《美國國家檔案館戰(zhàn)略規(guī)劃（2022-2026）》的分析與啟示

加小雙 贠疆鵬

摘要：本文對《美國國家檔案館戰(zhàn)略規(guī)劃（2022-2026）》進(jìn)行全面分析，總結(jié)其特點及對我國的借鑒意義；采用內(nèi)容分析法和比較分析法，以NARA官方網(wǎng)站所獲得的公開信息和報告等作為數(shù)據(jù)來源，對《美國國家檔案館戰(zhàn)略規(guī)劃（2022-2026）》進(jìn)行立體式、系統(tǒng)性分析。研究發(fā)現(xiàn)該規(guī)劃呈現(xiàn)出的新特點有：在戰(zhàn)略層面，強(qiáng)化公平正義和包容多樣的理念；在目標(biāo)層面，基于現(xiàn)實痛點的合理目標(biāo)與策略設(shè)置；在保障層面，應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)推動規(guī)劃的落地。研究啟示我國檔案事業(yè)在戰(zhàn)略層應(yīng)與時俱進(jìn)地做出調(diào)整，在目標(biāo)層強(qiáng)化問題導(dǎo)向和建設(shè)策略，在保障層大力推進(jìn)檔案治理體系建設(shè)。

關(guān)鍵詞：檔案事業(yè) 戰(zhàn)略規(guī)劃 訪問 用戶

Abstract： This paper comprehensively analyzes NARAs 2022- 2026 Strategic Plan， summarizes its characteristics and its reference significance to Chi？ na. Using content analysis and comparative analysis， the research makes a three-dimensional and system？ atic analysis of the Plan based on public information and report obtained from the official website of NARA. The research indicates the following character？ istics of the Plan： strengthening the concept of fair？ ness， justice， inclusiveness and diversity at the strate？ gic level； setting reasonable goals and strategies based on realistic problems at the goal level； applying advanced technology to implement the Plan at the safeguard level. The paper puts forward suggestions for China to advance with the times and carry out strategic adjustment of archival undertaking， strength？ en problem oriented goal-setting and vigorously pro？ mote the construction of archives governance sys？ tem.

Key words： Archival undertaking； Strategic plan； Access； Users

一、引言

美國國家檔案與文件署（National Archives and Re？ cords Administration，以下簡稱“NARA”）成立于1934年，旨在識別、保管和公布聯(lián)邦政府三大分支機(jī)構(gòu)形成的具有歷史價值的文件。NARA自1997年開始發(fā)布戰(zhàn)略規(guī)劃，用以明確未來發(fā)展過程中的戰(zhàn)略目標(biāo)、資源分配和優(yōu)先事項，規(guī)劃內(nèi)容涵蓋NARA的戰(zhàn)略使命、戰(zhàn)略愿景、戰(zhàn)略目標(biāo)、具體目標(biāo)、主要挑戰(zhàn)和具體措施等。2022年3月，NARA發(fā)布了最新的四年規(guī)劃《美國國家檔案館戰(zhàn)略規(guī)劃（2022-2026）》（NARAs 2022-2026 Strategic Plan，以下簡稱“《NARA規(guī)劃2022-2026》”）[1]?！禢ARA規(guī)劃2022-2026》是在新冠疫情和數(shù)字化轉(zhuǎn)型兩大背景下制定的，體現(xiàn)了對兩大挑戰(zhàn)疊加影響的積極回應(yīng)。事實上，NARA一直在推進(jìn)文件檔案管理的數(shù)字轉(zhuǎn)型，但是，數(shù)字轉(zhuǎn)型工作本身就因充滿風(fēng)險和不確定性而推進(jìn)艱難，加上新冠疫情防控對行政辦公帶來的影響，許多計劃內(nèi)工作進(jìn)展緩慢甚至處于停滯狀態(tài)。當(dāng)下，NARA依然面臨著較大的數(shù)字轉(zhuǎn)型壓力，截至2022年3月，NARA館藏的傳統(tǒng)模擬格式文件檔案超過了130億頁，其中大多數(shù)只能到館利用訪問，或提供復(fù)制品利用[2]。雖然NARA正在努力加速數(shù)字化轉(zhuǎn)型，將模擬格式文件數(shù)字化，并通過“國家檔案在線目錄（National Archives Catalog）”等方式進(jìn)行開放利用，但是預(yù)計到2026年只能數(shù)字化其中的5億頁，加上疫情導(dǎo)致部分工作幾乎停滯，將模擬態(tài)文件完全數(shù)字化，還任重道遠(yuǎn)。

在面臨著相同的兩大挑戰(zhàn)的背景下，NARA的戰(zhàn)略規(guī)劃對我國文件檔案管理規(guī)劃的制定與實施具有一定啟發(fā)意義。基于此，本文以從NARA官方網(wǎng)站獲得的公開信息和報告等作為數(shù)據(jù)來源，通過內(nèi)容分析法和比較分析法，對《NARA規(guī)劃2022-2026》進(jìn)行立體式、系統(tǒng)性和比較性分析，梳理其主要內(nèi)容和措施，分析其主要特點，并以此總結(jié)其對我國文件檔案管理的啟示。

