宅基地制度改革發(fā)展的內生邏輯·對立沖突與路徑優(yōu)化

梅智超

(景德鎮(zhèn)陶瓷大學,江西景德鎮(zhèn) 333000)

土地制度作為國家有序推動經濟發(fā)展與秩序穩(wěn)定的重要制度設計,既是當今經濟社會發(fā)展進程中的時空載體,也是經濟發(fā)展體系中不可或缺的基本要素[1]。而2022年中央一號文件仍將農村宅基地制度改革試點置于特殊位置,這意味著宅基地制度改革不僅是新時期農村土地制度改革的敏感熱點,也是構建城鄉(xiāng)經濟發(fā)展新格局、新脈絡的重要著力點。但截至2021年末全國常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72%,比上年末提高0.83%,鄉(xiāng)村—城鎮(zhèn)人口流動的單向性,使得宅基地制度的保障權能日益弱化,其財產屬性在中國城鎮(zhèn)化的“加速”發(fā)展中日益凸顯。宅基地制度是中國現行土地制度之中極具特色的重要組成部分,同時兼具社會保障價值與財產經濟價值。前者,為過去中國廣大農村地區(qū)社會秩序的穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用;后者,是基于城鎮(zhèn)化進程的日益加深,打破了城鄉(xiāng)間相對封閉的時空壁壘,使得宅基地的財產屬性在市場經濟體系下顯現出巨大的經濟效用和發(fā)展?jié)摿?。但?宅基地制度因其法定權屬種類不完整性、流轉范圍相對封閉、規(guī)劃管理滯后性等原因,致使宅基地制度存在較多的矛盾沖突。

而宅基地制度改革的實質在于要解決土地資源要素在市場經濟模式下快速發(fā)展的迫切需求同現行土地資源管理體系間不健全、不匹配與不靈活之間的矛盾。制度體制的改革創(chuàng)新應當采取循序漸進、穩(wěn)步推進的方式有序進行[2]。對于宅基地制度而言,其改革發(fā)展的基本方向應當是兼顧公正與效率,實現不同區(qū)位模式下保障屬性與財產屬性的位階并重,并且,在逐步實現宅基地制度從權利封閉到有序開放的前提下,拓寬農村居民財產性權利來源的途徑和渠道。故而,筆者以宅基地制度改革發(fā)展的內生邏輯為切入點,總結宅基地改革試點工作中出現的矛盾沖突,為宅基地制度改革發(fā)展提出具有普適性的路徑優(yōu)化,使得改革發(fā)展成效符合社會經濟發(fā)展變化的實際需求。

1 宅基地制度改革發(fā)展的內生邏輯

中國社會經濟結構正處于快速發(fā)展轉型的關鍵時期,制度體制內生邏輯的關鍵節(jié)點在于總結凝練歷史功能價值的基礎之上,對制度未來的發(fā)展走向進行必要的指導與規(guī)劃。這就決定了制度的內生邏輯必須與經濟社會發(fā)展變化相呼應。在宅基地制度改革發(fā)展的內生邏輯之中,基本宗旨是其改革發(fā)展基本路徑與方向形成的前提基礎;基本路徑與方向的落實是在改革實踐進程中對制度宗旨的具體顯化;而其內在的權屬性質則是基本路徑與方向在改革實踐中得以具體落實的理論保障。

1.1 基本宗旨:兼顧穩(wěn)定與效率,實現保障屬性與財產屬性的位階并重穩(wěn)定是宅基地制度改革發(fā)展的出發(fā)點,效率是宅基地制度改革發(fā)展的落腳點[3]。宅基地制度設立初衷在于保障廣大農村居民實現住有所居的基本需求,穩(wěn)定鄉(xiāng)村社會秩序。但是,隨著社會經濟結構的迭代轉型,在宅基地制度改革進程中不能僅以農村居民居住穩(wěn)定的保障利益為導向而忽視農民對土地資源經濟利益的現實需求。穩(wěn)定是發(fā)展的前提,對于宅基地制度而言,一味地強調居住穩(wěn)定的功能導向,既不利于城鄉(xiāng)之間各類要素間的持續(xù)流動,也不利于拓寬農村居民財產性收入來源的途徑和渠道。然而,在城鎮(zhèn)化進程日益加深的中國,鄉(xiāng)村—城鎮(zhèn)人口流動的單向性趨勢也愈發(fā)嚴重。截至2019年,我國外出進城務工人員超過1.74億[4],鄉(xiāng)村勞動力資源的大量外流,勢必會導致土地資源的浪費。這要求在宅基地制度改革發(fā)展進程中,亦不能僅以土地要素資本化為導向而忽略農村居民居住穩(wěn)定的保障利益[5]。其原因在于,雖然城鄉(xiāng)之間的時空壁壘因城鎮(zhèn)化而得以打破,但仍然存在大量的隱性制度壁壘,致使兩者在發(fā)展進程中出現割裂,而這種割裂不僅限于兩者之間的經濟發(fā)展水平,還包括醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、基礎設施以及福利保障等方面的不均等。

