關(guān)于成本效益分析在財(cái)政預(yù)算績效管理中的應(yīng)用
——以山東省東營市為例

●張江圣 劉 濤 孔令坤

山東省東營市財(cái)政局局長張江圣

加強(qiáng)成本預(yù)算績效管理，強(qiáng)調(diào)成本效益，是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的內(nèi)在要求，也是落實(shí)政府帶頭過“緊日子”、化解財(cái)政收支矛盾的重要舉措。 為貫徹落實(shí)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，有效解決預(yù)算管理中存在的“重投入、輕成本”問題，山東省東營市積極響應(yīng)山東省財(cái)政廳部署要求，爭取并成為全省成本預(yù)算績效管理工作試點(diǎn)市，通過聚焦績效管理存在的薄弱環(huán)節(jié)，梳理成本預(yù)算績效分析方法和流程，深入開展部門整體和項(xiàng)目成本效益分析，將成本理念融入預(yù)算績效管理全過程，試點(diǎn)取得階段性成果，成本效益分析成為進(jìn)一步化解財(cái)政收支矛盾、推動(dòng)財(cái)政資金提質(zhì)增效的重要手段。

一、東營市成本績效管理改革工作成效

東營市落實(shí)省成本預(yù)算績效管理試點(diǎn)要求，以“先行先試，積極探索，率先破題”為攻堅(jiān)方向，力爭用2年時(shí)間基本建成覆蓋全面、 鏈條完整、方法科學(xué)的成本預(yù)算績效管理體系，提前一年完成省試點(diǎn)任務(wù)。 試點(diǎn)工作開展以來，東營財(cái)政探索成本效益分析新路徑，深入開展項(xiàng)目成本構(gòu)成分析，在實(shí)踐中摸索出一套操作性強(qiáng)、實(shí)效性高的成本預(yù)算績效管理工作模式。

（一）搭建矩陣式組織體系，構(gòu)建科學(xué)高效工作機(jī)制

一是強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、齊參與，形成推動(dòng)試點(diǎn)工作合力。財(cái)政局內(nèi)部搭建了局黨組部署、績效科和預(yù)算科總牽頭、各資金支出科室具體實(shí)施、 財(cái)政保障中心績效評價(jià)科輔助的“1+2+N+1”工作架構(gòu)（詳見圖1），明確職責(zé)分工，壓實(shí)工作責(zé)任。 為充分發(fā)揮相關(guān)部門單位職能作用，邀請市人大常委會(huì)預(yù)算工委、市審計(jì)局共同參與，協(xié)同聯(lián)動(dòng)共同推進(jìn)成本預(yù)算績效管理試點(diǎn)工作。 二是橫到邊、縱到底，試點(diǎn)范圍實(shí)現(xiàn)全覆蓋。 堅(jiān)持全市試點(diǎn)工作“一盤棋”，橫向市級預(yù)算單位，縱向縣區(qū)、功能區(qū)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，2022年全市共430 個(gè)部門單位納入試點(diǎn)，分析項(xiàng)目2000 余個(gè)。 三是抓培訓(xùn)、 強(qiáng)氛圍，持續(xù)提升業(yè)務(wù)水平。 采取“點(diǎn)面結(jié)合，整體提升”的培訓(xùn)總思路，采用線上線下等多元化培訓(xùn)形式，先后面向各級各類人員組織七次綜合性培訓(xùn)，培訓(xùn)上千余人次。 及時(shí)總結(jié)提煉成本預(yù)算績效管理改革成效，先后在中央和省級媒體發(fā)布宣傳報(bào)道20 余篇， 形成了良好的成本績效宣傳氛圍。

圖1 市財(cái)政局成本預(yù)算績效管理試點(diǎn)“1+2+N+1”工作架構(gòu)

