新時代基層治理六大趨勢

胡耀男 蘇祖勤

［摘 要］基層的和諧穩(wěn)定直接關(guān)系到經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展與社會的有序運行，只有基層得到有效治理才能筑牢國家健康發(fā)展的基石?；仡櫺聲r代我國基層治理實踐，我國基層治理呈現(xiàn)六大趨勢：治理主體趨向多元、治理重心不斷下移、協(xié)商民主形式不斷豐富、智慧化治理水平不斷提升、“三治融合”不斷深化、網(wǎng)格化治理不斷加強。這些趨勢一定程度上是對基層治理實踐的經(jīng)驗總結(jié)，對我國今后的基層治理工作具有一定的參考價值。

［關(guān)鍵詞］新時代；基層治理；三治融合；網(wǎng)格化治理

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.17.052

［中圖分類號］D630 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2023）17-0185-05

0? ? ?引 言

黨的十八大以來，黨中央對基層治理始終保持非常高的關(guān)注度，始終致力于提升基層治理的水平與成效。因此，認真研究基層治理的走向或趨勢，對今后我國基層治理工作的推進和完善有重要意義。擇其大端，本文認為我國新時代基層治理有以下六大趨勢。

1? ? ?治理主體趨向多元

隨著時代的進步和社會的發(fā)展，之前政府作為唯一的國家治理主體已無法適應(yīng)當今社會發(fā)展的需要，2019年黨的十一屆四中全會明確提出要努力構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。①由此進一步強調(diào)了政府不應(yīng)在基層治理過程中大包大攬，應(yīng)將無法負載的社會職能、經(jīng)濟職能等轉(zhuǎn)交出去，充分發(fā)揮社會組織、企業(yè)、公眾的主觀能動性，鼓勵其加入到基層治理的隊伍中［1］。

中華人民共和國成立以來，我國城市社會治理經(jīng)歷了單位制、街居制階段，基層社會治理長時間是政府一元主導(dǎo)，政府直接下達行政命令，通過自上而下的官僚制結(jié)構(gòu)對基層社會的經(jīng)濟、政治、文化等方面進行全面管控［2］。如今，城市基層治理面臨的問題日漸復(fù)雜，人民群眾對于物質(zhì)需求、精神需求提出了更高的要求，社會利益也在不斷的分化過程中，在基層社會治理領(lǐng)域，事事由政府親力親為顯得捉襟見肘?，F(xiàn)實需要加上頂層推動，社會組織、社區(qū)組織和市場組織承擔起中介者和服務(wù)者的責任，提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品以滿足社區(qū)居民的需求，成為城市基層社會治理的重要角色。黨的十八大之后，由基層黨組織、基層政府、社會組織、社區(qū)自治組織以及城市居民等構(gòu)成的多元治理主體格局逐漸形成，開啟了城市基層治理新局面［3］。

自1984年以來，我國“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村基層治理格局逐漸形成。其基本特征是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最基層的行政組織，代表國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會實施行政管理，村民通過村民委員會這一群眾自治組織依法完成自治，兩者形成“上下分治”的結(jié)構(gòu)特征，村民委員會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)下完成工作［4］。如今，鄉(xiāng)村公共事務(wù)日漸復(fù)雜，僅僅依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會應(yīng)對鄉(xiāng)村治理工作無法達到預(yù)期效果，農(nóng)民群眾、村莊精英、社會團體、農(nóng)民合作組織等逐漸參與到鄉(xiāng)村治理的過程中，形成了多元主體合作共治的格局。這一格局的形成一是基于鄉(xiāng)村社會當下的需求，黨中央多次提出構(gòu)建多元主體參與的社會治理體系；二是源于我國自古以來就有村民自治的傳統(tǒng)；三是隨著人們物質(zhì)生活越來越豐富，村民的政治參與意識被喚醒，越來越多的群眾希望參與到鄉(xiāng)村治理與建設(shè)中［5］。

2? ? ?治理重心不斷下移

黨的十九大報告提出“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。②黨的十九屆三中全會也明確指出“推動治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層”。③

