基于協(xié)同治理PDCA模型的高校預算績效評價研究

丁福金，連蓬勃

（華東政法大學高等教育與教育法制研究所，上海 201620）

全面實施高校預算績效評價是在新公共管理理論主張將公共治理與市場機制相結(jié)合、再造管理流程的思想指導下高校治理創(chuàng)新的重要政策工具，其主要流程包括預算績效目標設(shè)定、預算編制與審批、預算執(zhí)行與調(diào)整、預算績效評價。［1］隨著理論研究和實踐探索的不斷深入，高校預算績效評價已經(jīng)成為構(gòu)建新時代教育評價體系、深化高校內(nèi)部治理的重要手段，也是教育管理研究的重要主題。目前學術(shù)界的研究主要集中在三個方面，高校預算績效評價理論、高校預算績效評價指標體系以及高校某個領(lǐng)域的預算績效評價；且當前對于評價結(jié)果應用的研究較少，而將績效評價和評價結(jié)果應用兩者結(jié)合進行的研究更是缺乏廣度與深度。為此，本文以一個高校為例，應用PDCA 模型來探討預算的績效評價。

一、當前高校預算績效評價面臨的主要問題

目前對高校預算績效評價的探索還處于起步階段，預算管理多元主體協(xié)同性缺失，難以發(fā)揮績效評價在高校內(nèi)部治理中的“閉環(huán)效應”。

1.績效理念不到位，多元主體協(xié)同不暢

不少高校存在預算資金分散下?lián)芏囝^管理、重立項輕結(jié)項、重撥款輕監(jiān)督等問題，其中關(guān)鍵問題就是預算管理多元主體的協(xié)同程度不足。從理論上來講，傳統(tǒng)預算績效管理理論側(cè)重于對規(guī)章制度的建立、分配原則的設(shè)定以及撥付實現(xiàn)等靜態(tài)結(jié)果的衡量，而對資金使用效果、效率和預算執(zhí)行剛性約束等動態(tài)方面缺乏具體的、有針對性的考量，降低了績效評價的質(zhì)效，使得提供公共服務的效果與民眾當前需要和未來期待之間的關(guān)聯(lián)不足。［2］

2.指標體系不健全，評價可信度受損

對于預算績效評價指標體系的界定存在三種不同的觀點：第一種觀點認為高校預算績效評價指標等同于財務指標，主要包括預算收入執(zhí)行情況、預算支出執(zhí)行情況及執(zhí)行結(jié)果情況；［3］第二種觀點認為高校預算績效評價指標主要是財務指標，但同時兼顧其他指標，如客戶指標、內(nèi)部流程指標和學習與成長指標；［4］第三種觀點認為高校預算績效評價指標等同于高?？冃гu價指標，包含畢業(yè)率、就業(yè)率、滿意度等。［5］受不同理論觀點的指導，各高校指標體系五花八門，多數(shù)缺乏對院系職責定位的深入解析。評價指標體系的不健全導致績效評價結(jié)果可信度低，進而導致多元主體間的非合作博弈循環(huán)往復，使績效評價陷入困境。

3.評價算法不合理，結(jié)果科學性存疑

評價算法不合理主要體現(xiàn)在重視總量評價而忽視均值和增值性評價，重視統(tǒng)一性評價而忽略不同院系的差異性評價?？冃Э偭拷^對值累加的評價方式會強化基礎(chǔ)較好院系的資源獲取優(yōu)勢，相應在預算經(jīng)費劃撥、人才引進、職稱評定等方面獲得學校層面資金的更大力度支持，導致學院發(fā)展中的“馬太效應”，影響基礎(chǔ)薄弱院系的積極性，不利于整體辦學水平的提升。另外，高級人才培養(yǎng)、優(yōu)秀科研產(chǎn)出都具有遲效性，單純的短周期評價有失偏頗。績效評價算法的不合理會導致績效評價工作的客觀公正性和可靠性大打折扣，難以實現(xiàn)預算和績效管理的有序銜接，無法形成協(xié)同動力。

