國(guó)外調(diào)水工程對(duì)南水北調(diào)后續(xù)工程的啟示

冷東升，葉龍斌，張夢(mèng)然，杜孝忠

(1.中水淮河規(guī)劃設(shè)計(jì)研究有限公司，安徽 合肥 230601；2.中國(guó)南水北調(diào)集團(tuán)有限公司，北京 100036)

0 引言

水資源時(shí)空分布不均是全世界各國(guó)都在面臨的問(wèn)題，區(qū)域水資源短缺和不均衡分布嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。調(diào)水工程是世界各國(guó)面對(duì)水資源空間分配不均問(wèn)題所采取的合理開(kāi)發(fā)水資源、實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的重要手段之一。為合理分布水資源，緩解用水地區(qū)的供需矛盾，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，世界各國(guó)都興建了跨區(qū)域調(diào)水工程。本文對(duì)國(guó)外跨流域調(diào)水工程進(jìn)行了簡(jiǎn)單介紹，重點(diǎn)分析總結(jié)了國(guó)外跨流域跨區(qū)域調(diào)水工程的成功經(jīng)驗(yàn)和對(duì)我國(guó)南水北調(diào)后續(xù)工程的啟示，以期為我國(guó)南水北調(diào)后續(xù)工程提供借鑒和參考。

1 國(guó)外調(diào)水工程概況

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)[1]，截止至2018年，世界上至少有40個(gè)國(guó)家建成了350余項(xiàng)規(guī)模不一的調(diào)水工程，已建成調(diào)水工程的年調(diào)水總量超過(guò)5000億m3，占全球取水量的14%；在建或擬建的大型調(diào)水工程76項(xiàng)，總調(diào)水距離超過(guò)8萬(wàn)km，年調(diào)水量1.9萬(wàn)億m3。國(guó)外大規(guī)模調(diào)水工程興建于20世紀(jì)初，主要分布在加拿大、美國(guó)、前蘇聯(lián)、印度、巴基斯坦、南非、埃及、澳大利亞等國(guó)家。20世紀(jì)40—80年代是調(diào)水工程建設(shè)的高峰期，國(guó)外絕大部分的大型跨流域調(diào)水工程都是在這一時(shí)期興建。這些大型、多目標(biāo)調(diào)水工程的建設(shè)，在城市生活、工業(yè)、灌溉、發(fā)電、防洪及航運(yùn)等方面創(chuàng)造了巨大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。國(guó)外典型的跨流域調(diào)水工程見(jiàn)表1[2-3]。

表1 國(guó)外典型調(diào)水工程概況

2 國(guó)外調(diào)水工程管理運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)分析

實(shí)施調(diào)水工程，可實(shí)現(xiàn)地區(qū)人口、經(jīng)濟(jì)、水資源、土地等要素的“空間均衡”，盤活缺水地區(qū)經(jīng)濟(jì)，依托其它自然資源優(yōu)勢(shì)和稟賦條件，推動(dòng)干旱地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。大型調(diào)水工程均為跨流域跨區(qū)域調(diào)水，在管理和運(yùn)營(yíng)上較為復(fù)雜，外國(guó)大型調(diào)水工程實(shí)施較早，工程運(yùn)行多年，在調(diào)水工程運(yùn)營(yíng)管理上積累了大量的經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

2.1 調(diào)水工程需要統(tǒng)一的規(guī)劃及協(xié)調(diào)管理體制機(jī)制

調(diào)水工程通常影響范圍較廣，涵蓋水源地、輸水沿線、受水區(qū)等多個(gè)區(qū)域、領(lǐng)域，需要以全局的眼光，統(tǒng)籌兼顧、綜合開(kāi)發(fā)，尤其是重視調(diào)出區(qū)與受水區(qū)間的利益協(xié)調(diào)，建立適應(yīng)區(qū)域各方利益的協(xié)調(diào)及監(jiān)管體制機(jī)制。

加州調(diào)水工程建設(shè)初期，由于忽視了調(diào)出區(qū)的利益，導(dǎo)致歐文斯河谷等水源地的發(fā)展陷入停滯，部分區(qū)域甚至從水草豐盛的農(nóng)牧區(qū)淪為貧瘠的鹽堿地，多年來(lái)調(diào)出區(qū)的民眾抗議不斷。為解決這一問(wèn)題，保障河道預(yù)留水量，加強(qiáng)工程調(diào)度協(xié)調(diào)，負(fù)責(zé)中央河谷工程的聯(lián)邦墾務(wù)局與負(fù)責(zé)加州水道工程的加州水利局，每年商議制定年度運(yùn)行調(diào)度方案，實(shí)現(xiàn)了工程運(yùn)行的統(tǒng)籌管理。加州調(diào)水工程除了滿足農(nóng)業(yè)和城市的用水需求之外，還承擔(dān)著防洪、航運(yùn)、發(fā)電等目標(biāo)，需要協(xié)調(diào)行業(yè)間利益。為此，加州加強(qiáng)了聯(lián)邦、州及地方政府部門、企業(yè)等社會(huì)團(tuán)體多方參與，不同的水管理機(jī)構(gòu)之間形成了良好的合作，奠定了加州繁榮發(fā)展的基礎(chǔ)。

