軌道交通行業(yè)工程檔案管理的現(xiàn)狀、問(wèn)題及優(yōu)化策略研究

孔旸

摘要：軌道交通工程實(shí)施周期長(zhǎng)、專業(yè)性強(qiáng)、分類復(fù)雜、涉及的責(zé)任主體眾多，如何保障工程資料的歸檔質(zhì)量成為檔案部門面臨的普遍難題。論文以北京、上海、青島、南京等大中城市為調(diào)研對(duì)象，通過(guò)分析軌道交通工程檔案管理現(xiàn)狀及面臨的問(wèn)題，提出優(yōu)化策略，以期為軌道交通乃至其他行業(yè)工程檔案管理提供參考。

關(guān)鍵詞：工程檔案 管理機(jī)制 工作流程 驗(yàn)收機(jī)制

我國(guó)城市軌道交通事業(yè)發(fā)展至今已有50多年的歷史，目前在建里程和運(yùn)營(yíng)里程位居世界第一。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要加快建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)、數(shù)字中國(guó)，作為見(jiàn)證軌道交通建設(shè)和發(fā)展歷程的工程檔案，無(wú)疑是建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)和數(shù)字中國(guó)最真實(shí)、最寶貴的基礎(chǔ)性與戰(zhàn)略性資源，也是軌道交通建設(shè)寶貴的財(cái)富之一。然而由于軌道交通工程建設(shè)周期長(zhǎng)、專業(yè)性強(qiáng)、分類復(fù)雜、涉及單位多，如何保障工程資料歸檔質(zhì)量成為檔案部門普遍面臨的問(wèn)題。對(duì)此，本文以6個(gè)大中城市的地鐵公司作為調(diào)研對(duì)象，分析了軌道交通行業(yè)工程檔案管理的現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題，并提出優(yōu)化策略，以期引發(fā)行業(yè)內(nèi)學(xué)者對(duì)此類問(wèn)題的關(guān)注和探討，推動(dòng)軌道交通行業(yè)工程檔案工作高質(zhì)量發(fā)展。

一、軌道交通行業(yè)工程檔案管理調(diào)研情況

軌道交通是指運(yùn)營(yíng)車輛需要在特定軌道上行駛的一類交通工具或運(yùn)輸系統(tǒng)，常見(jiàn)的軌道交通有傳統(tǒng)鐵路（普通鐵路、城際鐵路和市域鐵路）、地鐵、輕軌和有軌電車，以及磁懸浮軌道系統(tǒng)、單軌系統(tǒng)等新型軌道交通。地鐵系統(tǒng)是城市軌道交通中運(yùn)用最廣泛的鐵路系統(tǒng)種類，因此本文選取最具代表性的地鐵系統(tǒng)工程檔案作為研究對(duì)象。

根據(jù)《城市軌道交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)報(bào)告（2022年度）》，本文選取了軌道交通線網(wǎng)運(yùn)營(yíng)里程排名前三的上海、北京、廣州三個(gè)城市，并從中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)會(huì)員單位中選取了南京、青島、蘇州三個(gè)城市作為調(diào)研對(duì)象，通過(guò)收集調(diào)研問(wèn)卷、召開(kāi)會(huì)議等方式，從以下三個(gè)方面調(diào)研了工程檔案管理的具體情況。

（一）執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)

在本次調(diào)研的6個(gè)城市中，地鐵公司工程檔案工作的主要依據(jù)為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、檔案行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)，具體情況如表1所示。

（二）管理體制

經(jīng)調(diào)研，北京是國(guó)內(nèi)唯一實(shí)行軌道交通投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)“兩分開(kāi)”管理體制的城市，其他城市均是由一家集團(tuán)性質(zhì)的單位負(fù)責(zé)軌道交通投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全流程管理。以上海為例，自2004年起，投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)統(tǒng)一由上海申通地鐵集團(tuán)有限公司負(fù)責(zé)，工程檔案工作以集團(tuán)公司的下屬單位——上海申通地鐵建設(shè)集團(tuán)有限公司為主體開(kāi)展。

