政府?dāng)?shù)字平臺治理績效提升研究
——基于35 個案例的模糊集定性比較分析

汪世超

（上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)會展與傳播學(xué)院，上海 201620）

一、引言

隨著新一代信息技術(shù)的快速發(fā)展，數(shù)字化轉(zhuǎn)型已成為當(dāng)前地方政府治理變革的重要賽道。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)：“增強(qiáng)數(shù)字政府效能”。黨的二十大報告明確提出要加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國，要求“完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺”，這為數(shù)字中國建設(shè)和數(shù)字政府高質(zhì)量發(fā)展指明了前進(jìn)方向。新一輪《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》要求組建國家數(shù)據(jù)局，為進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)治理體系、加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供更為有效的機(jī)構(gòu)職能支撐。《“十四五”國家信息化規(guī)劃》《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》等重大戰(zhàn)略規(guī)劃陸續(xù)發(fā)布，建設(shè)數(shù)字中國和數(shù)字政府的頂層設(shè)計和發(fā)展指引被反復(fù)提及，并不斷明晰。

數(shù)字平臺作為數(shù)字政府的重要組成部分，它的出現(xiàn)擺脫了傳統(tǒng)治理過程中物理空間的限制，其分布式的儲存方式和集成式的運(yùn)行模式，通過數(shù)字技術(shù)增量式賦權(quán)和重構(gòu)式創(chuàng)新（張丙宣，2020），助力國家創(chuàng)新行政方式，提高行政效率。我國作為數(shù)字化轉(zhuǎn)型的后發(fā)國家，近年來地方政府積極探索數(shù)字平臺改革，北京市的“接訴即辦”、上海市的“一網(wǎng)通辦”、浙江省的“浙里辦”等政府?dāng)?shù)字平臺創(chuàng)新實踐不斷涌現(xiàn)。然而，現(xiàn)實應(yīng)用中各類政府?dāng)?shù)字平臺的質(zhì)量參差不齊，《數(shù)字政府藍(lán)皮書：中國數(shù)字政府建設(shè)報告（2021）》顯示，省級數(shù)字政府治理效果的一級指標(biāo)方差為8.2，首位差更是達(dá)到了13.4（總分為20分），各省域內(nèi)數(shù)字平臺同樣存在著巨大的發(fā)展差異。這要求管理者有效識別影響治理績效的多重因素及其聯(lián)動效應(yīng)，結(jié)合本地資源稟賦選擇適應(yīng)性的改革措施。

基于上述背景，本文以浙江省35個政府?dāng)?shù)字平臺為樣本，研究政府?dāng)?shù)字平臺治理績效的影響因素和條件組態(tài)。本文試圖解析何種因素影響政府?dāng)?shù)字平臺的治理績效，存在哪些條件組態(tài)能夠生成更高水平的政府?dāng)?shù)字平臺，不同類型的政府?dāng)?shù)字平臺建設(shè)和運(yùn)行過程有怎樣的偏好等問題。由于不同因素對政府?dāng)?shù)字平臺治理績效的影響是相互依賴共同作用的，因此選擇“組態(tài)”視角有助于探究多重并發(fā)的因果關(guān)系，進(jìn)而揭示政府?dāng)?shù)字平臺背后的復(fù)雜機(jī)制。具體來講，本文基于技術(shù)—組織—環(huán)境框架（Technology-Organization-Environment，下稱TOE框架），采用模糊集定性比較分析（fsQCA）方法，試圖揭示不同因素對政府?dāng)?shù)字平臺治理績效的影響程度及其多重條件間的復(fù)雜互動關(guān)系，探索政府?dāng)?shù)字平臺的最優(yōu)要素組合，以最大限度地發(fā)揮數(shù)字政府的治理效能。

二、文獻(xiàn)回顧與分析框架

（一）政府?dāng)?shù)字平臺相關(guān)研究文獻(xiàn)回顧

在科技革命與治理轉(zhuǎn)型的雙重背景下，數(shù)字化轉(zhuǎn)型的迫切性日益凸顯，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的探索也有了更多可能，數(shù)字政府建設(shè)的平臺化理念應(yīng)運(yùn)而生。學(xué)術(shù)界敏銳地覺察到政府?dāng)?shù)字平臺建設(shè)對行政體制改革乃至全球治理的重要意義，主要從三個角度對政府?dāng)?shù)字平臺展開了研究。

一是數(shù)字平臺概念的界定與發(fā)展。數(shù)字平臺的概念發(fā)軔于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展被逐步應(yīng)用到政府治理范疇。政府?dāng)?shù)字平臺既是處理關(guān)鍵信息的基礎(chǔ)設(shè)施，又是政府?dāng)?shù)據(jù)匯聚、共享、處理、開放的場所和渠道（鄧念國和楊曦娥，2022）。Gorwa（2019）將其定義為：“跨越不同行動者和行為的特定而復(fù)雜的互動網(wǎng)絡(luò)”。廣義上來講，政府?dāng)?shù)字平臺治理既包括“政府基于平臺的治理”，也包括“政府作為平臺的治理”（O’ Reilly，2011）。當(dāng)前我國正朝著“基于平臺治理”向“作為平臺治理”轉(zhuǎn)變，政府?dāng)?shù)字平臺的概念隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展而日趨復(fù)雜，總體上呈現(xiàn)出技術(shù)、組織、制度等層面的漸序深化。政府?dāng)?shù)字平臺不僅僅是一種治理工具，還通過流程再造和組織變革重塑治理體制，改變政府、企業(yè)和社會之間的交互關(guān)系。

