí)行模式走向行政性執(zhí)行模式。其中，政策執(zhí)行者角色、政策執(zhí)行方式、政策激勵(lì)機(jī)制以及協(xié)調(diào)機(jī)制等要素的轉(zhuǎn)換構(gòu)成了河長(zhǎng)制政策執(zhí)行模式變化的內(nèi)在邏輯。

（一）政策執(zhí)行者角色轉(zhuǎn)換：“河長(zhǎng)”身份嵌入政策執(zhí)行

河長(zhǎng)制最核心的改變之一是賦予黨政領(lǐng)導(dǎo)以明確的河湖管理職責(zé)。盡管各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)在河長(zhǎng)制實(shí)施前已對(duì)河湖治理負(fù)有一定責(zé)任，但這更多是其多項(xiàng)職責(zé)之一，并非最重要的職責(zé)。然而，河長(zhǎng)制通過(guò)設(shè)定制度，將地方主要黨政領(lǐng)導(dǎo)定位為河長(zhǎng)，身份變化的政策結(jié)果是使其工作重心轉(zhuǎn)向河湖治理，由此引發(fā)了責(zé)任機(jī)制的重大變化，即河流治理責(zé)任由機(jī)構(gòu)責(zé)任轉(zhuǎn)化為領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人責(zé)任。新制度主義理論認(rèn)為，制度在政治領(lǐng)域具有強(qiáng)大的規(guī)范作用，通過(guò)界定權(quán)威和責(zé)任的分配，影響個(gè)人行為選擇。個(gè)人會(huì)基于一種“適當(dāng)性邏輯”而行動(dòng)，完成特定規(guī)則所界定的角色。[15]河長(zhǎng)制賦予了地方領(lǐng)導(dǎo)以“河長(zhǎng)”身份，進(jìn)而規(guī)定了其在政治體系中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任以及被期望的行為。在此規(guī)則影響和約束下，各級(jí)河長(zhǎng)的河流治理積極性不斷增強(qiáng)，從而推動(dòng)實(shí)施有利于河流治理的政策行為。

中央政府對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)的高度關(guān)注促進(jìn)了河長(zhǎng)制由“名”到“實(shí)”的過(guò)程。各級(jí)地方政府負(fù)責(zé)人以擔(dān)任河長(zhǎng)的形式，使責(zé)任明確化和個(gè)人化。河長(zhǎng)名單公示制度構(gòu)成了“承包制”式的河流治理責(zé)任制。在中央政治壓力和河長(zhǎng)身份認(rèn)知的共同驅(qū)動(dòng)下，地方官員的注意力快速集中到河流治理之上。同時(shí)，地方領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威與資源進(jìn)一步地推動(dòng)了水環(huán)境的保護(hù)和治理工作。在生態(tài)文明重要性日益凸顯的政治環(huán)境下，各級(jí)河長(zhǎng)的工作使河流治理的政策優(yōu)先級(jí)提高，從而提升了河流治理的成效。

（二）政策執(zhí)行方式轉(zhuǎn)換：作為“優(yōu)先任務(wù)”的政策執(zhí)行

政策執(zhí)行由于試圖突破基于官僚制的常規(guī)治理，而呈現(xiàn)出一種運(yùn)動(dòng)型治理的特征。[16]在當(dāng)前我國(guó)行政體系和治理機(jī)制不斷理性化和精細(xì)化的過(guò)程中，這種治理方式逐漸形成了“優(yōu)先任務(wù)驅(qū)動(dòng)”的模式，并呈現(xiàn)出運(yùn)動(dòng)常規(guī)化特征。[17]在北京市河長(zhǎng)制的執(zhí)行過(guò)程中，政策動(dòng)員的過(guò)程體現(xiàn)了運(yùn)動(dòng)式治理的一些特征，反映出地方政府“優(yōu)先任務(wù)”的政策執(zhí)行模式?！皟?yōu)先任務(wù)”是指地方政府在中央政府的政策要求下，在特定時(shí)間內(nèi)將某項(xiàng)具有戰(zhàn)略性或急迫性的政策列為最重要的工作。在某些情況下，政府會(huì)將優(yōu)先任務(wù)界定為“政治任務(wù)”。中央政府和各級(jí)黨委為了完成某些重要任務(wù)，要求下級(jí)政府全力完成，并相應(yīng)給予政治和經(jīng)濟(jì)上的激勵(lì)和懲罰。[18]“政治任務(wù)”話語(yǔ)有助于凸顯政府的高度重視，增強(qiáng)號(hào)召力和動(dòng)員力，并賦予強(qiáng)力考核的合法性。[19]