改革開放以后，我國城鎮(zhèn)化進程明顯加快，進入21世紀后，城鎮(zhèn)化率更是穩(wěn)定在年均1.3個百分點上下，城市里流動人口的增多帶來公共服務(wù)需求的增加，城市治理中的新問題不斷顯現(xiàn)，提升城市基層治理效能成為一個亟待解決的重大現(xiàn)實問題，而治理重心下移為解決這一問題打開突破口［6］。城市治理重心下移是治理資源的重新調(diào)配和優(yōu)化，通過切實轉(zhuǎn)變政府職能，將人力、物力、財力等資源下沉于基層社區(qū)，以期更好地服務(wù)群眾，保障民生。其中“干部下沉”是治理重心下移的重要舉措，例如在新冠疫情期間，一些領(lǐng)導(dǎo)干部下沉至基層社區(qū)，在落實疫情防控政策的同時，保證居民正常生活，確保復(fù)工復(fù)產(chǎn)的實現(xiàn)，從而保障了社會的穩(wěn)定發(fā)展。

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程不斷推進，部分農(nóng)村空心化、物質(zhì)匱乏、教育落后、交通不便等問題愈發(fā)凸顯，僅僅依靠村民自治顯然無法解決。對此，2013年習近平總書記提出“精準扶貧”的重要思想，2017年黨的十九大提出“鄉(xiāng)村振興”重大命題，為實現(xiàn)這兩大重要戰(zhàn)略，國家積極推進治理重心向農(nóng)村基層下移——派駐第一書記及駐村工作隊承擔起引導(dǎo)村莊治理、助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展等任務(wù)。更多的人才、服務(wù)以及資源注入鄉(xiāng)村社會，大大助力了鄉(xiāng)村振興的早日實現(xiàn)［7］。2020年11月，832個國家級貧困縣全部脫貧摘帽，此外在政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村風貌、精神文明建設(shè)等方面也取得較大進步。治理重心向基層下移，有效提升了基層黨組織活力、整合了鄉(xiāng)村內(nèi)外關(guān)系網(wǎng)絡(luò)資源，加強了國家權(quán)力與基層社會的互動，回應(yīng)了鄉(xiāng)村社會中的深層次問題［8］。

3? ? ?協(xié)商民主形式不斷豐富

協(xié)商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢。2012年“協(xié)商民主”一詞第一次被寫入中央一號文件，一年后的十八屆三中全會進一步提出“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”［9］。經(jīng)過十年的積極探索，協(xié)商民主已植根于中國土壤，全國各地都努力探求最適合自身發(fā)展的協(xié)商民主形式，黨的二十大報告對此實踐做出肯定的同時，也指出基層協(xié)商關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，是人民民主運行和實踐的最廣泛、最基本的政治形式。①

社區(qū)作為城市發(fā)展和治理的基本單元，是開展公共服務(wù)、解決社會矛盾的基本落腳點，如何在社區(qū)更好地推動群眾自治制度，如何提高社會組織參與治理的積極性，同時平衡多元治理主體，協(xié)商民主的構(gòu)建無疑為解決上述問題提供了切入點。從“管理”到“治理”，從“行政命令”向“協(xié)商民主”的過渡，體現(xiàn)了國家城市基層社會治理范式的轉(zhuǎn)變［10］。當前我國城市社區(qū)協(xié)商民主呈現(xiàn)以下三個特點：一是協(xié)商民主覆蓋面不斷擴展且形式豐富，當前在北京、上海、江蘇、浙江、廣東、湖北、山東、江西、安徽、四川、海南等省市的城市社區(qū)都結(jié)合當?shù)貙嶋H實施并創(chuàng)新協(xié)商民主實踐，較為典型的實踐形式有居民議事會、社區(qū)民情理事會、分層協(xié)商議事制度等。二是協(xié)商民主涉及內(nèi)容不斷深化。歷經(jīng)二十多年的發(fā)展，社區(qū)協(xié)商的議題由最初僅涉及個人、家庭、物業(yè)的“小事情”發(fā)展到公共事務(wù)性的“大事情”，如開展社區(qū)群眾自治、舉辦社區(qū)重大活動、協(xié)商資金的用途以及探討協(xié)商民主制度本身的修訂和完善。三是協(xié)商民主發(fā)展載體日漸豐富。由以傳統(tǒng)協(xié)商會議為主要協(xié)商平臺向以信息網(wǎng)絡(luò)為重要信息征集、發(fā)布平臺轉(zhuǎn)變，QQ、微信、社區(qū)微博、公眾號等成為主要網(wǎng)絡(luò)議政載體［11］。