（二）加強(qiáng)成本預(yù)算績效管理制度建設(shè)，不斷夯實(shí)基礎(chǔ)工作

一是統(tǒng)籌謀劃成本績效管理試點(diǎn)。制定了 《東營市成本預(yù)算績效管理試點(diǎn)工作實(shí)施方案》， 明確了工作任務(wù)、責(zé)任單位、完成時(shí)間，成為改革試點(diǎn)工作的總體綱要。二是突出預(yù)算項(xiàng)目成本分析。針對單位成本預(yù)算績效管理無以往經(jīng)驗(yàn)參考的現(xiàn)狀， 研究設(shè)計(jì)了東營市市直部門（單位）預(yù)算項(xiàng)目成本效益分析表，同時(shí)提供“一對一”業(yè)務(wù)輔導(dǎo)，推進(jìn)部門單位逐項(xiàng)分析預(yù)算支出項(xiàng)目成本構(gòu)成和預(yù)算申報(bào)測算過程。 三是指導(dǎo)部門單位規(guī)范操作。 制定《東營市市直部門（單位）項(xiàng)目入庫成本效益分析工作手冊》，明確新增項(xiàng)目入庫要求等，從源頭上管控項(xiàng)目；擬定《東營市市直部門（單位）項(xiàng)目入庫成本效益分析工作指南》，明確績效指標(biāo)和考核標(biāo)準(zhǔn)，使全過程成本預(yù)算績效管理有據(jù)可依。 通過工作流程的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，進(jìn)一步健全和完善成本預(yù)算績效管理工作機(jī)制。

（三）推動(dòng)成本標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，各環(huán)節(jié)成本管理水平不斷提升

一是尋找降本增效路徑，部門在過“緊日子”上下足功夫。 在成本分析過程中，將同類型項(xiàng)目進(jìn)行提煉對比，找到更好控制成本的方法和途徑，促進(jìn)單位進(jìn)一步踐行精細(xì)化理念，學(xué)會(huì)打好“鐵算盤”。 成本試點(diǎn)工作開展半年多以來， 已有12 個(gè)市直部門單位出臺相關(guān)降低成本的制度辦法20 余項(xiàng)。 二是成本標(biāo)準(zhǔn)體系初步建立，助力提升預(yù)算管理水平。 通過梳理現(xiàn)有通用支出政策，形成22 項(xiàng)通用定額標(biāo)準(zhǔn)；通過選取部分成本構(gòu)成相對穩(wěn)定的投資、服務(wù)、補(bǔ)貼類項(xiàng)目，進(jìn)行成本分析、提煉和總結(jié)，形成15 類專項(xiàng)定額標(biāo)準(zhǔn)， 初步建立起東營市成本標(biāo)準(zhǔn)體系。 比如針對市直部門辦公樓物業(yè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一的問題，通過對47 處辦公樓物業(yè)近3 年歷史成本數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，運(yùn)用科學(xué)合理可行的成本核算方法，對物業(yè)服務(wù)內(nèi)容及成本構(gòu)成進(jìn)行分析，將物業(yè)成本支出精細(xì)拆分為管理人員人工費(fèi)、安保費(fèi)、保潔費(fèi)、維修費(fèi)、綠化費(fèi)、其他管理費(fèi)用及稅金7 項(xiàng)成本構(gòu)成，據(jù)此出臺了市直部門物業(yè)管理費(fèi)預(yù)算編制定額標(biāo)準(zhǔn)（詳見圖2、圖3），物業(yè)管理服務(wù)費(fèi)和綠化費(fèi)綜合成本定額同比分別下降16.7%、41.39%，有效提升財(cái)政資金使用效益和公共服務(wù)質(zhì)量。