因特殊的歷史原因，北京地鐵管理體制歷經(jīng)數(shù)次變革，到2003年實(shí)行規(guī)劃和投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)“三分開(kāi)”體制，分別由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司、北京市軌道交通建設(shè)管理有限公司和北京市地鐵運(yùn)營(yíng)有限公司負(fù)責(zé)。2020年8月4日，北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司和北京市軌道交通建設(shè)管理有限公司合并重組，后者成為前者的二級(jí)單位，由此拉開(kāi)了北京地鐵投資規(guī)劃建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理“兩分開(kāi)”體制的序幕。

（三）工作流程、職責(zé)及驗(yàn)收機(jī)制

經(jīng)調(diào)研，地鐵新線建設(shè)竣工檔案工作基本以建設(shè)單位為主體，在具體管理過(guò)程中，各城市建設(shè)單位發(fā)揮的作用、相關(guān)單位的職責(zé)、工作流程和驗(yàn)收機(jī)制有所不同，主要分為以下兩種情況。

1.以建設(shè)單位為主體的管理情況，以北京、上海、南京、青島為代表。北京市軌道交通建設(shè)管理有限公司作為投資公司下屬的二級(jí)單位，負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)全過(guò)程工程檔案的收集與整理，以及向投資公司、運(yùn)營(yíng)公司、城建檔案館移交，建設(shè)公司不留存工程檔案。新線竣工后，由建設(shè)公司組織相關(guān)政府監(jiān)管部門、城建檔案館等單位對(duì)檔案進(jìn)行專項(xiàng)驗(yàn)收。新線開(kāi)通運(yùn)營(yíng)后，由建設(shè)公司組織各參建單位按照單位工程分別向運(yùn)營(yíng)公司和投資公司移交檔案。在檔案驗(yàn)收環(huán)節(jié)，投資公司僅由檔案部門參加驗(yàn)收，運(yùn)營(yíng)公司由于后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)對(duì)檔案的利用率很高，因此對(duì)檔案驗(yàn)收非常重視，由檔案部門和專業(yè)技術(shù)部門一起對(duì)檔案質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)。

上海、南京、青島地鐵公司采取集團(tuán)型管理體制，投資規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)職能統(tǒng)一由一家集團(tuán)公司負(fù)責(zé)，建設(shè)、運(yùn)營(yíng)職能由集團(tuán)下屬的二級(jí)單位負(fù)責(zé)。建設(shè)公司負(fù)責(zé)工程檔案的全過(guò)程管理及質(zhì)量把控，向運(yùn)營(yíng)公司、集團(tuán)公司和城建檔案館分別移交一套工程檔案，建設(shè)公司不留存檔案。在驗(yàn)收環(huán)節(jié)，上海地鐵建設(shè)公司按照單位工程先自查，通車試運(yùn)營(yíng)前邀請(qǐng)相關(guān)具有執(zhí)法、監(jiān)管職能的政府部門或機(jī)構(gòu)驗(yàn)收；驗(yàn)收通過(guò)后，建設(shè)公司向運(yùn)營(yíng)公司移交檔案，運(yùn)營(yíng)公司檔案人員和各專業(yè)工程師共同查看檔案是否齊全。南京地鐵由建設(shè)公司向集團(tuán)公司移交檔案，集團(tuán)公司檔案部門抽檢3%至5%的檔案，合格后建設(shè)公司向相關(guān)單位移交。青島地鐵由運(yùn)營(yíng)公司配合集團(tuán)和建設(shè)公司參與各子單位工程檔案預(yù)驗(yàn)收、驗(yàn)收，合格后由建設(shè)公司組織移交。

2.以參建單位為主體的管理情況，以廣州、蘇州為代表。雖然二者也采取集團(tuán)型管理體制，但是管理主體為參建單位。廣州地鐵按照“誰(shuí)產(chǎn)生，誰(shuí)歸檔”的原則，由參建單位向集團(tuán)公司、運(yùn)營(yíng)公司、城建檔案館分別移交一套工程檔案。蘇州地鐵集團(tuán)公司委托各參建單位以標(biāo)段為單位自行向城建檔案館和運(yùn)營(yíng)公司移交，集團(tuán)公司檔案部門對(duì)工程檔案進(jìn)行抽檢。在驗(yàn)收環(huán)節(jié)，廣州地鐵運(yùn)營(yíng)公司在工程建設(shè)分部驗(yàn)收、單位預(yù)驗(yàn)收與驗(yàn)收等不同階段參加驗(yàn)收，對(duì)檔案質(zhì)量把關(guān)；蘇州地鐵運(yùn)營(yíng)公司不參與驗(yàn)收，只是接收集團(tuán)公司驗(yàn)收合格的檔案復(fù)印件。在移交環(huán)節(jié)，兩個(gè)城市均由參建單位自行向相關(guān)單位移交。

