新階段水庫超蓄臨時淹沒實踐問題及成因分析

陳垚森，吳家敏

(中水珠江規(guī)劃勘測設(shè)計有限公司，廣東 廣州 510610)

0 引言

堅持以人民為中心的發(fā)展理念，滿足人民群眾日益增長的水安全需要，是持續(xù)推動新階段水利事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。根據(jù)水庫防洪調(diào)度運用的實際需要啟用正常蓄水位以上庫容，充分發(fā)揮水庫防洪減災(zāi)作用，是水利工程補短板的強有力舉措。

據(jù)統(tǒng)計，全國現(xiàn)有359座大型水庫(水電站)具有防洪功能，其中僅有135座水庫能啟用防洪庫容。由于水庫防洪調(diào)度超蓄臨時淹沒范圍大、涉及面廣、情況復(fù)雜、不確定因素多，能啟用臨時淹沒防洪庫容的條件受到極大的限制，主要原因是認識不足、重視不夠、政策不明、底數(shù)不清、預(yù)案不實、資金無源以及臨時逃洪避洪區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理不完善等，嚴重制約了防洪庫容的運用，影響了防洪效益的發(fā)揮。

1 認識不到位，無避洪預(yù)案

1.1 社會各方對超蓄臨時淹沒未有足夠的關(guān)注，認識不足

社會各方對啟用正常蓄水位以上防洪庫容產(chǎn)生臨時淹沒問題，從防御預(yù)案編制、風(fēng)險防控措施、商業(yè)保險保障、資金保障等專項專題研討均未給予足夠的關(guān)注和認識。

據(jù)統(tǒng)計，全國359座大型水庫(水電站)中由于水庫超征地線移民線調(diào)度運用造成的庫區(qū)臨時淹沒損失，僅有浙江和廣東兩省共10座水庫建立了庫區(qū)淹沒補償機制，并僅有7座水庫按照補償機制開展過運用補償。

1.2 大部分具有防洪任務(wù)的大中型水庫未編制超蓄洪水防御預(yù)案，重視不夠

據(jù)統(tǒng)計，全國359座大型水庫(水電站)中僅有135座水庫發(fā)生過超征地線移民線調(diào)度運用情況，其余224座大型水庫(水電站)未編制或啟動超蓄洪水防御預(yù)案，約占總數(shù)的62.4%。

1.3 編制的超蓄洪水防御預(yù)案流于形式，逃洪避洪演練未開展

超蓄洪水防御預(yù)案中的應(yīng)急救援組織體系不健全、群眾轉(zhuǎn)移去向和位置不明確、應(yīng)急保障措施不到位等，也造成了逃洪避洪演練不能真實開展。

例如，廣東韓江高陂水利樞紐工程由臨時淹沒影響區(qū)涉及屬地政府(梅州市大埔縣政府)于2021年編制超蓄洪水防御預(yù)案，但是避洪逃洪設(shè)備設(shè)施不完善、群眾轉(zhuǎn)移去向和位置不明確，逃洪避洪演練未能真實開展。

2 政策不明確，資金無保障

2.1 國家未制定超蓄洪水臨時淹沒補償機制相關(guān)法律法規(guī)，上位法缺失

現(xiàn)行《水法》《防洪法》《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》《國家蓄滯洪區(qū)運用財政補償資金管理規(guī)定》《蓄滯洪區(qū)運用補償核查辦法》和各有關(guān)省級人民政府據(jù)此制定的相關(guān)規(guī)定、辦法等，對蓄滯洪區(qū)的名錄與范圍、建設(shè)與管理、運用與補償?shù)榷加忻鞔_的規(guī)定，各地根據(jù)《全國蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃》以及蓄滯洪區(qū)運用標(biāo)準(zhǔn)和分蓄洪水的要求，開展了圍堤、隔堤、安全區(qū)、安全臺、安全樓、撤退道路、進退洪設(shè)施等防洪蓄洪工程建設(shè)，形成了一套完整的預(yù)警、撤退、臨時安置、損失補償和災(zāi)后恢復(fù)的體制機制和政策保障。

啟用正常蓄水位以上防洪庫容造成的臨時淹沒損失與蓄滯洪區(qū)運用造成的淹沒損失相比，既有一定的相似性，如所在區(qū)域均為滿足蓄洪、滯洪的需要；也有一些差別，如范圍界定、建設(shè)管理、經(jīng)濟社會發(fā)展約束條件等不同。國家及各省區(qū)(市)對具有防洪任務(wù)的水庫超蓄產(chǎn)生的臨時淹沒，目前尚無相關(guān)的淹沒處理規(guī)定、損失補償機制、防御預(yù)案制定等政策及審批程序，上位法缺失。