河長(zhǎng)制作為“優(yōu)先任務(wù)”使政策執(zhí)行方式發(fā)生了重大改變：

一是領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和政策動(dòng)員有利于在政府內(nèi)部形成政策共識(shí)。在我國(guó)政治體制中，黨政領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視不僅有利于將政策問(wèn)題納入到政策議程，而且有助于高效統(tǒng)一各層次、各部門(mén)政府機(jī)構(gòu)的想法，全力投入到上級(jí)政府所關(guān)注的重點(diǎn)工作中。河長(zhǎng)制自上而下得到了充分的政策動(dòng)員，使政府部門(mén)內(nèi)部形成了一個(gè)河流治理共識(shí)，并將河長(zhǎng)制作為了“優(yōu)先任務(wù)”，政策執(zhí)行的沖突程度顯著下降。

二是上級(jí)權(quán)威介入和政策動(dòng)員有利于打破科層制邊界。河長(zhǎng)制以領(lǐng)導(dǎo)巡河的方式，帶動(dòng)了不同部門(mén)參與到問(wèn)題發(fā)現(xiàn)和解決的過(guò)程中，打破了原有的部門(mén)邊界和某些職能邊界，形成針對(duì)特定重要事項(xiàng)的整體治理。地方領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)權(quán)威推動(dòng)政府以上下級(jí)的縱向權(quán)力來(lái)解決內(nèi)部沖突，對(duì)于整合條塊關(guān)系和部門(mén)協(xié)同至關(guān)重要。

三是河流治理優(yōu)先共識(shí)強(qiáng)化了各級(jí)政府對(duì)河湖治理的資源投入。政府的資源投入是影響政策執(zhí)行效果的重要因素。政策動(dòng)員的強(qiáng)化和優(yōu)先共識(shí)的形成促使各級(jí)政府在河流治理方面投入大量的人力、物力和財(cái)力。例如，北京市對(duì)市內(nèi)各水系進(jìn)行了大量的基礎(chǔ)設(shè)施改造和建設(shè)，濕地公園建設(shè)、河道整治、污水處理廠建設(shè)、加強(qiáng)人工巡河等等都投入了大量的資源，迅速改變了河流水質(zhì)和環(huán)境面貌。

（三）政策責(zé)任轉(zhuǎn)換：以責(zé)任制和激勵(lì)為中心的制度精細(xì)化

現(xiàn)代行政過(guò)程對(duì)法治化和精細(xì)化的追求，正在深刻地改變政策過(guò)程和模式。在河長(zhǎng)制執(zhí)行中，明顯體現(xiàn)出了基于法治化和精細(xì)化的制度實(shí)施特征。北京市在推行河長(zhǎng)制的過(guò)程中，首先出臺(tái)了市級(jí)的相關(guān)文件，隨后，各區(qū)級(jí)政府也配套出臺(tái)了相應(yīng)文件，將制度要求進(jìn)一步具體化和精細(xì)化，形成了自上而下的“制度之網(wǎng)”。