而現階段,中國社會結構已經實現了由“鄉(xiāng)土中國”[6]向“城鄉(xiāng)中國”的轉變。社會結構的衍生發(fā)展必然會促進制度功能定位的創(chuàng)新與轉向。穩(wěn)定與效率是宅基地制度改革的一體兩面,即在保障農村居民基本居住需求的基礎之上,有條件地探索宅基地使用權能狀態(tài)從封閉到有序開放,增強土地要素在資源要素市場中的活性地位。

1.2 權屬性質:“三權分置”,三者間的基本屬性與內在聯系制度內部權屬架構的迭代變化是基于市場經濟環(huán)境下農村宅基地外部財產流通導向日益凸顯與其內部居住穩(wěn)定導向不斷弱化之間的矛盾沖突。因而,對宅基地“三權分置”的理解應當以農村集體土地所有權的有效保障為基準,以經濟社會發(fā)展變化的實際需求為背景,對原先“二權分立”制度框架下的宅基地使用權進行重新界定[7]:一是農戶資格權,以宅基地制度的居住穩(wěn)定權能與農村集體經濟組織成員的身份性為依據,從原先宅基地使用權中剝離出來,為保障農民“住有所居,居有所安”的實際需求提供制度保障;二是宅基地使用權的用益物權屬性,以農村宅基地的財產流轉價值與市場各類交易主體對農村土地要素的現實訴求為依據,適度放活宅基地使用權受讓主體的身份范圍,既可以豐富農村居民財產性收入的具體路徑,也能吸引社會資本下鄉(xiāng),改變鄉(xiāng)村—城鎮(zhèn)經濟單向循環(huán)的發(fā)展格局。

1.2.1集體土地所有權與農戶資格權、宅基地使用權:權源關系。我國《憲法》第6條規(guī)定:“生產資料的公有制是社會主義經濟制度的基礎,即全民所有制與勞動群眾集體所有制”。并且,《土地管理法》第9條規(guī)定:“農村土地除法定歸國家所有以外,均屬于農民集體所有”。雖然土地作為經濟社會發(fā)展中最為重要的資源要素,但其法定屬性決定了權屬性質,即土地制度的公有制。對于農村宅基地制度而言,在其權利位階架構中,所有權是他物權和其他債權性權利得以形成的法理基礎,而依附于宅基地之上的其他權利均屬于農村集體土地所有權的派生性權利[8],而這些權利的行使和流轉也必然以農民集體對本集體空間范圍內土地權屬的合法占有為依據。質言之,農戶資格權的認定是以集體經濟組織成員的身份性為前提,而宅基地使用權則是建立在集體土地所有權基礎之上的用益物權,即對集體土地的占有、使用和收益是以集體組織基于所有意思所做出的有權處分為依據。故而,集體土地所有權是農戶資格權和宅基地使用權的根基所在。

1.2.2農戶資格權與宅基地使用權:前置關系。宅基地制度的居住穩(wěn)定功能具有極強的主體身份性與社會保障性。農戶資格權是集體經濟組織成員依法取得宅基地使用權的前置性條件,最大程度保障農民“住有所居,居有所安”的基本需求。并且,在權力架構中,農戶資格權包含了農戶依法享有對本集體經濟組織內宅基地分配請求權和宅基地使用權兩部分[9],前者,旨在突出集體組織成員(農村居民)的主體身份性與其居住穩(wěn)定的功能價值;后者,側重于宅基地使用權財產價值的獨立性,即宅基地使用權的用益物權屬性。依法享有農戶資格權并且取得宅基地使用權的農村居民以租賃方式將宅基地使用權的全部或部分權能供本集體經濟組織以外的民事主體在租賃期內依法占有和使用,而此時農戶仍然是宅基地使用權的權利主體。誠然,“三權分置”下的宅基地使用權僅具有物權的經濟屬性。因此,宅基地使用權的取得以農戶資格權的認定為前置條件,此舉即有利于保障農村居民居住穩(wěn)定的需求,也有利于進一步激活宅基地的經濟活性,提高農村土地資源流轉利用效率。

