社會組織嵌入城市社區(qū)環(huán)境治理實踐邏輯研究
——基于H市F區(qū)的社區(qū)治理調研

程 成

（中共杭州市富陽區(qū)委黨校 浙江杭州 311400）

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》，要求深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，牢固樹立綠色發(fā)展理念，“以更好動員社會組織和公眾共同參與為支撐”，構建黨委領導、政府主導、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。環(huán)境治理體系已成為國家治理體系的重要組成部分，生態(tài)環(huán)境的質量關系著全面小康的品質和水平。而作為最微觀的社區(qū)環(huán)境治理，治理的效果直接影響著老百姓的幸福感和獲得感，日益引起理論界和實踐者的關注。而社會組織作為成長起來的社會力量，也獲得越來越多的讓渡社會治理空間。尤其是以其專業(yè)化的組織力量參與到與居民日常生活密切相關的環(huán)境治理中來，這對社會組織和社區(qū)治理都是新的機遇和契機。但社會組織到底應該如何嵌入到社區(qū)的環(huán)境治理中來，遵循怎樣的實踐邏輯，卻也是一個值得深入研究的話題。本文結合案例研究，探討了F區(qū)社會組織參與社會環(huán)境治理的情況，遇到的挑戰(zhàn)，并總結了在實踐中形成的行為邏輯。

F區(qū)社會組織及社區(qū)治理的基本概況

F區(qū)常住人口達73.9萬，其中非戶籍人口6.18萬；城市化率達到62.2%，全區(qū)經(jīng)濟總量的62.5%以上產生于城市。隨著城市的發(fā)展，現(xiàn)有社區(qū)區(qū)劃方案設置已無法解決城市建設管理存在短板，城市區(qū)域發(fā)展不夠平衡，城市治理水平有待提升等問題日益嚴重。為優(yōu)化社區(qū)布局，合理配置資源，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，充分發(fā)揮社區(qū)的集聚輻射和服務功能，促進區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，F(xiàn)區(qū)對社區(qū)規(guī)模進行調整，調整后全區(qū)社區(qū)將由目前的28個調整為50個。社區(qū)面積一般控制在2平方公里以內，規(guī)模一般在2000—3000戶左右、常住人口8000-10000人左右，利于社工高效地服務轄區(qū)內群眾。尤其是當下隨著群眾對社區(qū)環(huán)境生活質量要求的不斷提高，社區(qū)垃圾分類和城市清潔環(huán)境要求的不斷提高，劃分的社區(qū)如何調動社會力量參與到新的社區(qū)環(huán)境提升中來，有效提升社會治理水平，就成為探索的一個重點。

調整后的社區(qū)就為專業(yè)社會工作力量的介入提供了契機和機會，目前，F(xiàn)區(qū)已登記完成各類社會組織3758家，經(jīng)民政部門登記的社會組織有643家（其中社團232家，民非407家，基金會4家），備案社區(qū)社會組織3115家，社工隊伍388名。整體來看，全區(qū)社會組織已具備一定規(guī)模，并以多種方式參與到社區(qū)治理中來。全區(qū)3700余家社會組織已涵蓋慈善幫困、治安巡防、社區(qū)矯正、醫(yī)療衛(wèi)生、法律咨詢、矛盾糾紛調解、心理咨詢、宣傳教育等多個領域，各社會組織根據(jù)自身特長不定期與社區(qū)合作開展活動。尤其是近年來，F(xiàn)區(qū)探索制定社會組織黨建“20條”標準，成立區(qū)級社會組織綜合黨委，逐步將全區(qū)社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會等602家社會組織全部納入黨建工作范疇。探索以黨建統(tǒng)領社會力量，從未為社會組織介入社區(qū)治理提供組織和制度保障。目前，全區(qū)社會組織建立黨委的5個，總支2個，支部30個，黨建工作指導員130人，黨員992名，所有登記注冊的社會組織全部納入黨建管理。

社會組織嵌入社區(qū)環(huán)境治理中存在的困境

社會組織嵌入社區(qū)環(huán)境治理，既有社會組織自身建設發(fā)展不足的問題，又受到社會發(fā)展大環(huán)境和政策的影響和約束。

為詳細了解社會組織嵌入社會治理尤其是環(huán)境治理的情況，本研究特選取F區(qū)111家社會組織進行問卷調查，調研發(fā)現(xiàn)，當前我區(qū)社會組織在解決社區(qū)問題、提供公共服務方面發(fā)揮了一定的作用，但是仍存在一些問題：經(jīng)費不足，來源單一（31%）；專職人員配備不全（15%）；政府支持力度不夠（12%）；信息交流與培訓機會缺乏（11%）；缺乏活動場所與辦公設備（10%）；專業(yè)技術志愿者缺乏（9%）；組織內部管理不規(guī)范（2%）；居民環(huán)保意識較差（20%）。