河長(zhǎng)制精細(xì)化之核心在于將河湖治理責(zé)任分配給個(gè)人，并且建立起明確的監(jiān)督和考核機(jī)制，形成有效的行為激勵(lì)。在現(xiàn)代技術(shù)條件的保障下，河流可以被分段管理和分段測(cè)量，為任務(wù)分配和結(jié)果精準(zhǔn)考核提供了可行性。河長(zhǎng)制的河流分級(jí)分段管理將責(zé)任精確分配到個(gè)人，使得河流治理責(zé)任個(gè)人化和精準(zhǔn)化，從而使得整個(gè)河流湖泊治理建立在每一個(gè)河長(zhǎng)的責(zé)任履行上。同時(shí)，河長(zhǎng)制將河流治理責(zé)任在不同層級(jí)政府間分配，減輕基層政府的治理壓力。河長(zhǎng)制權(quán)責(zé)分配的合理性在一定程度上有效避免了“壓力型體制”下基層官員的權(quán)責(zé)倒置問(wèn)題，有利于基層官員有責(zé)任、有能力處理轄區(qū)內(nèi)河流的污染問(wèn)題。

河長(zhǎng)制的清晰責(zé)任機(jī)制推動(dòng)了考核機(jī)制的執(zhí)行，有助于各級(jí)河長(zhǎng)履行河流的治理責(zé)任。在這種責(zé)任機(jī)制個(gè)人化的基礎(chǔ)上，考核機(jī)制變?yōu)樯霞?jí)個(gè)人對(duì)下級(jí)個(gè)人的考核。在責(zé)任和利益一致的情況下，上級(jí)會(huì)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督和考核。然而，現(xiàn)實(shí)考核過(guò)程也可能存在人情因素，限制考核的有效性。總體來(lái)看，通過(guò)精細(xì)化的責(zé)任和激勵(lì)機(jī)制，河長(zhǎng)制的考核效果得以提升。

（四）協(xié)調(diào)模式轉(zhuǎn)換：縱向權(quán)威下的條塊關(guān)系協(xié)調(diào)與整合

長(zhǎng)期以來(lái)環(huán)境治理的跨部門(mén)協(xié)調(diào)困難重重。而河長(zhǎng)制通過(guò)賦予主要領(lǐng)導(dǎo)河流治理責(zé)任，并借助政策動(dòng)員提高了不同層級(jí)和部門(mén)的共識(shí)，因此形成基于縱向權(quán)威的跨部門(mén)合作，有利于進(jìn)一步協(xié)調(diào)政府條塊關(guān)系，使其共同致力于水治理。

河長(zhǎng)制建立了跨部門(mén)的信息交流和決策平臺(tái)，實(shí)質(zhì)上是依托河流專(zhuān)項(xiàng)治理建立多層級(jí)的信息交流和治理平臺(tái)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)作為專(zhuān)項(xiàng)治理平臺(tái)的協(xié)調(diào)者和決策者，充分發(fā)揮了縱向權(quán)威的部門(mén)整合能力。例如，市區(qū)級(jí)河長(zhǎng)巡河過(guò)程是多部門(mén)共同發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題的過(guò)程，同時(shí)也是一個(gè)多部門(mén)信息交流、共同解決水污染問(wèn)題的協(xié)調(diào)過(guò)程。在多部門(mén)協(xié)調(diào)過(guò)程中，上級(jí)河長(zhǎng)的權(quán)威是打通不同部門(mén)“塊塊”關(guān)系的基礎(chǔ)，有效抑制了部門(mén)的責(zé)任規(guī)避行為和部門(mén)利益保護(hù)。在上級(jí)權(quán)威重視之下，各部門(mén)能夠迅速行動(dòng)，將河流治理問(wèn)題列入到優(yōu)先的政策議程中，投入大量的行政和財(cái)力資源，解決了以往協(xié)調(diào)不夠、投入不足等問(wèn)題。

