縣區(qū)財政可持續(xù)與政策空間的度量和實證分析
——基于×省縣區(qū)的調(diào)研數(shù)據(jù)

郭艷嬌 曲世寄 成 丹

一、引言

提及基層財政(1)在現(xiàn)有文獻(xiàn)中，縣區(qū)財政一般用基層財政表示。本文的研究中，縣級財政和區(qū)級財政特點(diǎn)不同，正文中將分別論述。因此，從文題一致的角度出發(fā)，使用縣區(qū)財政而不是基層財政。，現(xiàn)有文獻(xiàn)或?qū)崉?wù)部門大多關(guān)注其財政困難，分析其表象(孔曉婷和牛旭亮，2016［1］)，探討財政困難的原因(周建元，2005［2］)，以及解決路徑(周建元，2005［3］；呂冰洋，2023［4］)。但是，近期我國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)的新問題使縣區(qū)財政可持續(xù)和政策空間問題變得更加重要，亟需引起重視和加大研究。首先，受國內(nèi)外多重突發(fā)因素超出預(yù)期的影響，我國消費(fèi)、投資、出口三駕馬車都有不同程度的增長放緩，甚至部分地區(qū)、部分時間出現(xiàn)負(fù)增長。經(jīng)濟(jì)下行壓力和由此出臺的一系列提振經(jīng)濟(jì)的政策影響縣區(qū)財政可持續(xù)。例如，更大規(guī)模、力度的減稅降費(fèi)和房地產(chǎn)不景氣下的土地出讓收入回落降低了縣區(qū)財政收入，導(dǎo)致局部地區(qū)縣區(qū)財政運(yùn)行風(fēng)險加大，是當(dāng)前財政工作面臨的主要矛盾和矛盾的主要方面。其次，隨著工業(yè)化發(fā)展和城鄉(xiāng)居民生活水平不斷提高，縣區(qū)逐漸成為我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的短板，縣區(qū)經(jīng)濟(jì)也成為推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸。因此，提振縣區(qū)經(jīng)濟(jì)將是中國經(jīng)濟(jì)尋求經(jīng)濟(jì)增量的重要來源，亟需財政支持。2022年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，將縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)作為拉動內(nèi)需、融合城鄉(xiāng)和協(xié)調(diào)城市發(fā)展的一個重要引擎，是對這一判斷的佐證。第三，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展催生新的公共服務(wù)，進(jìn)一步增加了縣區(qū)財政支出。例如，《中華人民共和國無障礙環(huán)境建設(shè)法》(主席令〔2023〕6號)規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將無障礙環(huán)境建設(shè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，將所需經(jīng)費(fèi)納入本級預(yù)算，建立穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

雖然縣區(qū)財政狀況以及以上政策的實施，是各級財政共同事權(quán)和支出責(zé)任，但是不可否認(rèn)的是，縣區(qū)財政可持續(xù)性和政策空間會影響到縣區(qū)財政運(yùn)行，并在一定程度上決定財政風(fēng)險程度和財政提振經(jīng)濟(jì)的效果。這是因為，各類支出都將經(jīng)由縣區(qū)財政，不排除資金被擠占挪用的可能性；而縣區(qū)能否爭取到項目在本域內(nèi)落地，與縣區(qū)財政狀況有關(guān)，特別是有的項目需要縣區(qū)財政自籌資金或者配套資金。因此，當(dāng)前時點(diǎn)下，研究縣區(qū)財政可持續(xù)和政策空間非常必要，度量和評估其可持續(xù)性以及政策空間也隨之成為亟待解決的問題。

