安徽省“三變”改革實踐探索、經(jīng)驗總結(jié)與路徑優(yōu)化

□李張珂，郭 冰，董春宇

（安徽農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，安徽 合肥 230036）

發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的重要路徑。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施和推進對農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展提出了更高的要求，全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，擴大農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模。黨的二十大報告提出，全面推進鄉(xiāng)村振興，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動。鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵在改革，各地都在探索和尋找一條行之有效的道路，包括“飛地經(jīng)濟”、抱團發(fā)展、觀光農(nóng)業(yè)等。其中，農(nóng)村“三變”（資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東）改革頗有成效，其實質(zhì)是以產(chǎn)業(yè)為平臺，以股份為紐帶，讓農(nóng)民更好地參與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進農(nóng)民共同富裕。自2016 年開展農(nóng)村“三變”改革試點以來，安徽省進一步擴大實施試點范圍，通過建立企業(yè)與農(nóng)戶之間的利益聯(lián)結(jié)機制，盤活了大量農(nóng)村土地、勞動力等各種閑置資源，集聚整合分散資金，使農(nóng)民收入更加穩(wěn)定，激活了農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，加快推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。

中華人民共和國成立初期，開展土地改革工作，廢除了封建地主土地私有制，轉(zhuǎn)向農(nóng)村土地公有制，產(chǎn)生農(nóng)村集體經(jīng)濟。而后，由于農(nóng)民基礎(chǔ)溫飽問題仍未能得到解決，多地探索包產(chǎn)到戶、包干到戶，確立農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)重新回到農(nóng)戶手中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不再是推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主導力量。

陸雷和趙黎（2021）[1]指出，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為了適應(yīng)市場經(jīng)濟的大環(huán)境，求得更大的生存和發(fā)展空間，開啟市場化轉(zhuǎn)型。尤其是黨的十八大以來，實施脫貧攻堅戰(zhàn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略給農(nóng)村集體經(jīng)濟帶來了韌性十足的發(fā)展動力。2018 年中央一號文件全面部署鄉(xiāng)村振興，提出通過推動“三變改革”，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟新的實現(xiàn)形式和運行機制。

1 文獻綜述

有關(guān)“三變”改革，學術(shù)界主要研究其意義、內(nèi)涵、存在問題及對策建議。

蘭定松（2020）[2]通過對貴州省某村的研究發(fā)現(xiàn)，“三變”改革能夠起到對基層政權(quán)的鞏固作用，同時能夠優(yōu)化村一級公共資源（如教育、村民社保等）的配置，解決基礎(chǔ)民生問題。

楊慧蓮和劉培生（2021）[3]分析，農(nóng)村“三變”改革包括改革農(nóng)村資源產(chǎn)權(quán)、變革農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制、變革農(nóng)村的生產(chǎn)關(guān)系3 個層次。

李靖和李盼杰（2019）[4]總結(jié)出“三變”改革面臨著來自不同方面的風險，包括自然風險、資源破壞風險、道德風險和法律風險等，這些問題的主要成因是基礎(chǔ)設(shè)施不完善、無法建立有效的資源保護制度、經(jīng)營監(jiān)管機制。

孔令剛和蔣曉嵐（2017）[5]提出，要解決農(nóng)村“三變”改革存在的問題，要堅持依法改革和加強制度建設(shè)，完善涉及的法律條款，報請國家權(quán)力機關(guān)授權(quán)，建立改革風險防控機制，探索設(shè)立政府性風險保障金制度，折股量化集體經(jīng)營性資產(chǎn)，建立完善的交易中介平臺等。

2 “三變”改革促進農(nóng)村發(fā)展的實踐探索

根據(jù)不同的資源稟賦，文章選取了較有代表性的6 個改革試點村作為研究對象，梳理分析并總結(jié)發(fā)現(xiàn)，安徽省自實施“三變”改革試點以來，采取土地變股、閑房變股、品牌變股、財政變股等方式，整合各種閑置資源，有效促進了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增值，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，有效實施鄉(xiāng)村振興。

截至2021 年，安徽省開展“三變”改革的農(nóng)村達10 450 個，占總村數(shù)的65.7%，參加改革的村均增收5.4 萬元，戶均增收1 093 元。安徽省共7 447 個村，通過資源變資產(chǎn)，累計盤活農(nóng)村集體土地（包括耕地、林地、水面）5.87 萬hm2、農(nóng)村集體房屋153.2 萬m2。

2.1 土地變股

土地變股是“三變”改革中農(nóng)民變股民、資源變資產(chǎn)最常見的一種方法。農(nóng)民變股東是引導和組織農(nóng)民自愿以土地（林地）承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)、宅基地使用權(quán)入股經(jīng)營主體，按股比獲得收益分紅。徐沖村開展“兩權(quán)”抵押貸款，當?shù)睾献魃缗c農(nóng)業(yè)科技開發(fā)公司分別在銀行以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)進行抵押貸款，實現(xiàn)了資源變資產(chǎn)。北陶村村委會與村民以土地、宅基地、水面折價組建股份制公司，與企業(yè)合建創(chuàng)業(yè)園區(qū)，采用“保底+分紅”的分配方式保證基本收益，同時每戶有1～2 人到創(chuàng)業(yè)園務(wù)工獲取工資性收入，工資按照當?shù)貏趧恿ζ骄鶅r格計算，實現(xiàn)資源變資產(chǎn)、農(nóng)民變股民[6]。