河長(zhǎng)制的精準(zhǔn)責(zé)任分配和考核有利于促進(jìn)不同層級(jí)河長(zhǎng)的橫向和縱向協(xié)同行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)管理和流域管理的結(jié)合，進(jìn)一步體現(xiàn)出行政體制中“塊”與“條”的整合。對(duì)于跨區(qū)域河流治理，政府以市級(jí)河長(zhǎng)為核心，對(duì)流域進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃和整體治理，打破轄區(qū)治理中責(zé)任邊界模糊的現(xiàn)狀，以自上而下的治理權(quán)力解決屬地化管理可能存在的碎片化和責(zé)任沖突。

四 環(huán)境政策執(zhí)行轉(zhuǎn)變邏輯及其限度

在河長(zhǎng)制政策執(zhí)行之前，水污染治理政策執(zhí)行效果不佳。一方面，河流管理職責(zé)的分割和部門(mén)目標(biāo)之間的沖突，使跨部門(mén)和跨層級(jí)的政策協(xié)調(diào)存在困難。另一方面，由于水環(huán)境治理存在責(zé)任模糊和多頭治理問(wèn)題，使得政府無(wú)法對(duì)官員的政策執(zhí)行績(jī)效進(jìn)行精準(zhǔn)考核。

然而，隨著中央對(duì)河流治理的高度重視以及河長(zhǎng)制的推行，河流治理效果顯著改善。其有效之道在于河長(zhǎng)制通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)者主體的角色轉(zhuǎn)換、政策動(dòng)員、合理的責(zé)任和激勵(lì)以及縱向權(quán)威協(xié)調(diào)等方式，推動(dòng)了河長(zhǎng)制政策得以高效執(zhí)行。主要黨政領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)河長(zhǎng)身份而嵌入到河流治理責(zé)任體系中，極大地改變了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的注意力分配，從而將河流治理作為了優(yōu)先任務(wù)。政策動(dòng)員也凸顯出領(lǐng)導(dǎo)的高度關(guān)注，從而能夠克服常規(guī)化治理所存在行政邊界、資源保障等困境，有利于形成河長(zhǎng)制政策優(yōu)先的共識(shí)，減少了政策執(zhí)行的沖突性；同時(shí)制度精細(xì)化通過(guò)河流治理責(zé)任的精準(zhǔn)分配，提高各級(jí)河長(zhǎng)的積極性并規(guī)范其行為。各級(jí)河長(zhǎng)在自身轄區(qū)內(nèi)可以采取多部門(mén)協(xié)同的行動(dòng)，能夠克服部門(mén)分割、職能不清的政策困境，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)的整體性河流治理，降低了政策執(zhí)行的模糊性；而對(duì)于跨轄區(qū)的河流治理，則能夠通過(guò)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威進(jìn)行跨域協(xié)調(diào)。因此，河流治理政策從一種目標(biāo)沖突、路徑不明的執(zhí)行模式轉(zhuǎn)向一種領(lǐng)導(dǎo)高度重視、共識(shí)明確、資源充分保障、責(zé)任清晰的行政性政策執(zhí)行，如圖2。

圖2 基于北京市河長(zhǎng)制實(shí)踐的環(huán)境政策執(zhí)行模式轉(zhuǎn)換過(guò)程

河長(zhǎng)制作為環(huán)境政策的一個(gè)案例具有一定程度的代表性，能夠反映出環(huán)境政策在當(dāng)前我國(guó)政治體制之下發(fā)揮作用的內(nèi)在邏輯。當(dāng)然，并不是所有的政策執(zhí)行過(guò)程都一模一樣，但環(huán)境政策之所以在黨的十八大以來(lái)獲得了顯著的成效，原因在于黨中央對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的高度重視，從而使地方政府將生態(tài)文明建設(shè)列為重中之重，其政策執(zhí)行過(guò)程呈現(xiàn)出“優(yōu)先任務(wù)”的執(zhí)行模式，并由此產(chǎn)生高度的政策動(dòng)員、強(qiáng)大的責(zé)任激勵(lì)、優(yōu)先的資源保障以及上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)直接參與政策協(xié)調(diào)等特征。

