河南省公辦高校債務(wù)現(xiàn)狀及風(fēng)險(xiǎn)防控研究

張敏

［摘 要］隨著我國(guó)高等教育的快速發(fā)展，高校債務(wù)問(wèn)題也日趨嚴(yán)重。本文以河南省公辦本科高校為例，分析了河南省高校的債務(wù)概況，指出財(cái)政投入不足，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，融資手段單一，以及償還能力有限是造成當(dāng)前河南省高校債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重的主要原因。為進(jìn)一步推進(jìn)河南省高校高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)積極探索，努力拓寬高校收入來(lái)源渠道；規(guī)范高校舉債融資機(jī)制，加強(qiáng)債務(wù)監(jiān)管；注重高校內(nèi)部控制建設(shè)，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；創(chuàng)造良好的政策條件，增強(qiáng)高校資金保障能力。

［關(guān)鍵詞］高校；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；防控

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.17.006

［中圖分類號(hào)］F810.6 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1673-0194（2023）17-0022-04

0? ? ?引 言

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，高等教育事業(yè)實(shí)現(xiàn)了改革與發(fā)展的歷史性跨越，從精英教育、大眾化教育邁入普及化教育。而教育事業(yè)的發(fā)展離不開資金的支持，高校僅僅依靠財(cái)政撥款和學(xué)費(fèi)收入難以滿足規(guī)模式擴(kuò)張的需求。為了籌措學(xué)校建設(shè)發(fā)展資金，多數(shù)高校只能采取銀行貸款等融資方式。然而，隨著時(shí)間推移，銀行貸款債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐步顯現(xiàn)，部分高校達(dá)到了難以為繼的地步。高校新校區(qū)建設(shè)停滯、人才隊(duì)伍流失嚴(yán)重、教師待遇遲遲不兌現(xiàn)等問(wèn)題日益嚴(yán)重，甚至有些高校的法定代表人被銀行列入征信黑名單。自吉林大學(xué)巨額債務(wù)事件曝光后，高校債務(wù)問(wèn)題一直都是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。因此，高校如何科學(xué)合理籌資，如何控制好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意義重大。

1? ? ?河南省高校債務(wù)概況

1999年，為響應(yīng)國(guó)家擴(kuò)招政策，全國(guó)高校開始迅猛擴(kuò)張規(guī)模。這一時(shí)期，河南省高校為了滿足擴(kuò)招后改善辦學(xué)條件的需要，進(jìn)行了大規(guī)模的校區(qū)基本建設(shè)。根據(jù)河南省教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，1998年至2021年，河南省高等學(xué)校數(shù)量由51所增加到166所，在校生規(guī)模由14.6萬(wàn)人增加到268.64萬(wàn)人，學(xué)校占地面積由2.4萬(wàn)畝（1 600公頃）增加到22.08萬(wàn)畝（14 720公頃），學(xué)校校舍建筑面積由782.3萬(wàn)平方米增加到7 316.45萬(wàn)平方米。由于河南省沒有中央直屬高校，在省、市財(cái)政投入有限的情況下，大多數(shù)高校只能通過(guò)銀行貸款的方式解決校區(qū)基本建設(shè)資金的問(wèn)題，這也導(dǎo)致河南省高校積累了大量的銀行存量債務(wù)。

2010年11月，財(cái)政部和教育部共同發(fā)布了《關(guān)于減輕地方高校債務(wù)負(fù)擔(dān)化解高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》（財(cái)教〔2010〕568號(hào)），要求各省份采取切實(shí)有效的措施減輕地方高校債務(wù)負(fù)擔(dān)，化解財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。然而，這一時(shí)期河南省大多數(shù)高校校區(qū)基本建設(shè)才剛剛啟動(dòng)或正在建設(shè)中，錯(cuò)失了政府化債機(jī)會(huì)。據(jù)相關(guān)學(xué)者調(diào)研統(tǒng)計(jì)，截止到2021年底，河南省38所公辦本科高校中有34所不同程度的存在負(fù)債，而且大部分都是擴(kuò)招時(shí)期遺留的存量債務(wù)［1］。2021年11月，河南省委書記樓陽(yáng)生在與教育部會(huì)商時(shí)提出，建設(shè)現(xiàn)代化河南，出路在創(chuàng)新，關(guān)鍵在人才，根基在教育，特別是高等教育。當(dāng)前，科教興國(guó)、人才強(qiáng)國(guó)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的有效實(shí)施，離不開高校的高質(zhì)量發(fā)展，而河南省高校債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高，嚴(yán)重制約了河南省高校的高質(zhì)量發(fā)展。