二是政府?dāng)?shù)字平臺績效影響因素。學(xué)術(shù)界對數(shù)字政府相關(guān)的應(yīng)用績效也有關(guān)注。既有研究主要從政府組織內(nèi)部和外部兩方面進(jìn)行分析，從政府組織內(nèi)部視角切入的學(xué)者多關(guān)注組織架構(gòu)、晉升激勵等方面（葉戰(zhàn)備等，2018；趙金旭和孟天廣，2021），從政府組織外部視角切入的學(xué)者則強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公眾參與、制度環(huán)境等對政府?dāng)?shù)字平臺治理績效的影響（Das et al.，2017；馬亮，2021）。此外，還有一些學(xué)者從系統(tǒng)視角關(guān)注數(shù)字技術(shù)與組織的內(nèi)外互動關(guān)系，探索數(shù)字政府績效的評估維度并分析技術(shù)管理能力、政策響應(yīng)程度、公眾需求強(qiáng)度等對政府?dāng)?shù)字平臺建設(shè)的促進(jìn)作用（王學(xué)軍和陳友倩，2021）。

三是政府?dāng)?shù)字平臺績效的評估。有學(xué)者將政府?dāng)?shù)字平臺建設(shè)績效指標(biāo)化，從公共價值角度入手，將量化指標(biāo)用數(shù)字行政、數(shù)字公民和數(shù)字服務(wù)三個方面來進(jìn)行評估（張麗和陳宇，2021）。類似的量化指標(biāo)方法被國內(nèi)外政府機(jī)構(gòu)與測評機(jī)構(gòu)廣泛采納，例如聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)部就從數(shù)字行政、數(shù)字公民等六個方面提出了數(shù)字政府能力的評估框架，其連續(xù)四年發(fā)布的《數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)報告》展示了我國數(shù)字政府建設(shè)的整體態(tài)勢。還有學(xué)者將政府?dāng)?shù)字平臺建設(shè)績效用治理能力、治理效果、組織機(jī)構(gòu)和制度體系四個維度來進(jìn)行評估（趙金旭等，2022），并試圖引入TOE框架進(jìn)行分析（譚海波等，2019；湯志偉和周維，2020；郭高晶和胡廣偉，2022）。

綜上所述，既有研究在加深政府?dāng)?shù)字平臺理論和實踐創(chuàng)新上做了諸多有益的探索，但仍有不小的拓展空間。零散單個案例的描述性分析較多，對多案例的比較探討較少，特別是缺乏對省域內(nèi)平臺的橫向比較和不同平臺類型的比較分析。定量分析推動政府?dāng)?shù)字平臺研究的蓬勃發(fā)展，但量化指標(biāo)的研究難以檢驗邏輯上的因果關(guān)系，因此需要引入定性比較分析，以揭示多要素聯(lián)動的復(fù)雜運(yùn)行機(jī)制。在此過程中，政府?dāng)?shù)字平臺治理績效的影響因素及條件組態(tài)無疑是重要的研究支點。

（二）TOE 分析框架的應(yīng)用與拓展

1990年，Tornatizky & Fleischer提出TOE框架，即“技術(shù)-組織-環(huán)境”分析框架。Hollen等人（2013）在TOE框架的基礎(chǔ)之上，開始探討管理創(chuàng)新與技術(shù)、環(huán)境的關(guān)系。隨著研究的深入，學(xué)者們在大量實證研究的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展與完善該框架（He et al.,2015；Awa & Ojiabo，2016）。至今，TOE框架從技術(shù)、組織和環(huán)境三個維度去探索一項組織創(chuàng)新應(yīng)用的影響因素，已經(jīng)廣泛地應(yīng)用于公共組織信息系統(tǒng)的創(chuàng)新實踐研究中。

在技術(shù)維度層面，鑒于技術(shù)設(shè)施、技術(shù)能力、技術(shù)的易用性和相對優(yōu)勢等數(shù)字技術(shù)特點（毛軍權(quán)和敦帥，2023），特別強(qiáng)調(diào)大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等對政府?dāng)?shù)字平臺的影響。數(shù)字技術(shù)的高效應(yīng)用能夠賦能治理精準(zhǔn)化、服務(wù)扁平化、研判科學(xué)化等，促進(jìn)政府職能完善以及政策工具創(chuàng)新。