圖2 物業(yè)服務(wù)費(fèi)定額與市直單位實(shí)際支出對比圖

圖3 機(jī)關(guān)事業(yè)單位物業(yè)綠化服務(wù)定額計(jì)算表

（四）發(fā)揮成本績效改革突破作用，書寫高質(zhì)量發(fā)展財(cái)政答卷

一是開展機(jī)場航線補(bǔ)貼成本分析，助力市民出行需求。 為進(jìn)一步滿足群眾出行需求，促進(jìn)東營市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，東營勝利機(jī)場集團(tuán)有限公司陸續(xù)開通北京、上海、廣州、深圳等19 個(gè)城市的19 條航線， 但在加密現(xiàn)有航班、增加新開航線的同時(shí)，部分航線運(yùn)營呈現(xiàn)虧損，為此東營市每年拿出財(cái)政資金用于航線補(bǔ)貼。 針對機(jī)場航線補(bǔ)貼缺口大的問題，財(cái)政部門組織開展了航線運(yùn)行補(bǔ)貼成本效益分析評價(jià)，系統(tǒng)分析19 條航線近3000 個(gè)班次人均補(bǔ)貼、客座率等運(yùn)行數(shù)據(jù)，針對存在的部分航線可行性論證不充分、 通達(dá)城市相對集中、 人均補(bǔ)貼金額較高等問題，財(cái)政部門在成本效益分析的基礎(chǔ)上，提出了操作性強(qiáng)的指導(dǎo)性建議，最終在各方努力下，制定出臺《東營市機(jī)場運(yùn)行及航線航班補(bǔ)貼專項(xiàng)資金管理辦法》，規(guī)范新開航線的申報(bào)審批流程， 對人均補(bǔ)貼高的航線及班次進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，取得了年壓減資金1 億元以上，航線由19 條優(yōu)化到25 條的重大改變，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政“花更少的錢辦更大的事”的降本增效目標(biāo)。

二是實(shí)現(xiàn)供暖方式優(yōu)化調(diào)整， 助力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。 對供熱運(yùn)行費(fèi)項(xiàng)目開展成本預(yù)算績效評價(jià)，通過對三個(gè)供暖季采用原煤、水煤漿、天然氣三種熱源的供暖模式開展運(yùn)行成本分析，深入剖析企業(yè)成本結(jié)構(gòu)，計(jì)算出前三年每種供熱方式單方平均成本分別為32.7 元、57.55 元、37.91 元（詳見圖4），同期其他區(qū)域工業(yè)余熱的供暖方式單方平均成本僅為21 元，采暖方式不合理造成成本過高。 針對供熱運(yùn)行中存在的問題，財(cái)政與住建等業(yè)務(wù)主管部門，反復(fù)討論磋商，找尋降低成本的解決方案，最終雙方達(dá)成一致意見，積極謀劃推動(dòng)勝利發(fā)電廠“西熱東送”工程，利用成本低廉的工業(yè)余熱熱源逐步替代燃?xì)狻⑷济哄仩t房，優(yōu)化采暖方式，并逐步對老舊管網(wǎng)進(jìn)行更新改造，降低維修和運(yùn)行成本，預(yù)計(jì)每年節(jié)省供熱成本約7360 萬元，極大緩解了東營市東城區(qū)熱源不足的問題，較大程度減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，群眾對東城區(qū)域集中供熱滿意度也實(shí)現(xiàn)提升，社會(huì)民生效益顯著。

