加強(qiáng)重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與治理

格巖

［摘 要］重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與治理的主要目的就是針對(duì)將要制定的重大決策可能會(huì)產(chǎn)生的包括政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等多方面在內(nèi)的影響社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行預(yù)先評(píng)估和及時(shí)治理，將風(fēng)險(xiǎn)防范化解于決策制定之初，形成科學(xué)決策，保障人民群眾利益，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)大局穩(wěn)定。重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與治理作為一項(xiàng)社會(huì)治理制度創(chuàng)新，在沒(méi)有太多經(jīng)驗(yàn)可以借鑒的情況下，總體上還處于粗放式的發(fā)展階段，在理念更新、制度設(shè)計(jì)、能力提升等方面還有待研究和完善。本文在分析重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與治理過(guò)程中存在的問(wèn)題基礎(chǔ)上，提出加強(qiáng)重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與治理能力的具體路徑。

［關(guān)鍵詞］重大決策；社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；評(píng)估；治理

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.17.054

［中圖分類(lèi)號(hào)］D630 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1673-0194（2023）17-0193-04

1? ? ?重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與治理的必要性

1.1? ?實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興奮斗目標(biāo)所作的頂層設(shè)計(jì)

隨著國(guó)家和社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，重大決策面臨的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境嚴(yán)峻、涉及的矛盾風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜，決策的難度增大、關(guān)聯(lián)性增強(qiáng)、影響的不確定性增大。落實(shí)和完善重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與治理，是黨中央統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要舉措，有利于推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，也是黨和國(guó)家為防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，更好實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)所作出的重要頂層設(shè)計(jì)。

恩格斯曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“社會(huì)一旦有技術(shù)上的需要，則這種需要就會(huì)比十所大學(xué)更能把科學(xué)推向前進(jìn)?！保?］重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，并不是一開(kāi)始就以頂層設(shè)計(jì)的形式出現(xiàn)的，而是地方在處理實(shí)際問(wèn)題過(guò)程中探索出并取得一定效果后得到中央政策認(rèn)可的結(jié)果，到目前為止，已經(jīng)發(fā)展了十多年。正是由于重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估具有強(qiáng)大的生命力，能夠在地方治理過(guò)程中避免、應(yīng)對(duì)部分危機(jī)，產(chǎn)生了一定治理實(shí)效，才能迅速在全國(guó)范圍內(nèi)推廣開(kāi)來(lái)。這樣的發(fā)展過(guò)程，也體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)治理領(lǐng)域的重大制度創(chuàng)新，是地方有機(jī)探索和中央頂層設(shè)計(jì)的有效結(jié)合。

1.2? ?防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措

目前國(guó)內(nèi)外環(huán)境日趨復(fù)雜，不穩(wěn)定性、不確定性增加。我國(guó)當(dāng)前處于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的重要時(shí)期，面臨諸多改革任務(wù)，一方面面臨難得的機(jī)遇，另一方面不可避免要迎接很多困難與挑戰(zhàn)。我們面臨的困難與挑戰(zhàn)是多方面的，既有來(lái)自自然界的風(fēng)險(xiǎn)，也有來(lái)自社會(huì)等方面的風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)論面臨怎樣的風(fēng)險(xiǎn)，我們都要迎難而上。作出重大決策時(shí)面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)通常不是獨(dú)立的，是與各個(gè)不同領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)聯(lián)的。因此，我們要把握全局，從全局視角看待可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，并且對(duì)重大決策可能引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)的、全方位的評(píng)估和治理，這樣才能提升防范化解各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的能力，有利于在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)時(shí)能夠扛得住，及時(shí)化解。重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與治理的過(guò)程就是針對(duì)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)先評(píng)估和及時(shí)治理，有利于從源頭預(yù)防和化解矛盾沖突，是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)重要舉措。與其等到生病再吃藥、住院治療，不如提前做好預(yù)防，通過(guò)鍛煉身體，保持良好作息習(xí)慣，避免發(fā)生生病的結(jié)果。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與治理就是要將防范化解風(fēng)險(xiǎn)的重心從事后處置向源頭預(yù)防轉(zhuǎn)變。

1.3? ?促進(jìn)決策科學(xué)化、民主化、法治化的重要環(huán)節(jié)

決策的科學(xué)化、民主化、法治化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與治理的過(guò)程實(shí)質(zhì)上改變了傳統(tǒng)的相對(duì)封閉的政府主導(dǎo)的決策過(guò)程，將公眾的需求、利益、意見(jiàn)、建議以及偏好納入政府決策過(guò)程，推動(dòng)決策過(guò)程更加民主，增強(qiáng)了體制內(nèi)化解社會(huì)沖突的能力。