在組織維度層面，組織自身的建設(shè)顯得尤為重要，包括物質(zhì)資源、財政資源、人力資源等，組織規(guī)模、組織定位等組織特征，以及權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、部門條線等組織結(jié)構(gòu)（翟元甫，2020）。數(shù)字治理還涉及技術(shù)管理能力，它是指公共部門運(yùn)用數(shù)字技術(shù)將知識整合并轉(zhuǎn)化為治理產(chǎn)出和結(jié)果的能力（劉業(yè)鑫等，2020），有學(xué)者甚至認(rèn)為它是組織成功應(yīng)用數(shù)字技術(shù)增強(qiáng)競爭力的關(guān)鍵（王軍洋和胡潔人，2017）。組織是技術(shù)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性保障（黎江平等，2022），然而建立在傳統(tǒng)科層制之上的政府架構(gòu)與扁平化的政府?dāng)?shù)字平臺存在天然的沖突，如何破除政府屬地性、條塊性、分割性的制約和碎片化的路徑依賴，是政府?dāng)?shù)字平臺建設(shè)的重點。

在環(huán)境維度層面，TOE框架主要關(guān)注制度環(huán)境與公民需求。一方面，政治制度環(huán)境深刻影響著治理績效。政治制度環(huán)境包括府際競爭、當(dāng)前政治壓力等。擴(kuò)散理論提出上級政府的壓力和同級政府的府際競爭壓力是影響當(dāng)?shù)卣袨榈闹匾蛩兀˙erry & Baybeck，2005），府際競爭的存在表明行政的高位推動能夠在很大程度上影響治理績效。另一方面，公民需求推動著治理績效的提升，政府的合法性來源于對公民需求的有效回應(yīng)（Volden et al.，2008）。技術(shù)思維需要融合業(yè)務(wù)思維，只有對組織內(nèi)外部的需求充分理解后才有可能搭建具有實際應(yīng)用價值的場景。

綜上，本文從TOE框架出發(fā)構(gòu)建影響政府?dāng)?shù)字平臺治理績效的理論分析框架（圖1），探索平臺治理績效提升的路徑。

圖1 TOE 分析框架

三、研究設(shè)計

（一）研究方法

定性比較分析（Q C A）是一種介于定量和定性之間的社會科學(xué)研究方法（Ragin，1987），該方法通過組態(tài)思維實現(xiàn)對多重因果邏輯的分析，適用于探索性、歸納式的中小樣本研究（Eliason & Stryker，2009；里豪克斯和拉金，2017），近年來已被廣泛應(yīng)用于管理學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)等領(lǐng)域（張明和杜運(yùn)周，2019；郝文強(qiáng)等，2023）。選用QCA進(jìn)行分析，能夠從系統(tǒng)視角探究影響政府?dāng)?shù)字平臺治理績效的因素以及多重因果組合，最終探索政府?dāng)?shù)字平臺應(yīng)用過程中的不同實現(xiàn)路徑。又因模糊集定性比較分析（fsQCA）克服了清晰集定性比較分析（csQCA）須將變量分類為“1”或“0”的局限（韓娜娜，2019），有效地處理不完全隸屬關(guān)系和影響程度變化的問題，因此模糊集定性比較分析是本文較為理想的研究方法。

（二）樣本選擇

本文以浙江省數(shù)字化改革第一批和第二批“最佳應(yīng)用”中的19個市區(qū)縣級數(shù)字平臺及作者調(diào)研的浙江省16個設(shè)有數(shù)字平臺的街道為樣本。浙江省數(shù)字政府建設(shè)始終走在全國前列，形成了“公權(quán)力一體化監(jiān)督”等一系列標(biāo)志性成果，選擇浙江省的數(shù)字平臺相對而言具有先進(jìn)性。浙江省數(shù)字化改革“最佳應(yīng)用”由浙江省委改革辦與省大數(shù)據(jù)局及五大系統(tǒng)省級牽頭單位評選而來，獲得了多方組織的共同認(rèn)可，具有權(quán)威性和典型性，且案例涉及數(shù)字法治、數(shù)字社會等系統(tǒng)，也具有多樣性。兩批“最佳應(yīng)用”于2021年12月公布，在結(jié)果變量中將其與2022年12月公布的浙江省數(shù)字化改革“最系列”成果相對比，具有較強(qiáng)時效性。

（三）變量設(shè)計

1.結(jié)果變量

針對35個政府?dāng)?shù)字平臺的自身特征，參考多份數(shù)字政府研究報告，本文選取了是否蟬聯(lián)“最佳應(yīng)用”、處理單件事平均速度、數(shù)字平臺民眾的滿意程度和省市級新聞媒體報道的數(shù)量4個一級指標(biāo)，從不同維度出發(fā)，考察政府?dāng)?shù)字平臺的治理績效，四個維度共同體現(xiàn)政府?dāng)?shù)字平臺現(xiàn)實應(yīng)用的效度和溫度。另外，本文已排除改變名稱和部門導(dǎo)致的結(jié)果不同，例如2021年浙江省委辦公廳牽頭的“浙里應(yīng)急處突”在2022年修改了部分功能并將應(yīng)用名稱變更為“突發(fā)快響”，在這里本文仍將此結(jié)果變量定為1；2021年杭州市西湖區(qū)“民呼我為”應(yīng)用在2022年仍是優(yōu)秀案例，但牽頭單位變成了浙江省委辦公廳及省信訪局，在這里仍將此結(jié)果變量定為1，因為這可以認(rèn)為是下級試點成功進(jìn)而在省級范圍內(nèi)推廣使用，是對杭州市西湖區(qū)“民呼我為”應(yīng)用的更高肯定。