二、《NARA規(guī)劃2022-2026》的整體框架

《NARA規(guī)劃2022-2026》戰(zhàn)略目標(biāo)在承襲之前《美國國家檔案館戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022）》（NARAs 2018-2022 Strategic Plan，以下簡稱“《NARA規(guī)劃2018-2022》”）的框架基礎(chǔ)上更新迭代，整體內(nèi)容包括使命、愿景、價值觀、組織文化、戰(zhàn)略目標(biāo)、短期規(guī)劃、具體策略、優(yōu)先考慮的問題、組織架構(gòu)和保障措施等。從戰(zhàn)略規(guī)劃的角度，可以將上述內(nèi)容劃分為戰(zhàn)略層、目標(biāo)層和保障層進(jìn)行統(tǒng)籌分析（圖1）。

在戰(zhàn)略層面，體現(xiàn)為上層建筑對戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)的引領(lǐng)和指導(dǎo)機(jī)制?！禢ARA規(guī)劃2022-2026》在戰(zhàn)略理念上明確了NARA的使命、愿景、價值觀和組織文化等內(nèi)容。具體來說：（1）使命：通過推進(jìn)公民平等訪問具有高價值的聯(lián)邦政府文件以推動實現(xiàn)公開、促進(jìn)公民參與和增強(qiáng)國家民主。（2）愿景：在廣泛社會合作的基礎(chǔ)上，推進(jìn)大量政府信息的利用和政府活動的參與，改善公眾與政府的關(guān)系，同時，引領(lǐng)數(shù)字時代檔案和信息專業(yè)職業(yè)的蓬勃發(fā)展；（3）價值觀：協(xié)作（Collaborate）、創(chuàng)新（Innovate）、學(xué)習(xí)（Learn）、正直行動（Act with Integrity）和促進(jìn)多樣性（Advance Diversity）。其中，“協(xié)作”即在相互尊重、溝通、誠信和協(xié)作的基礎(chǔ)上構(gòu)建開放包容的工作環(huán)境；“創(chuàng)新”即鼓勵以創(chuàng)新性投資開創(chuàng)未來；“學(xué)習(xí)”即通過持續(xù)性學(xué)習(xí)提升自我認(rèn)知，追求卓越的社會服務(wù)；“正直行動”即通過透明、公平、誠實的行為建立社會信任；“促進(jìn)多樣性”即通過員工多樣性和促進(jìn)各種用戶參與到NARA項目中，在整個機(jī)構(gòu)中建立多樣性、包容性、公平性和可訪問性機(jī)制；（4）組織文化（轉(zhuǎn)型成果）：一個整體、引領(lǐng)前沿、領(lǐng)導(dǎo)性機(jī)構(gòu)、適合的工作場所、以用戶為中心、開放的NARA、多樣包容的NARA。其中，“一個整體”即NARA將作為整體進(jìn)行運作，而非各自為政；“引領(lǐng)前沿”即在NARA各項工作中認(rèn)可電子信息的首要地位，并讓NARA在電子文件管理上發(fā)揮相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)作用；“領(lǐng)導(dǎo)性機(jī)構(gòu)”即將NARA的工作模式打造為一種領(lǐng)導(dǎo)力文化，而非僅僅是一種行政職務(wù)；“適合的工作場所”即將人力資源作為NARA的資源核心，通過信任和授權(quán)將NARA建設(shè)成為合適的工作場所；“以用戶為中心”即通過結(jié)構(gòu)和流程的優(yōu)化來有效滿足用戶需求；“開放的NARA”即打破組織藩籬，虛心向他人學(xué)習(xí)；“多樣包容的NARA”即多樣性、公平性、包容性和可訪問性，讓NARA的工作人員和服務(wù)用戶都能受到重視并獲得支持。

在目標(biāo)層面，體現(xiàn)為立體式、層級性和系統(tǒng)性的戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)設(shè)計。NARA從宏觀到微觀，自上而下地構(gòu)建“戰(zhàn)略目標(biāo)—短期規(guī)劃—主要問題—具體策略”體系化目標(biāo)。在頂層確立NARA四大戰(zhàn)略目標(biāo)，分別是“實現(xiàn)訪問”“聯(lián)系用戶”“實現(xiàn)價值”和“通過員工打造未來”，基本上延續(xù)了《NARA規(guī)劃2014-2018》（NARAs 2014-2018 Strategic Plan）中的目標(biāo)框架，分別對應(yīng)“外部視角”“客戶視角”“價值視角”“內(nèi)部視角”等四個不同視角。每一個戰(zhàn)略目標(biāo)下都有三到四個短期規(guī)劃，而每一個短期規(guī)劃也都有相應(yīng)明確的指向問題和具體策略。

在保障層面，體現(xiàn)為對實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的保障措施的規(guī)劃設(shè)計。NARA在制定和推進(jìn)戰(zhàn)略規(guī)劃實施的過程中，非常注重充分調(diào)動組織內(nèi)外部資源，包括員工、用戶、利益相關(guān)方、其他機(jī)構(gòu)等，通過系統(tǒng)的檔案治理框架構(gòu)建推進(jìn)戰(zhàn)略目標(biāo)和短期規(guī)劃的實現(xiàn)。