1.3 基本方向:擴權賦能,完善基本權益的法定架構農村宅基地制度改革發(fā)展的基本方向應當是擴權賦能,完善基本權益的法定架構,實現財產性權利流轉的有序開放。《民法典》將宅基地使用權置于用益物權范疇,即權利主體依法享有占有、使用和收益的權利,但《民法典》第399條規(guī)定,“農村宅基地禁止抵押、不得流轉”。長期以來,鑒于農村宅基地制度特有的主體身份性與穩(wěn)定保障性,宅基地的流轉范圍僅限于本集體組織內部,并且,在權利性質上更像是用益物權的次生性權利——使用物權,即僅有占有和使用的權能。

然則,2018年中央一號文件正式提出,探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”,適度放活宅基地和農民房屋使用權。在改革試點工作中,各試點地區(qū)在保障農戶基本住房的需求的基礎之上,通過合理的規(guī)劃治理,將結余宅基地納入集體經營建設用地內,進入市場流轉,這就意味著農村宅基地使用權的用益物權屬性在實踐中得到補充完善,即收益權能。此外,在“三權”分置模式中,宅基地使用權則是農戶資格權能的次生性權利,意在強調其潛在的財產屬性,探索實現權利封閉到權利有效開放的轉變。故而,宅基地制度改革發(fā)展的基本方向應當是擴權賦能,完善權益架構,豐富農民財產性收入來源的多元路徑。

1.4 基本路徑:因地制宜,不同區(qū)位條件下差異化的改革路徑我國地域遼闊,各地經濟發(fā)展、產業(yè)結構也各具不同,這就意味著區(qū)位因素是各地推行農村宅基地制度差異化改革探索的關鍵因素。在農村宅基地制度改革中,各試點地區(qū)不僅要充分考慮到外部所處區(qū)位模式下各省份間與各市間的經濟發(fā)展水平,而且還應考慮到試點地區(qū)內城鄉(xiāng)之間的發(fā)展水平。因此,各地根據農村宅基地資源稟賦程度的不同,堅持因地制宜、因時制宜、規(guī)劃引領、路徑差異等原則,在保障農戶居住穩(wěn)定的基礎上,有序推進農村宅基地制度財產屬性的改革探索。

2 宅基地制度改革發(fā)展的對立沖突

宅基地制度設立的初衷在于保障農村居民的基本住房需求,其權屬集體所有、主體身份性、非流動性及無償性決定了宅基地制度具有極強的穩(wěn)定保障功能。但是,隨著城鄉(xiāng)時空壁壘的打破,城鎮(zhèn)基于交通、政策及醫(yī)療等方面的優(yōu)勢地位,不斷吸引農村青壯勞動力進城務工或定居,借以推動城鎮(zhèn)化的進程。而這勢必會產生農村宅基地穩(wěn)定保障功能弱化與財產屬性凸顯之間的對立沖突。

2.1 權屬要素部分缺位與物權架構完整性之間的對立沖突用益物權人基于收益或提高財產價值的目的,在一定范圍內對他人所有的財產依法享有的占有權、使用權和收益權。然則,雖然宅基地使用權屬于用益物權范疇,但《民法典》第362條卻規(guī)定宅基地使用權人僅享有對集體所有土地的占有權和使用權;《民法典》第399條將其收益權直接排除在用益物權的范圍之外,這表明宅基地使用權的收益權屬在現行法律體系中是處于缺位狀態(tài)的。此外,物權的本質在于調整平等主體間財產的流轉關系,而權利主體所享有的收益權則是實現財產有序流轉的關鍵所在。故而,收益權能是整個物權架構最為核心的組成部分。并且,在實踐中大多農民通過轉讓、出租、抵押及質押等方式借以實現宅基地使用權的收益權能,這表明在社會現實中宅基地使用權的權屬范圍已經超越法定范圍[10]。因此,對于農村宅基地制度而言,由于法定收益權屬的立法缺位與農民主體要求實現宅基地物權架構完整性,借以實現宅基地財產流轉價值需求之間的矛盾對立,致使宅基地制度的立法原意與社會經濟需求之間出現割裂。