2.條件變量

本文依托TOE分析框架，結(jié)合國內(nèi)外對影響政府?dāng)?shù)字平臺績效的研究文獻(xiàn)及研究對象的實際情況，將條件變量分為技術(shù)、組織、環(huán)境三個維度，設(shè)有9個一級指標(biāo)，11個二級指標(biāo)（表1）。

表1 變量設(shè)定及說明

（1）技術(shù)層面

技術(shù)層面包括基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)共享、平臺架構(gòu)三個維度?；A(chǔ)設(shè)施方面，政府?dāng)?shù)字平臺的建設(shè)離不開大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等數(shù)字技術(shù)的支撐，因此本文選用了浙江省經(jīng)信廳和省統(tǒng)計局公布的各地網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施指數(shù)為條件變量，其中包括固定寬帶端口平均速率、城域網(wǎng)出口帶寬、每平方公里擁有的移動電話基站數(shù)量和FTTH/O寬帶接入率。數(shù)據(jù)共享方面，數(shù)據(jù)需要縱向貫通橫向協(xié)同才能更好地賦能治理，這是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的關(guān)鍵任務(wù)之一（北京大學(xué)課題組和黃璜，2020），因此采用浙江省經(jīng)信廳和省統(tǒng)計局公布的各地人均數(shù)據(jù)共享接口調(diào)用量為條件變量是最優(yōu)選擇。平臺架構(gòu)方面，不同政府?dāng)?shù)字平臺設(shè)置的場景數(shù)量各異，過多的場景設(shè)置是否會削弱應(yīng)用的效能，單一的應(yīng)用場景是否難以適應(yīng)復(fù)雜的治理環(huán)境，抱著這樣的疑問本文設(shè)置了政府?dāng)?shù)字平臺應(yīng)用場景數(shù)量為條件變量。

（2）組織層面

組織層面包括技術(shù)管理、財政支出、參與主體三個方面。技術(shù)管理方面，專門設(shè)立大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)或?qū)０嗟呐e措，能夠顯示政府在數(shù)字治理領(lǐng)域的專業(yè)程度（譚海波等，2019），對數(shù)字技術(shù)的掌握和應(yīng)用起著關(guān)鍵的作用（黃璜和孫學(xué)智，2018）。根據(jù)政府部門大數(shù)據(jù)專班的設(shè)立情況，本文將已設(shè)立專門大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)或?qū)０嗑幋a為1，未設(shè)立編碼為0；財政支出方面，已有研究表明良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政資源可以促進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)（Tolbert et al.，2008），單個政府?dāng)?shù)字平臺的建設(shè)費(fèi)用是最直觀的，但是由于建設(shè)費(fèi)用多為內(nèi)部數(shù)據(jù)，本文借鑒已有的研究做法（湯志偉和羅意，2021），采用了各地區(qū)2022年人均一般性公共預(yù)算支出作為條件變量，數(shù)據(jù)來源于各地區(qū)2021年度預(yù)算執(zhí)行情況及2022年度預(yù)算草案的報告；參與主體方面，政府?dāng)?shù)字平臺建設(shè)是一個涉及方方面面的系統(tǒng)性工程，需要各部門的通力合作，因此本文將各個數(shù)字平臺協(xié)同的部門數(shù)量作為一個條件變量，數(shù)據(jù)來源于各地區(qū)人民政府網(wǎng)站及官方媒體報道。

（3）環(huán)境層面

環(huán)境層面包括政策支持、行政壓力、民眾需求三個方面。在政策支持方面，來自建立數(shù)字平臺的一級政府，本文選取了2022年度一級政府工作報告是否提及和近一年來一級政府是否專門出臺有關(guān)數(shù)字政府的文件這2個二級指標(biāo)，若同時存在兩種支持則賦值為1，若存在任意一種支持則賦值為0.5，若兩種支持都不存在則賦值為0；在行政壓力方面，主要來自建立數(shù)字平臺的上級政府，本文選取了近一年來平臺是否受到上級主要領(lǐng)導(dǎo)蒞臨考察和近一年來上級政府是否專門出臺有關(guān)數(shù)字政府文件這2個二級指標(biāo)，賦值規(guī)則同政策支持；在民眾需求方面，有研究表明民眾需求的強(qiáng)弱會直接影響基層實踐的方向和效率（李月和曹海軍，2020），因此本文選用近一年來民眾的信訪數(shù)量作為條件變量（未人為賦值的所有條件變量都是在原始數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，模糊變量校準(zhǔn)后編碼）。