關(guān)于財政可持續(xù)性和政策空間的實證研究大多與政府債務(wù)、赤字相關(guān)聯(lián)，從收支平衡、籌資能力、償付能力3個角度入手(杜彤偉等，2019［5］)，采用指標(biāo)法、資產(chǎn)負(fù)債分析法、平穩(wěn)性檢驗法、跨期預(yù)算約束模型、非線性財政反應(yīng)函數(shù)等方法對財政可持續(xù)性進(jìn)行實證度量。其中，顧海兵(2003)［6］從收支平衡角度，使用財政平衡率(財政收入與財政支出比率)進(jìn)行度量，認(rèn)為財政平衡率在0.95以上時，財政可持續(xù)性強(qiáng)，政策空間較大。歐盟從償付能力入手，利用政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率60%、財政赤字不得超過當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值的3%作為風(fēng)險控制的標(biāo)準(zhǔn)。我國財政部曾根據(jù)債務(wù)率將債務(wù)風(fēng)險分為紅(債務(wù)率≥300%)、橙(200≤債務(wù)率<300%)、黃(120≤債務(wù)率<200%)、綠(債務(wù)率<120%)4個等級，債務(wù)風(fēng)險由高到低，財政政策空間從低到高。指標(biāo)法一般是靜態(tài)、事后分析。洪源和李禮(2006)［7］認(rèn)為政府債務(wù)可持續(xù)性取決于政府的籌資能力，政府的籌資能力取決于投資者信心，而決定投資者購買政府債券的一個因素是政府資產(chǎn)凈值，并從資產(chǎn)負(fù)債角度進(jìn)行實證分析，得出靜態(tài)(假定政府未來收支流量不變)不可持續(xù)、動態(tài)(政府收支流量可以進(jìn)行制度性調(diào)整)可持續(xù)的實證結(jié)論。平穩(wěn)性檢驗法從政府跨期預(yù)算平衡角度出發(fā)，最早由Hamilton和Flavin(1986)［8］提出，是對累積債務(wù)進(jìn)行平穩(wěn)性檢驗或者對政府收入和政府支出進(jìn)行協(xié)整檢驗，其理論基礎(chǔ)為動態(tài)有效的經(jīng)濟(jì)中進(jìn)行非蓬齊博弈的條件(McCallum，1984［9］)。郭慶旺等(2003)［10］、周茂榮和駱傳朋(2007)［11］運(yùn)用該方法對我國的財政可持續(xù)性進(jìn)行了檢驗?？缙陬A(yù)算約束的檢驗沒有考慮經(jīng)濟(jì)的不確定性，且財政變量間存在協(xié)整關(guān)系這一檢驗條件過于嚴(yán)格。Bohn(2007)［12］認(rèn)為只要基礎(chǔ)財政盈余率(2)基礎(chǔ)財政盈余是剔除債務(wù)利息支出的財政盈余，基礎(chǔ)財政盈余=財政收入-(財政支出-債務(wù)利息支出)。對政府債務(wù)率具有正向的反饋效應(yīng)(財政反應(yīng)函數(shù))，即使不存在協(xié)整關(guān)系，跨期預(yù)算約束條件也能得到滿足，從而保證政府債務(wù)是可持續(xù)的。考慮到財政疲勞，該方法后期通常利用時間序列數(shù)據(jù)進(jìn)行非線性回歸(唐文進(jìn)等，2014［13］；龐曉波和李丹，2016［14］；李丹和方紅生，2021［15］；白積洋和劉成奎，2022［16］)。除了以上文獻(xiàn)，也有學(xué)者通過構(gòu)建預(yù)警指標(biāo)體系進(jìn)行度量，包括選擇指標(biāo)、設(shè)定權(quán)重和臨界值等，具體研究方法又可進(jìn)一步分為：(1)多元統(tǒng)計分析法，包括因子分析法(朱文蔚和陳勇，2015［17］)、聚類分析法(伏潤民等，2008［18］)、判別分析法、熵值法(郭玉清等，2015［19］)；(2)層次分析法(王振宇等，2013［20］，宋良榮和侯世英，2018［20］)；(3)人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法(洪源和劉興琳，20121［21］)。

現(xiàn)有研究為本文提供了研究基礎(chǔ)和思路，但存在以下幾點(diǎn)不足：一是僅僅將債務(wù)償還作為財政可持續(xù)和財政空間的約束條件。但實際上，財政支出中有一部分是剛性支出，與債務(wù)償還一樣，是政府必須履行的義務(wù)，例如三保支出、社會保障支出等。同時，積極財政政策空間對應(yīng)的應(yīng)該是“相機(jī)抉擇支出(3)該說法對應(yīng)相機(jī)抉擇的財政政策，指政府通過對宏觀經(jīng)濟(jì)形勢進(jìn)行分析和判斷，根據(jù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本狀況決定采取相對應(yīng)的擴(kuò)張性或緊縮性財政政策?！保强梢詮椥哉{(diào)整的部分(李永友和楊春風(fēng)，2023［22］)。如果政府絕大多數(shù)財力都流向了難以壓縮的剛性支出，則意味著財政回旋余地較弱，財政政策空間較小。二是認(rèn)為財政支出可以通過債務(wù)資金予以彌補(bǔ)，即沒有信貸約束，聚焦長期的財政可持續(xù)性。這一點(diǎn)在研究全國、全省時影響不大，但將研究視角聚焦在縣區(qū)時，該假設(shè)合理性不足，因為縣區(qū)需要在市、省兩個層面競爭發(fā)債指標(biāo)，利用債務(wù)為支出融資存在不確定性。因此，短期的現(xiàn)金流約束對于縣區(qū)財政可持續(xù)和財政空間的約束更明顯。三是聚焦某一方面進(jìn)行評估，低估或者高估風(fēng)險現(xiàn)象均存在。財政各項支出在實際工作中分屬不同科室，這個說“三?！睕]問題，那個說“債務(wù)風(fēng)險”沒問題，但是匯總到一起，明顯捉襟見肘，掩蓋了實際風(fēng)險?；蛘邌畏矫婵浯蟆叭！彪y度，虛增實際風(fēng)險。因此，在評估財政可持續(xù)和財政空間時，應(yīng)該統(tǒng)分結(jié)合，既需要發(fā)現(xiàn)某個方面是否存在風(fēng)險點(diǎn)，有的放矢，也需要總體上進(jìn)行把握，管控全局。