圖4 不同供熱方式平均成本對比圖

（五）借助預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)成本全流程嵌入式管理

一是強(qiáng)化成本指標(biāo)審核。 在系統(tǒng)中項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)環(huán)節(jié)，增加項(xiàng)目入庫成本績效審核節(jié)點(diǎn)，將項(xiàng)目績效目標(biāo)中的成本指標(biāo)設(shè)置為必填項(xiàng)， 未按規(guī)范填報(bào)成本指標(biāo)的不予審核績效目標(biāo)；對新增入庫項(xiàng)目，要求限額以上項(xiàng)目全部開展事前績效評估， 并按照投入成本與產(chǎn)出和效益相匹配的原則，對成本構(gòu)成和測算依據(jù)進(jìn)行充分論證，沒有成本分析的新增項(xiàng)目，一律不予入庫。 二是財(cái)政入庫項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)成本分析全覆蓋。 組織部門單位對2022 年項(xiàng)目庫中延續(xù)性項(xiàng)目進(jìn)行全面梳理，全面分析項(xiàng)目以往預(yù)算投入、成本構(gòu)成、產(chǎn)出規(guī)模與質(zhì)量、實(shí)施效果等情況，填報(bào)成本效益分析表，經(jīng)財(cái)政部門審核后上傳至一體化系統(tǒng)，作為預(yù)算編制依據(jù)。 三是將成本控制管理融入預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管。將成本控制納入預(yù)算項(xiàng)目績效運(yùn)行監(jiān)控范圍， 并通過預(yù)算一體化系統(tǒng)對比分析項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行和成本控制情況，重點(diǎn)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行率低和超過成本指標(biāo)執(zhí)行的項(xiàng)目，及時(shí)反饋資金科室調(diào)整項(xiàng)目資金安排， 有力地夯實(shí)了預(yù)算績效監(jiān)控體系。 通過以上的成本管理嵌入設(shè)置，使部分成本績效管理需求借助信息技術(shù)得以實(shí)現(xiàn)，更好地實(shí)現(xiàn)了預(yù)算管理與成本績效管理的緊密結(jié)合。

二、創(chuàng)新成本績效改革發(fā)展模式

（一）統(tǒng)籌實(shí)施“四位一體”新模式，提升績效評價(jià)工作質(zhì)效

為進(jìn)一步加強(qiáng)績效評價(jià)各項(xiàng)工作融合度， 提高評價(jià)結(jié)果綜合利用率，東營財(cái)政統(tǒng)籌實(shí)施重點(diǎn)項(xiàng)目績效評價(jià)、部門整體績效評價(jià)、 部門整體成本效益分析和部門績效自評復(fù)核等四項(xiàng)重點(diǎn)評價(jià)任務(wù)，“四位一體”統(tǒng)一部署（詳見圖5）、同步推進(jìn)，取得“三省一高”的良好成效，切實(shí)提升績效評價(jià)工作質(zhì)效。

圖5 “四位一體”績效評價(jià)模式示意圖

一是減輕被評價(jià)單位工作量——“省力”。 四項(xiàng)重點(diǎn)評價(jià)任務(wù)統(tǒng)一部署，現(xiàn)場評價(jià)統(tǒng)一實(shí)施，被評價(jià)單位只需提供一次資料，較以往分別開展評價(jià)工作，極大地減輕了單位在準(zhǔn)備接受評價(jià)過程中的時(shí)間成本和人員成本。 二是提高評價(jià)工作效率——“省時(shí)”。 以往四項(xiàng)重點(diǎn)評價(jià)任務(wù)分別進(jìn)行，評價(jià)涉及的單位提供資料清單、確定第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)、評價(jià)組現(xiàn)場評價(jià)、報(bào)告征求意見、問題反饋與整改等評價(jià)程序缺一不可，整合評價(jià)任務(wù)后，壓縮整個(gè)評價(jià)過程時(shí)間約三分之一以上， 切實(shí)提高績效評價(jià)工作效率。三是減少第三方評價(jià)費(fèi)用——“省錢”。統(tǒng)籌開展評價(jià)工作，第三方機(jī)構(gòu)評價(jià)可以更加合理調(diào)配人員力量，多項(xiàng)工作節(jié)點(diǎn)同步推進(jìn)，現(xiàn)場評價(jià)同時(shí)進(jìn)行，減少了第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)的人員成本、差旅費(fèi)用和其他管理費(fèi)用，節(jié)省財(cái)政服務(wù)費(fèi)用約30%。 四是提高綜合評價(jià)質(zhì)量——“高質(zhì)”。通過對同一單位開展多項(xiàng)重點(diǎn)評價(jià)任務(wù)， 能更加全面了解和分析單位的“職能線”“資金線”“業(yè)務(wù)線”開展情況，發(fā)現(xiàn)問題更為準(zhǔn)確，提出建議更有針對性，更好服務(wù)于單位履職及預(yù)算編制和執(zhí)行。