另外，河長(zhǎng)制也存在一定的局限性。首先，河長(zhǎng)制作為在特定條件下的政策優(yōu)先模式，是通過(guò)突出河流治理的獨(dú)特性和優(yōu)先性來(lái)解決水污染的一項(xiàng)特殊政策。盡管冠以“河長(zhǎng)”之名可在一定程度上解決以往“九龍治水”的碎片化難題，但這并不意味著政策執(zhí)行可以被簡(jiǎn)化為“設(shè)長(zhǎng)就靈”。其次，隨著政策環(huán)境變化以及河流治理任務(wù)一定程度上的實(shí)現(xiàn)，河長(zhǎng)制的政策動(dòng)機(jī)和政策強(qiáng)度將逐漸下降。政策動(dòng)員力度下降必然引起資源保障的減弱和關(guān)注度的降低，政策行為可能會(huì)延續(xù)并轉(zhuǎn)向一般性的治理軌道。然而，由于制度和路徑的慣性，政策行為并不會(huì)立即收縮，相反，還會(huì)保持其慣性并持續(xù)擴(kuò)張。[20]但這種政策行為到底能夠持續(xù)多長(zhǎng)時(shí)間，則取決于上級(jí)政府對(duì)于政策優(yōu)先度的判斷、政府資源承受力以及其他各種因素。最后，河長(zhǎng)制賦予了地方主要領(lǐng)導(dǎo)過(guò)多的職責(zé)，容易導(dǎo)致權(quán)力“過(guò)載”，也存在對(duì)工作分工原則產(chǎn)生影響的風(fēng)險(xiǎn)。

五 結(jié)論與展望

政策執(zhí)行過(guò)程是影響政策績(jī)效的重要因素。在河長(zhǎng)制的政策執(zhí)行中，中央政府對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的堅(jiān)定決心和理念是推動(dòng)河長(zhǎng)制嚴(yán)格執(zhí)行的根本動(dòng)力。在中央政府的激勵(lì)之下，地方政府高度重視河流治理工作，并將河長(zhǎng)制作為一項(xiàng)“優(yōu)先處理”的專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)。同時(shí)，河長(zhǎng)身份賦予了各級(jí)地方領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)特的合法性和特殊責(zé)任。

河長(zhǎng)制在執(zhí)行過(guò)程中采取了具有運(yùn)動(dòng)型治理特征的政策動(dòng)員，不僅有利于在政府體系內(nèi)部各層級(jí)和部門(mén)間形成治理共識(shí)，也有利于優(yōu)先保障河流治理的資源投入。同時(shí)，在現(xiàn)代行政體制下，政策執(zhí)行不斷向理性化和程序化轉(zhuǎn)變，促使地方政府以制度精細(xì)化為手段，精確合理分配河流治理責(zé)任，形成清晰有效的責(zé)任機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。最后，縱向權(quán)威的協(xié)調(diào)在一定程度上破解了權(quán)力分割和沖突對(duì)河流治理效能的阻礙。

因此，河長(zhǎng)制取得顯著成效的關(guān)鍵在于政策執(zhí)行過(guò)程的模式以及不同要素的重新組合。然而，政策動(dòng)員和制度精準(zhǔn)化等并非全新的政策執(zhí)行方式，而是在現(xiàn)有行政框架內(nèi)以強(qiáng)化行政權(quán)力和行政責(zé)任的方式來(lái)提升行政體系和個(gè)人的潛能，這種方式和政策過(guò)程深植于長(zhǎng)期的政策實(shí)踐和政策傳統(tǒng)之中。本研究有助于學(xué)界更深入地理解和研究如何更加有效地激勵(lì)地方政府執(zhí)行環(huán)境政策，總結(jié)環(huán)境治理的成功經(jīng)驗(yàn)推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)走向更高水平。