2.2 合理有序的土地利用總體規(guī)劃與宅基地無序發(fā)展之間的對立沖突《土地管理法》第19條明確規(guī)定基層人民政府應當以上一級人民政府的土地利用總體規(guī)劃為依據,在制定本級行政區(qū)劃范圍內的土地利用規(guī)劃的同時應當根據土地的使用狀況、法律性質及區(qū)位條件等因素,合理界定農業(yè)用地與非農用地的使用范圍。并且,《土地管理法》第62條規(guī)定:農村村民在宅基地上所建造的建筑物、附著物及其他附屬設施的工程結構、占地面積及規(guī)格類型等因素應當以本級行政區(qū)劃內土地總體規(guī)劃為前提,不得存在亂建、濫建的現象,旨在最大程度提高農村土地資源的集約化水平。但是,實然狀態(tài)下農村宅基地的發(fā)展現狀與應然狀態(tài)下土地利用規(guī)劃的立法原意卻產生了背離。

一是批準與占用之間的矛盾。宅基地獲取與使用是以基層人民政府的審核批準為前提,但是,由于缺乏必要的監(jiān)管機制,加之鄉(xiāng)村社會的本質是人情社會,故而,在實踐中往往會出現宅基地批準使用面積與實際占有面積不匹配、未獲批準而先予占有的現象[2]。二是村莊空心化與宅基地閑置。前者,由于村莊的空間建設規(guī)劃缺乏合理系統的規(guī)制引導,勢必會產生村莊外部空間無序擴張與內部空間逐漸蕭條之間的矛盾,而后者,基于城市化進程的不斷加速,城鎮(zhèn)基于意識形態(tài)、娛樂生活、基礎設施及教育水平等方面的優(yōu)勢地位,吸引大量鄉(xiāng)村青壯勞動力進城務工或定居,會產生農村宅基地出現暫時閑置與季節(jié)性閑置的現象[11]。三是鄉(xiāng)村住宅用地的無序擴張與建設用地的實際存量之間的矛盾。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重心在于農村土地;鄉(xiāng)村產業(yè)結構融合創(chuàng)新的載體在于鄉(xiāng)村集體建設用地,而集體建設用地存量的在一定程度上是影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的關鍵因素。在農村土地空間規(guī)劃體系中,既有農戶基本居住需求的住宅用地,也有鄉(xiāng)村振興發(fā)展需求的建設用地,然則,實踐中因其農村宅基地的無序擴張,在無形中會縮減鄉(xiāng)村集體建設用地的存量空間,進而,會對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施會產生不利影響。

2.3 行政主體強管制與產權要素顯化之間的對立沖突宅基地所有權從最初的農民私人所有到現在的集體所有、權利屬性由農戶私權向集體公權的過渡轉變[12],意在表明國家對農村土地資源的用途管制旨在提升鄉(xiāng)村空間范圍內單位土地資源利用的集約化水平,保障土地的農業(yè)用途不受非法侵占。從1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》的雙重限制標準,即農村宅基地的使用要在省級政府用地限額的總體框架下不得超過縣級政府所規(guī)定的面積標準,到2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》禁止城鎮(zhèn)居民以直接或間接的方式向農戶個人或村民集體手中購買宅基地,再到《民法典》農村宅基地不得進行抵押流轉,這些均體現出行政主體對農村宅基地資源的剛性管制。雖然,在城鄉(xiāng)二元的社會結構中,行政主體對農村宅基地的剛性管制則肩負著維護農村社會秩序平穩(wěn)的安定需要與保障城鎮(zhèn)經濟發(fā)展的供給需求,但是,鑒于城鎮(zhèn)化水平的不斷提升,使得城鄉(xiāng)之間的時空壁壘得以打破,這也在無形中促進了城鄉(xiāng)間經濟結構的迭代融合,而城鄉(xiāng)不同區(qū)位模式下土地資源供需關系的矛盾對立,卻激活了農村宅基地在要素市場中的財產價值,即產權要素得以顯化。