（二）推動(dòng)“績效+監(jiān)督”業(yè)務(wù)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，當(dāng)好成本控制“監(jiān)督員”

積極推動(dòng)財(cái)會(huì)監(jiān)督與績效評價(jià)聯(lián)合監(jiān)管新模式，將監(jiān)督績效要求貫穿到財(cái)政工作的全過程，向資金要績效、以監(jiān)督促管理。 一是科學(xué)選點(diǎn)，融合制定工作計(jì)劃。 聚焦上級重大決策部署和嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律重點(diǎn)關(guān)注問題，針對重點(diǎn)領(lǐng)域多發(fā)、高發(fā)、易發(fā)問題和突出矛盾，融合制定財(cái)會(huì)監(jiān)督與績效評價(jià)年度計(jì)劃， 凝聚整體監(jiān)督合力。 二是統(tǒng)籌調(diào)度， 統(tǒng)一調(diào)配工作力量。 同一項(xiàng)目融合使用監(jiān)督檢查和績效評價(jià)方式，統(tǒng)一制定檢查方案、統(tǒng)一成立檢查組、統(tǒng)一下發(fā)檢查通知、統(tǒng)一設(shè)定績效檢查口徑、統(tǒng)一進(jìn)點(diǎn)開展檢查、統(tǒng)一出具檢查評價(jià)報(bào)告，真正實(shí)現(xiàn)一查兩用。三是共享信息，推動(dòng)成果互通共用。 將績效評價(jià)發(fā)現(xiàn)問題的單位作為財(cái)會(huì)監(jiān)督重點(diǎn)，將財(cái)會(huì)監(jiān)督檢查結(jié)果運(yùn)用于成本重點(diǎn)績效評價(jià)，通過信息共享和成果互用，實(shí)現(xiàn)整改共促、共同發(fā)力。 同時(shí)，歸類總結(jié)共性問題和個(gè)性問題清單，建立規(guī)范成本預(yù)算管理長效機(jī)制，促進(jìn)財(cái)政資金成本效益與合規(guī)雙提升。

三、成本預(yù)算績效管理改革展望

成本預(yù)算績效管理是當(dāng)前和今后一段時(shí)間預(yù)算績效管理改革的重點(diǎn)方向之一，然而在成本預(yù)算績效管理不斷探索推進(jìn)的過程中，也面臨著諸如成本績效與預(yù)算管理融合程度不高、成本效益分析結(jié)果應(yīng)用不充分、標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)不夠完善等問題。要化解當(dāng)前面臨的問題和矛盾，就要花大力氣、下實(shí)功夫，將成本效益分析深入貫穿到預(yù)算管理全過程，并著力突出“務(wù)實(shí)管用”原則，推動(dòng)支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，切實(shí)優(yōu)化預(yù)算編制和執(zhí)行，提高財(cái)政資金使用效益，服務(wù)東營市經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，書寫新時(shí)代“黃藍(lán)交匯”壯麗華章。