綜上，本文結(jié)合實地調(diào)研獲取的情況，擬建立基于現(xiàn)金流約束的、統(tǒng)分結(jié)合的縣區(qū)財政可持續(xù)評估體系。筆者在2022年參與了×省縣區(qū)財政可持續(xù)性調(diào)研。×省屬于國內(nèi)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化起步較早地區(qū)，工業(yè)體系相對完善，但振興發(fā)展面臨一定挑戰(zhàn)?！潦‰m然沒有國家級貧困縣，但2021年縣一般公共預(yù)算收入全國排名前100中，×省只有兩個。同時，現(xiàn)有縣區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、房屋等使用年限較長，承載能力亟需進(jìn)一步提升。綜上，×省縣區(qū)的表現(xiàn)在當(dāng)下具有一定的代表性，由調(diào)研獲取的該省100個縣區(qū)的財政收支數(shù)據(jù)，也為本文實證分析提供了第一手?jǐn)?shù)據(jù)，使得檢驗本文構(gòu)建的縣區(qū)財政可持續(xù)評估體系是否合理成為可能。與已有研究相比，本文的邊際貢獻(xiàn)可能有4點(diǎn)：一是聚焦縣區(qū)財政可持續(xù)和政策空間。從財政可持續(xù)性(政策空間)視角出發(fā)進(jìn)行研究，更有助于現(xiàn)階段財政政策更可持續(xù)目標(biāo)的實現(xiàn)。二是提出縣區(qū)財政可持續(xù)和政策空間新的內(nèi)涵?，F(xiàn)有研究中，財政可持續(xù)更多與政府債務(wù)相聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)政府還本付息，或者僅僅是付息的能力。但是從政策角度看財政可持續(xù)，則是意在統(tǒng)籌“財政正常運(yùn)行”和“促增長”兩個方面。因此，本文將財政可持續(xù)和政策空間聯(lián)系在一起，財政正常運(yùn)行是財政可持續(xù)的表征，涵蓋財政支出中所有“必保”支出，與債務(wù)償還一樣，是政府必須履行的義務(wù)；促增長則是政策空間的表征，意指“相機(jī)抉擇支出”，是可以彈性調(diào)整的部分。換句話說，財政政策首先要確?？h區(qū)財政正常運(yùn)行，這是底線，不讓財政本身成為阻礙經(jīng)濟(jì)筑底回升的阻力。在此基礎(chǔ)之上，再實施刺激政策，穩(wěn)增長促增長。三是明晰縣區(qū)財政正常運(yùn)行所包含的內(nèi)容。本文通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在三保和債務(wù)(含債券、隱性債務(wù)、應(yīng)付未付款和暫付款等)基礎(chǔ)上，縣區(qū)剛性支出還包括補(bǔ)充社保和編外人員經(jīng)費(fèi)支出兩個方面。四是構(gòu)建統(tǒng)分相結(jié)合的縣區(qū)財政可持續(xù)和政策空間評估體系。本文結(jié)合調(diào)研，聚焦政策需要，詳細(xì)分析、論證了財政可持續(xù)預(yù)警體系構(gòu)建過程，既涉及分項指標(biāo)如何設(shè)計，也涉及如何將分項指標(biāo)匯總到一起進(jìn)行總體評價，且該方法有一定的推廣應(yīng)用價值。本文的不足之處在于，所構(gòu)建的評估體系用到的數(shù)據(jù)是財政系統(tǒng)統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，在現(xiàn)有公開的統(tǒng)計體系中較難獲取，從而本研究適合在其他省份的實務(wù)部門推廣應(yīng)用。

本文接下來安排如下：第二部分為縣區(qū)財政可持續(xù)性評估體系構(gòu)建；第三部分為×省縣區(qū)財政可持續(xù)性和政策空間評估；第四部分為對策建議。

二、縣區(qū)財政可持續(xù)性和財政空間評估體系構(gòu)建

(一)分項評估指標(biāo)

本文聚焦短期的現(xiàn)金流約束，運(yùn)用指標(biāo)體系、統(tǒng)分結(jié)合評估財政可持續(xù)和財政空間，需要解決的第一個問題是分項預(yù)警指標(biāo)的設(shè)置。結(jié)合實地調(diào)研獲取的信息，縣區(qū)政府應(yīng)該承擔(dān)的履約責(zé)任(分子)以及償付履約責(zé)任的來源(分母)如下：

1.分項評估指標(biāo)的分子設(shè)定。

分子為縣區(qū)財政“正常運(yùn)行”應(yīng)該包括的各項支出。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣區(qū)財政“必?！钡闹С鍪马棾巳?、債務(wù)(含債券、隱性債務(wù)、應(yīng)付未付款和暫付款)之外，還有補(bǔ)充社保和編外人員經(jīng)費(fèi)。設(shè)置分項指標(biāo)時，考慮按照目前我國政策，再融資債券可以為債務(wù)本金融資，但不能為債務(wù)利息融資，所以，將債務(wù)利息單獨(dú)作為一項，隱性債務(wù)本金、應(yīng)付未付款和暫付款等作為一類。從而，按照分子命名共有5個指標(biāo)，分別為三保指標(biāo)、債務(wù)利息指標(biāo)、隱性債務(wù)指標(biāo)、補(bǔ)充社保指標(biāo)和編外經(jīng)費(fèi)指標(biāo)(后文分別簡稱為三保、債務(wù)利息、隱性債務(wù)等、補(bǔ)充社保以及編外經(jīng)費(fèi))。每個指標(biāo)含有3個分項指標(biāo)，分別以財力、收入和支出作為分母。