二、軌道交通行業(yè)工程檔案管理存在的問(wèn)題

（一）行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不完善

經(jīng)調(diào)研，現(xiàn)行行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)涉及檔案整理、驗(yàn)收和專業(yè)技術(shù)三個(gè)方面，內(nèi)容側(cè)重于檔案收集、整理、歸檔范圍等具體操作層面的要求。關(guān)于檔案管理體制、流程和職責(zé)、移交范圍等方面的規(guī)定有待完善，具體如下所述：現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)主要針對(duì)檔案收集、整理、移交等具體實(shí)操方面的規(guī)定，缺乏對(duì)于工程檔案管理體制的研究；現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)主要規(guī)定了建設(shè)單位和參建單位的職責(zé)，缺乏對(duì)檔案工作流程及投資單位、運(yùn)營(yíng)單位和城建檔案館的職責(zé)規(guī)定；現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于運(yùn)營(yíng)單位歸檔范圍的界定缺少投資規(guī)劃等前期階段文件，造成運(yùn)營(yíng)單位接收的檔案不能滿足后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)需求。

（二）管理體制不健全

一方面，各城市軌道交通運(yùn)營(yíng)線網(wǎng)的體量差距很大，在調(diào)研的城市中，上海、北京的軌道交通線網(wǎng)運(yùn)營(yíng)里程在700公里以上，蘇州的運(yùn)營(yíng)里程僅200多公里，運(yùn)營(yíng)管理體量的巨大差異直接影響各城市地鐵公司組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置；另一方面，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于工程檔案管理應(yīng)當(dāng)采取何種管理機(jī)制，包括采取何種組織形式、手段和方法進(jìn)行管理缺乏相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致各城市對(duì)于工程檔案的管理機(jī)制缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，管理的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化程度較低，因此如何應(yīng)對(duì)不同城市差異較大的運(yùn)營(yíng)管理體量、建立統(tǒng)一規(guī)范的檔案管理機(jī)制成為亟待解決的一項(xiàng)難題。

（三）流程、職責(zé)和驗(yàn)收機(jī)制不規(guī)范

經(jīng)調(diào)研，在流程、職責(zé)和驗(yàn)收機(jī)制方面，有些城市以建設(shè)單位為主體負(fù)責(zé)工程檔案的全過(guò)程管理和質(zhì)量把控；有些城市地鐵集團(tuán)公司委托各參建單位自行向相關(guān)單位移交檔案，建設(shè)單位發(fā)揮的作用較弱；有些城市在檔案驗(yàn)收階段以檔案部門為主體進(jìn)行驗(yàn)收把關(guān)；有些城市檔案部門和專業(yè)技術(shù)部門共同參與檔案驗(yàn)收。建設(shè)單位和運(yùn)營(yíng)單位對(duì)于工程檔案管理的參與度、話語(yǔ)權(quán)不同，對(duì)于驗(yàn)收工作采取的管理機(jī)制和方式也有較大差異，這些都將影響歸檔質(zhì)量及日后的查詢利用。

三、軌道交通行業(yè)工程檔案管理優(yōu)化策略

（一）修訂完善行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

針對(duì)現(xiàn)行行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不完善的情況，建議由檔案主管部門組織軌道交通行業(yè)相關(guān)主管部門、企業(yè)、參建單位、協(xié)會(huì)等共同研究修訂現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)，一方面能夠貼合本行業(yè)專業(yè)特色，另一方面能夠確保符合檔案工作要求。在修訂時(shí)，需注意以下幾個(gè)方面：一是補(bǔ)充軌道交通投資規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、城建檔案館等相關(guān)單位的職責(zé)，確保職責(zé)制定全面、明確；二是針對(duì)軌道交通新線建設(shè)和更新改造兩大類工程，分別完善檔案管理機(jī)制；三是對(duì)檔案收集、整理、驗(yàn)收和移交等關(guān)鍵流程進(jìn)行規(guī)范；四是完善產(chǎn)權(quán)單位、運(yùn)營(yíng)單位的歸檔范圍，確保每個(gè)主體單位歸檔的內(nèi)容能夠滿足后期安全運(yùn)營(yíng)、設(shè)備維護(hù)維修、工程審計(jì)等利用需要。