（一）以成本為綱，打造成本預(yù)算績效生態(tài)體系

以成本績效改革為“主線”，打通成本預(yù)算績效管理全鏈條，構(gòu)建事前事中事后績效管理閉環(huán)。 預(yù)算申請環(huán)節(jié)“問成本”，新增項(xiàng)目要堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，將上級要求和市委市政府工作部署，轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目績效目標(biāo)指標(biāo)，并根據(jù)目標(biāo)指標(biāo)合理測算成本投入，綜合研判項(xiàng)目可行性和預(yù)算科學(xué)性；預(yù)算編制環(huán)節(jié)“核成本”，緊扣業(yè)務(wù)流程，以項(xiàng)目入庫成本分析和成本績效指標(biāo)設(shè)置為切入點(diǎn)， 指導(dǎo)部門單位做實(shí)做細(xì)成本分析，實(shí)現(xiàn)對成本控制的硬約束；預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)“控成本”，嚴(yán)格把控項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整調(diào)劑，對項(xiàng)目支出進(jìn)度明顯偏慢、成本管控不到位、支出進(jìn)度與當(dāng)期產(chǎn)出效益明顯不符的，及時(shí)督促提醒；決算環(huán)節(jié)“評成本”，財(cái)政與部門聯(lián)動(dòng)加強(qiáng)成本控制評價(jià)，部門重點(diǎn)關(guān)注效率低下、效果不佳或成本較高的流程節(jié)點(diǎn)，研究改進(jìn)措施；財(cái)政重點(diǎn)關(guān)注資金量大、涉及面廣的項(xiàng)目，全面分析成本構(gòu)成，提出優(yōu)化流程、節(jié)約成本、提高資金使用效益的意見建議。

（二）聚集合力，持續(xù)推進(jìn)支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

2022 年，省級層面出臺了《山東省財(cái)政廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省級支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的實(shí)施意見》，明確了支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的總體要求、主要任務(wù)和實(shí)施要求。按照文件要求，下一步東營市將結(jié)合本地實(shí)際，加快推動(dòng)符合本地特色的支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。一是堅(jiān)持總體設(shè)計(jì)、分步推進(jìn)。按照循序漸進(jìn)的總思路，從完善市級通用支出標(biāo)準(zhǔn)入手，逐步建立市級通用標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)定額標(biāo)準(zhǔn)、各部門特色支出標(biāo)準(zhǔn)的多層次支出標(biāo)準(zhǔn)體系，打造分行業(yè)、分領(lǐng)域、分類別的支出標(biāo)準(zhǔn)庫。 二是堅(jiān)持聯(lián)動(dòng)協(xié)作，合力推進(jìn)。 支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)需要協(xié)調(diào)各方力量共同推進(jìn)， 要明確財(cái)政部門、預(yù)算部門和其他單位的職責(zé)分工，合力推進(jìn)支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。 三是堅(jiān)持動(dòng)態(tài)調(diào)整，持續(xù)優(yōu)化。 支出標(biāo)準(zhǔn)體系要結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收支情況、部門單位職能履行等實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整，通過支出標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)化管理，促進(jìn)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)合理化。

（三）務(wù)實(shí)求效，深入推進(jìn)成本績效結(jié)果應(yīng)用

績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用是預(yù)算績效管理落到實(shí)處、 取得實(shí)效的關(guān)鍵，是績效評價(jià)工作的落腳點(diǎn)。 一是進(jìn)一步完善結(jié)果反饋機(jī)制。 將成本績效分析結(jié)果作為政策調(diào)整、預(yù)算安排以及轉(zhuǎn)移支付資金分配的重要參考， 不斷提高部門單位的目標(biāo)意識、績效意識和成本意識。 二是建立支出標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用機(jī)制。將形成的預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)印發(fā)至預(yù)算部門，作為預(yù)算批復(fù)和執(zhí)行的依據(jù)， 擴(kuò)展預(yù)算管理一體化系統(tǒng)功能，將標(biāo)準(zhǔn)嵌入預(yù)算管理流程，在預(yù)算編審中實(shí)時(shí)檢查、提醒，提高編審效率，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用常態(tài)化制度化。 三是借助監(jiān)督檢查手段，壓實(shí)成本績效應(yīng)用。 將財(cái)政重點(diǎn)成本績效評價(jià)結(jié)果作為財(cái)政監(jiān)督檢查的重點(diǎn)檢查對象， 通過監(jiān)督檢查，督促單位重視問題整改落實(shí)，并把整改落實(shí)與預(yù)算安排、財(cái)政檢查頻次進(jìn)行掛鉤，確保整改有效果。