4.結(jié)果應用不科學，背離評價初衷

對于預算績效評價結(jié)果的應用有兩種不科學的表現(xiàn)，一種是束之高閣不應用或者基本不應用，另一種是亂應用或者過度應用。評價結(jié)果的不應用或者基本不應用，不僅浪費了行政資源，也不能充分發(fā)揮績效評價的激勵和引導作用。在實際操作中，存在對績效評價結(jié)果不做深入分析，僅是單純關(guān)注獎懲和評比的情況；或者評價機構(gòu)和被評價對象之間沒有形成良好的溝通、交流與反饋機制，不能形成基于評價結(jié)果分析的發(fā)展建議和可復制推廣的發(fā)展經(jīng)驗，也就無法發(fā)揮評價機制的“閉環(huán)”效應。

二、從SFIC到PDCA：高校預算績效評價的模型構(gòu)建

協(xié)同治理模型強調(diào)公共管理領(lǐng)域要素關(guān)系的有序促進，將其改造后應用于預算績效評價領(lǐng)域，可以使得預算績效評價各子系統(tǒng)更加協(xié)調(diào)，促成績效評價凝心聚力作用最大化。

1.協(xié)同治理SFIC模型

為提升公共管理領(lǐng)域協(xié)同治理效果，安塞、戈士等學者提出了協(xié)同治理SFIC 模型。該模型包含起始條件（S）、催化領(lǐng)導（F）、制度設(shè)計（I）、協(xié)同過程（C）四部分。起始條件是協(xié)同前多元主體所面臨的情況，能促成也能阻礙協(xié)同；制度設(shè)計為協(xié)同形成設(shè)定基本原則；領(lǐng)導力在協(xié)同過程中發(fā)揮調(diào)解和催化作用；協(xié)同過程則是非線性的、循環(huán)互動的過程。［6］

SFIC 模型是西方學者基于美國的案例分析而構(gòu)建的，“中國特色化”的研究較少，與中國高校協(xié)同治理的體制機制不相適應；SFIC 模型將協(xié)同治理的過程簡化為線性模型，缺少對協(xié)同效果的監(jiān)督、評價與反饋，無法形成協(xié)同治理的良性循環(huán)。［7］因而需要引進PDCA循環(huán)模型。

2.協(xié)同治理PDCA模型的構(gòu)建

PDCA 循環(huán)又稱戴明環(huán)，包括計劃P（Plan）、執(zhí)行D（Do）、檢查C（Check）、處理A（Action）四個步驟。［8］在協(xié)同治理SFIC 模型的基礎(chǔ)上做本土改良，同時引入PDCA循環(huán)，建立動態(tài)管理機制，這樣才能夠切合我國高校實際。這種改良后的協(xié)同治理PDCA 模型統(tǒng)籌了各子系統(tǒng)的協(xié)同力量，實現(xiàn)了預算績效評價工作的良性循環(huán)，如圖1所示。

圖1 高校預算績效評價協(xié)同治理PDCA模型

3.協(xié)同治理PDCA 模型與高校預算績效評價的契合性

協(xié)同治理PDCA模型為績效評價相關(guān)問題提供了解決方案，利用該模型，針對目標、主體和流程等因素采取協(xié)同治理行動，能夠確保預算績效評價工作的科學性和有效性。

從目標角度看，預算績效評價的最終目標是在科學、系統(tǒng)、全面評價學院的基礎(chǔ)上，探索評價結(jié)果的科學應用，構(gòu)建高校內(nèi)部閉環(huán)的績效評價與反饋體系，促進學院聚焦自身特色，提升學院辦學水平，提高資源使用效率。在共同的目標愿景引導下，全校共同推進預算績效評價，多部門協(xié)同聯(lián)動，形成監(jiān)督反饋的閉環(huán)。

從主體角度看，預算績效評價涉及多元主體，包括發(fā)展規(guī)劃部門、組織人事部門、財務資產(chǎn)部門、業(yè)務服務部門、信息保障部門等，各部門在協(xié)同治理中扮演著不同的角色，然而由于權(quán)責關(guān)系、利益糾葛、安全保密等因素，各部門很難打破部門界限。而協(xié)同治理PDCA模型為突破阻礙多元主體之間協(xié)同的難題提供了可能。