一是應然狀態(tài)下的對立沖突。宅基地使用權屬于用益物權的范疇,即使用權人依法享有占有、使用和收益的權利,但《土地管理法》第62條規(guī)定農戶以出租、出賣等方式轉讓農村住房后,不得再次申請宅基地。并且,依據《民法典》第397條規(guī)定,以不動產或該不動產占地范圍內的建設用地使用權抵押的,所堅持的原則是房地一體主義,即“房隨地走,地隨房走”。然則,《民法典》第399條卻規(guī)定農村宅基地不得抵押流轉。質言之,宅基地使用權是農戶房屋產權得以存在的基礎,而農戶房屋所有權無法與宅基地使用權相分離,加之,宅基地制度的獨特屬性,使得農戶的處分權能與收益權能受到極大的限制。二是實然狀態(tài)下的對立沖突。一方面,無論是《民法典》《土地管理法》,還是相關的政策性文件,農村宅基地的用途僅限于居住穩(wěn)定。在實踐中,隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進,“鄉(xiāng)村民宿”“生態(tài)旅游”及“度假山莊”等項目的有序進行,使得農村宅基地的功能用途逐漸呈現多元化的趨勢。而現階段,宅基地的剛性管制在一定程度上既制約了社會資本下鄉(xiāng)的積極性與主動性,也限制了農村集體資產流動的活性與農民拓寬財產性收入的多元路徑;另一方面,鑒于法律規(guī)定的特殊性,在實踐中農村宅基地的非顯性流轉的現象依舊大量存在,加之,缺乏規(guī)范的市場運行與監(jiān)管機制,致使農村宅基地流轉交易秩序的安全性大受影響。

2.4 農村常住人口比例不斷下滑與宅基地用地規(guī)模不減反增之間的對立沖突基于中國工業(yè)化與城鎮(zhèn)化“雙加速”的現實背景下,越來越多的農民紛紛選擇棄地務工,而農村常住人口比例不斷下滑的同時其農村宅基地的用地規(guī)模卻呈現出持續(xù)增長的態(tài)勢[13]?！?021年農民工監(jiān)測調查報告》指出,截至2021年,全國進城務工的農民數量達到29 251萬,增長2.4%。并且,截至2021年末,我國鄉(xiāng)村人口總數較上年度減少了1 157萬。另外,根據《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》可知,2012—2020年,常住人口城鎮(zhèn)化率增長7.4%左右、戶籍人口城鎮(zhèn)化率增長9.7%左右;2000—2011年,農村人口總數減少1.33億,而農村居住建設用地規(guī)模卻增加至203萬hm2。此外,截至2016年末,根據第三次全國農業(yè)普查數據公報,在農村地區(qū)擁有兩處及以上住房的農戶比例約占12.5%,較2006年末第二次農業(yè)普查數據公報中披露的數據增加5.7%。通常而言,城鎮(zhèn)化率不斷提高的同時,農村人口比例與鄉(xiāng)村住房建設用地規(guī)模會呈現出逐漸遞減的趨勢,而在中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程中卻呈現出另一種現象:城鎮(zhèn)化率與宅基地用地規(guī)模比例是呈正比;與農村人口比例變化是呈反比的。

其原因在于,一是不減。相較之城鎮(zhèn)居民而言,農村村民在社會保障、福利待遇及津貼制度等方面仍有較大差距,而農村房屋和宅基地則是農民進城務工的風險保障。倘若農戶進城失敗,其農村住房還能保障農戶最基本的居住安定需求。再者,在農民的固有觀念中占有即“所有”。既然房屋所有權歸農戶自身所有,那么對于房屋載體的歸屬亦是農戶所有。即使不再發(fā)揮居住穩(wěn)定功能,也不愿拱手讓于他人。二是反增。鄉(xiāng)土情懷、葉落歸根的思想一直縈繞在國人的心中,而土地所蘊含的精神內涵正是國人對家國情懷的執(zhí)念。農民進城務工更像是“候鳥”現象,雖然他們身處城市之中,但卻從未真正融入城市之中。他們期望將在城市中所賺取收入的全部或部分用以擴大農村自有房屋的占地面積或對舊房予以翻修,而房屋面積的大小、裝修的豪華程度恰恰是反應農戶個人在農村人情社會中地位高低的真實寫照。