三、《NARA規(guī)劃2022-2026》的目標(biāo)體系與具體策略

（一）實現(xiàn)訪問的目標(biāo)體系與具體策略

一直以來，NARA都將“訪問”作為重要目標(biāo)納入戰(zhàn)略規(guī)劃，在2000年、2006年、2014年發(fā)布的系列戰(zhàn)略規(guī)劃中先后將“準(zhǔn)備訪問”“訪問”“實現(xiàn)訪問”作為戰(zhàn)略目標(biāo)，其在表述上的遞進(jìn)變化也表明NARA在推進(jìn)政府文件開放訪問上的持續(xù)努力。事實上，NARA一直將“實現(xiàn)訪問”作為NARA所有業(yè)務(wù)工作的最高使命。在前期建設(shè)的基礎(chǔ)上，《NARA規(guī)劃2022-2026》繼續(xù)以“實現(xiàn)訪問”作為主要戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)，本階段主要針對的是如何通過廣泛的社會參與來進(jìn)一步推進(jìn)檔案著錄，推進(jìn)更多文件可以得到有效訪問。為實現(xiàn)上述目標(biāo)，NARA明確了如下具體性短期目標(biāo)規(guī)劃、指向問題和具體策略。

其一，到2026年，至少處理85%的館藏并增加著錄信息，以便邊緣性社群（underserved communities）[3]的檔案文件能夠得到同等的發(fā)現(xiàn)和獲取。這主要是針對 NARA每年要接收大約10萬立方英尺的未處理的傳統(tǒng)檔案文件，更別提數(shù)量巨大的電子文件。同時，還有大量涉及邊緣性社群的檔案文件由于缺少必要的著錄信息而難以被發(fā)現(xiàn)和訪問。實現(xiàn)該目標(biāo)的具體策略有三：一是NARA將會確保至少85%的館藏得到基本處理，符合實體控制和知識控制的最低標(biāo)準(zhǔn)；二是到2026年，NARA將與邊緣性社群和利益相關(guān)方開展合作，為NARA館藏中與邊緣性社群相關(guān)的1，600萬頁和364，000張數(shù)字圖像進(jìn)行著錄或完善著錄信息；三是NARA將對業(yè)務(wù)流程進(jìn)行優(yōu)化以提高處理質(zhì)量，加快并優(yōu)先處理那些涉及邊緣性社群的訪問請求。

其二，到2026年，NARA將完成5億頁傳統(tǒng)模擬格式文件的數(shù)字化，并通過“國家檔案在線目錄”在線向公眾提供利用。這主要是針對NARA館藏的大量檔案文件只能通過個人到館訪問，或者是根據(jù)用戶的需求來提供復(fù)印件進(jìn)行利用。事實上，這個目標(biāo)在《NARA規(guī)劃2018-2022》中就已經(jīng)明確，但是由于新冠疫情的影響，該目標(biāo)順延至本階段。實現(xiàn)該目標(biāo)的具體策略有四：一是NARA將與新興合作伙伴在數(shù)字化方面建立新的公私合作伙伴關(guān)系；二是NARA將提供數(shù)字化設(shè)備并改善信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施，以支持?jǐn)?shù)字化水平的整體提升；三是NARA將進(jìn)一步優(yōu)化國家檔案在線目錄來提升其可擴(kuò)展性并持續(xù)優(yōu)化用戶體驗；四是NARA將針對國家檔案在線目錄的數(shù)字對象來創(chuàng)建數(shù)字總統(tǒng)圖書館。

其三，到2026年，NARA將與邊緣性社群開展合作，修繕國家檔案在線目錄著錄內(nèi)容中的不當(dāng)表述，并優(yōu)先通過公眾參與項目推進(jìn)對邊緣性社群檔案文件的訪問。這主要針對的是國家檔案在線目錄中的著錄信息中存在一些歧視性語言或表述，導(dǎo)致邊緣性社群對于NARA的信任降低。實現(xiàn)該目標(biāo)的具體策略有四：一是每年至少對國家檔案在線目錄中1000個表述不當(dāng)?shù)男g(shù)語進(jìn)行修繕；二是每年至少主持1個公民檔案員轉(zhuǎn)錄項目；三是每年至少提供1個可供下載的傳統(tǒng)邊緣性社群的數(shù)據(jù)集或是專題網(wǎng)站；四是探索允許用戶通過有限性或者間歇性網(wǎng)絡(luò)連接來訪問國家檔案在線目錄著錄中的文件。

其四，到2026年，95%的用戶請求將在規(guī)定的承諾時間內(nèi)予以回應(yīng)。這主要針對的是新冠疫情期間，NARA部分機(jī)構(gòu)工作停滯，導(dǎo)致累積了一定量的用戶請求。實現(xiàn)該目標(biāo)的具體策略有三：一是通過靈活性的遠(yuǎn)程辦公優(yōu)化業(yè)務(wù)流程處理積壓的用戶利用請求；二是不斷提升在線研究業(yè)務(wù)能力，為無法前往實體地點的研究人員和社會公眾提供在線咨詢；三是實現(xiàn)業(yè)務(wù)流程的現(xiàn)代化，以安全和數(shù)字化的方式加快回應(yīng)遠(yuǎn)程利用請求并提供文件利用。

（二）聯(lián)系用戶的目標(biāo)體系與具體策略

“聯(lián)系用戶”的主要目標(biāo)是通過持續(xù)改善用戶體驗、促進(jìn)公眾參與，并強(qiáng)化文件在推進(jìn)民主建設(shè)上的重要價值。由于自我定位于保存所有美國人的故事，因此，在新規(guī)劃中，NARA力求盡可能廣泛地與其用戶（包括個人、社群、組織和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)等）產(chǎn)生密切互動，希望通過高效的工作效率、廣泛的社會參與、平等的用戶待遇來獲得用戶支持和信任。為實現(xiàn)上述目標(biāo)，NARA明確了如下具體性短期目標(biāo)規(guī)劃、指向問題和具體策略：