從流程角度看，預算績效評價作為一種綜合性、全面性業(yè)務，包括多個業(yè)務活動流程、關(guān)系處理流程和信息流程。各流程中既有配合協(xié)同因素又有監(jiān)督反饋因素，與協(xié)同治理PDCA 模型有很好的契合性。

三、協(xié)同治理PDCA模型下的高校預算績效評價改革

上海某行業(yè)特色高校H 大學正是基于上述協(xié)同治理PDCA模型，從初始、理念、組織、過程、支撐、反饋、結(jié)果七個層面構(gòu)建了全面預算績效評價體系，走出了一條契合新時代教育評價改革要求、符合學校自身實際的新路。

1.初始：立足學校治理現(xiàn)狀

績效評價的初始條件會對評價協(xié)同過程產(chǎn)生重要影響，主要包含三大因素。首先，協(xié)同治理各方權(quán)力、資源、信息的對稱狀況。在我國高校預算績效評價協(xié)同治理的過程中，學校、學院、教師是最主要的利益相關(guān)方。在傳統(tǒng)高校的治理體系中，各主體在協(xié)同治理過程中地位不對稱。其次，多元主體協(xié)同參與的動機與程度取決于對協(xié)同結(jié)果的期望。當主體預見到或感受到他們的協(xié)同參與同結(jié)果落實間具有相關(guān)性時，激勵就會產(chǎn)生，協(xié)同的動力會加大。最后，治理各方既往合作經(jīng)歷會影響績效評價中的合作，如有些主體會使合作流于表面來避免沖突的進一步升級。因此在評價協(xié)同過程中，共同利益目標的嚴格落實是協(xié)同過程良性發(fā)展的重要條件。

2.理念：塑造績效評價文化

以預算為基礎(chǔ)的財權(quán)分配是資源分配的核心，對預算績效進行評價管理應該成為學校對二級學院業(yè)務指導和激勵指引的重要手段。在實施全面預算績效管理改革的過程中，傳統(tǒng)管理觀念和績效文化之間可能存在較大的沖突。為了最大程度地凝聚多元主體共識并增強改革動力，需要培育和塑造績效評價文化，從根本上解決績效評價意識不足的問題。同時績效評價協(xié)同的有效推進可以促進績效評價理念在高校全面預算管理活動中的貫徹落實，進一步增強全校各主體的績效評價意識。

3.組織：構(gòu)建全面的組織實施體系

依據(jù)SFIC催化領(lǐng)導理論，領(lǐng)導者必須創(chuàng)設(shè)新的適應協(xié)同過程的領(lǐng)導結(jié)構(gòu)，增進全體成員適應新形勢的能力。同時領(lǐng)導者還要監(jiān)督協(xié)商與溝通過程，審慎評估并確定協(xié)同方向。因此預算績效評價組織管理的核心問題是建設(shè)推進機制和明確監(jiān)督責任以構(gòu)建全面的組織實施體系。

（1）構(gòu)建績效評價推進機制

預算分配決策是一個充滿多元主體不同利益訴求的復雜博弈過程，要特別重視厘清各部門之間的權(quán)力和利益關(guān)系，并將預算績效管理的權(quán)力牢牢地掌握在學校領(lǐng)導層手中。因此，預算績效評價需要以黨政領(lǐng)導班子組建的預算管理委員會為核心，充分發(fā)揮預算管理委員會全面領(lǐng)導與控制的作用，將財力資源的配置嚴格置于學校戰(zhàn)略管控與目標管理之下。高校預算管理委員會下可以設(shè)若干辦公室，包括由黨政辦公室、組織人事、發(fā)展規(guī)劃等部門組成的績效評價辦公室，以及由財務、學科、科研、人事和學生等管理服務部門組成的預算管理辦公室，前者負責預算績效評價的實施工作，后者負責全面預算編制和執(zhí)行控制工作。