首先，重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與治理通過(guò)對(duì)重大決策可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)先判斷和針對(duì)性應(yīng)對(duì)，有利于減少“拍腦袋”決策，促進(jìn)決策者制定更加科學(xué)、合理并且符合公眾需求的決策。其次，重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與治理通過(guò)引入有效的公眾參與過(guò)程能更好地將公眾的意愿體現(xiàn)在政府決策中，改變相對(duì)封閉的政府主導(dǎo)決策過(guò)程。在決策前，通過(guò)利益相關(guān)方、專(zhuān)家學(xué)者參與等方式，收集針對(duì)該決策的意見(jiàn)、建議，在此基礎(chǔ)上從不同角度完善決策方案，有利于推動(dòng)決策的民主化。最后，隨著法制化進(jìn)程的不斷發(fā)展，例如《重大行政決策程序暫行條例》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》等法律法規(guī)的相繼出臺(tái)，對(duì)重大決策進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與治理已經(jīng)成為依法決策的重要環(huán)節(jié)和“剛性要求”。

2? ? ?重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與治理的新特征

“風(fēng)險(xiǎn)”這個(gè)詞匯來(lái)源于描述航船在充滿礁石的海上航行，引申到現(xiàn)在，主要指損失的不確定性。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論認(rèn)為隨著人類(lèi)社會(huì)邁入后工業(yè)化社會(huì)階段，除了技術(shù)持續(xù)創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、物質(zhì)的極大繁榮、文明的快速進(jìn)化，還有風(fēng)險(xiǎn)的急劇增加，各種傳統(tǒng)的和非傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)因素不斷威脅著人類(lèi)社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越成為現(xiàn)代性的重要特征［2］。

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是風(fēng)險(xiǎn)的一種重要類(lèi)型，主要指一種導(dǎo)致社會(huì)沖突，危及社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序的可能性。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)意味著有可能會(huì)爆發(fā)社會(huì)危機(jī)，對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定、社會(huì)的秩序、公眾的正常生活都會(huì)帶來(lái)明顯影響。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)乎人民群眾的切實(shí)利益，包括與群眾緊密相關(guān)的社會(huì)治安、教育、醫(yī)療、安全生產(chǎn)、住房、社會(huì)保障等各個(gè)方面。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，社會(huì)整體運(yùn)行呈現(xiàn)良好態(tài)勢(shì)，但不容忽視的是隨著社會(huì)發(fā)展和改革程度加深，各種問(wèn)題和矛盾也凸顯出來(lái)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的可能性和苗頭也會(huì)出現(xiàn)。例如，貧富差距問(wèn)題、就業(yè)問(wèn)題、環(huán)境污染問(wèn)題、誠(chéng)信危機(jī)問(wèn)題等社會(huì)問(wèn)題，如果沒(méi)有得到較好解決或疏解，在一定因素的影響下就有引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的可能。因?yàn)樯鐣?huì)問(wèn)題如果得不到較好的解決和處理，在一定情況下就會(huì)形成社會(huì)矛盾，社會(huì)矛盾激化就有可能進(jìn)一步演化為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)如果仍得不到妥善解決，將會(huì)形成更大的社會(huì)危機(jī)。因此，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)作為影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的不確定因素，必須得到有效的防范和化解。

重大決策可能引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)目前呈現(xiàn)出以下幾點(diǎn)新的特征：第一，重大決策所引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)在決策方案上，但其中的風(fēng)險(xiǎn)源頭通常隱藏在決策的背后，使得決策者和評(píng)估者難以全面掌握。第二，隨著全球化、現(xiàn)代化和科技不斷發(fā)展，重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的頻率仍可能有增高趨勢(shì)，并且呈現(xiàn)長(zhǎng)期性特點(diǎn)。第三，隨著主要矛盾變化，涉及公眾健康、安全、環(huán)境、民主、法治、公平、正義等方面權(quán)益的決策風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)出現(xiàn)上升趨勢(shì)。第四，隨著人類(lèi)社會(huì)進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，信息技術(shù)高速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)早已成為人們?nèi)粘Ｉ钪胁豢苫蛉钡牟糠?。然而，在信息化的影響下，互?lián)網(wǎng)很容易成為謠言的發(fā)酵地，急速傳播，使得小事件在短時(shí)間內(nèi)“升級(jí)”為大范圍、高熱度的大事件，易于引發(fā)矛盾風(fēng)險(xiǎn)。

