儋州洋浦一體化發(fā)展中的耕地占補(bǔ)平衡問(wèn)題

桂一文 蘇恩飛 楊大海

（海南農(nóng)墾集團(tuán),海南 ?？?511000）

耕地是糧食生產(chǎn)的先決條件，也是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，我國(guó)高度重視耕地保護(hù)工作，耕地占補(bǔ)平衡制度作為耕地保護(hù)的核心制度，是一項(xiàng)基本國(guó)策，在實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略的過(guò)程中，可以提升糧食綜合生產(chǎn)能力，保障國(guó)家糧食安全。2021年8月《海南省自然資源和規(guī)劃廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》旨在落實(shí)補(bǔ)充耕地責(zé)任，保障糧食綜合生產(chǎn)能力。儋州市積極響應(yīng)省級(jí)號(hào)召，提高土地資源的集約化使用水平，以緩解儋州市內(nèi)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展與耕地后備資源匱乏的矛盾。

1 耕地占補(bǔ)平衡制度演進(jìn)及儋州市落實(shí)情況

1.1 制度演進(jìn)

涉及占補(bǔ)平衡政策調(diào)整的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)為2009年、2014年、2017年和2020年。2009年國(guó)家在建設(shè)項(xiàng)目占用耕地落實(shí)“占一補(bǔ)一、邊補(bǔ)邊占”的基礎(chǔ)上，《國(guó)土資源部關(guān)于全面實(shí)行耕地先補(bǔ)后占有關(guān)問(wèn)題的通知》進(jìn)一步提出“所有依法報(bào)國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府（含授權(quán)的城市人民政府）審批的各類建設(shè)用地，在?。▍^(qū)、市）或市、縣報(bào)批用地前，必須先行完成補(bǔ)充耕地，做到先補(bǔ)后占”；2014年國(guó)家在原“占一補(bǔ)一、先補(bǔ)后占”的基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步要求各地在落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡時(shí)，除落實(shí)“數(shù)量平衡”外，還要落實(shí)“質(zhì)量平衡”，即建設(shè)占用耕地要做到“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田、耕地占補(bǔ)數(shù)量相等質(zhì)量相當(dāng)”；2017年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》，提出改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理、拓寬補(bǔ)充耕地途徑和資金渠道等改進(jìn)措施；2020年，新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》頒布施行，明確了“占用耕地與開(kāi)發(fā)復(fù)墾耕地?cái)?shù)量平衡、質(zhì)量相當(dāng)”[1]?，F(xiàn)行耕地占補(bǔ)平衡制度如圖1所示。

圖1 “占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田、耕地占補(bǔ)數(shù)量相等質(zhì)量相當(dāng)”圖解

1.2 落實(shí)情況

儋州市（含洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)）是海南省陸地面積最大的市縣，陸地面積約3 406平方千米，約占全省1/10。根據(jù)2020年土地利用年度變更調(diào)查結(jié)果,全市耕地保有量為164.077 2萬(wàn)畝（1畝≈666.67平方米），永久基本農(nóng)田保護(hù)面積為131.52萬(wàn)畝,人均耕地為1.71畝。2014年“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”新政策以來(lái)，儋州市嚴(yán)格落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地審批流程，嚴(yán)格執(zhí)行“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田、耕地占補(bǔ)數(shù)量相等質(zhì)量相當(dāng)”的政策要求。2014—2021年，全市共完成120宗農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報(bào)批工作，新增建設(shè)用地12 479.873畝，完成3 191.33畝耕地?cái)?shù)量、1 130.661 5畝水田占補(bǔ)平衡。

2 儋州市耕地占補(bǔ)平衡現(xiàn)狀

2.1 儋州市批準(zhǔn)建設(shè)用地情況

海南省因改革開(kāi)放而生，也因改革開(kāi)放而興。2018年印發(fā)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)》，標(biāo)志著海南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段。本研究以2019—2021年報(bào)批的建設(shè)項(xiàng)目數(shù)據(jù)為依據(jù)開(kāi)展分析，具備較好的時(shí)效性。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2019—2021年，儋州市獲批的建設(shè)用地項(xiàng)目中新增建設(shè)用地9 384.369畝,其中占用耕地2 839.529畝，具體如表1所示。

表1 儋州市2019—2021年獲批的建設(shè)用地項(xiàng)目中新增建設(shè)用地情況（單位：畝）

2019—2021年，新增建設(shè)用地面積呈穩(wěn)步增長(zhǎng)趨勢(shì)，2021年較2020年增長(zhǎng)明顯加快。占用耕地面積在2020年較2019年少量增加，2021年較2020年增長(zhǎng)明顯加快，具體如圖2所示。