2.2 閑房變股

閑房變股是使用頻率次于土地變股的一種資源變資產(chǎn)的方案，即對一些閑置的農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以及財政資金投入但劃歸農(nóng)村集體所有的經(jīng)營性資產(chǎn)，在確定權(quán)屬關(guān)系之后，折價入股經(jīng)營主體，按股比獲得收益分紅。

羅莊村通過對閑置小學、村部折價入股某能源公司，年底所獲得的分紅經(jīng)營主體、農(nóng)村集體、農(nóng)戶三方共享收益，同時資金將進一步投入使用，實現(xiàn)資金變資產(chǎn)。按照“村社一體、合股聯(lián)營、保底紅利”路徑，積極探索農(nóng)村三資股份合作模式，建立多方利益聯(lián)結(jié)機制，有效促進了農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民財產(chǎn)性收入增加。

桃花村根據(jù)其優(yōu)越的地理位置，以發(fā)展民宿農(nóng)家樂作為改革路徑，有效盤活入股農(nóng)戶的閑置房屋，對其進行改造與統(tǒng)一規(guī)范管理，按照“農(nóng)民優(yōu)先增收益”原則，設(shè)置優(yōu)先股，推行“五層分紅”，要確保農(nóng)民優(yōu)先分紅[7]。

2.3 品牌變股

品牌變股是一種較為少見但具有特色的“三變”改革試點方式。將原有的廣為人知的品牌通過折價作為一定的股份，在確定權(quán)屬關(guān)系后折價入股經(jīng)營主體，按股比獲得收益分紅。小崗村作為農(nóng)村改革的重要發(fā)源地，是“大包干”和“沈浩精神”的誕生地，在“三變”改革試點工作中，充分發(fā)揮品牌效應(yīng)，以小崗村品牌作為無形資產(chǎn)作價2 257 萬元入股集體股份公司，以小崗村村民所持股份使村民參與收益分紅。

2.4 財政變股

財政變股是資金入股的一種方式。資金變股金是將各級、各部門投入到扶持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展生產(chǎn)的各類財政資金，在一定范圍內(nèi)整合，量化到村集體和農(nóng)戶，集中投入到經(jīng)營主體，按股比獲得收益分紅。吳寨村將農(nóng)發(fā)、扶貧資金形成的52.3 萬元、43.2 萬元經(jīng)營性資產(chǎn)，以優(yōu)先股形式投入企業(yè)，由村創(chuàng)業(yè)經(jīng)濟服務(wù)公司占股10%，每年保底分紅15 萬元[8]。

3 “三變”改革促進農(nóng)村發(fā)展面臨的問題

通過對以上地區(qū)的實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在安徽省“三變”改革的實踐過程中，雖然農(nóng)村“三變”改革提供了一個可以推廣實行、進展較快的農(nóng)村集體經(jīng)濟深化改革經(jīng)驗?zāi)Ｊ?，且取得了顯著的成效，但“三變”改革推進中所存在的問題也不容忽視。

3.1 政策配套不完善，政策評估困難重重

加快推動農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，關(guān)鍵在于改革。農(nóng)村“三變”改革是一項涉及面廣，需要多方力量，各有關(guān)部門積極協(xié)調(diào)配合才能有效推進的重大改革。然而，“三變”改革所涉及的農(nóng)村金融、農(nóng)村人力資源、農(nóng)業(yè)土地、農(nóng)產(chǎn)品流通等相關(guān)政策尚且沒有形成統(tǒng)一的標準。

除此之外，由于改革中政策目標、政策效果等的不確定性以及農(nóng)業(yè)政策在農(nóng)戶與村經(jīng)濟合作社之間的現(xiàn)存利益關(guān)系，使得農(nóng)民與集體經(jīng)濟組織的權(quán)益難以確定，對“三變”改革政策作出客觀、公正的評估困難重重[9]。

3.2 股權(quán)分配難度大，資產(chǎn)難以量化

農(nóng)村“三變”改革是一種創(chuàng)新式的股份合作模式，配置股權(quán)是“三變”改革的關(guān)鍵。農(nóng)民不僅可以使用資金入股，而且還可以使用土地、住房、生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)施、勞動力、技術(shù)等固定資產(chǎn)與無形資產(chǎn)入股，但這些資產(chǎn)往往難以量化，導致股權(quán)分配難以順利進行。比如在一些地區(qū)“三變”改革過程中，往往由政府相關(guān)部門引導并協(xié)調(diào)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶與經(jīng)營主體的股權(quán)分配[10]。