中國(guó)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與治理呈現(xiàn)為囊括社會(huì)穩(wěn)定性、適應(yīng)性、可持續(xù)性等的綜合體系［3］。在重大決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的初期階段呈現(xiàn)出兩個(gè)較明顯的特征：第一，在重大決策的評(píng)估事項(xiàng)范圍中，往往以重大項(xiàng)目類(lèi)評(píng)估為主，針對(duì)重大政策的事項(xiàng)評(píng)估較少。第二，評(píng)估過(guò)程往往更加注重對(duì)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等方面因素展開(kāi)評(píng)估，而對(duì)重大決策可能會(huì)引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注度較低。隨著社會(huì)發(fā)展，主要矛盾發(fā)生變化，人民群眾的訴求也在發(fā)生變化，公眾的權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)都有所強(qiáng)化，因此在重大決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中我們的理念也在不斷更新，不能過(guò)于重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視“人”的訴求。重大決策不僅要能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，還要有利于保持社會(huì)的和諧穩(wěn)定。因此，在今后的發(fā)展階段，重大決策的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與治理逐漸成為重要的落腳點(diǎn)，在具體實(shí)踐中需要在經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等因素基礎(chǔ)之上也把社會(huì)穩(wěn)定等因素納入評(píng)估范疇，避免重大決策在制定和執(zhí)行過(guò)程中引發(fā)社會(huì)矛盾和利益沖突，減少其可能產(chǎn)生的負(fù)面社會(huì)影響。

3? ? ?重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與治理能力提升路徑探索

重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與治理作為一項(xiàng)社會(huì)治理制度創(chuàng)新，也是一個(gè)新生事物，有一個(gè)發(fā)展和完善的過(guò)程。各個(gè)地方在實(shí)踐過(guò)程中也在不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題、提升能力。

3.1? ?在評(píng)估事項(xiàng)中做到“應(yīng)評(píng)盡評(píng)”

在實(shí)踐過(guò)程中存在決策者對(duì)評(píng)估認(rèn)識(shí)不到位等情況，認(rèn)為“沒(méi)用”“沒(méi)必要”，因此不理解、不重視，最后導(dǎo)致評(píng)估僅僅停留在文件上，真正列入評(píng)估范圍的決策事項(xiàng)很少。有的地方即使開(kāi)展評(píng)估，也被預(yù)設(shè)了評(píng)估的結(jié)果，還沒(méi)有充分論證就設(shè)定為“低風(fēng)險(xiǎn)”，以免耽誤項(xiàng)目工期或者政策的出臺(tái)，結(jié)果致使評(píng)估仍然流于形式。在評(píng)估事項(xiàng)范圍確定方面，地方套用中央原則性文件規(guī)定的比較多，經(jīng)過(guò)深入研究、結(jié)合本地特點(diǎn)明確本地區(qū)需要評(píng)估的具體事項(xiàng)的較少。存在界定不清晰、不明確的現(xiàn)象，導(dǎo)致決策者不確定具體政策，不明確項(xiàng)目是不是需要開(kāi)展評(píng)估。因此，提升重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與治理能力的首要方面就是要提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)對(duì)重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與治理的重視程度，并且更加合理確定本地區(qū)應(yīng)當(dāng)納入評(píng)估范圍的事項(xiàng)，做到應(yīng)評(píng)盡評(píng)。

3.2? ?在評(píng)估過(guò)程中加大公眾參與力度

在評(píng)估過(guò)程中，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)張貼公示、網(wǎng)絡(luò)公示和其他媒體公示等形式，廣泛收集社會(huì)特別是直接利益群體的意見(jiàn)和建議，從而準(zhǔn)確地識(shí)別主要風(fēng)險(xiǎn)、潛在風(fēng)險(xiǎn)，為制定防范和化解措施提供重要情報(bào)是做好評(píng)估的基礎(chǔ)。