其一，到2026年，NARA將增強(qiáng)對內(nèi)部和外部用戶的興趣、需求和期望的理解，打造世界一流的用戶服務(wù)。這主要針對的是長期以來NARA對于用戶的認(rèn)知和理解不足，部分業(yè)務(wù)缺少信息公開和用戶反饋。實現(xiàn)該目標(biāo)的具體策略有三：一是到2024年，NARA將明確企業(yè)用戶的研究議程；二是到2024年，NARA將采用以用戶為中心的服務(wù)設(shè)計和實踐；三是到2026年，NARA將開展系統(tǒng)研究，并至少與4個用戶群體進(jìn)行溝通，明確其對NARA的興趣、需求、期望及體驗。

其二，到2026年，NARA將優(yōu)化溝通和服務(wù)渠道，以獲取用戶反饋并不斷提升用戶體驗。這主要針對的是NARA許多服務(wù)部門較少地對用戶體驗和用戶滿意度進(jìn)行評估，導(dǎo)致既有的數(shù)據(jù)集與現(xiàn)有服務(wù)的內(nèi)容不相匹配。實現(xiàn)該目標(biāo)的具體策略有四：一是到2024年，NARA將開發(fā)一個企業(yè)用戶體驗評估框架；二是到2025年，NARA將評估并更新至少兩個企業(yè)服務(wù)渠道并建立反饋機(jī)制；三是到2026年，NARA將在Archives.gov上公開發(fā)布機(jī)構(gòu)用戶體驗指標(biāo)和改進(jìn)方案。

其三，到2026年，將推出博物館、教育和公共規(guī)劃項目，以彰顯其在公平、無障礙和多樣性方面的領(lǐng)導(dǎo)地位。為擴(kuò)大社會參與，NARA從2009年便實施了國家外展項目（exhibitions， educational activities， and public pro？ gramming），由總統(tǒng)圖書館和博物館負(fù)責(zé)，主要面向?qū)W生、公民等提供展覽或其他休閑活動[4]。為深化該項目，新規(guī)劃增加了博物館展覽，以求進(jìn)一步擴(kuò)大社會參與。實現(xiàn)該目標(biāo)的具體策略有四：一是NARA將對到訪者進(jìn)行研究和評估，以衡量其是否成功服務(wù)到邊緣性或者是更多元化的用戶；二是2024年以后，NARA推出的所有展覽都必須符合NARA對于無障礙博物館設(shè)計的標(biāo)準(zhǔn)和指南；三是到2026年，NARA將在國家檔案館的圓形大廳中，全方位展示所有美國人對建國做出的貢獻(xiàn)；四是NARA將通過強(qiáng)化在線參與來支持邊緣性社群利用其館藏講述他們自己的故事。

（三）實現(xiàn)價值的目標(biāo)體系與具體策略

“實現(xiàn)價值”戰(zhàn)略目標(biāo)旨在最大化地實現(xiàn)NARA對于國家的價值，即明確公眾獲取政府信息可以創(chuàng)造出巨大的經(jīng)濟(jì)價值，以此增加NARA館藏文件持續(xù)增長的歷史和文化價值。為實現(xiàn)上述目標(biāo)，NARA明確了如下具體性短期目標(biāo)規(guī)劃、指向問題和具體策略。

其一，到2026年，NARA將提供政策、要求和監(jiān)督，以支持建設(shè)一個透明、包容和完全數(shù)字化的政府。這主要針對的是NARA在監(jiān)督指導(dǎo)聯(lián)邦政府文件管理活動方面的職能行使問題。實現(xiàn)該目標(biāo)的具體策略有四：一是NARA將在2024年12月31日之前發(fā)布關(guān)于永久保管模擬態(tài)文件的數(shù)字化指南；二是NARA將向各機(jī)構(gòu)發(fā)布指南，指導(dǎo)其在協(xié)作式工作環(huán)境、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境和社交媒體環(huán)境中形成的聯(lián)邦文件的管理、保存和移交；三是NARA將在鑒定和保管期限規(guī)定中更好地考量邊緣性社群的利益；四是NARA將開發(fā)一個有關(guān)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)文件管理項目的公共信息共享平臺。

其二，到2026年，NARA將縮短執(zhí)行《信息自由法》（Freedom of Information Act，以下簡稱“FOIA”）所涉及的復(fù)雜的非保密文件利用申請所需的時間。根據(jù)FOIA規(guī)定，美國公民可以提交FOIA申請，訪問9類涉密信息之外的政府?dāng)?shù)據(jù)信息[5]。NARA以往基本上是在20個工作日內(nèi)回應(yīng)申請者請求，但是涉及隱私等敏感信息的文件在提供利用前仍需要對文本進(jìn)行逐字逐句的人工審核，最長的審核周期長達(dá)8年。為此，NARA將使用自動化審核技術(shù)及工具，用以提高審核效率，減少請求響應(yīng)時間。實現(xiàn)該目標(biāo)的具體策略有四：一是NARA將開展業(yè)務(wù)流程審查，以提高FOIA的處理效率，并制定FOIA工作流程自動化的系統(tǒng)要求；二是NARA將通過使用人工智能和相關(guān)技術(shù)工具，提高FOIA檢索和審查的自動化程度；三是NARA將對喬治·W·布什（GeorgeW. Bush）和威廉·J·克林頓（WilliamJ.Clinton）圖書館、特殊利用館藏處（the Special Access）及FOIA部門的模擬態(tài)文件進(jìn)行數(shù)字化，加速文件處理進(jìn)程。