3.變量標(biāo)定

在模糊集定性比較分析中，所有變量的取值必須轉(zhuǎn)換為集合中的隸屬程度。根據(jù)布爾代數(shù)理論，經(jīng)過校準(zhǔn)后的集合隸屬程度應(yīng)當(dāng)介于0和1之間（杜運(yùn)周和賈良定，2017）。為完成校準(zhǔn)，需要確定可反映變量中間程度的值，并設(shè)置定性的參考點（劉淑妍和王湖葩，2 0 2 1）。本文遵循慣例（Andrews et a l.，2 0 1 6），將樣本數(shù)據(jù)的95%、50%和5%分位數(shù)分別設(shè)為完全隸屬（隸屬分?jǐn)?shù)=1）、交叉點（隸屬分?jǐn)?shù)=0.5）和完全不隸屬（隸屬分?jǐn)?shù)=0），并結(jié)合實際調(diào)整得到最終校準(zhǔn)值（表2）。

表2 模糊變量校準(zhǔn)

四、實證結(jié)果分析

（一）必要條件分析

在分析條件組態(tài)之前，實證分析需要對各變量進(jìn)行必要性條件檢測。通常，當(dāng)某個條件能夠成為結(jié)果變量的必要條件時，一致性需要大于0.9。對不能單獨形成必要條件的則需要進(jìn)行充分條件分析，當(dāng)一致性在0.8至0.9之間時，則可以認(rèn)定該條件為充分條件，依據(jù)結(jié)果的吻合度和覆蓋率，可以界定不同組態(tài)對結(jié)果的解釋力（Ragin，2006）。

如表3所示，在政府?dāng)?shù)字平臺高治理績效的必要條件檢驗結(jié)果中，數(shù)據(jù)共享的一致性超過0.9，表明數(shù)據(jù)共享是形成高治理績效的必要條件；在低治理績效的必要條件檢驗結(jié)果中，低技術(shù)管理一致性大于0.9、低行政壓力一致性接近0.9，這對低治理績效有較強(qiáng)的解釋力。該結(jié)果也表明，技術(shù)、組織、環(huán)境的多重因素而非單一因素塑造著政府?dāng)?shù)字平臺。不同因子影響治理績效并不是簡單的黑白相反的關(guān)系，例如高水平的技術(shù)管理并不是形成高治理績效的關(guān)鍵因素，但是薄弱的技術(shù)管理是形成低治理績效的必要條件，除此之外還需要將具體問題帶入到具體的場景中進(jìn)行分析。

表3 必要條件分析

（二）條件組態(tài)分析

利用fsQCA3.0軟件對模糊值進(jìn)行計算得到真值表，參考已有研究做法（陶克濤等，2021），本文將一致性閾值設(shè)置為0.8，將頻數(shù)閾值設(shè)置為1，并在此基礎(chǔ)上對真值表進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)分析，得到簡約解、中間解和復(fù)雜解三種解決方案，遵循Ragin（2019）的做法，本文重點分析中間解，輔之以簡約解。

表4中每一列代表一種可能的政府?dāng)?shù)字平臺高治理績效組態(tài)，單個組態(tài)的一致性均高于可接受的最低標(biāo)準(zhǔn)0.75，其中四種組態(tài)解的一致性達(dá)0.838，表明在滿足這四種條件組態(tài)的所有政府?dāng)?shù)字平臺中，約有83.8%的政府?dāng)?shù)字平臺具有高水平的治理績效?？偢采w度為0.715，表示這四種組態(tài)能夠解釋超70%的高治理績效數(shù)字平臺。從各要素在條件組態(tài)中的分布情況來看，相較而言，數(shù)據(jù)共享、政策支持和行政壓力是政府?dāng)?shù)字平臺高治理績效的核心條件，表明政府?dāng)?shù)字平臺高治理績效依賴數(shù)字技術(shù)的資源以及行政方面的支持；平臺架構(gòu)和財政支出常為不重要或不存在條件，表明政府?dāng)?shù)字平臺在建設(shè)過程中片面追求功能全面性發(fā)揮的作用有限，而要著力提高應(yīng)用場景的實戰(zhàn)實效能力，人均一般性公共預(yù)算支出或難以作為有效的條件變量，用于政府?dāng)?shù)字平臺建設(shè)的財政支出難以等比例體現(xiàn)在總的財政支出上；技術(shù)管理、參與主體往往作為邊緣條件存在，這在一定程度上表明和第三方企業(yè)合作搭建政府?dāng)?shù)字平臺的方式使得組織內(nèi)部架構(gòu)對政府?dāng)?shù)字平臺治理績效的影響程度較低，但與此同時這不能否認(rèn)組織上的技術(shù)管理和參與主體對政府?dāng)?shù)字平臺建設(shè)的貢獻(xiàn)。