圖2 儋州市2019—2021年新增建設(shè)用地變化情況（單位：畝）

2.2 批準(zhǔn)建設(shè)用地項(xiàng)目類型分布

從類型來(lái)看，2019—2021年批準(zhǔn)建設(shè)用地項(xiàng)目中，交通類占比達(dá)到64.3%，其他基礎(chǔ)設(shè)施類占比為19.0%，商服類占比為8.8%，住宅類占比為7.8%，具體如圖3所示。

圖3 儋州市2019—2021年批準(zhǔn)建設(shè)用地項(xiàng)目類型分布情況

2.3 耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)需求量預(yù)測(cè)

耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)需求量規(guī)模預(yù)測(cè)，采用2019—2021年新增建設(shè)用地面積的平均值，按照10%的增長(zhǎng)比例，預(yù)測(cè)出“十四五”期間平均每年新增建設(shè)用地規(guī)模，“十五五”期間平均每年新增建設(shè)用地規(guī)模按照“十四五”增長(zhǎng)10%測(cè)算得出，從而預(yù)測(cè)得出“十四五”余下的2022—2025年、“十五五”期間和“十六五”期間平均每年新增建設(shè)用地規(guī)模，具體如表2所示。

表2 儋州市未來(lái)新增建設(shè)用地規(guī)模預(yù)測(cè)情況（單位：畝）

新增建設(shè)用地項(xiàng)目占用耕地的測(cè)算，采用2019—2021年每年新增建設(shè)用地項(xiàng)目占用耕地面積占新增建設(shè)用地面積的比例的平均值，乘以新增建設(shè)用地規(guī)模預(yù)測(cè)值，得到新增建設(shè)用地項(xiàng)目占用耕地面積的預(yù)測(cè)值，具體如表3所示。

表3 儋州市未來(lái)新增建設(shè)用地項(xiàng)目占用耕地規(guī)模預(yù)測(cè)情況（單位：畝）

2.4 耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)儲(chǔ)備不足

截至2022年8月5日,儋州市占補(bǔ)平衡監(jiān)管系統(tǒng)中庫(kù)存耕地指標(biāo)：剩余旱地指標(biāo)78.83畝、水田指標(biāo)1 040.25畝。通過(guò)對(duì)比未來(lái)新增建設(shè)用地項(xiàng)目占用耕地規(guī)模與儋州市耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)儲(chǔ)備，儋州市儲(chǔ)備的耕地指標(biāo)已不能滿足用地需求，須加快在建耕地開(kāi)墾項(xiàng)目驗(yàn)收入庫(kù)工作。

2.5 在建耕地開(kāi)墾項(xiàng)目情況

截至7月30日，儋州市已立項(xiàng)批準(zhǔn)實(shí)施的在建補(bǔ)充耕地項(xiàng)目和旱改水項(xiàng)目15宗，預(yù)計(jì)可新增旱地2 902畝、水田10 309畝（以實(shí)際驗(yàn)收數(shù)量為準(zhǔn)），具體如表4所示。

2.6 耕地后備資源來(lái)源渠道

通過(guò)調(diào)查分析，將適宜開(kāi)墾、位于非限制區(qū)域但規(guī)劃為非耕地地塊（如膠園更新林地、疏林地、未成林地）規(guī)劃為耕地，為新增耕地留足發(fā)展空間，同時(shí)將已納入橡膠保護(hù)區(qū)的園地、耕地地類，按照實(shí)際調(diào)整置換為規(guī)劃林地。筆者以農(nóng)墾膠園更新地（包含規(guī)劃園地、規(guī)劃林地）為例進(jìn)行了估算分析，預(yù)計(jì)通過(guò)對(duì)膠園更新地進(jìn)行調(diào)整規(guī)劃為耕地，可新增耕地后備資源15 881畝，具體如表5所示。

3 儋州市落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡存在的問(wèn)題

3.1 建設(shè)單位節(jié)約、保護(hù)意識(shí)不夠

隨著儋洋一體化和環(huán)新英灣港產(chǎn)城一體化開(kāi)發(fā)建設(shè)啟動(dòng)實(shí)施，儋州市建設(shè)用地需求將持續(xù)加大，為落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡需新開(kāi)墾耕地也將呈上升態(tài)勢(shì)。但儋州市對(duì)土地利用過(guò)程尚未從粗放式管理到精細(xì)化管控上轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年以來(lái)儋州市“批而未供”土地共涉及129宗，面積為13 825畝，其中2009—2018年“批而未供”土地76宗，面積為9 975畝；2019—2021年“批而未供”土地53宗，面積為3 850畝。此外，建設(shè)單位在建設(shè)項(xiàng)目選址過(guò)程中，規(guī)避耕地和基本農(nóng)田意識(shí)不夠，造成不必要的占用耕地和基本農(nóng)田現(xiàn)象[2]。