2? ? ?河南省高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因

2.1? ? 財(cái)政投入不足

根據(jù)2020年國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告，2020年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)投入為53 033.87億元，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例為4.22%，這是自2012年起連續(xù)9年保持在4%以上。雖然國(guó)家財(cái)政對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的投入逐年增加，但是河南省作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大省，工業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，財(cái)政收入增長(zhǎng)有限，教育經(jīng)費(fèi)投入與全國(guó)水平相比存在較大的差距。以普通高等學(xué)校生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)投入為例，2019年和2020年全國(guó)普通高等學(xué)校生均投入平均水平分別為23 501.26元和22 407.39元，河南省普通高等學(xué)校生均投入分別為15 509.01元和15 017.6元，僅占全國(guó)平均水平的66%和67.02%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他省份高校。由于河南省高等教育經(jīng)費(fèi)投入不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了當(dāng)前高?？焖侔l(fā)展和內(nèi)涵建設(shè)的需要，大多數(shù)高校負(fù)債發(fā)展也是無(wú)奈之舉，造成當(dāng)前河南省高校債務(wù)規(guī)模較大，風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較高。

2.2? ?風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄

一是大眾性教育的推廣導(dǎo)致高校不得不進(jìn)行盲目擴(kuò)張，為滿足快速擴(kuò)張的需求，河南省高校不得不進(jìn)行大規(guī)模舉債，而忽視自身的發(fā)展能力，導(dǎo)致高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)叢生［2］。二是2015年12月，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于全面推行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào)），要求行政事業(yè)單位全面推行內(nèi)部控制建設(shè)，但是河南省高校由于內(nèi)外部種種原因，尚未構(gòu)建有效的內(nèi)部控制體系，導(dǎo)致高校內(nèi)部控制管理薄弱，缺乏對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效控制。三是雖然近年來(lái)國(guó)家嚴(yán)控高校對(duì)外舉債，但是高校為了自身內(nèi)涵發(fā)展，不得不適當(dāng)負(fù)債，通過(guò)一些銀行短期借款彌補(bǔ)資金不足。然而，絕大部分河南省高校尚未建立相應(yīng)的債務(wù)管理制度，無(wú)法保障學(xué)校舉債的合理性，也未對(duì)學(xué)校的收入支出情況進(jìn)行全面評(píng)估，對(duì)貸款規(guī)?？刂迫狈茖W(xué)性，銀行貸款也只能私下進(jìn)行，未經(jīng)上級(jí)部門批準(zhǔn)，審批程序不合規(guī)，這些因素進(jìn)一步導(dǎo)致高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大，一旦高校資金鏈出現(xiàn)斷裂，學(xué)校將陷入信用危機(jī)，影響高等教育事業(yè)的健康發(fā)展。

2.3? ?融資方式單一

自國(guó)家實(shí)施擴(kuò)招政策以來(lái)，河南省高校為了實(shí)現(xiàn)規(guī)模發(fā)展，不惜投入巨量的資金。然而，在國(guó)家財(cái)政運(yùn)行呈緊平衡狀態(tài)的背景下，資金供需矛盾日益嚴(yán)重，又成為當(dāng)前制約學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展的主要因素。為了解決資金困境，一方面，部分河南省高校在編制學(xué)校校內(nèi)預(yù)算時(shí)不考慮收支平衡原則，允許出現(xiàn)赤字預(yù)算和收不抵支的現(xiàn)象。另一方面，由于早期國(guó)家對(duì)高校債務(wù)管控較弱，絕大部分河南省高校對(duì)外舉債方式就是依靠銀行貸款，而銀行貸款成本較高，融資期限較短，導(dǎo)致高校還本付息壓力較大，融資風(fēng)險(xiǎn)較高。根據(jù)筆者調(diào)研統(tǒng)計(jì)，目前河南省38所公辦本科高校中仍然有26所高校認(rèn)為銀行貸款是解決高校融資困境最有效的途徑。后續(xù)國(guó)家為了化解高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，逐漸引進(jìn)了政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府發(fā)行專項(xiàng)債券等融資方式，但這兩種融資方式限制條件較多，對(duì)高校資質(zhì)要求較高，目前僅有少部分高校采用。融資方式的單一，進(jìn)一步造成高校債務(wù)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較高，也給政府和銀行金融體系造成了不利的影響。