我國自古以來就有村民自治的傳統(tǒng)，協(xié)商民主制度是對村民自治的補充和完善，將協(xié)商民主的理念和制度注入農(nóng)村社會，促進了農(nóng)村民主化建設(shè)發(fā)展，提高了鄉(xiāng)村治理效能［12］。當前農(nóng)村基層治理中的民主協(xié)商形式較為豐富，例如四川省成都市的村民議事會，該會議將“議事”作為治理村莊公共事務(wù)的核心，并創(chuàng)建了“村民議事六步法”；河南省鄧州市“4+2”工作法即“四議兩公開”，是為解決村兩委工作“兩張皮”的問題而創(chuàng)立的，是新形勢下重要的村級公共事務(wù)治理機制；浙江省德清縣的“鄉(xiāng)賢參事會”是村兩委通過整合與吸納鄉(xiāng)賢等社會力量而形成的民主協(xié)商形式，該形式可以更好地將正式協(xié)商制度與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會治理手段相結(jié)合，強調(diào)將民主協(xié)商機制嵌入村民自治的現(xiàn)實路徑，從而激發(fā)村民自治制度內(nèi)生動力［13］。協(xié)商民主在調(diào)動村民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)的積極性、提升鄉(xiāng)村治理效能、實現(xiàn)共建共治共享等方面取得顯著進步。

4? ? ?智慧化治理水平不斷提升

信息化發(fā)展戰(zhàn)略是我國重要戰(zhàn)略，各行各業(yè)的發(fā)展離不開信息技術(shù)，融入大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等先進信息技術(shù)的治理手段被稱為智慧化治理。大數(shù)據(jù)時代，社會、經(jīng)濟、環(huán)境等各個領(lǐng)域發(fā)生重大變革，為了適應(yīng)社會發(fā)展的需要，基層治理需要信息化的支撐，“智慧社區(qū)”“智慧鄉(xiāng)村”等建設(shè)成為社會治理的重要內(nèi)容［14］。

城市智慧化治理水平直接關(guān)系到社區(qū)治理成效。我國大部分城市社區(qū)存在工作人員少且任務(wù)量大的窘境，按照傳統(tǒng)的社區(qū)網(wǎng)格服務(wù)和信息收集方式無法實現(xiàn)服務(wù)全覆蓋，矛盾糾紛無法及時調(diào)解［15］。當前，一二線城市的部分社區(qū)已采取建立社區(qū)大數(shù)據(jù)庫、智慧化指揮協(xié)商服務(wù)中心等手段，搭建網(wǎng)格人員手機App、居民微信小程序終端、智能化人臉識別系統(tǒng)及微信公眾號等智能化平臺，實現(xiàn)社會治安、矛盾糾紛、居民需求征集、政務(wù)服務(wù)、民主協(xié)商、志愿服務(wù)、商圈服務(wù)等“智慧服務(wù)”，變?nèi)送扰転閿?shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)跑，尋找居民、商家滿意與社區(qū)服務(wù)的最大公約數(shù)。

《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》于2019年5月由國務(wù)院辦公廳頒布，該文件指出了鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略路徑，即提升鄉(xiāng)村智慧化水平，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會數(shù)字化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化［16］。經(jīng)過兩三年的積極探索，智慧化治理模式已在我國農(nóng)村地區(qū)逐漸鋪開。例如浙江省衢州市龍游縣，村干部根據(jù)鄉(xiāng)村治理的需要，借助專家力量，研發(fā)了龍游“村情通”線上平臺，同時將該App與網(wǎng)格化治理相結(jié)合，極大地提高了治理效能。行政部門與村組織可將各種信息數(shù)據(jù)上傳至平臺，并且開發(fā)了“村長信箱”“緊急發(fā)布”等群眾交互功能，村務(wù)信息、鄉(xiāng)村動態(tài)、村民訴求都可第一時間發(fā)布在平臺上。此外，國內(nèi)類似的案例還有上海的“農(nóng)民一點通”、湖南瀏陽的“智慧高坪”等。將信息化、數(shù)字化與鄉(xiāng)村治理相結(jié)合，既提升了治理效率，也給村民帶來極大的便利，同時也有利于自治、法治、德治理念的傳播和鄉(xiāng)村社會和諧氛圍的營造［17］。