（二）健全工程檔案管理體制

從調(diào)研情況看，無(wú)論是北京地鐵“兩分開(kāi)”管理體制，還是其他城市集團(tuán)型管理體制，投資規(guī)劃、建設(shè)管理和運(yùn)營(yíng)管理是必不可少的三大職責(zé)，為了使研究成果具有通用性，可以按照職責(zé)模塊進(jìn)行設(shè)計(jì)。

由于軌道交通新線建設(shè)和更新改造工程的管理體制不同，需要分別構(gòu)建不同的檔案工作管理機(jī)制。對(duì)于新線建設(shè)工程，由于建設(shè)單位負(fù)責(zé)工程實(shí)施的全過(guò)程管理，投資規(guī)劃和運(yùn)營(yíng)管理分別處于前端和末端兩個(gè)階段，應(yīng)建立以建設(shè)單位為主體的管理機(jī)制，負(fù)責(zé)指導(dǎo)投資單位、各參建單位及本單位職能部門對(duì)工程檔案進(jìn)行收集、整理、驗(yàn)收并向相關(guān)單位移交。對(duì)于更新改造工程，由于在新線開(kāi)通運(yùn)營(yíng)以后才會(huì)實(shí)施此類工程，因此無(wú)論是工程立項(xiàng)還是實(shí)施，都由運(yùn)營(yíng)單位負(fù)責(zé)，應(yīng)建立以運(yùn)營(yíng)單位為主體的管理機(jī)制，負(fù)責(zé)收集、整理本單位及相關(guān)單位形成的前期文件，指導(dǎo)各參建單位收集、整理工程資料，組織驗(yàn)收及移交工作。

（三）規(guī)范流程、職責(zé)及驗(yàn)收機(jī)制

細(xì)化各單位的工作流程和職責(zé)，建立多維度、多層級(jí)驗(yàn)收機(jī)制。一是在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及各單位規(guī)章制度中，明確工程檔案各環(huán)節(jié)工作流程，制作檔案收集、整理、驗(yàn)收、移交等關(guān)鍵環(huán)節(jié)流程圖和流程說(shuō)明，使各單位工程責(zé)任部門及檔案部門掌握工程實(shí)施各環(huán)節(jié)的檔案工作要求，確保檔案工作與工程項(xiàng)目同步開(kāi)展；二是明確工程各相關(guān)單位對(duì)于檔案工作的職責(zé)；三是完善檔案驗(yàn)收機(jī)制，明確檔案人員和專業(yè)技術(shù)人員共同對(duì)檔案質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)，參建單位自檢、實(shí)施單位預(yù)驗(yàn)收與建設(shè)單位正式驗(yàn)收相結(jié)合，確保歸檔質(zhì)量，提高驗(yàn)收效率。

“十四五”期間，我國(guó)城市軌道交通新開(kāi)通線路里程將繼續(xù)保持穩(wěn)步發(fā)展的勢(shì)頭。截至2021年底，我國(guó)共有67個(gè)城市的城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃獲批（含地方政府批復(fù)的23個(gè)城市），正在建設(shè)中的線路規(guī)劃里程共計(jì)6988.3公里，軌道交通行業(yè)工程檔案數(shù)量將持續(xù)快速增長(zhǎng)，其史料價(jià)值和憑證參考作用也將越來(lái)越突出。本文以調(diào)研城市軌道交通行業(yè)工程檔案管理面臨的問(wèn)題為切入點(diǎn)，提出修訂完善行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，健全管理體制，規(guī)范流程、職責(zé)和驗(yàn)收機(jī)制等具有普適性的優(yōu)化策略，為軌道交通乃至其他行業(yè)工程檔案管理的頂層設(shè)計(jì)與統(tǒng)籌規(guī)劃提供參考。

*本文系北京市檔案局科研項(xiàng)目“軌道交通行業(yè)工程檔案管理關(guān)鍵流程控制和多級(jí)驗(yàn)收機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2023—07）的階段性研究成果。

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作者單位：北京市地鐵運(yùn)營(yíng)有限公司