2.4? ?償還能力有限

目前，河南省高校的收入主要來(lái)源于上級(jí)財(cái)政撥款收入和學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等事業(yè)收入，收入來(lái)源渠道比較單一。根據(jù)2021年河南省教育廳部門決算數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，其所屬高校收入來(lái)源中財(cái)政撥款占比65.77%，事業(yè)收入占比27.43%。并且高校作為事業(yè)單位，融資渠道和方式受制于國(guó)家相關(guān)政策，可供創(chuàng)新和選擇的空間也十分有限，導(dǎo)致高校創(chuàng)收能力十分薄弱，在扣除學(xué)校日常運(yùn)轉(zhuǎn)所需資金和發(fā)放人員工資外，學(xué)校用于學(xué)校規(guī)模發(fā)展和內(nèi)涵建設(shè)的資金較少。另外，高校國(guó)有資產(chǎn)受相關(guān)政策限制，很難進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，但是隨著物價(jià)水平的上漲，高校資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益降低，自身創(chuàng)收能力減弱。此外，高校不同于企業(yè)，由于資金主要來(lái)源于財(cái)政撥款，節(jié)約意識(shí)淡薄，缺乏資金使用成本和效益觀念，學(xué)校各項(xiàng)日常開支存在腐敗浪費(fèi)現(xiàn)象，導(dǎo)致每年高校的年度盈余較少或是負(fù)數(shù)。而高校卻一味追求擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，缺乏對(duì)自身發(fā)展的準(zhǔn)確定位，導(dǎo)致債務(wù)償還能力較弱，信用風(fēng)險(xiǎn)較大。

3? ? ?河南省高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控對(duì)策

3.1? ?積極探索，努力拓寬高校收入來(lái)源渠道

一是地方政府要持續(xù)優(yōu)化現(xiàn)有的生均撥款模式，不能簡(jiǎn)單以學(xué)生人數(shù)作為撥款額度的主要參考依據(jù)，應(yīng)綜合考慮學(xué)校類別、學(xué)科建設(shè)、專業(yè)發(fā)展、科學(xué)研究等多種因素［2］，并且財(cái)政投入和收費(fèi)政策應(yīng)適當(dāng)向教育傾斜，不斷提升高等教育生均撥款水平，適當(dāng)提高現(xiàn)有的高等學(xué)校學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，增加高校的財(cái)政撥款收入和教育事業(yè)收入。二是高校自身也要不斷拓寬收入來(lái)源渠道，要利用自身市場(chǎng)化優(yōu)勢(shì)和政府相關(guān)政策，創(chuàng)新融資方式。首先，充分利用高校學(xué)生和教師巨大的市場(chǎng)潛力，加強(qiáng)與銀行的戰(zhàn)略合作，通過(guò)公開招標(biāo)的方式，爭(zhēng)取銀校合作建設(shè)資金。河南省黃淮學(xué)院官網(wǎng)顯示，2022年10月，該校與工商銀行駐馬店分行簽署了“銀校合作”項(xiàng)目，中標(biāo)金額1億元用于學(xué)校智慧化校區(qū)建設(shè)。其次，積極推動(dòng)學(xué)校資產(chǎn)市場(chǎng)化運(yùn)作，增加資產(chǎn)投資收益，提高資產(chǎn)利用率。2022年10月，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于盤活行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的指導(dǎo)意見》（財(cái)資〔2022〕124號(hào)），要求行政事業(yè)單位有效盤活國(guó)有資產(chǎn)，提高資產(chǎn)利用效率和使用收益。一方面高?？梢酝ㄟ^(guò)公開招標(biāo)的方式開展國(guó)有資產(chǎn)的出租和處置等運(yùn)作，增加資產(chǎn)投資收益；另一方面也可以通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)共享和調(diào)劑的方式，提高資產(chǎn)利用率，節(jié)約資金?？傊胤秸透咝９餐ν貙捀咝Ｊ杖雭?lái)源渠道，為高校發(fā)展提供充足的資金保障，是防范高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最有效的措施。

3.2? ?規(guī)范高校舉債融資機(jī)制，加強(qiáng)債務(wù)監(jiān)管

2014年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)），給地方高校負(fù)債發(fā)展吹來(lái)了東風(fēng)。當(dāng)前，尤其是對(duì)非雙一流建設(shè)的地方高校來(lái)說(shuō)，就目前財(cái)政投入水平及高校自身造血功能來(lái)講，適當(dāng)負(fù)債發(fā)展應(yīng)該說(shuō)也是一個(gè)值得探討的思路［3］，但是要控制好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。首先，地方政府要積極構(gòu)建規(guī)范的高校舉債融資機(jī)制，通過(guò)發(fā)行政府債券的方式，推廣政府與社會(huì)資本合作的融資模式，不斷拓展高校的融資渠道。堅(jiān)持“誰(shuí)舉債、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，建立健全問(wèn)責(zé)機(jī)制［4］，對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自利用銀行貸款的方式舉債的高校要依法進(jìn)行問(wèn)責(zé)，嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。對(duì)甄別后納入預(yù)算管理的高校存量債務(wù)，可以通過(guò)政府發(fā)行專項(xiàng)債券的方式進(jìn)行替換，積極降低高校存量債務(wù)利息負(fù)擔(dān)。其次，構(gòu)建有效的高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，通過(guò)財(cái)政部的債務(wù)監(jiān)控平臺(tái)，實(shí)時(shí)監(jiān)控高校的債務(wù)規(guī)模和變化，對(duì)異常情況要及時(shí)預(yù)警和核查，并采取有效措施應(yīng)對(duì)，分散債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。最后，建立健全債務(wù)報(bào)告和公開制度，要求高校對(duì)債務(wù)規(guī)模、債務(wù)使用以及項(xiàng)目建設(shè)等情況定期向政府部門報(bào)告，便于上級(jí)主管部門及時(shí)了解高校最新債務(wù)情況，加強(qiáng)債務(wù)監(jiān)管。同時(shí)，充分利用信息化手段使高校的債務(wù)信息更加公開透明，讓其接受群眾及廣大師生的監(jiān)督。