以色列1959年制定的《水法》，將全國(guó)所有水資源收歸國(guó)有，由政府在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一開(kāi)發(fā)利用、配置水資源。北水南調(diào)工程建立起全國(guó)統(tǒng)一的水資源配置系統(tǒng)，由國(guó)家水務(wù)公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，其他部門、公司等多方參與。

因此，要發(fā)揮調(diào)水工程的作用，減少調(diào)水工程帶來(lái)的不利影響，必要的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)制、相關(guān)的法律法規(guī)在實(shí)施調(diào)水工程的同時(shí)必須未雨綢繆。

2.2 調(diào)水工程投資大耗時(shí)長(zhǎng)，需較強(qiáng)國(guó)力支撐

調(diào)水工程建設(shè)歷時(shí)有的達(dá)半個(gè)多世紀(jì)，有的國(guó)家因后續(xù)資金無(wú)法保障或政局變化而中止。因此，實(shí)施調(diào)水工程需做好充分的準(zhǔn)備，尤其是做好資金的保障措施。

以色列北水南調(diào)工程從有關(guān)設(shè)想的提出到最終建成歷時(shí)25年，其中主體工程的建設(shè)耗時(shí)11年，1964年建成，總投資約1.47億美元(1964年以色列GDP約34億美元)。最初的啟動(dòng)資金主要來(lái)自二戰(zhàn)后西德政府對(duì)以色列的賠償金，后期還有來(lái)自外國(guó)援助、全世界猶太人的捐款以及以色列政府通過(guò)出售債券籌集的資金，猶太國(guó)家基金會(huì)的不懈努力和源源不斷的資助發(fā)揮了重要作用。

美國(guó)加州的中央河谷工程從通過(guò)《中央河谷法案》批準(zhǔn)建設(shè)到首次送水歷時(shí)7年，其后工程不斷擴(kuò)建，蓄水、提水等相關(guān)設(shè)施的建設(shè)持續(xù)超過(guò)40年。據(jù)統(tǒng)計(jì)，其總投資超過(guò)39億美元(1974年)。該工程原計(jì)劃由加州政府通過(guò)發(fā)行債券籌資建設(shè)，后因財(cái)政緊張而轉(zhuǎn)由美國(guó)聯(lián)邦政府接手，建設(shè)資金主要來(lái)自聯(lián)邦政府的專項(xiàng)基金撥款以及有關(guān)貸款，還啟動(dòng)了防洪專項(xiàng)基金。加州政府建設(shè)加州水道工程、洛杉磯引渠以及科羅拉多引渠等調(diào)水工程歷時(shí)超過(guò)半個(gè)世紀(jì)(1908—1973年)，主要通過(guò)發(fā)行債券的方式籌資，其中規(guī)模最大的加州水道工程發(fā)行了17.5億美元的債券，還獲得了聯(lián)邦防洪專項(xiàng)基金、加州水基金等多方面的支持。

2.3 水價(jià)制訂和水權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制是維持調(diào)水工程正常運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵

調(diào)水工程通過(guò)收繳水費(fèi)償還成本支出和工程運(yùn)行維護(hù)等，水價(jià)的制訂會(huì)直接關(guān)系到調(diào)水工程的正常運(yùn)營(yíng)。水權(quán)轉(zhuǎn)讓可進(jìn)一步緩解供水和需水時(shí)空矛盾，推進(jìn)水資源更高效利用，提高調(diào)水工程綜合效益。

加州調(diào)水工程水費(fèi)收繳的基本原則是“誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)”，因此，防洪、魚(yú)類和野生生物環(huán)境改善方面投資和費(fèi)用由聯(lián)邦政府支付，除此之外都要通過(guò)合同用水戶收取水費(fèi)償還成本支出。美國(guó)加州水道工程涉及州水資源局和29個(gè)合同用水戶，在制定水價(jià)時(shí)，將水價(jià)劃分成基本水價(jià)和輸水水價(jià)，并按此兩部分向用水戶征收水費(fèi)，二者之和為總水費(fèi)。