2.2 資金籌措缺乏政策支持

現(xiàn)階段國家層面尚未出臺針對超蓄淹沒補償資金籌措的政策法規(guī)，資金籌措缺乏政策支持。

例如，2013年云南昆明柴石灘水庫啟用防洪庫容，超蓄3000萬m3，比正常蓄水位抬高3.2m，臨時淹沒影響耕地162.4畝，按照當(dāng)時耕地年產(chǎn)值計算臨時淹沒損失為24.36萬元。由于缺乏政策的支持，柴石灘水庫臨時淹沒無經(jīng)費來源，昆明市政府從2014年防汛抗旱應(yīng)急經(jīng)費中安排20萬元用于臨時淹沒補償損失，臨時淹沒補償資金的籌措渠道難以有效解決。

2.3 下游防洪受益區(qū)對具有防洪任務(wù)的水庫超蓄臨時淹沒處理沒有補償回饋機制

飛來峽水庫防洪受益區(qū)為珠三角地區(qū)2281萬人口及其財產(chǎn)安全和160萬畝農(nóng)田，防洪效益巨大，防洪受益地區(qū)廣州、佛山等城市未對飛來峽水庫超蓄洪水臨時淹沒影響的清遠市明確提供相應(yīng)補償回饋機制。

2.4 超蓄臨時淹沒補償資金不落實

少部分防洪水庫地方政府配套出臺超蓄臨時淹沒補償辦法。例如，2001年，經(jīng)廣東省政府同意，廣東省水利廳、財政廳聯(lián)合印發(fā)《廣東省飛來峽水利樞紐蓄滯洪區(qū)臨時淹沒損失補償試行辦法》，省財政從每年上繳的發(fā)電收入中計提500萬元專項資金用于臨時淹沒補償。

由于飛來峽庫區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整，相關(guān)機構(gòu)職能調(diào)整變動，沒有機構(gòu)負責(zé)此事；相關(guān)實物調(diào)查工作因地方技術(shù)力量不足遲遲未能完成；實物調(diào)查、建檔及數(shù)據(jù)庫建設(shè)等前期工作經(jīng)費未落實；財政部門并未按要求實行專戶管理等方面原因造成飛來峽水庫超蓄臨時淹沒補償資金不落實，補償辦法形同虛設(shè)。

3 臨時淹沒范圍不明確、實物底數(shù)不清楚

3.1 臨時淹沒范圍不明確

現(xiàn)行征地移民設(shè)計規(guī)范中對超蓄洪水臨時淹沒范圍沒有統(tǒng)一規(guī)定，不同防洪水庫界定超蓄洪水臨時淹沒范圍的方法不一樣，造成臨時淹沒處理范圍差異很大。

例如飛來峽水庫的回水末端位置確定處理方式為垂直斬斷，淹沒影響范圍與水平延伸存在較大差異。飛來峽水庫根據(jù)SD 130—84《水利水電工程水庫淹沒處理設(shè)計規(guī)范》的有關(guān)規(guī)定，回水末端位置的確定，采用同頻率的回水位不高于天然水位0.3m處垂直截斷的計算原則，確定不同頻率回水的尖滅斷面。若按“水平延伸至天然河道多年平均流量的相應(yīng)水面線相交處確定”，范圍存有較大差異，飛來峽水庫超蓄200年一遇洪水臨時淹沒里程增加70km，增加淹沒人口近20萬人。

3.2 實物底數(shù)不清

具有重要防洪功能的水庫在設(shè)計階段均未開展超蓄洪水臨時淹沒處理范圍的實物調(diào)查，且超蓄洪水臨時淹沒處理投資也不納入工程概算。在實際運行中主要由項目法人單位或地方政府組織開展超蓄洪水臨時淹沒實物調(diào)查，由于調(diào)查工作經(jīng)費不足，調(diào)查工作深度不夠，調(diào)查精度不高，造成臨時淹沒實物底數(shù)不清，不能形成精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)庫來支撐“四預(yù)”系統(tǒng)的正常運用。

如湖北丹江口、湖南皂市、河南出山店、廣西大藤峽、江西峽江、廣東高陂等水庫工程的臨時淹沒實物量僅參考統(tǒng)計年鑒等進行估算，沒有開展全面實際調(diào)查，臨時淹沒實物指標(biāo)等未能細化到每1m等高線控制范圍。

3.3 調(diào)整設(shè)計洪水標(biāo)準(zhǔn)無政策支撐

對于今后論證像飛來峽水利樞紐這樣擔(dān)負下游非常重要防洪任務(wù)的水庫，若要提高庫區(qū)淹沒對象設(shè)計洪水標(biāo)準(zhǔn)，沒有明確引用條件的詳細規(guī)定。

4 數(shù)據(jù)更新不及時、補償估算不準(zhǔn)確

4.1 數(shù)據(jù)更新不及時

具有防洪功能水庫的庫區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展日新月異，城鎮(zhèn)化水平越來越高，人口聚集效應(yīng)顯著，超蓄臨時淹沒防御預(yù)案編制采用的數(shù)據(jù)大多數(shù)都是5～10年前的，數(shù)據(jù)更新不及時。