3 宅基地制度改革發(fā)展的路徑優(yōu)化

改革開放不僅是計劃經濟體制向市場經濟體制過渡的重要標志,而且還是中國社會形態(tài)發(fā)展變化的轉折點。在改革開放之前,中國社會的主要形態(tài)是靜態(tài)的,即城鄉(xiāng)之間存在明顯的時空壁壘。在過去,國家基于保障農民基本住房需求與農村地區(qū)社會秩序穩(wěn)定的現實考量,而將穩(wěn)定導向作為農村宅基地制度發(fā)展的第一要務。但是,隨著市場經濟體制的不斷健全,市場環(huán)境的發(fā)展變化必然會引起宅基地制度功能的動態(tài)轉變,并且,社會經濟市場化程度愈高,對于各類資源要素流動的活性需求度就愈大。故而,在市場經濟的客觀環(huán)境中遵循農村宅基地制度功能發(fā)展變遷的基本規(guī)律對其進行改革完善[10],既是對農民財產性權利的尊重,也是實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然舉措。

3.1 健全農村宅基地物權架構的完整性,細化各類主體間的權限范圍物權架構的完整性是保障市場經濟秩序得以平穩(wěn)運行的關鍵所在,對于農村宅基地而言,其用益物權權屬性質的完整性是農村土地資源要素在市場經濟環(huán)境中實現合理配置的前提條件[14]。故而,宅基地制度的改革應當以遵循農村宅基地制度功能變遷基本規(guī)律為依據,在農民對宅基地依法享有占有與使用權屬的基礎之上,適度放寬宅基地流轉的活性,借以完善落實宅基地制度的收益權屬,為農民拓寬財產性收入來源和渠道的合法性與合理性提供必要的制度保障。

一是有序推動農村宅基地制度“三權”分置的改革進程,明晰“三權”架構下宅基地使用權的用益物權權屬。在“三權”分置的框架內,農村宅基地使用權作為農戶資格權的次生性權利,其原始取得方式是以農戶資格權的合理認定為前提的,而這也意味著宅基地使用權的身份性與財產性發(fā)生了分離。并且,根據2018年中央一號文件的相關內容可知,宅基地使用權的“三權分置”是以農民居住穩(wěn)定權益的有效保障為出發(fā)點,有條件、有計劃地探索實現宅基地使用權的用益物權屬性為落腳點[15]。二是細化各類主體間的權限范圍,保障農民集體、宅基地使用權人與宅基地使用權受讓主體三者間的正當性權益。農民集體作為集體土地的所有者,應強化集體組織對農村土地的支配權能和管理職權——宅基地取得的分配權、宅基地使用的規(guī)劃權及宅基地閑置資源的調度權與整體建設權;農戶作為農村宅基地的使用權人,應強化宅基地使用權的用益物權屬性,即占有與收益權屬——宅基地使用權的租賃權、宅基地使用權的抵押權和質押權以及宅基地使用權的投資收益權;宅基地使用權的受讓人作為宅基地使用權的第三順位權利主體,應強化宅基地使用權的收益權屬——宅基地使用權的用途規(guī)劃權、農村建筑物的改造權及房地一體抵押流轉權[16]。

3.2 完善科學合理的農村土地使用規(guī)劃體系,規(guī)范引導農村宅基地的發(fā)展方向科學合理的農村土地規(guī)劃體系既是有序推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展的題中應有之義,也是進一步提升農村居民生活幸福感、居住滿意感的必然舉措。其中,對于鄉(xiāng)村土地資源用途的優(yōu)化整合、城市資本返鄉(xiāng)建設的縱向延伸以及農村宅基地多元發(fā)展路徑的動態(tài)生成具有積極的現實意義。

一是摸底排查,動態(tài)監(jiān)管。村莊規(guī)劃建設的不合理、不健全的原因在于由于尚未形成完整系統的監(jiān)管體系,致使其對農村土地資源信息變化存在一定的滯后性。故而,村民集體應當以3個月為周期,對本村范圍內宅基地空閑與超占情況進行摸排,并記錄在冊,報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案;而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當以村民集體的摸排情況為依據,展開定期檢查核實與動態(tài)巡查突擊工作。二是因地制宜,差異布局。村莊規(guī)劃體系的形成,應以區(qū)位條件、產業(yè)結構和鄉(xiāng)村風土為依據,兼顧農戶需求、住宅規(guī)劃、產業(yè)選址及基礎建設等關鍵舉措,差異化探索鄉(xiāng)村地區(qū)農業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設與宅基地合理使用調配間的有機統一。三是合并整理,統一調配?；鶎尤嗣裾畱斠员炯壭姓^(qū)劃內土地資源的農業(yè)用途與土壤狀況為依據,對農村土地的空間布局進行分區(qū)劃撥。通過對零星分散居民點的合并整理,使得村莊住房規(guī)劃建設集中連片,既可以改善農村地區(qū)整體的居住水平,也極大提升了農村土地資源的集約化水平。通過整理劃撥,村民集體可基于村莊自身的區(qū)位條件,將結余宅基地用于農業(yè)復墾或轉為集體建設用地統一調度,借以保障行政區(qū)劃內“土地總量不變,耕地面積不減,集體建設用地面積不增加”。