世界上首家“水銀行”的水權(quán)交易體系在加州產(chǎn)生，它是由政府組織專門機(jī)構(gòu)作為中介，將每年來(lái)水量按水權(quán)分成若干份，以股份制形式對(duì)水權(quán)進(jìn)行管理?！八y行”只負(fù)責(zé)聯(lián)系水資源的賣方與買方。由州政府主導(dǎo)設(shè)立的“水銀行”，作為水資源調(diào)節(jié)的中介機(jī)構(gòu)，既解決了水權(quán)問(wèn)題，又保障了加州調(diào)水工程穩(wěn)定運(yùn)行。

澳大利亞水管理改革的一項(xiàng)重大舉措是轉(zhuǎn)讓用水權(quán)、開(kāi)發(fā)水市場(chǎng)。通過(guò)水市場(chǎng)購(gòu)買水權(quán)是新用水戶獲得所需水量的有效途徑，擁有剩余水量的用戶也可通過(guò)轉(zhuǎn)讓獲得效益。轉(zhuǎn)讓價(jià)格由市場(chǎng)決定，政府不予干預(yù)。

2.4 調(diào)水工程要加強(qiáng)緩解生態(tài)環(huán)境影響的制度和措施建設(shè)

在早期建設(shè)的調(diào)水工程中，調(diào)水工程在早期建設(shè)中由于前期研究不夠充分或事先估計(jì)不足，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作和措施做得不夠到位，不可避免地會(huì)對(duì)原流域的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生一定影響。因此在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，應(yīng)充分借鑒有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，盡可能全面論證；在運(yùn)行過(guò)程中一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)采取糾正措施，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)擺在與創(chuàng)造社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益同樣重要的位置；同時(shí)，要發(fā)揮好調(diào)水工程在改善水資源匱乏地區(qū)生態(tài)環(huán)境方面的重要作用。

為減輕調(diào)水工程的不利影響，美國(guó)聯(lián)邦和加州政府通過(guò)立法推動(dòng)了一系列魚(yú)類及野生動(dòng)物保護(hù)設(shè)施的建設(shè)。如通過(guò)《蘇森濕地保護(hù)與恢復(fù)法案》建設(shè)相關(guān)保護(hù)工程以減小中央河谷工程對(duì)蘇森灣濕地魚(yú)類和野生資源的負(fù)面影響；通過(guò)《中央河谷工程改進(jìn)法案》(1992年)，預(yù)留生態(tài)水量，對(duì)魚(yú)類、野生生物及相關(guān)棲息地實(shí)施保護(hù)措施，對(duì)生態(tài)環(huán)境的不利影響得以逐年減輕，生態(tài)環(huán)境得到改善。加州水資源局還設(shè)置了專門環(huán)境服務(wù)部門，對(duì)調(diào)水工程附近相關(guān)河流的水質(zhì)、動(dòng)植物種群及生態(tài)環(huán)境等進(jìn)行監(jiān)測(cè)和分析，還組織實(shí)施了多項(xiàng)環(huán)境保護(hù)計(jì)劃。

3 啟示

當(dāng)前我國(guó)正處在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化的關(guān)鍵階段，加快推進(jìn)國(guó)家水網(wǎng)[7]建設(shè)，在更高水平上保障國(guó)家水安全，需要借鑒國(guó)外調(diào)水工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，以更好發(fā)揮超大規(guī)模水利工程體系的優(yōu)勢(shì)和綜合效益。

3.1 推動(dòng)加快高質(zhì)量發(fā)展需要更高水平的水安全支持保障

我國(guó)基本水情一直是夏汛冬枯、北缺南豐，水資源時(shí)空分布極不均衡。形成全國(guó)統(tǒng)一的大市場(chǎng)和暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)，促進(jìn)南北方協(xié)調(diào)發(fā)展，需要水資源的有力支撐，需要加強(qiáng)水資源跨流域跨區(qū)域科學(xué)配置，解決水資源空間分布不均衡問(wèn)題，迫切需要加快推進(jìn)國(guó)家水網(wǎng)建設(shè)，特別是南水北調(diào)后續(xù)工程建設(shè)。

3.2 推動(dòng)調(diào)水工程高質(zhì)量發(fā)展需要在法制體制機(jī)制上予以保障

3.2.1建立健全跨流域調(diào)水工程管理和運(yùn)營(yíng)的法律體系

保障跨流域調(diào)水工程能夠良好運(yùn)營(yíng)與管理，需建立完善的、有針對(duì)性的法律與政策體系。國(guó)內(nèi)外成功的調(diào)水工程均制定有專門的法律制度保障，例如我國(guó)的《南水北調(diào)工程管理?xiàng)l例》，美國(guó)加州水道的《溫柏格議案》以及澳大利亞雪山調(diào)水頒布的《墨累—達(dá)令河流域管理協(xié)議》等。