其三，到2026年，NARA將強(qiáng)化對現(xiàn)有各機(jī)構(gòu)館藏資源的實體控制和知識控制，以便在向可信倉儲進(jìn)行移交時能開展數(shù)字保存風(fēng)險規(guī)劃和降低風(fēng)險行動，促進(jìn)電子文件的持續(xù)利用。這主要針對的是，NARA此前開發(fā)了電子文件檔案系統(tǒng)對NARA的電子或數(shù)字文件進(jìn)行保存，但其并不成熟，還需要針對這些文件開展系統(tǒng)的風(fēng)險評估和制定降低風(fēng)險策略。實現(xiàn)該目標(biāo)的具體策略有三：一是NARA將在電子文件檔案系統(tǒng)（ERA 2.0）中實施數(shù)字保存工具和程序；二是NARA將為ERA 2.0部署二級存儲環(huán)境；三是NARA將在ERA 2.0中自動執(zhí)行數(shù)字保存風(fēng)險評估和緩解措施。

（四）“通過員工打造未來”的目標(biāo)體系與具體策略

“通過員工打造未來”戰(zhàn)略目標(biāo)旨在構(gòu)建公平正義和包容多樣的內(nèi)部組織文化，它強(qiáng)調(diào)要建立一個體現(xiàn)多樣性和包容性的員工隊伍，并為所有的員工提供必要的學(xué)習(xí)機(jī)會和晉升空間，以促進(jìn)其職業(yè)發(fā)展與領(lǐng)導(dǎo)力提升。為實現(xiàn)上述目標(biāo)，NARA明確了如下具體性短期目標(biāo)規(guī)劃、指向問題和具體策略。

其一，到2026年，將員工的有效指導(dǎo)率提高到50%，以改善整個組織的績效、留職率和關(guān)系。這主要是針對員工的既有能力和水平與NARA實際業(yè)務(wù)工作存在著不相匹配，以及在數(shù)字轉(zhuǎn)型背景下有領(lǐng)導(dǎo)力的員工較為缺少的現(xiàn)實情況。實現(xiàn)該目標(biāo)的具體策略有三：一是從2022年開始，NARA將會根據(jù)員工的基準(zhǔn)線來提升有效指導(dǎo)的頻率；二是到2022年，NARA將會提供有效培訓(xùn)和支持以選拔部門領(lǐng)導(dǎo)者和管理者；三是到2023年，NARA將會為非管理人員提供有效培訓(xùn)和支持。

其二，到2026年，增加高級職位（GS-12及以上）員工的多樣性，以反映平民勞動力（Civilian Labor Force）。這主要針對的是雖然NARA員工總體上呈現(xiàn)多樣化特征，但在高級職位上差異較小。實現(xiàn)該目標(biāo)的具體策略有三：一是到2022年，NARA將利用“路徑項目”（Pathways）等實現(xiàn)靈活招聘，以增加候選人的多樣性；二是到2022年，NARA將為招聘的管理人員提供培訓(xùn)和支持，以增加NARA員工的多樣性；三是到2023年，NARA將會與教育機(jī)構(gòu)和職業(yè)教育組織建立關(guān)系，以支持針對邊緣性群體的招聘與實習(xí)計劃。

其三，到2026年，將職業(yè)發(fā)展規(guī)劃覆蓋率提高50%。只有滿足員工需求，使其實現(xiàn)自己的價值，才能使其更好地為組織機(jī)構(gòu)服務(wù)，對此，《NARA戰(zhàn)略2018-2022》中提出要為每一名員工提供職業(yè)發(fā)展規(guī)劃[6]，新版規(guī)劃將繼續(xù)落實目標(biāo)，預(yù)計到2026年，將員工職業(yè)發(fā)展規(guī)劃覆蓋率提高50%。實現(xiàn)該目標(biāo)的具體策略有三：一是NARA將制定覆蓋整個機(jī)構(gòu)的職業(yè)路線圖，并明確現(xiàn)有和未來職位要求所需的能力；二是NARA將提供培訓(xùn)和發(fā)展機(jī)會，以培養(yǎng)學(xué)習(xí)性文化，并為多樣性勞動力創(chuàng)造一個公平和包容的環(huán)境；三是NARA將針對關(guān)鍵職位和領(lǐng)導(dǎo)職位建立起公平的方法和流程，以確保持續(xù)運營。

其四，到2026年，將培養(yǎng)一種良性互動、公平包容的組織文化，讓員工認(rèn)可組織使命并全力以赴。應(yīng)白宮行政命令（E.O.）14035中“構(gòu)建聯(lián)邦政府勞動力多樣性、公平性、包容性和可及性（DEIA）目標(biāo)”的要求[7]，NARA將營造一個良性互動、公平公正和包容多樣的組織文化。實現(xiàn)該目標(biāo)的具體策略有三：一是NARA將促進(jìn)員工更多地參與機(jī)構(gòu)決策，打造包容性和專業(yè)性文化，并支持跨文化培訓(xùn)和協(xié)作；二是NARA將通過實施DEIA認(rèn)可項目來闡釋其領(lǐng)導(dǎo)性承諾，推進(jìn)形成公平、包容的文化。