社會組織嵌入前社區(qū)環(huán)境治理的困境

社會組織是開放型社會和市場經(jīng)濟條件下成長發(fā)展起來的，隨著社會組織的發(fā)展，越來越多地嵌入到社會生活和治理中來。另一方面隨著單位體制的逐漸消解，大量的社區(qū)管理任務推向社會，以往都是由社區(qū)居委會承擔著這些基層管理的任務，負責負責社區(qū)行政事務管理。但是由于管理體制和管理理念上都是由計劃經(jīng)濟時代轉化過來的，還是很不適應市場經(jīng)濟條件下的要求，往往存在著治理定位不準、治理力量單一、治理動員不足，社會的公共事務面臨著公民參與不足同時居委會又難以推進的兩難境地，難以真正意義上煥發(fā)社區(qū)活力。

而對于居住在社區(qū)的民眾而言，由于社區(qū)屬性的變化、組成的多元化，從社區(qū)形成開始，就沒有形成真正意義上的生活共同體，居民之間缺乏有效的社會聯(lián)結，只是一個個原子化的住戶。再加上成員來源的復雜和多元，社區(qū)在提供公共服務的時候很難精準成員的需求，也由于社區(qū)居民間權責和利益的差異多樣，無法調動居民參與社區(qū)建設的積極性。在此種情境下，社區(qū)治理往往沒有辦法很好落地，也總是不盡如人意，更不要說社區(qū)的環(huán)境治理了，社區(qū)的公共環(huán)境日益惡化。如何調動居民積極參與社區(qū)環(huán)境治理，推動社區(qū)居民構建和諧關系，成為F區(qū)社區(qū)治理的難題。

社會組織嵌入社區(qū)環(huán)境治理面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

一是自身發(fā)展的資源困局。F區(qū)社會組織經(jīng)費不足的問題較為突出，嚴重限制社會組織自身建設水平和參與社會治理活動的能力。以承擔全區(qū)救災、救援知識培訓的主要力量“狼群救援隊”為例，該社會組織年運轉經(jīng)費需要50-60萬元（設備采購除外），每年得到的政府補助為5-6萬元，其他經(jīng)費以內部捐贈、社會捐贈為主，具有很大的不穩(wěn)定性。當前我國社會組織資金主要來源是政府投入、項目資金、社會捐贈、內部籌集。雖然各級政府對社會組織高度重視，逐年提高經(jīng)費補助，但在維持社會組織高效可持續(xù)發(fā)展上，項目經(jīng)費和社會捐贈仍是最多的“源頭活水”。

二是服務治理的能力困局。當前F區(qū)社會組織治理能力主要存在三個“不足”：專業(yè)水平不足。在人員數(shù)量上，以社工隊伍為例，目前全市持證社工人數(shù)已超12000名，其中，臨近的主城區(qū)XH有866名，YH更是達到2638名，而F區(qū)僅有388名，可見在專業(yè)從事社會治理的人才規(guī)模上與主城區(qū)差距明顯。在專業(yè)能力上，F(xiàn)區(qū)社會組織主要從事純公益志愿服務，在人員的專業(yè)化培訓方面明顯不足，導致難以承接專業(yè)化的社區(qū)服務項目；獎懲機制不足。在社區(qū)方面，尚無相應的評價體系和獎懲機制，社會組織參與社區(qū)治理活動中的專業(yè)能力和工作效果難以評估及提升。以后周社區(qū)為例，由于對社會組織的工作水平難以把握、雙方權責也難以確定，每年開展的假日愛心學校項目不敢讓社會組織承接；黨建統(tǒng)領不足。雖然F區(qū)已成立社會組織綜合黨委對沒有成立基層黨組織的社會組織進行兜底管理，但對111家社會組織問卷調查數(shù)據(jù)顯示，仍有61.26%未開展黨員活動，66.67%沒有建立黨員管理制度，黨建的引領作用明顯不足。