3.2.2 發(fā)揮好調(diào)水工程管理單位在跨流域調(diào)水工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理中的主導(dǎo)作用

調(diào)水工程通常影響范圍較廣，涵蓋水源地、輸水沿線、受水區(qū)等多個(gè)區(qū)域領(lǐng)域，涉及多目標(biāo)、多任務(wù)調(diào)水功能，關(guān)系輸水沿線各方利益。調(diào)水工程管理單位要充分發(fā)揮在工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理中的主導(dǎo)作用，需統(tǒng)籌功能定位和用水戶利益，以全局的眼光，兼顧各方、綜合開(kāi)發(fā)，加強(qiáng)水資源優(yōu)化配置和統(tǒng)一監(jiān)督管理，尤其是重視調(diào)出區(qū)與受水區(qū)間的利益協(xié)調(diào)，建立適應(yīng)區(qū)域各方利益的協(xié)調(diào)及監(jiān)管體制機(jī)制。

3.2.3發(fā)揮好水價(jià)調(diào)節(jié)作用和水權(quán)轉(zhuǎn)讓的推動(dòng)作用為調(diào)水工程健康良性運(yùn)轉(zhuǎn)賦能

對(duì)跨流域調(diào)水，其水價(jià)的制定應(yīng)具有公平性原則、區(qū)別性原則、水資源高效配置原則和成本回收原則等特性，水權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)具有可持續(xù)、效率優(yōu)先、兼顧公平等特點(diǎn)，同時(shí)要有動(dòng)態(tài)市場(chǎng)化水費(fèi)調(diào)整機(jī)制。合理的水價(jià)和水權(quán)的轉(zhuǎn)讓能在一定程度上抑制浪費(fèi)和污染，緩解部分供求矛盾，優(yōu)化水資源配置，而且可以聚集資金作為水利開(kāi)發(fā)基金，使水資源開(kāi)發(fā)利用形成良性循環(huán)，推動(dòng)調(diào)水產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

3.3 推動(dòng)調(diào)水工程成為綠色工程要高度重視生態(tài)保護(hù)

在跨流域調(diào)水工程建設(shè)運(yùn)行管理中，要高度重視生態(tài)保護(hù)[8]。針對(duì)調(diào)水工程對(duì)環(huán)境有利的與不利的、直接的與間接的、短期的與長(zhǎng)期的、暫時(shí)的與積累的、一次的與多次的影響，進(jìn)行深入研究與反復(fù)論證，以期消除環(huán)境影響。要系統(tǒng)考慮調(diào)水工程對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境等作用，統(tǒng)籌分析工程調(diào)水區(qū)、受水區(qū)的綜合生態(tài)環(huán)境作用，科學(xué)客觀分析利弊影響。

3.4 推進(jìn)調(diào)水與其他產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展可更好發(fā)揮工程的綜合效益

調(diào)水工程特別是跨流域跨區(qū)域大型調(diào)水工程大多具有供水、航運(yùn)等多功能目標(biāo)，在實(shí)現(xiàn)調(diào)水工程功能和目標(biāo)的同時(shí)，應(yīng)大力挖掘水資源的綜合開(kāi)發(fā)利用，要“跳出調(diào)水看調(diào)水”，探索“調(diào)水+”模式，提前構(gòu)建和布局調(diào)水工程沿線涉水產(chǎn)業(yè)，用好工程左右岸、上下游的風(fēng)、光、能儲(chǔ)、旅游等資源，推進(jìn)調(diào)水與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)保、清潔能源、文旅、航運(yùn)等產(chǎn)業(yè)的協(xié)同融合發(fā)展，構(gòu)建多點(diǎn)發(fā)力、優(yōu)勢(shì)聚集的現(xiàn)代水產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)揮調(diào)水工程綜合效益，實(shí)現(xiàn)調(diào)水工程建設(shè)的多目標(biāo)共贏。

4 小結(jié)

我國(guó)南水北調(diào)后續(xù)工程屬于長(zhǎng)距離跨流域跨區(qū)域大型輸水工程，可與長(zhǎng)江、黃河、淮河、海河交叉形成四橫三縱的水網(wǎng)布局，對(duì)保障國(guó)家糧食安全、生態(tài)安全、能源安全等有顯著影響。但是調(diào)水工程涉及多省、市用水，各方利益協(xié)調(diào)難度大，因此在工程后續(xù)的運(yùn)行管理上需要汲取國(guó)外先進(jìn)的調(diào)水經(jīng)驗(yàn)。本文總結(jié)的國(guó)外典型大型調(diào)水工程在管理運(yùn)營(yíng)方面的經(jīng)驗(yàn)和啟示可為南水北調(diào)后續(xù)工程提供參考。