四、《NARA規(guī)劃2022-2026》的新特點

對《NARA規(guī)劃2022-2026》與《NARA規(guī)劃2018-2022》進(jìn)行比較分析，發(fā)現(xiàn)新版本的規(guī)劃在戰(zhàn)略層、目標(biāo)層、保障層分別具有以下新特點。

（一）戰(zhàn)略層：強(qiáng)化公平正義和包容多樣的理念

戰(zhàn)略設(shè)計是組織尋求長遠(yuǎn)發(fā)展的系統(tǒng)規(guī)劃，是對組織未來發(fā)展的基本定性。在戰(zhàn)略層面，與之前版本規(guī)劃相比，新規(guī)劃進(jìn)一步強(qiáng)化了“公平正義”“包容多樣”的理念，具體表現(xiàn)為：（1）在使命上，《NARA規(guī)劃2022-2026》在闡述中增加了“平等”“不同背景”字眼；（2）在價值觀上，在《NARA規(guī)劃2018-2022》所提出的“協(xié)作、創(chuàng)新和學(xué)習(xí)”的基礎(chǔ)上，《NARA規(guī)劃2022-2026》新增了“正直行動”和“促進(jìn)多樣性”；（3）在組織文化上，在《NARA規(guī)劃2018-2022》所提出的“一個整體、引領(lǐng)前沿、領(lǐng)導(dǎo)性機(jī)構(gòu)、適合的工作場所、以用戶為中心”的基礎(chǔ)上，《NARA規(guī)劃2022-2026》新增了“開放的NARA”和“多樣包容的NARA”。同時，在戰(zhàn)略層對“公平正義”和“包容多樣”等理念的強(qiáng)調(diào)直接滲透并體現(xiàn)在具體的短期規(guī)劃與具體策略的設(shè)置上，例如，在“實現(xiàn)訪問”的目標(biāo)中，明確強(qiáng)調(diào)要“優(yōu)先考慮邊緣性社群參與項目”“修改《國家檔案在線目錄》中不當(dāng)?shù)闹洷磉_(dá)”；在“通過員工打造未來”的目標(biāo)中，要“打造公平公正和包容多樣的組織文化，與社群合作，擴(kuò)展招聘渠道”等。

《NARA規(guī)劃2022-2026》著重強(qiáng)調(diào)公平正義和包容多樣的理念，主要原因在于：一方面，受國內(nèi)現(xiàn)實社會矛盾的影響。自新冠疫情在美國大面積爆發(fā)以來，各種不平等問題不斷加劇，種族、社群等歧視問題暴露顯著。對此，美國聯(lián)邦參議員伊麗莎白·沃倫（Elizabeth War？ ren）指出，“幾十年來，結(jié)構(gòu)性的種族主義讓許多黑人和棕色人口家庭無法獲得高質(zhì)量的醫(yī)療保健、負(fù)擔(dān)得起的住房和經(jīng)濟(jì)保障，而新冠疫情正使得這些不平等變得更加明顯?！盵8]另一方面，受國家整體政策的影響。2021年6月25日，美國政府發(fā)布白宮行政命令（E.O.）14035，強(qiáng)調(diào)“實現(xiàn)聯(lián)邦政府勞動力多樣性、公平性、包容性和可及性（DEIA）目標(biāo)”[9]，受該政策影響，新規(guī)劃在文本中也強(qiáng)化并貫徹了這些理念。

（二）目標(biāo)層：基于現(xiàn)實痛點的合理目標(biāo)與策略設(shè)置

沒有問題指向的目標(biāo)設(shè)計就如同無本之木，其目的與策略往往會脫離實際。在目標(biāo)層面，與之前版本相比，新規(guī)劃在目標(biāo)設(shè)計上更明顯地體現(xiàn)了現(xiàn)實問題導(dǎo)向。盡管四個戰(zhàn)略目標(biāo)總體保持不變，但在短期規(guī)劃上，多項內(nèi)容是針對現(xiàn)實痛點問題做出系統(tǒng)調(diào)研后進(jìn)行的合理設(shè)置。具體來說，一方面，規(guī)劃中的每個目標(biāo)都指向了具體的現(xiàn)實痛點問題，比如“到2026年，95%的用戶請求將在承諾時間內(nèi)予以回應(yīng)”的規(guī)劃目標(biāo)，主要針對的就是新冠疫情期間，NARA部分機(jī)構(gòu)工作停滯，導(dǎo)致累積了一定量的用戶請求。另一方面，NARA針對現(xiàn)實問題開展系統(tǒng)調(diào)研，通過統(tǒng)籌內(nèi)外部資源提出對應(yīng)性的實現(xiàn)策略。在外部層面，NARA對宏觀環(huán)境、政策法規(guī)和利益相關(guān)方都進(jìn)行了系統(tǒng)調(diào)研，以評估外部因素對組織的影響；在內(nèi)部層面，NARA進(jìn)行全面系統(tǒng)的內(nèi)部資源調(diào)研，全面系統(tǒng)排查了館藏資源和人力資源狀況。在館藏資源上，全面摸排傳統(tǒng)模擬格式文件和數(shù)字資源的數(shù)量，便于針對數(shù)字轉(zhuǎn)型制定規(guī)劃目標(biāo)；在人力資源上，對內(nèi)部員工人員構(gòu)成、培訓(xùn)狀況、職位空缺狀況等做了系統(tǒng)分析，便于針對組織文化和員工結(jié)構(gòu)制定規(guī)劃目標(biāo)。