3.3 建立健全農村宅基地市場準入機制,適度放活宅基地的財產屬性在市場經濟的客觀環(huán)境中要充分發(fā)揮市場主體對各類資源要素合理配置的決定性作用。從“兩權分立”到“三權分置”的轉變,其意在表明宅基地使用權的收益權能得到了進一步確認和鞏固,而宅基地財產屬性的適度放活則是有序推動農村宅基地制度改革發(fā)展的關鍵所在[17]。

一是擴大流轉范圍,放寬使用用途。前者,農村宅基地的流轉范圍可由本集體內部擴大至縣域或是市域范圍,譬如,在改革試點地區(qū)中浙江義烏、福建晉江與江蘇武進3地均突破了原先宅基地流轉的地域限制,即集體組織內部——縣域范圍[18]。后者,隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷興起,生態(tài)旅游、鄉(xiāng)村民宿等項目的有效進行,促使宅基地的居住用途逐漸發(fā)生變化,農民集體或是農戶個人可以通過租賃、入股、抵押等方式吸引城市資本下鄉(xiāng)投資建設,共同開發(fā)、共享收益。二是建立健全市場準入交易規(guī)則,規(guī)范指引交易流轉行為。市場經濟既是自由經濟,也是規(guī)則經濟,農村宅基地進入市場流轉變現,也應建立一套公開透明、程序規(guī)范、標準統一的市場秩序。不僅要對買賣雙方的主體身份資格性進行必要合理審查,而且還應對交易的行為過程與書面材料等方面進行實質性審查。三是逐步健全市場評估交易機制,兼采政府適度調節(jié)機制。宅基地市場價值的高低是由市場供需關系變化所決定的。一方面,應當根據宅基地的規(guī)模面積、所處區(qū)位、市場需求等方面綜合評估其應有的市場價值,而另一方面為避免惡意炒地、囤地現象出現,致使農村集體土地資源的浪費,應盡量發(fā)揮政府在市場經濟中的適度調節(jié)作用,以各地經濟發(fā)展水平為基本依據,設定政府定價或政府指導價為兜底,最大限度地保障農民的合法權益。四是顯化村民集體的主體地位,落實投資收益集體分配制。農戶個體可以將宅基地使用權以租賃或入股的方式轉給村民集體,由集體統一代行;并且,以集體名義將宅基地流轉入市所得投資收益應按照事先確定的分配方案分給農戶個人。這樣,既可以降低農戶個體所面臨的風險挑戰(zhàn),也能促進宅基地財產價值的最大化。

3.4 探索設立宅基地自愿有償退出與有償使用管理機制,優(yōu)化宅基地功能的合理配置農村宅基地制度改革的目的在于優(yōu)化鄉(xiāng)村空間布局,提高集體土地資源的集約化水平。通過宅基地自愿有償退出機制與宅基地有償使用機制的相結合,能夠保證農業(yè)耕地不侵占、農民權益有保障、鄉(xiāng)村規(guī)劃有秩序、鄉(xiāng)村經濟發(fā)展有脈絡[19]。