3.2 耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)儲(chǔ)備工作有待加強(qiáng)

2019年，上級(jí)單位對(duì)儋州耕地開(kāi)墾及指標(biāo)儲(chǔ)備提出要求，要求儋州在滿足自身發(fā)展建設(shè)對(duì)補(bǔ)充耕地指標(biāo)需求的同時(shí)，要通過(guò)提前儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地指標(biāo)為自貿(mào)港建設(shè)占補(bǔ)平衡作貢獻(xiàn)，并通過(guò)補(bǔ)充耕地市場(chǎng)化交易增加收入。首先，當(dāng)前儋州市對(duì)耕地后備資源摸底不足，通過(guò)先行實(shí)施土地整治項(xiàng)目?jī)?chǔ)備補(bǔ)充耕地指標(biāo)不足。其次，自2018年海南省建立補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨市縣交易平臺(tái)以來(lái)，?？?、昌江、定安等市縣均已建立了耕地開(kāi)墾項(xiàng)目市場(chǎng)化參與的機(jī)制，儋州市雖通過(guò)鄉(xiāng)村振興投資開(kāi)發(fā)有限公司等市屬國(guó)企平臺(tái)實(shí)施了一批耕地開(kāi)墾項(xiàng)目，但距離總體要求還有較大差距，沒(méi)有真正形成“政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)”的工作機(jī)制[3]。

3.3 客觀基礎(chǔ)條件制約明顯

隨著儋洋一體化建設(shè)的全面推進(jìn)，各類建設(shè)用地需求量激增，在中央和地方加強(qiáng)土地調(diào)控的前提下，建設(shè)用地供給與需求的矛盾突出。同時(shí)，因受地形、地貌、區(qū)位和水源等條件的限制以及生態(tài)保護(hù)的需求，可開(kāi)墾的耕地后備資源有限、分散零星、水源不足、土質(zhì)差，開(kāi)墾出來(lái)的耕地等級(jí)低、質(zhì)量差，直接開(kāi)墾成水田極為困難，造成保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)耕地紅線出現(xiàn)兩難局面。此外，儋州市符合條件的耕地后備資源大多分布在峨蔓、排浦等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而這些地區(qū)均存在區(qū)域性缺水問(wèn)題，主干渠供水較為不足，農(nóng)田水利“毛細(xì)血管”設(shè)施仍不到位，很多為砂質(zhì)土壤，土壤肥力不足，開(kāi)發(fā)成本大，生產(chǎn)種植成本也大，后續(xù)管護(hù)和運(yùn)營(yíng)較為困難。經(jīng)樂(lè)觀估計(jì)，目前符合現(xiàn)狀、規(guī)劃等條件的新增耕地后備資源僅為8 746畝，旱改水為16.4萬(wàn)畝。

3.4 缺乏有效的耕地保護(hù)、占補(bǔ)平衡激勵(lì)政策

儋州市耕地保護(hù)、占補(bǔ)平衡工作缺乏行之有效的“激勵(lì)性”創(chuàng)新舉措，特別是在占補(bǔ)平衡政策的落實(shí)、耕地開(kāi)墾項(xiàng)目的實(shí)施和補(bǔ)充耕地指標(biāo)的交易均在市級(jí)層面，而補(bǔ)充耕地的后續(xù)管護(hù)、質(zhì)量監(jiān)管、種植管理責(zé)任都在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和項(xiàng)目所在的村無(wú)法主導(dǎo)項(xiàng)目的實(shí)施和管護(hù)，同時(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶對(duì)耕地保護(hù)和補(bǔ)充耕地后續(xù)種植糧食作物和管護(hù)積極性不高，這些都對(duì)耕地占補(bǔ)平衡工作的有效落實(shí)和補(bǔ)充耕地指標(biāo)儲(chǔ)備造成了不利影響。

4 儋洋一體化背景下落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的對(duì)策措施

4.1 嚴(yán)格執(zhí)行“有保有壓、區(qū)別對(duì)待、集約節(jié)約”的用地政策

一是結(jié)合儋洋市耕地現(xiàn)狀，科學(xué)、合理制定國(guó)土空間規(guī)劃和各類詳細(xì)規(guī)劃，確保統(tǒng)籌保障基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程等重點(diǎn)項(xiàng)目用地真實(shí)有效，嚴(yán)格落實(shí)建設(shè)用地報(bào)批審查流程。在項(xiàng)目選址布局時(shí)，綜合考慮耕地布局，有意識(shí)規(guī)避耕地和基本農(nóng)田，避免或少占耕地。二是從存量中找機(jī)遇，開(kāi)展農(nóng)用地占補(bǔ)平衡調(diào)查分析，整合未利用、低效利用的建設(shè)用地，梳理數(shù)據(jù)、情況，充實(shí)補(bǔ)充耕地指標(biāo)庫(kù)。