2.分項預(yù)警指標(biāo)的分母設(shè)定。

現(xiàn)有文獻(xiàn)通常用單一分母構(gòu)建評估指標(biāo)，本文則采用財力、收入和支出三個指標(biāo)作為分母，原因如下：一是，與全國層面上的財政可持續(xù)性和財政空間測量不同，省及省以下財政可持續(xù)性和財政空間均可以分成自主和統(tǒng)籌兩種情況。自主的可持續(xù)和財政空間是指依靠本地區(qū)創(chuàng)造的、扣除中央之后的財政收入能夠滿足支出責(zé)任和義務(wù)。統(tǒng)籌下的可持續(xù)和財政空間則把上級政府的轉(zhuǎn)移支付考慮在內(nèi)，即財力視角。因此，選擇收入和財力作為分母，分別度量自主和統(tǒng)籌下的可持續(xù)和財政空間。二是，正如前文指出的，財政空間對應(yīng)的是“相機(jī)抉擇支出”，是“必?！敝С鍪马椫С鲋蟮恼{(diào)整空間，因此，本文也選擇支出作為分母。綜上，按照分母命名共有3個指標(biāo)，分別為收入、財力和支出指標(biāo)。每個指標(biāo)含有5個分項指標(biāo)，分別以三保、債務(wù)利息、隱性債務(wù)等、補(bǔ)充社保以及編外經(jīng)費(fèi)作為分子。

根據(jù)以上內(nèi)容設(shè)置財政可持續(xù)性分項指標(biāo)15個，具體設(shè)置見表1。

表1 縣區(qū)財政可持續(xù)評估指標(biāo)

3.分項指標(biāo)的數(shù)據(jù)說明。

因為我國有四本預(yù)算，所以在分析縣區(qū)財政可持續(xù)時，表1中的分母數(shù)據(jù)有兩點(diǎn)需要進(jìn)一步說明：一是測算與債務(wù)相關(guān)的指標(biāo)時，對應(yīng)的是一般公共預(yù)算和政府性基金兩本預(yù)算，而三保、補(bǔ)充社保和編外經(jīng)費(fèi)只對應(yīng)一般公共預(yù)算。原因是地方債分為一般債務(wù)和專項債務(wù)，分別對應(yīng)一般公共預(yù)算和政府基金預(yù)算。也就是說，一般債務(wù)需使用一般公共預(yù)算收入進(jìn)行償還，支出列一般公共預(yù)算支出；專項債務(wù)需使用政府性基金收入進(jìn)行償還，支出列政府性基金支出。而三保、補(bǔ)充社保和編外經(jīng)費(fèi)正常應(yīng)該由一般公共預(yù)算收入予以保障。二是收集、測算了一般公共預(yù)算財力數(shù)據(jù)，沒有測算政府性基金財力。原因是政府性基金收入一般不涉及政府各層級之間的體制調(diào)整，轉(zhuǎn)移支付也都是?？顚Ｓ?，所以直接以政府性基金收入表示。另，政府性基金收入有一部分調(diào)入一般公共預(yù)算收入，從而一般公共預(yù)算財力中包含調(diào)入的政府性基金收入，在將一般公共預(yù)算財力與政府性基金收入合并時，剔除調(diào)入部分與一般公共預(yù)算財力相加。

(二)分項評估指標(biāo)的等級劃分

縣區(qū)財政可持續(xù)性和財政空間評估的第二個問題是等級劃分，即什么樣的數(shù)據(jù)屬于什么級別的風(fēng)險。這是本文的一個難點(diǎn)，因為，即使分析三保等單項指標(biāo)的可持續(xù)，也涉及財力、收入和支出三個指標(biāo)，且這三個指標(biāo)并不總是表現(xiàn)出相同趨勢，例如，經(jīng)濟(jì)不好的地區(qū)有大量的上級轉(zhuǎn)移支付，財力指標(biāo)通常小于收入指標(biāo)。而影響轉(zhuǎn)移支付的因素除了經(jīng)濟(jì)方面，還有民族地區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)以及與上級的關(guān)系等很多其他因素，使得經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)相同的地區(qū)，財力指標(biāo)也會不同。