表4 條件組態(tài)分析結(jié)果

接下來結(jié)合案例實際情況，將四種組態(tài)總結(jié)為3條生成政府?dāng)?shù)字平臺高治理績效的路徑。

1.技術(shù)主導(dǎo)型

技術(shù)主導(dǎo)型，即以數(shù)字技術(shù)為主導(dǎo)影響因素的生成路徑，對應(yīng)組態(tài)3和組態(tài)4。在這條路徑中共同存在的條件變量有技術(shù)層面的基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)共享，組織層面的技術(shù)管理作為邊緣條件存在，表明當(dāng)某一政府?dāng)?shù)字平臺的民眾關(guān)注度與行政壓力并沒有那么高時，政府?dāng)?shù)字平臺本身的基礎(chǔ)設(shè)施以及數(shù)據(jù)共享能力可以成為政府?dāng)?shù)字平臺生成高水平治理績效的重要因素。這一條路徑能夠解釋37.9%的政府?dāng)?shù)字平臺高治理績效案例，另外有13%的高治理績效數(shù)字平臺僅能被這一路徑解釋。

在選取的案例中，拱墅區(qū)小河街道“城市眼·云共治”是典型的技術(shù)主導(dǎo)型數(shù)字平臺。小河街道從海量視頻監(jiān)控、物聯(lián)感知設(shè)備的全域集成、共建共享開始，深度融合人工智能視頻識別、云計算、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)，走上了“前端動態(tài)感知+中端智能分析+末端多元共治”的城市治理新路徑。在“城市眼·云共治”專題數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，小河街道還打造了“紅茶議事會”，居民大會議題的提出不再是“拍腦袋”，而變成了大數(shù)據(jù)關(guān)鍵詞，參會人員也不再是“隨便定”，而是通過后臺勾勒參會人員畫像，匯集建立起“紅茶議員”庫，從而有效推動了基層治理的流程再造、范式轉(zhuǎn)換和制度重塑。

技術(shù)主導(dǎo)型平臺憑借技術(shù)優(yōu)勢，推動組織變革和制度升級，無論在硬件設(shè)施還是軟件支持等方面都擁有較為強(qiáng)大的基礎(chǔ)。這類平臺雖然外部動力不足，但能夠以數(shù)字技術(shù)為突破口發(fā)展出強(qiáng)大的內(nèi)生動力。該類型平臺有助于推動社會共治形成協(xié)同增效機(jī)制，最大限度地發(fā)揮政府?dāng)?shù)字平臺的優(yōu)勢。

2.任務(wù)主導(dǎo)型

任務(wù)主導(dǎo)型，即在組織架構(gòu)的配合下以行政壓力為主導(dǎo)的生成路徑，對應(yīng)組態(tài)2。在組態(tài)2中，環(huán)境層面的政策支持、行政壓力以及組織層面的技術(shù)管理為核心條件存在，表明自上而下的政治任務(wù)以及領(lǐng)導(dǎo)人的有力推動往往是平臺能夠持續(xù)發(fā)展的主要原因。該路徑能夠解釋37.2%的政府?dāng)?shù)字平臺高治理績效案例，有14.2%的高治理績效政府?dāng)?shù)字平臺僅能被這一路徑解釋，從中能夠觀察到行政的高位推動對政府?dāng)?shù)字平臺建設(shè)和發(fā)展的重要性。

法治領(lǐng)域的數(shù)字平臺多為任務(wù)驅(qū)動型的典例。溫州市金融風(fēng)險防范與處置、行政機(jī)關(guān)合同管理“一體化”都是數(shù)字法治領(lǐng)域優(yōu)秀的應(yīng)用平臺，這得益于兩方面：一方面是溫州市作為全國首個金融改革試驗區(qū)、浙江省作為數(shù)字中國建設(shè)的排頭兵，雙重政策支持和政策壓力筑牢溫州市數(shù)字法治的基石；另一方面是溫州市委政法委牽頭聯(lián)合市金融辦、市公安局、市檢察院等單位的共同力量，為政府?dāng)?shù)字平臺建設(shè)提供了有力的組織保障。溫州市因此形成了匯聚信用、社保、法院裁判文書等48類業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，打通行刑銜接和追贓挽損等堵點，形成集維穩(wěn)綜治、監(jiān)測預(yù)警、核查化解、司法打擊、資產(chǎn)處置5個“鏈?zhǔn)健焙诵墓δ苣K為一體的高效聯(lián)動平安與法治全周期處置閉環(huán)。

該類政府?dāng)?shù)字平臺在民眾需求低、基礎(chǔ)設(shè)施等較為薄弱的情況下，依靠強(qiáng)有力的行政壓力和政策支持可以生成高治理績效的結(jié)果。街道層面一些數(shù)字平臺的建設(shè)也多依托上級政府的支持完成指派的行政任務(wù)，并協(xié)助上級政府進(jìn)行一些政策性文件的解讀與推廣。

3.需求主導(dǎo)型

需求主導(dǎo)型，即以民眾需求為最關(guān)鍵影響因素的政府?dāng)?shù)字平臺，對應(yīng)組態(tài)1。在組態(tài)1中，民眾需求為唯一核心條件存在，其他條件均對結(jié)果影響較小或不重要，表明社會迫切的治理需求能促進(jìn)產(chǎn)生積極的政府?dāng)?shù)字平臺治理行為。這一條路徑充分解釋11%的高治理績效數(shù)字平臺，而有10.1%的高治理績效數(shù)字平臺僅能夠被這一路徑解釋。從中可以看到需求主導(dǎo)型平臺盡管相關(guān)的案例占比不高，但是當(dāng)組織層面及技術(shù)層面支持不大時，民眾的需求能夠為打造高治理績效數(shù)字平臺打開突破口。