4.2 強(qiáng)化先補(bǔ)后占、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃意識(shí)

一是在相關(guān)法律法規(guī)、補(bǔ)償機(jī)制、資源調(diào)查等客觀基礎(chǔ)上深入開(kāi)展儋州市耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)工作，明確補(bǔ)充耕地區(qū)域，確保后備資源不因項(xiàng)目占用、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)等流失。二是相關(guān)單位貫徹“耕地占補(bǔ)平衡先補(bǔ)后占”規(guī)定，合理制定年度土地利用計(jì)劃，充分考慮本行政區(qū)補(bǔ)充耕地能力，建立健全補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備庫(kù)，財(cái)政予以優(yōu)先保障先行實(shí)施土地整治項(xiàng)目，提前儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地指標(biāo)。

4.3 完善資金保障、新增耕地管護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制

一是完善市內(nèi)各項(xiàng)耕地保護(hù)、占補(bǔ)平衡資金保障制度。整合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、生態(tài)修復(fù)、土地復(fù)墾、土地整治等財(cái)政資金，統(tǒng)籌落實(shí)用于耕地開(kāi)墾、旱地改造水田等項(xiàng)目實(shí)施，在保障完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、生態(tài)修復(fù)等工作任務(wù)的同時(shí)，適當(dāng)新增耕地用于占補(bǔ)平衡，充分發(fā)揮財(cái)政資金利用多元效益。儋州市相關(guān)部門要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、集體經(jīng)濟(jì)組織屬地管理、因地制宜、基層組織優(yōu)勢(shì)，在實(shí)施耕地墾造的同時(shí)導(dǎo)入各類宜農(nóng)產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興。二是完善新增耕地后續(xù)管護(hù)種植長(zhǎng)效機(jī)制。建立“三年管護(hù)獎(jiǎng)種”機(jī)制，在新增耕地3年管護(hù)期內(nèi)對(duì)按要求種植水稻、玉米等糧食作物的實(shí)際種植戶提升補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，后續(xù)也可適當(dāng)補(bǔ)貼，平衡種植戶種糧與種植高效作物的價(jià)值差異，提升農(nóng)戶、種植企業(yè)種植糧食作物積極性[4]。

4.4 提前布局基礎(chǔ)設(shè)施、加強(qiáng)項(xiàng)目管理

一是充分布局，做好方案。根據(jù)耕地恢復(fù)的潛力規(guī)模及空間分布，統(tǒng)籌考慮耕地恢復(fù)地類開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)與生態(tài)成本和效率，充分考慮耕地后備資源集中區(qū)域如峨蔓、排浦、雅星等鄉(xiāng)鎮(zhèn)地勢(shì)條件、氣候特點(diǎn)；科學(xué)布局主力干渠、支渠，打通水利設(shè)施“主動(dòng)脈”，以便后續(xù)開(kāi)展耕地墾造、土地整治項(xiàng)目，讓基礎(chǔ)設(shè)施得到最大化利用。二是加強(qiáng)項(xiàng)目管理。譬如在土地平整工程中，要嚴(yán)把田塊規(guī)格、平整度和坡降標(biāo)準(zhǔn)，做好表土剝離和回填、田坎和田埂修筑，滿足機(jī)械化耕種要求，有效遏制水土流失；占補(bǔ)平衡項(xiàng)目在組織實(shí)施中要加強(qiáng)施工資料、監(jiān)理資料、竣工資料和驗(yàn)收資料的管理工作，做好重要節(jié)點(diǎn)工作留痕和檔案管理。

5 結(jié)語(yǔ)

在新一輪國(guó)土空間規(guī)劃期內(nèi)，面對(duì)耕地后備資源短缺、耕地保有量任務(wù)缺口大的現(xiàn)狀，亟須多種耕地、占補(bǔ)平衡措施齊頭并進(jìn)，確保耕地占補(bǔ)平衡政策落地。

儋州市要強(qiáng)化優(yōu)質(zhì)耕地資源保護(hù)，嚴(yán)格執(zhí)行“有保有壓、區(qū)別對(duì)待、集約節(jié)約”的用地政策；強(qiáng)化先補(bǔ)后占、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃意識(shí)；完善資金保障、新增耕地管護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制；提前布局基礎(chǔ)設(shè)施、加強(qiáng)項(xiàng)目管理。破解耕地占補(bǔ)平衡難題、助推儋洋一體化高質(zhì)量發(fā)展。