綜上，本文創(chuàng)新性地將實際數(shù)據(jù)與理論分析相結(jié)合，通過3個步驟進(jìn)行等級劃分和可持續(xù)性賦值：一是對×省100個縣區(qū)三保等5個指標(biāo)進(jìn)行K均值聚類分析(4)K均值聚類(k-means)是基于樣本集合劃分的聚類算法。K均值聚類將樣本集合劃分為k個子集，構(gòu)成k個類，將n個樣本分到k個類中，每個樣本到其所屬類的中心距離最小，每個樣本僅屬于一個類，這就是k均值聚類，同時根據(jù)一個樣本僅屬于一個類，也表示了k均值聚類是一種硬聚類算法。具體分析結(jié)果，如需要，可直接聯(lián)系作者。，根據(jù)聚類分析結(jié)果探索100個縣區(qū)5個指標(biāo)的分布情況。二是從指標(biāo)本身含義出發(fā)，例如編外人員屬于補(bǔ)充提供公共服務(wù)，其占比應(yīng)該盡可能小，其非常強(qiáng)的財政可持續(xù)性狀態(tài)設(shè)置為5%以內(nèi)，而三保為縣區(qū)財政的主要職能之一，其非常強(qiáng)的財政可持續(xù)性狀態(tài)設(shè)置為60%以內(nèi)。三是結(jié)合目前現(xiàn)有文獻(xiàn)的研究成果，例如從各國實踐來看，日本政府規(guī)定償債率(5)分析政府債務(wù)風(fēng)險水平一般使用債務(wù)率(一般用債務(wù)余額與財政收入的比值來表示，不同文獻(xiàn)代表財政收入的具體指標(biāo)略有不同)和負(fù)債率(一般用債務(wù)余額與地區(qū)生產(chǎn)總值的比值來表示)兩個指標(biāo)。本文財政可持續(xù)性分析中，更加側(cè)重短期，主要分析當(dāng)期支出的保障情況，故政府債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)從保障債務(wù)利息和隱性債務(wù)本金等支出角度出發(fā)，其含義與償債率(一般用還本付息額與財政收入的比值來表示，同樣，不同文獻(xiàn)代表財政收入的指標(biāo)略有不同)相同，故此處借鑒各國償債率預(yù)警指標(biāo)設(shè)置。不超過10%，巴西規(guī)定該值小于18%，國際認(rèn)為應(yīng)該小于20%，所以，將債務(wù)利息和補(bǔ)充社保的可持續(xù)狀態(tài)按照15%和10%兩個臨界值設(shè)定較強(qiáng)及以上狀態(tài)。另，×省縣區(qū)債務(wù)利息支出和補(bǔ)充社保占支出占比基本相同，故將這兩項支出的可持續(xù)性按照一個標(biāo)準(zhǔn)劃分，而三保、隱性債務(wù)本金等以及編外人員工資占比差距較大，單獨(dú)劃分可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)。具體設(shè)置見表2。需要說明的是，各分項指標(biāo)均為負(fù)向指標(biāo)，即賦值越高，財政可持續(xù)性越弱。

表2 各分項指標(biāo)的財政可持續(xù)性等級劃分和賦值

(三)由分項評估到總體評估——權(quán)重的確定

由分項評估到總體評估的關(guān)鍵是合理分配權(quán)重。各個分項指標(biāo)的權(quán)重并不相同，原因有兩點(diǎn)：一是債務(wù)利息、隱性債務(wù)的分母包括一般公共預(yù)算和政府基金預(yù)算兩部分，使得同等支出規(guī)模條件下，該項指標(biāo)數(shù)值小于三保、補(bǔ)充社保和編外經(jīng)費(fèi)等指標(biāo)。二是各項指標(biāo)風(fēng)險等級的臨界值設(shè)置不同，例如，占比為60%的支出項目，三保和隱性債務(wù)等兩個指標(biāo)為非常強(qiáng)可持續(xù)性，而債務(wù)利息、補(bǔ)充社保為非常弱可持續(xù)性。而財政可持續(xù)歸根結(jié)底是支出保障問題，因此，在核算總的財政可持續(xù)性時，不宜采取簡單的算術(shù)平均數(shù)，而是不同指標(biāo)，設(shè)置不同權(quán)重。

綜合考慮指標(biāo)的構(gòu)成和分級標(biāo)準(zhǔn)，本文以三保為基準(zhǔn)，其余指標(biāo)權(quán)重為三保的倍數(shù)，最后匯總為100，反求三保權(quán)重和其他指標(biāo)的權(quán)重。具體如下：三保權(quán)重初始值為X；隱性債務(wù)等與三保分級標(biāo)準(zhǔn)相同，但分母是三保的1.4倍(政府基金收入與一般公共預(yù)算收入比重平均為40%)，故隱性債務(wù)等的權(quán)重是三保權(quán)重的1.4倍，即1.4X；補(bǔ)充社保的財政可持續(xù)性賦值為7時，其臨界值(60%)對應(yīng)三保賦值為1時的臨界值(60%)，故補(bǔ)充社保權(quán)重為三保權(quán)重的1/7倍，即0.14X；債務(wù)利息與補(bǔ)充社保分析標(biāo)準(zhǔn)一致，但其分母包括政府基金與一般公共預(yù)算，故債務(wù)利息的權(quán)重在補(bǔ)充社保權(quán)重(0.14)基礎(chǔ)上再乘以1.4，即0.196X；編外經(jīng)費(fèi)的財政可持續(xù)性賦值為7時，其臨界值(25%)是三保賦值為1時臨界值(60%)的0.41，即[1/7×(60%/25%)]X=0.06X。五項加總為100，即X+0.4X+0.14X+0.196X+0.06X=100，解得X=0.36，其他指標(biāo)權(quán)重最后計算結(jié)果見表3。給定表3的權(quán)重，100個縣區(qū)經(jīng)權(quán)重調(diào)整后財政可持續(xù)性的綜合分?jǐn)?shù)值見表4。