對于農村宅基地自愿有償退出機制,其重點在于有償性。一是以國土土地征收征用的補償標準與功能用途為依據,明確不同區(qū)位模式下的補償模式:針對區(qū)位經濟水平發(fā)達的地區(qū),應在地方政府的主持下,重點引入城市工商資本參與其中,以面積大小、退出用途規(guī)劃、土地既得收益及預期增值收益為基準,宅基地退出后每平方米的補償標準應以本省上年度城鎮(zhèn)職工最低工資標準的1倍以上2倍以下為浮動區(qū)間[20];針對區(qū)位經濟水平欠發(fā)達的地區(qū),應著重發(fā)揮地方政府財政兜底保障作用,以當地的經濟發(fā)展水平與最低生活標準為基準,明細宅基地退出補償標準,保障農戶在退出宅基地后的基本生活水平不受影響。并且,對于前期宅基地退出所需資金,可由地方財政先行墊付,待到流轉變現以后予以歸還。二是增減掛鉤,探索宅基地自愿退出補償方式的多元路徑。隨著中國工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的雙向加速,為優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地結構布局,促進城鄉(xiāng)經濟的良性循環(huán),國家提出“城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤”的政策。故而,在宅基地改革試點進程中,各試點地區(qū)將增減掛鉤政策與本地實際情況相結合,探索設立宅基地有償退出的補償方式,譬如:四川成都的“小掛鉤”模式、重慶“地票”模式、浙江義烏“集地劵”。既優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地結構布局,促進城鄉(xiāng)經濟的良性循環(huán),也實現了宅基地居住穩(wěn)定與財產流轉功能的位階并重。

對于宅基地有償使用制度,其重點在于合理規(guī)制“一戶多宅”“多占超占”的現象。其主要舉措是實行階梯遞進有償使用制,即以各省規(guī)定每戶宅基地面積為標準,對于超占且不愿退出的農戶,按照宅基地實際占地面積與規(guī)定占地面積之間的差額確定有償使用梯度。例如,以安徽金寨為例,對于超占面積總額每增加50 m2,其收費標準提高3元/m2;超占部分不足50 m2且超占面積總額達到下一個使用梯度的,以下一個使用梯度的收費標準為依據[21]。

3.5 因地制宜、注重區(qū)位變量,摸索實施差異化的宅基地改革發(fā)展路徑區(qū)位變量是衡量宅基地制度改革發(fā)展舉措重心變化的關鍵性因素。路徑改革發(fā)展的差異性是基于各地在經濟發(fā)展、社會保障、基礎設施等方面的不對等,這就要求各地應當根據農村宅基地資源稟賦程度的不同,堅持因地制宜、因時制宜、分類實策、差異探索的原則,進行改革探索,實現不同區(qū)位模式下農村宅基地居住穩(wěn)定與財產流轉的位階并重:對于經濟發(fā)達且土地供需關系緊張或相對緩和的地區(qū)而言,旨在提高農村土地資源集約化水平的基礎之上,以放活農村宅基地的財產流轉價值為改革重心,增強農村宅基地在資本要素市場中的活性流動;對于經濟欠發(fā)達且土地供需關系寬松的地區(qū)而言,應該在規(guī)劃引領、合并整理的基礎之上,以滿足本集體分配需求與土地復墾為中心,通過招商引資的方式,培育和發(fā)展關聯產業(yè),借以激活農村宅基地的財產價值。

4 結語

制度的創(chuàng)設源于所處時代的客觀需求,而時代的變遷發(fā)展,也必然會引起制度功能的轉變。宅基地制度作為一項極具中國特色的土地制度,其創(chuàng)設之初就具有維持穩(wěn)定的功能價值。其主體資格身份性、取得無償性、占有使用的長期性以及福利性等特征,對于特定時期內農村居民基本住房需求的保障與農村地區(qū)社會秩序的穩(wěn)定起到了巨大的社會作用。然則,隨著市場經濟體制的逐步健全,各類市場主體對于農村宅基地資源財產價值的合理訴求,加之,城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進,使得農村宅基地居住穩(wěn)定功能逐漸弱化等因素的影響,卻激活了農村宅基地財產屬性在市場經濟體系下的經濟效能,這意味著應然狀態(tài)下農村宅基地的法律保障與實然狀態(tài)下農村宅基地的發(fā)展需求之間的對立沖突是現階段推行農村宅基地制度改革發(fā)展的先決條件。故而,就要求農村宅基地制度改革的基本方向應當是在落實集體土地所有制、農民基本權益有保障的前提下有序放寬農村宅基地法律限制,補足宅基地使用權的用益物權架構、通過設立農村宅基地自愿有償退出機制、有償使用制度以及適度流轉機制,逐漸顯化農村宅基地在市場經濟體系中的財產屬性,拓寬農村居民財產性收入來源與渠道的多元路徑。