《NARA規(guī)劃2022-2026》中對于現(xiàn)實問題的重視及系統(tǒng)調(diào)研的展開，主要原因在于：一方面，在新冠疫情和數(shù)字化轉(zhuǎn)型所疊加帶來的挑戰(zhàn)下，需要合理配置內(nèi)外部資源，需要更精細(xì)化的管理來應(yīng)對未來挑戰(zhàn)；另一方面，同樣受國家宏觀政策影響，2021年6月31日，白宮發(fā)布關(guān)于《循證決策基礎(chǔ)法案》（Evidence-Based Poli？ cymaking， Evidence Act）的指南（OMB21-27），提出了政府要進(jìn)行循證決策，即政府規(guī)劃、政策的制定需要有明確的證據(jù)作為支撐，另外還要在開展工作前確定事項的優(yōu)先級并預(yù)設(shè)面臨的挑戰(zhàn)。該指南的提出主要針對新冠疫情以來美國經(jīng)濟(jì)持續(xù)衰退現(xiàn)象，美國需要將資源進(jìn)行合理配置，精準(zhǔn)施政以度過危機(jī)。[10]新規(guī)劃目標(biāo)層面的規(guī)劃正是以該指南為指導(dǎo)設(shè)置的，在規(guī)劃前NARA系統(tǒng)調(diào)研組織內(nèi)部資源狀況，系統(tǒng)調(diào)研后的結(jié)果為新規(guī)劃提供證據(jù)，幫助識別所考慮的主要問題，并預(yù)設(shè)可能面臨的挑戰(zhàn)。

（三）保障層：應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)推動規(guī)劃的落地

在保障層面，新規(guī)劃與之前版本都強(qiáng)調(diào)了對內(nèi)部和外部資源的調(diào)用，即對內(nèi)全面調(diào)動各方資源，對外擴(kuò)大社會參與。但是，新規(guī)劃更側(cè)重采用先進(jìn)的技術(shù)手段，強(qiáng)化了將先進(jìn)技術(shù)嵌入數(shù)字環(huán)境中，實現(xiàn)多個目標(biāo)，主要體現(xiàn)在以下三方面：首先，采用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)把握內(nèi)外部資源狀況，如新規(guī)劃中NARA希望通過數(shù)據(jù)挖掘了解用戶需求和員工狀態(tài)，嘗試為員工和用戶構(gòu)建“旅程地圖”，以更好地幫助員工開展用戶服務(wù)；其次，注重對人工智能技術(shù)等先進(jìn)自動化技術(shù)的應(yīng)用，如新規(guī)劃中明確表明要用人工智能技術(shù)助力FOIA申請的自動化審核，以節(jié)省人工審核時間，提升服務(wù)效率；最后，注重對新技術(shù)工具的開發(fā)與應(yīng)用，如新規(guī)劃中明確了要實現(xiàn)靈活性的遠(yuǎn)程辦公、在線查檔和在線咨詢等服務(wù)，這些都離不開對新技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用。

《NARA規(guī)劃2022-2026》中側(cè)重于對先進(jìn)技術(shù)的重視與應(yīng)用，主要原因在于：一方面，從內(nèi)部來說，是建設(shè)數(shù)字NARA以提升業(yè)務(wù)效率優(yōu)化用戶服務(wù)的需要。NARA以提供給用戶文件利用服務(wù)為使命和愿景，而疫情沖擊著NARA的業(yè)務(wù)處理和用戶服務(wù)效率，應(yīng)用人工智能等自動化技術(shù)可以有效提升NARA業(yè)務(wù)處理能力和效率，優(yōu)化用戶服務(wù)；另一方面，受美國政府整體數(shù)字轉(zhuǎn)型建設(shè)的影響。美國政府在數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中高度重視信息技術(shù)的應(yīng)用，以實現(xiàn)便捷高效地提高服務(wù)用戶效率，節(jié)省成本。從2017年起，白宮不斷加大對信息技術(shù)的投資，強(qiáng)調(diào)開發(fā)并部署一系列基于互聯(lián)網(wǎng)的先進(jìn)技術(shù)[10]。NARA也受到聯(lián)邦政府政策影響，積極開發(fā)并應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)，通過技術(shù)加強(qiáng)與公民的溝通互動，實現(xiàn)成本節(jié)約。

五、《NARA規(guī)劃2022-2026》對我國的借鑒意義

（一）在戰(zhàn)略層應(yīng)與時俱進(jìn)地進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整