表3 五項指標(biāo)的權(quán)重

表4 經(jīng)權(quán)重調(diào)整后縣區(qū)財政可持續(xù)性的綜合分?jǐn)?shù)值與財政可持續(xù)性等級

三、×省縣區(qū)財政可持續(xù)性和財政空間評估

本文通過訪談、問卷調(diào)查獲取了×省100個縣區(qū)的財政可持續(xù)性和財政空間評估所需的數(shù)據(jù)。樣本年份為2021年，主要是因為該年度受疫情影響較小，比較客觀。2021年×省縣區(qū)財政可持續(xù)性和財政空間評估結(jié)果經(jīng)過兩步分析得到：第一步，K均值聚類分析。對三保、債務(wù)利息、隱性債務(wù)等、補(bǔ)充社保和編外經(jīng)費(fèi)5個分項指標(biāo)進(jìn)行K均值聚類分析，并根據(jù)縣區(qū)財政可持續(xù)評估指標(biāo)體系，將100個縣區(qū)劃分為不同的可持續(xù)性等級。第二步，根據(jù)實際情況對理論分析結(jié)果進(jìn)行微調(diào)。例如某區(qū)，三保占支出比重為112%，三保占收入比重為235%，三保占財力比重為91%，按照K均值聚類分析結(jié)果為弱可持續(xù)性，但因為其財力90%以上用于三保，且三保支出超過總支出，從而將其列為“非常弱”等級。

(一)縣區(qū)財政可持續(xù)性問題總體可控

2021年全省15個分項指標(biāo)的描述性統(tǒng)計見表5。根據(jù)描述性統(tǒng)計，可以得到以下結(jié)論：

表5 2021年全省縣區(qū)財政可持續(xù)性分項指標(biāo)統(tǒng)計分析

1.縣區(qū)財政主要用于維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)，且自主性財政可持續(xù)弱于省統(tǒng)籌下的財政可持續(xù)。

均值表示數(shù)據(jù)的集中趨勢(6)就變量數(shù)列而言，由于整個變量數(shù)列是以平均數(shù)為中心而上下波動的，所以平均數(shù)反映了總體分布的集中趨勢，它是表明總體分布的一個重要特征值。。以分子分類的指標(biāo)，從高到低依次為隱性債務(wù)等(均值分別為102.98、239.69、95.51)、三保(均值分別為63.16、153.53、54.79)、債務(wù)利息(均值分別為9.94、16.77、8.76)、補(bǔ)充社保(均值分別為8.67、18.71、7.48)和編外經(jīng)費(fèi)(均值分別為5.17、9.16、4.48)。如果不考慮隱性債務(wù)等支出，三保支出排在縣區(qū)財政支出的第一位，其均值在50%以上，表明該省縣區(qū)財政主要用于維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)。以分母分類的指標(biāo)中，收入指標(biāo)>支出指標(biāo)>財力指標(biāo)，表明該省縣區(qū)自主性財政可持續(xù)要弱于省統(tǒng)籌下的財政可持續(xù)，全省統(tǒng)籌作用明顯，特別是三保占財力比重的標(biāo)準(zhǔn)差比三保占收入比重的標(biāo)準(zhǔn)差顯著下降，從122.72下降為17.84。

2.財政約束力有待加強(qiáng)。

標(biāo)準(zhǔn)差(7)標(biāo)準(zhǔn)差是一組數(shù)據(jù)平均值分散程度的一種度量。一個較大的標(biāo)準(zhǔn)差，代表大部分?jǐn)?shù)值和其平均值之間差異較大；一個較小的標(biāo)準(zhǔn)差，代表這些數(shù)值較接近平均值。是一組數(shù)據(jù)平均值分散程度的一種度量。以分子分類的指標(biāo)中，隱性債務(wù)等最高，三保次之，表明這兩類指標(biāo)的財政自律性較弱?，F(xiàn)在講財政，更多講財政應(yīng)該支持政府哪些舉措的落實、哪些方面的發(fā)展，較少涉及財政對政府行為的約束作用。從本文的研究結(jié)果看，縣區(qū)三保、債務(wù)利息和隱性債務(wù)等支出最高為其收入的6.9倍、1.4倍和31.51倍。這些現(xiàn)象可能有歷史和其他客觀因素，但也在某種程度上說明財政約束作用沒有落到實處，部分地區(qū)可能存在好高騖遠(yuǎn)，超越發(fā)展階段保障和改善民生。