西湖區(qū)“民呼我為”和“西湖碼”是典型的需求主導(dǎo)型平臺?！拔骱a”最初是為了處理突發(fā)性公共衛(wèi)生事件而研發(fā)的，在應(yīng)用的過程中圍繞民眾和企業(yè)的切實需求產(chǎn)生了“我要報”“我要幫”“助企業(yè)”“助基層”等四大功能，通過群眾反饋、鎮(zhèn)街吹哨、干部有為等流程，逐步推廣數(shù)字化、便捷化的民生服務(wù)。其中，“一碼速達(dá)”實現(xiàn)了群眾上報事件1分鐘內(nèi)受理、30分鐘內(nèi)處置流轉(zhuǎn)、24小時內(nèi)辦結(jié)反饋，有力地推動了政府?dāng)?shù)字平臺的模塊功能多樣化、技術(shù)架構(gòu)科學(xué)化。目前，“西湖碼”依然在不斷迭代升級，致力打通更多事件的處理端口渠道，完善預(yù)警機(jī)制和研判功能，惠及更多群體，形成解決群眾所急所盼問題的長效機(jī)制。

需求主導(dǎo)型平臺警示我們在“數(shù)據(jù)為王”的時代，還是要將“人”的因素帶回到治理中來?，F(xiàn)實應(yīng)用中，需求主導(dǎo)型的政府?dāng)?shù)字平臺以轄區(qū)內(nèi)治理需要為導(dǎo)向，以民眾的需求為依歸，該類平臺盡管缺乏過硬的技術(shù)管理能力，內(nèi)生發(fā)展動力也較弱，但轄區(qū)內(nèi)的民眾歸屬感一般較強(qiáng)。

（三）五大系統(tǒng)數(shù)字平臺分析

浙江省數(shù)字化改革首先提出“152”體系架構(gòu)，“1”即一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺；“5”即黨政機(jī)關(guān)整體智治、數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會和數(shù)字法治等五大系統(tǒng)；“2”即數(shù)字化改革的理論體系和制度規(guī)范體系。五大系統(tǒng)的分類方式沿用至今，2021年至今公布的數(shù)字化改革最佳應(yīng)用也遵循了這一分類方式。不同系統(tǒng)的政府?dāng)?shù)字平臺受部門條線的影響較大，其組織體系、制度環(huán)境、技術(shù)基礎(chǔ)均有差別，對五大系統(tǒng)數(shù)字平臺治理績效生成路徑的研究有其實踐意義。

在數(shù)字法治系統(tǒng)中依托對數(shù)字法治系統(tǒng)平臺的必要性結(jié)果分析（表5），可以看到組織層面對該板塊數(shù)字平臺有重要的影響。技術(shù)管理的一致性接近0.9，表明技術(shù)管理是數(shù)字法治系統(tǒng)數(shù)字平臺生成高治理績效的必要條件。在對低治理績效的必要條件檢驗結(jié)果中，參與主體一致性大于0.9，表明在數(shù)字法治領(lǐng)域，多部門的參與可能導(dǎo)致多頭管理等問題突出，需要集中發(fā)揮政法領(lǐng)域的力量。

表5 必要性分析結(jié)果（數(shù)字法治）

在數(shù)字政府系統(tǒng)中，高治理績效的條件組態(tài)滿足任務(wù)主導(dǎo)型，解的覆蓋度為0.680，能夠解釋68%的高治理績效數(shù)字平臺，解的一致性為0.981，表明滿足這一條件組態(tài)的數(shù)字平臺有98.1%具有高水平的治理績效（表6）。

在數(shù)字社會系統(tǒng)中，僅存在1條生成路徑即需求主導(dǎo)型。江山市的智慧助殘數(shù)字平臺作為典型的數(shù)字社會高治理績效數(shù)字平臺，促進(jìn)民眾需求解決的同時也在改變著政府的治理方式。黨政機(jī)關(guān)整體智治系統(tǒng)中存在2條生成路徑，即任務(wù)主導(dǎo)型和技術(shù)主導(dǎo)型，杭州市西湖區(qū)“民呼我為”和“西湖碼”是典型的黨政機(jī)關(guān)整體智治案例。數(shù)字經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)由于樣本數(shù)量太少，代表性有限，因此不進(jìn)行對應(yīng)的必要性分析和組態(tài)分析。

（四）穩(wěn)健性檢驗

為了避免一致性設(shè)定對分析結(jié)果的影響，本文通過提高一致性門檻值對政府?dāng)?shù)字平臺治理績效開展穩(wěn)定性檢驗，將一致性門檻由0.8提高到0.85后，剔除了組態(tài)4，其余組態(tài)并未發(fā)展變化，一致性提高到了0.865，但是覆蓋度略下降到了0.642，整體無顯著變化，可以證明研究結(jié)果可靠。