目前重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與治理過(guò)程中通常會(huì)有公眾參與的過(guò)程，但仍存在一些問(wèn)題。較為突出的問(wèn)題就是“形式化參與”。部分地方在進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)也能讓公眾參與其中，但仍然避免不了形式化的問(wèn)題。除此之外，部分地方還存在操縱評(píng)估等現(xiàn)象，雖然按照評(píng)估流程進(jìn)行了公眾參與，但實(shí)際效果不夠理想。讓公眾參與是為了聽(tīng)取民意，如果只是在形式上參與或者只吸納對(duì)自己決策有利的部分群體，那么就無(wú)法體現(xiàn)出公眾對(duì)該決策的真實(shí)想法和內(nèi)在訴求。為什么需要不斷強(qiáng)調(diào)公眾參與的重要性？因?yàn)榧訌?qiáng)公眾參與是重大決策進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要環(huán)節(jié)和內(nèi)在指向。在評(píng)估實(shí)踐中，不少負(fù)責(zé)人認(rèn)為在一個(gè)工程項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)之前，雖然涉及征地拆遷，但老百姓如果不知情便會(huì)風(fēng)平浪靜，而評(píng)估調(diào)研人員一旦與利益相關(guān)群眾見(jiàn)面，就會(huì)掀起波瀾，從而增加基層工作的壓力和難度。這種看法仍然是比較短視的，因?yàn)槊芙K究是掩蓋不了的，終究是要解決的。更重要的是，老百姓有知情權(quán)，我們應(yīng)當(dāng)尊重群眾，相信群眾，提高群眾工作能力，避免“本領(lǐng)恐慌”。公眾參與不僅有利于決策的形成，有利于促進(jìn)公眾態(tài)度的改變，可能使其逐步由冷漠、厭惡向支持、信任轉(zhuǎn)變，同時(shí)對(duì)于公眾自身和社會(huì)也都有一定影響。對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，可能存在以下方面變化：第一，認(rèn)知的改變。首先，通過(guò)參與決策過(guò)程，公眾理解政策的水平將有所提升，對(duì)決策受益群體等方面的判斷也會(huì)更加精準(zhǔn)；其次，對(duì)自身利益也會(huì)有更清晰的認(rèn)知，更加明晰自身的知情權(quán)、同意權(quán)、參與權(quán)等，有利于維護(hù)公眾的權(quán)利。第二，參與能力的改變。公眾的信息收集、理性分析等能力都會(huì)有所提升，能夠在一定程度上促進(jìn)公眾自身成長(zhǎng)。這對(duì)社會(huì)來(lái)說(shuō)有利于彌合價(jià)值分歧，化解社會(huì)矛盾，修復(fù)公共信任。

3.3? ?在評(píng)估方法上以信息公開(kāi)促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)溝通

政府公信力下降可能會(huì)導(dǎo)致環(huán)境更易孕育風(fēng)險(xiǎn)，因此，公信力的提升至關(guān)重要。公眾的不信任感是引發(fā)反對(duì)與抵制的重要原因。要想公眾接受有關(guān)部門(mén)提供的評(píng)價(jià)結(jié)論，就需要讓群眾認(rèn)為此項(xiàng)目建設(shè)不會(huì)危及自身生命健康，不會(huì)損害自身經(jīng)濟(jì)利益，不會(huì)減少本地就業(yè)機(jī)會(huì)，不會(huì)造成環(huán)境破壞等。涉及公眾切身利益的評(píng)估信息的公開(kāi)一定要規(guī)范、嚴(yán)格，這樣風(fēng)險(xiǎn)溝通才能有堅(jiān)實(shí)的信任基礎(chǔ)。如果決策過(guò)程全程可以合理保障公眾參與，信息發(fā)布能夠公開(kāi)、全面、及時(shí)，合理意見(jiàn)建議可以被及時(shí)采納，在決策制定和執(zhí)行過(guò)程中就能更好避免陷入“一鬧就?！钡墓秩?。堅(jiān)持信息公開(kāi)，這是前提也是基礎(chǔ)。地方政府尤其是決策責(zé)任單位要堅(jiān)持信息公開(kāi)，建立評(píng)估信息公開(kāi)機(jī)制，建立專(zhuān)業(yè)、統(tǒng)一、權(quán)威的評(píng)估信息發(fā)布平臺(tái)，對(duì)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重大決策事項(xiàng)，除了需要保密的之外，通過(guò)官網(wǎng)、公共媒體、宣傳品、張貼公告、網(wǎng)絡(luò)公告等渠道，多形式、多時(shí)段發(fā)布信息，確保利益相關(guān)者的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)得到保障。

重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與治理是一個(gè)需要長(zhǎng)期堅(jiān)持的過(guò)程，首先需要相關(guān)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的重視，在此基礎(chǔ)上也需要在實(shí)踐過(guò)程中不斷完善。隨著實(shí)踐不斷發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型及特征也會(huì)不斷發(fā)生變化，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方式方法也需要不斷更新，也需要相關(guān)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員保持長(zhǎng)期的關(guān)注，不斷提升自身能力素質(zhì)，共同推進(jìn)制定更加科學(xué)合理的重大決策，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，保障人民群眾利益。

主要參考文獻(xiàn)

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