3.近一半縣區(qū)為財政弱可持續(xù)性，個別地區(qū)財政可持續(xù)性問題較為突出。

從綜合賦分來看(見表6)，財政較弱可持續(xù)性以下縣區(qū)合計49個。其中，縣31個，區(qū)18個。三保等5項指標(biāo)的財政可持續(xù)性為較弱以下的縣區(qū)，扣除重合部分，共71個，占全省100個縣區(qū)的71%。其中，縣為39個?？h的三保和補(bǔ)充社保問題更為嚴(yán)重，市區(qū)的編外經(jīng)費(fèi)弱可持續(xù)性數(shù)量多于市縣。債務(wù)利息和隱性債務(wù)等弱可持續(xù)性基本持平。從最大值看(見表5)，三保、債務(wù)利息和隱性債務(wù)等占支出比重均有地區(qū)超過100，存在引起其他財政可持續(xù)性問題的隱患。從財力指標(biāo)來看，債務(wù)利息有縣區(qū)接近100%，隱性債務(wù)等有縣區(qū)超過100%，表明個別地區(qū)財政可持續(xù)性非常弱。

表6 存在財政弱可持續(xù)性的縣區(qū)數(shù)量

根據(jù)表2和表3的設(shè)置計算的三保等5個分項指標(biāo)的財政可持續(xù)性分布和綜合得分情況見表7和圖1。按照財政可持續(xù)性得分從高到低排列，5項分子指標(biāo)的具體情況如下：

圖1 2021年100個縣區(qū)的財政可持續(xù)性分布

(1)隱性債務(wù)本金等指標(biāo)乘權(quán)重后的賦分總值為196.0，平均來看，屬于一般性財政可持續(xù)。其中，財政可持續(xù)性較強(qiáng)以上縣區(qū)占比46%，可持續(xù)性較弱以下占比為46%。

(2)三保指標(biāo)乘權(quán)重后的賦分總值為131.76，平均來看，屬于一般性財政可持續(xù)。其中，財政可持續(xù)性較強(qiáng)以上占比41%，較弱以下占比為35%。

(3)補(bǔ)充社保指標(biāo)乘權(quán)重后的賦分總值為18.2，平均來看，屬于一般性財政可持續(xù)。其中，財政可持續(xù)性較強(qiáng)以上占比65%，可持續(xù)性較弱以下占比為30%。

(4)債務(wù)利息指標(biāo)乘權(quán)重后的賦分總值為15.45，平均來看，屬于較強(qiáng)財政可持續(xù)。其中，財政可持續(xù)性較強(qiáng)以上占比75%，可持續(xù)性較弱以下占比為22%。

(5)編外經(jīng)費(fèi)指標(biāo)乘權(quán)重后的賦分總值為5.06，平均來看，屬于較強(qiáng)財政可持續(xù)。其中，財政可持續(xù)性較強(qiáng)以上占比80%，可持續(xù)性較弱以下占比為10%。

(6)綜合分?jǐn)?shù)值為365.47，屬于一般等級，表明全省縣區(qū)財政可持續(xù)問題基本可控。

(二)縣區(qū)財政空間相對有限

根據(jù)前文，財政空間是縣區(qū)財政在正常運(yùn)行之上的政策空間，對應(yīng)的是財政非弱可持續(xù)性集合，因此，本文將三保等5項指標(biāo)中一般以上等級的地區(qū)提煉出來(見表8)，分析該省財政空間情況，具體如下：

表8 三保等5個指標(biāo)為非弱縣區(qū)情況表

1.有政策空間的縣區(qū)較少，且以市區(qū)為主。

三保等5個指標(biāo)為非弱(8)即財政可持續(xù)性等級為一般以上。的縣區(qū)共計29個，占全省比重為29%，其中，5個指標(biāo)均是較強(qiáng)以上等級的縣區(qū)有13個，不到非弱縣區(qū)的一半。從綜合分?jǐn)?shù)來看，100以下有0個，表明全省沒有縣區(qū)屬于非常強(qiáng)的財政可持續(xù)性。強(qiáng)財政可持續(xù)性縣區(qū)有19個，較強(qiáng)財政可持續(xù)性縣區(qū)有6個，財政可持續(xù)性一般的縣區(qū)有4個。29個非弱縣區(qū)中，只有2個是縣級市，且得分在300分以上，僅為一般等級可持續(xù)。

2.有政策空間的縣區(qū)空間有限。

29個非弱縣區(qū)中，未扣除隱性債務(wù)等在內(nèi)的支出指標(biāo)(9)本報告將包括隱性債務(wù)等的收入和財力指標(biāo)作為長期流動比率。在80%以下的僅有8個市區(qū)，扣除隱性債務(wù)等的支出指標(biāo)在60%以下的縣區(qū)僅有6個，表明該省在剛性支出之外，其他支出空間不高。

3.有政策空間的縣區(qū)也存在潛在隱患。

扣除隱性債務(wù)等的支出指標(biāo)超過100%的縣區(qū)有4個，未扣除隱性債務(wù)等在內(nèi)的支出指標(biāo)超過100%的縣區(qū)有16個，占29個縣區(qū)一半以上，表明有政策空間的地區(qū)也存在風(fēng)險隱患。