五、結(jié)論與政策啟示

數(shù)字平臺是撬動新時代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵變量，根據(jù)“十四五”規(guī)劃的要求，需要“著力提升全流程一體化在線服務(wù)平臺功能”。本文基于對35個政府?dāng)?shù)字平臺的模糊集定性比較分析，利用實證研究方法，檢驗了政府?dāng)?shù)字平臺治理績效的影響因素及其最優(yōu)組態(tài)。研究結(jié)果表明，技術(shù)、組織、環(huán)境多重因素共同影響著政府?dāng)?shù)字平臺的治理績效，其中數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通在所有類型的數(shù)字平臺中都是至關(guān)重要的，低技術(shù)管理能力和低行政壓力很有可能造成低治理績效。進(jìn)一步探究組態(tài)后發(fā)現(xiàn)，政府?dāng)?shù)字平臺生成高水平治理績效的路徑是多樣的，大致上有技術(shù)主導(dǎo)型、需求主導(dǎo)型和任務(wù)主導(dǎo)型等3條路徑。同時，不同系統(tǒng)數(shù)字平臺的治理偏好不同，以數(shù)字法治平臺為例，其需要著力提高技術(shù)管理能力，厘清業(yè)務(wù)條線，避免多頭指揮。

通過對政府?dāng)?shù)字平臺的實證分析和大量數(shù)據(jù)的梳理，量化分析結(jié)果為數(shù)字平臺提升治理績效提供了四點政策啟示：

第一，堅持民本思想，讓人民真正成為政府?dāng)?shù)字平臺賦能治理的受益者。在三種模式中，需求主導(dǎo)型對應(yīng)解釋11%的高治理績效數(shù)字平臺，該組態(tài)僅有基礎(chǔ)設(shè)施和民眾需求這兩個必要條件，表明民眾需求能夠在很大程度上決定政府?dāng)?shù)字平臺的成敗。無論是數(shù)字平臺和治理效能，還是數(shù)字治理與幸福城市，都是術(shù)與道的關(guān)系，出發(fā)點和落腳點始終還是滿足人民日益增長的美好生活需要。

第二，堅持技術(shù)創(chuàng)新，大力提高技術(shù)管理能力。技術(shù)主導(dǎo)型成功詮釋了37.9%的政府?dāng)?shù)字平臺高治理績效案例，在所有類型中占比最高。這種現(xiàn)象啟示地方政府要重視數(shù)字技術(shù)的發(fā)展應(yīng)用，突出數(shù)據(jù)匯聚、強(qiáng)化數(shù)據(jù)交換、實現(xiàn)資源共享，并形成標(biāo)準(zhǔn)化、有韌性、可維護(hù)、可優(yōu)化的良性平臺架構(gòu)。另外，在數(shù)字政府系統(tǒng)中，技術(shù)管理是生成高治理績效的核心條件變量，表明在加快轉(zhuǎn)變政府職能的同時，要注意提升相關(guān)工作人員的數(shù)字意識和數(shù)字素質(zhì)。

第三，堅持組織優(yōu)化，建構(gòu)數(shù)字時代的治理新機(jī)制。具體來說，一方面需要提高地方政府對數(shù)字平臺建設(shè)的重視程度，“專班+平臺”是數(shù)字時代平臺治理的具體表現(xiàn)形式，它能夠?qū)⒖绮块T跨層級跨領(lǐng)域的治理主體和治理資源整合并重組到治理的應(yīng)用模塊中，實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)與治理機(jī)制的協(xié)同增效。另一方面要進(jìn)一步厘清各個部門條線之間的職能關(guān)系，以扁平化的平臺結(jié)構(gòu)支撐加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化體制機(jī)制改革和數(shù)字技術(shù)的融合，并以此推動政府協(xié)同高效運(yùn)行。

第四，堅持統(tǒng)籌建設(shè)，完善數(shù)字政府制度體系。一方面要有機(jī)結(jié)合頂層設(shè)計和基層探索，實現(xiàn)良性互動，設(shè)計和運(yùn)行政府?dāng)?shù)字平臺時充分挖掘資源稟賦，因地制宜選擇適配路徑。另一方面，數(shù)字技術(shù)帶來治理變革，傳統(tǒng)的組織理論和法律體系也須迭代升級。協(xié)調(diào)不同區(qū)域不同部門間的組織架構(gòu)差異、逐步建立數(shù)據(jù)共享的機(jī)制、加快數(shù)據(jù)安全數(shù)據(jù)流通等方面的法律法規(guī)，才能夠更好地釋放“數(shù)字紅利”。政府?dāng)?shù)字平臺不僅是一種工具，它同時也代表一種制度并改造著制度。將“數(shù)字”與“治理”相融合，驅(qū)動體制機(jī)制形成數(shù)字治理生態(tài)才能發(fā)揮最大效能，才能將制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。