3.3? ?注重高校內(nèi)部控制建設(shè)，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

2016年4月，教育部辦公廳印發(fā)了《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》（教財(cái)廳

〔2016〕2號(hào)），明確要求高校加強(qiáng)債務(wù)管理，科學(xué)評(píng)估高校的償債能力和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制水平。一方面，高校要建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，要合理測(cè)算和評(píng)估學(xué)校當(dāng)前及未來(lái)收入和支出等情況，對(duì)學(xué)校的籌資能力、償債能力、營(yíng)運(yùn)能力等指標(biāo)的重點(diǎn)分析，加強(qiáng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)［5］。要科學(xué)統(tǒng)籌安排學(xué)費(fèi)等教育事業(yè)收入，設(shè)立還本付息準(zhǔn)備金，加強(qiáng)債務(wù)償還管理，科學(xué)化解債務(wù)。另一方面，高校要加強(qiáng)收入管理，深入研究現(xiàn)有的財(cái)政資金撥款模式，積極爭(zhēng)取各類財(cái)政專項(xiàng)資金，鼓勵(lì)高校二級(jí)部門積極創(chuàng)收，為學(xué)校建設(shè)發(fā)展提供充足的資金保障。并且要注重支出管理，營(yíng)造過(guò)緊日子的氛圍，努力壓縮一般性支出和三公經(jīng)費(fèi)支出，節(jié)約資金用于債務(wù)化解。同時(shí)，高校要加強(qiáng)預(yù)算管理，積極推動(dòng)省級(jí)部門預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算編制一致，杜絕赤字預(yù)算，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行剛性約束，防止資金浪費(fèi)，提高資金使用效益。此外，高校應(yīng)積極加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)，制定相應(yīng)的債務(wù)管理辦法，并嚴(yán)格按照規(guī)定的程序和方式舉債，嚴(yán)格落實(shí)債務(wù)上報(bào)和公開制度，自覺接受上級(jí)部門和社會(huì)公眾的監(jiān)管，增加高校債務(wù)資金使用透明度，不斷規(guī)范高校債務(wù)管理，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.4? ?創(chuàng)造良好的政策條件，增強(qiáng)高校資金保障能力

根據(jù)美國(guó)教育促進(jìn)與支持委員會(huì)2019年的報(bào)告，2017年至2018年，美國(guó)高校校友捐款增長(zhǎng)了6.9%，總計(jì)達(dá)到121.5億美元。同時(shí)，報(bào)告還顯示，在1988年至2018年的30年間，美國(guó)大學(xué)校友捐贈(zèng)增加了495%。西方發(fā)達(dá)國(guó)家高校獲取的捐贈(zèng)收入較多，并且在高?？偸杖胫姓急容^高，這得益于良好的國(guó)家政策導(dǎo)向和完善的社會(huì)捐贈(zèng)機(jī)制。因此，我國(guó)也應(yīng)制定良好的社會(huì)捐贈(zèng)政策，建立健全的社會(huì)捐贈(zèng)機(jī)制，營(yíng)造良好的社會(huì)捐贈(zèng)氛圍，積極鼓勵(lì)社會(huì)公益企業(yè)和人士進(jìn)行教育捐贈(zèng)，助力高校健康持續(xù)發(fā)展。另外，筆者認(rèn)為，高校有部分資金屬于統(tǒng)籌安排，直接管理，自主使用的自有資金，對(duì)這部分資金可以適當(dāng)?shù)胤砰_相關(guān)政策限制，在控制好風(fēng)險(xiǎn)和合理規(guī)劃好資金使用安排的前提下，允許高校嘗試進(jìn)行一些市場(chǎng)化投資，如購(gòu)買一些短期的、風(fēng)險(xiǎn)較小的銀行理財(cái)產(chǎn)品。中國(guó)人民銀行官網(wǎng)顯示，銀行活期存款利率為0.35%，協(xié)定存款利率為1.15%，而一般短期（三至六月期）風(fēng)險(xiǎn)較小的銀行理財(cái)產(chǎn)品收益約為4%。這樣能夠大大增加高校資金的投資收益，增強(qiáng)資金保障能力，有效化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

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