四、對策建議

縣區(qū)是國民經(jīng)濟(jì)的基本單元，也是高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐，縣區(qū)現(xiàn)代化也是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的一個突破口。因此，增強(qiáng)縣區(qū)財政可持續(xù)和政策空間在當(dāng)前時點(diǎn)下意義重大。結(jié)合研究結(jié)果，我們提出如下政策建議。

第一，著力健全縣區(qū)財力長效保障機(jī)制。縣級財力保障不僅要顧眼前，確保當(dāng)期不出問題，更要居安思危，通過省以下財政體制改革，從體制機(jī)制上建立管長遠(yuǎn)、固根本、見長效的縣區(qū)財力保障機(jī)制，為基層正常運(yùn)轉(zhuǎn)、落實中央民生政策提供有力支撐。一是要合理劃分省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任。其中，上級政府財政事權(quán)委托下級政府履行，要足額安排補(bǔ)助資金，不變相增加下級政府支出責(zé)任或向下級政府轉(zhuǎn)嫁支出責(zé)任。上級出臺新政策或提標(biāo)擴(kuò)面，要充分考慮縣區(qū)財政承受能力，對財力不足以承擔(dān)的縣區(qū)通過收入分享或轉(zhuǎn)移支付予以保障。完善共同財政事權(quán)管理，降低縣區(qū)支出責(zé)任負(fù)擔(dān)，對不同地區(qū)實施差異化分擔(dān)辦法。二是統(tǒng)一收入劃分及分享比例。推動同一稅費(fèi)收入在省與市、省與省直管縣、市與所轄區(qū)、市與所轄縣之間的分享比例逐步統(tǒng)一，打破攀比和由此形成的破窗效應(yīng)，逐步建立公平、統(tǒng)一、規(guī)范的政府間收入分配關(guān)系，確保省級財力和調(diào)控能力，調(diào)動各縣區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、組織稅源的主動性和能動性，助力各縣區(qū)均衡、協(xié)調(diào)和高質(zhì)量發(fā)展。三是開展有條件的財政救助?？梢钥紤]將縣區(qū)財政運(yùn)行情況作為省對下轉(zhuǎn)移支付重要分配因素，打破“等、靠、要”慣性，堅持“誰干事、支持誰”，力求每一分錢都花在刀刃上，切實提高財政資金配置效率。

第二，防止優(yōu)惠政策無序競爭與賦予地方稅費(fèi)自主權(quán)有機(jī)結(jié)合。為了招商引資，各縣區(qū)存在與稅費(fèi)收入相掛鉤的補(bǔ)貼或者變相返還政策。這些政策既干擾中央宏觀決策和治理調(diào)控，不利于全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，也造成財政收入流失，未來要在不影響宏觀經(jīng)濟(jì)大局、不影響基層財政平穩(wěn)運(yùn)行的情況下，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合。優(yōu)惠政策無序競爭與流動性強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)活動有關(guān)。除此之外，縣區(qū)還有很多流動性不強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)活動，一般與老百姓的衣食住行密切相關(guān)。這些行業(yè)的地方稅費(fèi)應(yīng)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平，特別是老百姓的收入水平掛鉤，不宜一刀切。例如調(diào)研中，有的縣城老百姓收入水平較高，但政府財政收入較低，不能提供有效的公共服務(wù)。此時，像理發(fā)、飯店等行業(yè)，可以按照核定征收的方式收取一定的稅費(fèi)，甚至可以適當(dāng)提高稅費(fèi)比率，增加財政收入以加大公共服務(wù)支出，提高縣城承載能力，防止人口、資源的進(jìn)一步外流，逐步形成良性循環(huán)。當(dāng)然，該類政策需要配套實施針對貧困人口的補(bǔ)助政策。

第三，構(gòu)建并逐步完善縣區(qū)財政可持續(xù)性和政策空間評估體系，加強(qiáng)跟蹤分析和動態(tài)監(jiān)測，以科學(xué)評估為基礎(chǔ)進(jìn)行分類施策。一是有政策空間的縣區(qū)可以結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的堵點(diǎn)、難點(diǎn)和不足，適當(dāng)加大財政支持力度，積極融入和服務(wù)新發(fā)展格局。二是采取措施加強(qiáng)對財政運(yùn)行風(fēng)險較高地區(qū)的管控，限制不合理支出，從嚴(yán)控制津貼補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。對財政收支差距懸殊、常住人口較少的縣區(qū)可以考慮啟動機(jī)構(gòu)或行政區(qū)劃改革，逐步吸收和縮減剛性支出，以時間換空間。三是加強(qiáng)民生政策管理，加強(qiáng)事前論證評估，確保本級和下級、當(dāng)期和長期財政可承受。制定本地區(qū)民生政策清單，并報上級政府備案，聚焦人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的問題。義務(wù)教育、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障等重點(diǎn)領(lǐng)域的民生政策不得自行出臺普惠性政策。四是編外人員、補(bǔ)充社保占比較大的縣區(qū)應(yīng)采取有效措施逐步縮減其規(guī)模，確實屬于公共服務(wù)范疇的，可以考慮增加編制，納入預(yù)算管理。