3.3 村民缺乏入股信心，不愿承擔風險

農(nóng)村“三變”改革追求以股份合作提高農(nóng)民收益。由農(nóng)民、村集體以生產(chǎn)要素入股成立農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村集體股份公司，村干部擔任經(jīng)營者。部分村民往往只在意收益，對風險的接受程度較低，不愿承擔集體經(jīng)濟組織經(jīng)營過程中可能出現(xiàn)的風險，對擔任經(jīng)營者的村干部信任不足，擔心入股的資產(chǎn)權(quán)益會受到損失，導致“三變”改革難以持續(xù)推進。有些地區(qū)建立抵押物處置機制，由政府干預保障農(nóng)民利益。

3.4 改革人才短缺，當?shù)厝瞬呕亓鞑蛔?/h3>

根據(jù)美國經(jīng)濟學家劉易斯的二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的農(nóng)村人力資源流動模型，農(nóng)村剩余勞動力會從生產(chǎn)率較低的農(nóng)業(yè)部門持續(xù)轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)率較高的現(xiàn)代工業(yè)部門。由于城鄉(xiāng)收入差距和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入的相對不穩(wěn)定性，造成了大量人力資源，尤其是法律、經(jīng)濟、財務(wù)以及經(jīng)營管理等方面專業(yè)人才的流失。

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，國家在相關(guān)補助政策上打開綠色通道，向基層試點村派遣駐村干部與技術(shù)人員，并開展全程跟蹤服務(wù)工作，解決鄉(xiāng)村實際難題，此類措施在一定程度上緩解了農(nóng)村改革過程中人才短缺的狀況，但解決農(nóng)村人才問題的根本仍在于培養(yǎng)當?shù)厍嗄耆瞬拧?/p>

4 “三變”改革促進農(nóng)村發(fā)展的政策建議

4.1 健全政策法規(guī)體系

將“三變”改革實踐中的可行性措施予以立法固定，為改革實踐提供制度保障和宏觀環(huán)境。對涉及范圍廣、政策性強、關(guān)系多方利益以及農(nóng)業(yè)強國建設(shè)的政策措施，提供更多的配套政策支撐。例如，“三變”改革在財政、用地、用電、稅收等方面缺少針對性的政策支持，經(jīng)營主體參與改革動力不足，如財政支農(nóng)資金變股金的落實較為困難。應(yīng)進一步對“三變”改革涉及的財稅、用地、金融保險等相關(guān)方面進行政策配套。督促指導市（縣）制訂配套措施，同時要加強政策效果評估。對“三變”改革過程和績效實施跟蹤評估，發(fā)揮“有為政府、有效市場、農(nóng)民自主”的體制優(yōu)勢。

4.2 健全股權(quán)分配、資產(chǎn)量化制度

村集體、承接主體和參股農(nóng)戶都面臨著自然、市場、經(jīng)營、資金等各種風險和問題，因此需要進一步健全和完善特色農(nóng)業(yè)保險、資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)交易、折價折股等方面風險防控措施。探索建立政府性風險補償保障金、新型經(jīng)營主體保證金制度，健全資格審核和項目審查制度，構(gòu)建“三變”改革的風險保障機制。

4.3 加強“三變”改革宣傳

加強“三變”改革宣傳，促使“三變”入腦入心。通過實地走訪、畫墻報、舉辦座談會等方式，將相關(guān)政策信息簡單、直觀地傳遞給農(nóng)民，讓他們了解到如何通過主動參與“三變”改革實現(xiàn)個人資產(chǎn)效益最大化，提高個人收入水平，提升農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展水平，以提供更高質(zhì)量的社會公共服務(wù)。

4.4 強化人才支撐

“三變”改革政策的創(chuàng)新與推進，關(guān)鍵在于人才。在人才隊伍優(yōu)化方面，需要擴大人才培養(yǎng)規(guī)模，建立人才交流機制。

一是擴大人才培養(yǎng)規(guī)模。統(tǒng)籌社會力量與政府資源，全面培養(yǎng)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟人才，充分利用黨校、地方農(nóng)林類高校等平臺，推進人才隊伍建設(shè)，建立人才交流機制。

二是促進城鄉(xiāng)人才交流。將城市優(yōu)質(zhì)管理經(jīng)營理念和專業(yè)技術(shù)經(jīng)驗分享給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，可嘗試跨域交流，引進先進的經(jīng)營理念和專業(yè)技術(shù)。

5 結(jié)束語

生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，改革調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系有利于發(fā)展先進的生產(chǎn)力。安徽省農(nóng)村“三變”改革通過盤活“三農(nóng)”資源，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，提高農(nóng)民收入，實現(xiàn)共同富裕，可有效實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。“三變”改革存在政策配套、股權(quán)分配、村民信心、人才短缺等發(fā)展問題，需要通過完善政策法規(guī)體系、健全股權(quán)分配制度、注重宣傳引導、強化人才支撐等措施予以解決。要基于學術(shù)情懷和“三農(nóng)”情懷，圍繞改革經(jīng)驗，彰顯黨的全面領(lǐng)導，不斷加大改革的廣度、深度和力度，合理配置資源，創(chuàng)新體制機制，拓寬農(nóng)民增收致富渠道，建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，更好地促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，鞏固拓展脫貧攻堅成果，以期促進農(nóng)村“三變”改革在構(gòu)建新發(fā)展格局中日益發(fā)揮重要作用。