例如，嫩江尼爾基水庫臨時淹沒涉及內(nèi)蒙古莫旗、黑龍江省訥河市和嫩江市，臨時淹沒特點是淹沒的土地較多，僅在2007、2016年兩次對尼爾基水庫正常蓄水位至校核洪水位區(qū)間的實物開展調(diào)查和復(fù)核工作，臨時淹沒實物數(shù)據(jù)時效性差，數(shù)據(jù)更新不及時。

4.2 采集數(shù)據(jù)手段落后

超蓄水庫臨時淹沒實物調(diào)查涉及面廣，庫區(qū)調(diào)查的數(shù)據(jù)采集手段原始落后，沒有采用衛(wèi)星遙感等新興技術(shù)手段，信息化手段運用不充分，工作效率不高、數(shù)據(jù)精度不夠。

4.3 補償標(biāo)準(zhǔn)及補償資金不精確

由于沒有政策支撐、補償標(biāo)準(zhǔn)不明確，加上超蓄臨時淹沒影響實物量底數(shù)不清造成超蓄洪水臨時淹沒補償資金額度不精確。

例如，江西省截止2022年未制定相關(guān)臨時淹沒賠償政策和機制，沒有具體的補償標(biāo)準(zhǔn)，江西贛江峽江水利樞紐參照《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》編制防御預(yù)案和匡算臨時淹沒損失，補償資金不精確。

5 管理機制不健全，避洪設(shè)施不完善

5.1 逃洪避洪設(shè)施不完善

絕大部分防洪水庫對超蓄臨時淹沒補償和逃洪避洪設(shè)施建設(shè)的資金都沒有納入工程概算，由于資金不落實，應(yīng)建設(shè)的逃洪避洪設(shè)施數(shù)量不夠、位置不具體、功能不齊全。

例如，廣東高陂水利樞紐工程根據(jù)洪水臨時淹沒范圍、臨時淹沒人口分布情況、地形、地質(zhì)條件等因素綜合比較確定，規(guī)劃設(shè)立28個臨時避洪安置點，沿韓江干流分布在庫區(qū)高陂、銀江、大麻、三河、茶陽等5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。由于資金未全面落實等多方因素，截止2022年高陂水利樞紐超蓄規(guī)劃的28個臨時避洪安置點未啟動建設(shè)，相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施、臨時存放物資和搭建帳篷也未完成配置。

5.2 庫區(qū)規(guī)劃管理不到位

超蓄臨時淹沒區(qū)域沒有禁止或約束建設(shè)、發(fā)展的相關(guān)規(guī)定，也未制定相關(guān)的臨時淹沒風(fēng)險圖(包含發(fā)生概率、淹沒歷時、淹沒深度等)；逃洪避洪物資儲備不充足，預(yù)警預(yù)報體系不健全，相關(guān)政策宣傳不到位，庫區(qū)建設(shè)管理跟不上，臨時避洪工程設(shè)施不完善。

5.3 防洪調(diào)度運行不精細增加了臨時淹沒風(fēng)險

部分防洪水庫屬地政府沒有嚴格執(zhí)行汛限水位監(jiān)督管理規(guī)定，未能按照批準(zhǔn)的防洪調(diào)度方案實施精細化防洪調(diào)度，造成防洪水庫超蓄臨時淹沒損失增加，加大了超蓄臨時淹沒區(qū)地方政府轉(zhuǎn)移預(yù)案的實施難度，臨時淹沒風(fēng)險大大增加。

6 結(jié)論

水庫超蓄產(chǎn)生的臨時淹沒問題，有關(guān)政策法規(guī)文件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等均未有明確規(guī)定，超蓄洪水臨時淹沒處理投資也不納入工程概算。在實際工作中，存在水庫超蓄造成的庫區(qū)臨時淹沒損失補償機制和政策缺失，臨時淹沒范圍內(nèi)的實物分布數(shù)量底數(shù)不清、調(diào)查精度不夠、更新不及時，臨時避洪設(shè)施和撤離措施不配套、不完善，臨時淹沒處理補償范圍、對象、標(biāo)準(zhǔn)不明確，補償資金不落實等一系列問題，導(dǎo)致部分水庫正常蓄水位以上防洪庫容調(diào)度運用受限，防洪功能不能全面發(fā)揮，削弱了水庫防洪減災(zāi)效能。

為充分發(fā)揮水庫防洪作用，有效保護人民群眾生命財產(chǎn)安全，填補水庫超蓄臨時淹沒補償政策機制空白，亟需研究借鑒蓄滯洪區(qū)運用補償政策和黃河下游灘區(qū)運用補償政策、生態(tài)保護補償制度等，分析地方已建立的補償機制或者實施的典型案例，統(tǒng)籌水利和非水利領(lǐng)域資金渠道，兼顧上下游、左右岸利益群體，促進政府和市場兩手發(fā)力，盡快提出具有普適性的補償機制和指導(dǎo)性政策文件。