5? ? ?“三治融合”不斷深化

黨的十九屆四中全會提出，將自治、法治與德治相結(jié)合才能夠打開基層社會治理的全新局面。將三者相結(jié)合的治理方式被稱為“三治融合”，能夠使中國基層社會治理成效得到顯著提升?！叭稳诤稀卑l(fā)源于浙江桐鄉(xiāng)，是對地方基層實踐的經(jīng)驗總結(jié)，并且獲得國家的認同與推廣［18］。隨后多個城市地區(qū)開始結(jié)合自身特點，借鑒“三治融合”鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗，將自治、法治與德治融入社區(qū)治理過程中，形成了各具特色的“三治融合”社區(qū)治理模式。

目前，國內(nèi)大部分城市社區(qū)結(jié)合自身情況，大膽開展“三治融合”的積極嘗試。湖南省邵陽市邵水橋社區(qū)，采取網(wǎng)格化與樓棟長相結(jié)合的自治模式，分片管理、責任到人；充分利用宣傳欄、社區(qū)講堂、線上視頻等形式積極開展普法宣傳，同時網(wǎng)格員與志愿者也走入網(wǎng)格片區(qū)傳播法治思想與法治理念；將現(xiàn)有的樓道文化、書屋文化、網(wǎng)格文化與德治教育相結(jié)合，以文“化”人、以文“養(yǎng)”德。江蘇省淮安市淮安區(qū)首創(chuàng)“三有三不出”的社區(qū)治理模式，“三有”是指“有事大家議、有話大家說、有忙大家?guī)汀钡摹按蠹彝ァ被ブ鷻C制，邀請志愿者代表、群眾代表等，對社區(qū)重要工作進行聽證議事，提高居民自治技能；成立民主法治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定了法治宣傳教育制度、民主協(xié)商制度、聯(lián)防協(xié)作制度和居民公約等，推動民主法治工作制度化、經(jīng)常化；圍繞周恩來精神、文明城市、家風家規(guī)等9個主題，打造樓道文化，為社區(qū)渲染出明禮崇德的溫暖底色，征集社區(qū)居民的家風、家訓(xùn)、家規(guī)，助推和美家庭建設(shè)［19］。

自治是“三治融合”的基礎(chǔ)，在實現(xiàn)基層治理法治化與現(xiàn)代化的同時，進一步挖掘中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，將傳統(tǒng)文化底蘊與法治基礎(chǔ)注入鄉(xiāng)村社會，大大推進了鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新與發(fā)展。浙江桐鄉(xiāng)“三治融合”的載體是“一約兩會三團”，其中“一約”是村規(guī)民約，鄉(xiāng)賢參事會與百姓議事會被稱為“兩會”，“三團”為百姓服務(wù)團、法律服務(wù)團和道德評判團。“一約兩會三團”是自治、法治與德治的綜合運用，形成了基層善治新格局。甘肅省武山縣以脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興為契機，在自治方面，不斷完善自治制度，優(yōu)化村“兩委”人員結(jié)構(gòu)，修訂村規(guī)民約，提升村級服務(wù)能力；在法治方面，加快法治鄉(xiāng)村建設(shè)，以信息化與數(shù)字化平臺為載體，拓展法治宣傳與法治教育的新陣地。在德治方面，深化思想教育引領(lǐng)，持續(xù)推進移風易俗活動，開展文明創(chuàng)評活動，豐富群眾文化生活［20］。

6? ? ?網(wǎng)格化治理不斷加強

網(wǎng)格化治理是精細化治理的具體舉措，前提是多主體權(quán)責分明，利用大數(shù)據(jù)資源庫的建立與信息共享平臺，實現(xiàn)全方位、全天候、動態(tài)化、智能化地掌握治理區(qū)域內(nèi)的人、物、事等情況。①該過程同樣強調(diào)將治理資源向基層傾斜，動員社會各方力量參與以網(wǎng)格為單位的社會基層治理，從而實現(xiàn)治理體系的高韌性、多維度、全方位。