從宏觀層面看，組織戰(zhàn)略需要根據(jù)內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境變化進(jìn)行戰(zhàn)略設(shè)計調(diào)整。好的戰(zhàn)略設(shè)計是一項系統(tǒng)工程，需要對內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境進(jìn)行分析并做出前沿預(yù)判，這需要有行業(yè)視野和大局觀念。NARA受新冠疫情、數(shù)字化轉(zhuǎn)型、國家政策等三方面的影響，其戰(zhàn)略理念也同步更新與調(diào)整，這一方面體現(xiàn)了檔案事業(yè)與國家事業(yè)的同向而行；另一方面也體現(xiàn)了檔案事業(yè)戰(zhàn)略定位的與時俱進(jìn)。戰(zhàn)略理念的更新直接影響其愿景、價值觀、組織文化的定位，甚至向下滲透至具體的戰(zhàn)略目標(biāo)、短期規(guī)劃和保障措施中，實現(xiàn)了從上到下的全方位貫徹。撇開戰(zhàn)略調(diào)整的具體內(nèi)容不談，這種因時而變、與時俱進(jìn)地調(diào)整國家檔案館戰(zhàn)略發(fā)展方向的舉措值得我們借鑒。近些年，我國檔案領(lǐng)域所面臨的內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境也發(fā)生了重大變化。對于我國而言，制定檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在不斷強(qiáng)化頂層的戰(zhàn)略指引，將檔案事業(yè)發(fā)展置身于國家整體事業(yè)和中心大局進(jìn)行謀劃的基礎(chǔ)上，也需要充分考量檔案領(lǐng)域面臨的內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境，以發(fā)揮檔案事業(yè)服務(wù)黨和國家中心大局的基礎(chǔ)性作用。

（二）在目標(biāo)層應(yīng)強(qiáng)化問題導(dǎo)向和建設(shè)策略

規(guī)劃目標(biāo)的設(shè)置主要是針對現(xiàn)階段存在的主要問題和建設(shè)重點，這需要有明確的問題導(dǎo)向，才能實現(xiàn)目標(biāo)聚焦。NARA的新規(guī)劃對每個目標(biāo)所指向的現(xiàn)實問題都有深刻的認(rèn)識理解，是基于對NARA職能行使過程中的重點難點問題的精準(zhǔn)把握。目標(biāo)任務(wù)的設(shè)置需要經(jīng)過綜合平衡和全面考慮，在充分把握結(jié)構(gòu)和節(jié)奏的基礎(chǔ)上做到張弛有度。NARA在系統(tǒng)調(diào)研分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行目標(biāo)設(shè)置，其具體的建設(shè)策略具有十分明確的指向性，雖然目標(biāo)表述簡單，但是卻很嚴(yán)謹(jǐn)，并且其目標(biāo)設(shè)計和實施都非常清晰，包括具體的建設(shè)內(nèi)容、相應(yīng)的時間節(jié)點和對應(yīng)的責(zé)任機(jī)構(gòu)或項目。這種目標(biāo)清晰、結(jié)果量化和執(zhí)行清楚的規(guī)劃目標(biāo)設(shè)置方案有以下益處：一是可以利用時間節(jié)點倒逼建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)，二是具有明確的責(zé)任主體和資源配置方案，三是也為后期規(guī)劃目標(biāo)實現(xiàn)的評估確立基本標(biāo)準(zhǔn)。對此，建議我國在制定檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃時，也可以考量設(shè)置更為精細(xì)化的指導(dǎo)方案與行動框架。

（三）在保障層大力推進(jìn)檔案治理體系建設(shè)

檔案治理體系是由檔案治理主體、治理客體、治理方式、治理理念、制度保障等眾多要素構(gòu)成的一整套協(xié)調(diào)配合的完整體系[12]。完善檔案治理體系的前提是將組織內(nèi)外部資源協(xié)同、合理地配置，只有這樣才能最大效度地發(fā)揮多方優(yōu)勢，從而有效保障規(guī)劃的實施。NARA新規(guī)劃中雖然沒有明確提出要建立檔案治理體系，但是其對戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)則彰顯了對檔案治理的謀劃與設(shè)計，包括明確建立“以用戶為中心”的檔案治理理念，對內(nèi)強(qiáng)化檔案工作者隊伍建設(shè)，對外大力推進(jìn)社會公眾參與等。對此，NARA還特地在新規(guī)劃的最后，對其組織結(jié)構(gòu)和利益相關(guān)方的范圍進(jìn)行了界定與明確，希望吸引更多利益相關(guān)方參與協(xié)作，構(gòu)建一個更加開放和靈活的治理體系，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)成推動各項戰(zhàn)略目標(biāo)順利完成的權(quán)責(zé)依據(jù)，共同推進(jìn)檔案治理目標(biāo)的實現(xiàn)。同時，NARA還在2022年7月發(fā)布了《提升用戶體驗的行動計劃2022-2026》（Action Plan to Advance Customer Expe？ rience at NARA 2022—2026）[13]，該行動計劃中明確了五個目標(biāo)，進(jìn)一步完善了基于多元主體的治理體系構(gòu)建：一是以治理推進(jìn)組織問責(zé)；二是增強(qiáng)用戶理解；三是以世界一流的產(chǎn)品和服務(wù)推進(jìn)服務(wù)設(shè)計和提升；四是開展評估，從用戶視角開展卓越服務(wù)；五是組織文化建設(shè)，推進(jìn)員工提升與賦能。對于我國而言，也需要在檔案事業(yè)中繼續(xù)探索構(gòu)建多元主體的檔案治理機(jī)制，明確參與主體的角色和功能并探索有效的實現(xiàn)路徑。在這個基礎(chǔ)上，NARA對于多元主體和利益相關(guān)方的界定，以及以“用戶為中心”的檔案治理理念，都具有一定的借鑒參考意義。

*本文系國家社會科學(xué)基金青年項目“數(shù)字政府背景下電子文件單軌制管理的數(shù)字連續(xù)性保障框架研究”（19CTQ036）的階段性研究成果。

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作者單位：1.中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院

2.中國人民大學(xué)檔案事業(yè)發(fā)展研究中心

3.深圳交易集團(tuán)有限公司

4.深圳公共資源交易中心