三是聯(lián)通聯(lián)動的路徑困局。作為F區(qū)社區(qū)治理的重要力量，社會組織與社區(qū)之間的互動偏少，共建不足，缺少統(tǒng)一的信息發(fā)布和社會組織招募平臺目前，F(xiàn)區(qū)政府層面僅有民政部門組織的項目對接會和團區(qū)委組織的品質公益對接會兩個項目承接途徑，且社區(qū)在其中并沒有主動權，社會組織對社區(qū)的依存度不高。根據(jù)調查問卷分析，自發(fā)尋找項目的社會組織占總數(shù)的57.66%。而實地調研的3個社區(qū)均表示是通過熟人介紹、點對點聯(lián)系等方式獲取社會組織的服務信息。社會組織與社區(qū)之間缺乏信息溝通平臺，造成信息不對稱，嚴重縮窄社會組織參與社區(qū)治理的渠道，造成了發(fā)展資源的浪費、尤其是對環(huán)境治理這種社區(qū)生活中的細分領域，社會組織更難以發(fā)揮正真的作用。

社會組織嵌入社區(qū)環(huán)境治理的行動邏輯

社會組織作為原有治理體系外的治理力量，主要是通過政府購買服務的形式進入到基層社區(qū)環(huán)境治理中來的。徐永祥曾指出，社會組織機構要進入災后重建的組織體系之中，首先要解決其“進場問題”[1]。因而，社會組織機構要想嵌入到原有的治理體系中去，必須首先了解和平衡原有各主體之間的利益，獲得各主體的認可。而這一嵌入的過程背后實際上有著一套行之有效的實踐邏輯，本文通過調研F區(qū)社會組織嵌入社區(qū)環(huán)境治理的實踐過程，梳理出其背后的行動邏輯。

關系嵌入：形成穩(wěn)定的協(xié)同共治關系。關系嵌入是貫穿社會組織了解社區(qū)環(huán)境問題到介入社會環(huán)境治理，到最后與其他社區(qū)治理主體形成環(huán)境治理的協(xié)同共治關系的整個過程。是社會組織機構嵌入社區(qū)環(huán)境治理的主要方法和方式，關系嵌入的方式會影響到社會組織機構介入社會環(huán)境治理的深度、關系著與其他主體之間的互動合作方式、甚至于直接影響到社區(qū)環(huán)境治理的效果。社會組織機構在獲得了社區(qū)管理機構和社區(qū)居民的認可之后，也就獲得了“進場”的機會。在進入社區(qū)場域之后，就通過發(fā)揮自身專業(yè)能力打造同社區(qū)的互動關系，并進而嵌入到社區(qū)的關系網(wǎng)絡中去。而且在實際的過程中，也要不斷調整與各治理主體之間的關系，從而建立起比較穩(wěn)定的、可預期的合作關系。

結構嵌入：重組形成新的治理結構。結構嵌入簡單理解就是社會組織機構進入到原有的治理框架結構之后，在相互的磨合中形成了新的治理體系和治理機制，形成了新的治理秩序。在城市社區(qū)中會因為趣緣或業(yè)緣形成各種社會團體，而這些團體實際上為專業(yè)的社會組織進入社區(qū)提供了渠道和幫助，機構只有依靠這些社會團體，才能了解居民的需求，更好地發(fā)揮治理的作用。正是在與這些主要團體的互動中，嵌入到他們原有的互動關系中去，發(fā)揮出自身的專業(yè)優(yōu)勢，進一步獲得社區(qū)的認可，打造嶄新的社區(qū)環(huán)境治理體系網(wǎng)絡。

認知嵌入：貫穿社區(qū)環(huán)境治理始終。認知層面的嵌入是以漸進的過程，不管是對于社會組織的成員還是社會組織機構，還是環(huán)境治理等專業(yè)性問題，社區(qū)居民都有一個理念和價值認知不斷深化的過程，因此認知性嵌入貫穿社會工作機構參與社區(qū)治理的始終，而且某種程度上，認知嵌入的程度決定了關系建立的穩(wěn)定度和治理的成效。尤其是社會組織機構通過階段性的環(huán)境治理效果給居民展示出來治理的效果，使居民了解治理中可能遇到的困難及項目產生的成效，為居民自治實踐奠定情感支撐和知識基礎。而且，環(huán)境治理成效也是展示社會組織機構的一個重要指標，到底治理的好不好實際上行政管理機關和社區(qū)居民還是要看效果的。

注釋

[1]徐永祥.建構式社會工作與災后社會重建：核心理念與服務模式——基于上海社工服務團赴川援助的實踐經(jīng)驗分析[J].華東理工大學學報（社會科學版），2009.24(01):1-3+15