網(wǎng)格化治理在我國有近二十年的發(fā)展歷史，2004年年初，北京東城區(qū)將整個行政區(qū)域劃分成若干網(wǎng)格單位，率先開始了單元網(wǎng)格治理的探索，并且修訂了城市部件管理法，提供制度上的保障，此舉措很快取得成效，社區(qū)治理效能顯著提高［21］。此后，湖北宜昌的“一梯三化”模式、上海的浦東模式、南京棲霞“城鄉(xiāng)一體化”模式及江蘇蘇州網(wǎng)格化綜合治理聯(lián)動模式等也涌現(xiàn)出來，成為網(wǎng)格化治理的標桿，全國各地結(jié)合當?shù)貙嶋H開始了效仿與創(chuàng)新，極大地豐富了網(wǎng)格化治理的案例庫。截至2022年，在黨中央的號召與推廣下，全國各縣市區(qū)的中心城區(qū)基本實現(xiàn)網(wǎng)格化管理全覆蓋，呈現(xiàn)出“無網(wǎng)格，不治理”的城市治理趨勢。

基于網(wǎng)格化治理在城市治理實踐中獲得的較好成效，這一治理模式逐漸推廣至農(nóng)村地區(qū)。農(nóng)村的信息化水平相對較低、自然條件限制性大，居民居住得比較分散，但隨著城鎮(zhèn)化、社區(qū)化、自治化水平的提高，網(wǎng)格化治理手段在鄉(xiāng)村治理過程中的優(yōu)勢逐漸顯露［22］。早在2008年，浙江省舟山市先是在城市場域?qū)嵤熬W(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”治理模式，社區(qū)秩序得到明顯改善，居民幸福感顯著提高，于是將此模式進行調(diào)整，應(yīng)用于農(nóng)村地區(qū)，成為提升農(nóng)村社區(qū)治理效能，優(yōu)化公共服務(wù)的有效手段［23］。之后全國多個農(nóng)村地區(qū)結(jié)合自身發(fā)展現(xiàn)狀開始網(wǎng)格化治理的實踐探索，并且形成了許多有代表性的地方模式。山西省平遙市在全域范圍內(nèi)開展“四級網(wǎng)格化”管理模式的探索，為基層群眾提供更為人性化、精細化的便民服務(wù)，同時不斷優(yōu)化政務(wù)服務(wù)平臺，耐心回應(yīng)群眾訴求，民眾對政府的滿意度大幅度提升。開展網(wǎng)格化治理的典型代表還有四川的合江縣，該縣結(jié)合當?shù)厍闆r，經(jīng)過兩年多的實踐探索，總結(jié)出了“1551”網(wǎng)格化治理模式，成為全省的基層治理亮點，全縣網(wǎng)格化服務(wù)管理工作得到了群眾的認可，村民幸福感得到進一步提升［24］。隨著農(nóng)村網(wǎng)格化治理的深度推進，部分農(nóng)村地區(qū)已構(gòu)建融黨建工作、社會治理、村民服務(wù)及疫情防控于一體的網(wǎng)格化治理體系。

7? ? ?總 結(jié)

治理主體趨向多元、治理重心不斷下移、協(xié)商民主形式不斷豐富、智慧化治理水平不斷提升、“三治融合”不斷深化、網(wǎng)格化治理不斷加強六大趨勢是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，地方政府積極探索的經(jīng)驗總結(jié)，凝聚著人民群眾的智慧與汗水。值得注意的是，每一個趨勢中都包含著不同地區(qū)的不同做法與治理經(jīng)驗，但各地的實踐都著力踐行了以人民為中心的服務(wù)思想。規(guī)律的總結(jié)從來不是一蹴而就、一勞永逸的，而是要在實踐中不斷修正和完善的。只有在實踐中不斷總結(jié)，在總結(jié)后不斷實踐，才能探索出符合客觀發(fā)展規(guī)律的治理之道。

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