（2）明確績效評價監(jiān)督責任

高校內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)一直是圍繞著“學?！焙汀皩W院”兩個層級展開的。隨著管理重心下移，必須將學校和學院的關(guān)系由“控制模式”轉(zhuǎn)為“監(jiān)督模式”，減少對二級學院的過程控制，轉(zhuǎn)而強調(diào)結(jié)果問責。［9］高校實施預算績效管理機制改革，主要是借此機會實現(xiàn)學校對學院的“遠端操控”。因此，高校預算績效評價工作的監(jiān)督主體依然是代表學校利益的學校預算管理委員會，同時下設(shè)由紀律檢查、財經(jīng)審計等部門組成的評價監(jiān)督辦公室，具體執(zhí)行評價過程的監(jiān)督工作。

4.過程：嚴格目標導向下的評價管理

（1）目標管理

天理圖書館收藏17號敦煌寫卷，主要來自李盛鐸、許承堯、張大千等舊藏，其中張大千舊藏構(gòu)成了天理圖書館藏品的主體。這批文獻的主要內(nèi)容是漢文佛典，還有藏文、回鶻文等佛教、道教經(jīng)典，以及論語、詩經(jīng)、開蒙要訓、社司轉(zhuǎn)帖、本草等殘卷等。除寫本外，該館還藏有大谷探險隊帶回的敦煌紙本繪畫“玄奘三藏像”，但入藏途徑尚未明。

對高校來說預算編制要以績效為中心，且必須符合戰(zhàn)略規(guī)劃。為了使績效評價有透明、客觀、可衡量的基礎(chǔ)，首先將學校戰(zhàn)略目標及五年規(guī)劃目標進行分解，分類確立各學院對應的年度及階段目標。這些按目標分解的績效指標由預算管理委員會審核把關(guān)，確保這些績效指標能夠全面、客觀地反映被評價對象的工作績效以及有可操作性。

（2）運行監(jiān)控

預算績效評價的執(zhí)行要依賴各院系及各職能部門之間的協(xié)同機制的良性循環(huán)，因此就必須在協(xié)同過程中進行合理性監(jiān)督。監(jiān)督工作主要包括績效評價多元主體的行為是否符合規(guī)章制度、是否有利于評價目標的達成、是否會破壞評價協(xié)同互信機制，由此來保障評價過程的相對穩(wěn)定。

（3）績效評價

績效評價主要解決誰評價誰，以及評價方與被評價對象之間如何協(xié)同的問題。高校績效評價辦公室是代表預算管理委員會實施績效評價的主體，被評價對象主要是二級學院。同時，預算管理委員會在評價中要適當考慮第三方專家的評價意見。要在實際操作中引進充分的溝通交流協(xié)商機制，使協(xié)同各方習慣于績效評價協(xié)同治理過程中的共同控制，達成相互依賴、共建共治共享的共識體系，進而實現(xiàn)整體績效協(xié)同目標。

5.支撐：在體系化的制度框架下完善績效評價的工具和方法

支撐系統(tǒng)主要服務于預算績效評價過程，同時規(guī)范績效評價參與主體。協(xié)同治理PDCA模型作為預算績效評價全過程的方法工具，能夠有效推動預算績效評價制度的落地。

（1）構(gòu)建績效評價制度框架

為了建立多元主體間的相互信任與依存關(guān)系，必須努力爭取多元主體盡可能廣泛的參與，并制定明確的治理規(guī)則和透明的過程來確保整個制度框架的效益最大化、摩擦最小化。這種制度安排必須有一套系統(tǒng)性的正式文件，以明確指導制度的實施和構(gòu)建。同時，在必要的保密前提下，做到制度設(shè)計和實施的全過程透明，以提升各方的參與熱情，并避免考慮小團體的利益。此外，也必須考慮到外部環(huán)境因素對于該制度的影響。

（2）完善績效評價工具方法

高?？冃гu價的評價對象規(guī)模、發(fā)展狀況、目標定位都存在較大差異，需要依照分類評價、全面評價、動態(tài)調(diào)整的基本原則構(gòu)建科學的績效評價體系。分類評價就是依據(jù)歷史條件、現(xiàn)有狀況、發(fā)展重點、功能定位的不同將所有學院分門別類評價；全面評價指評價指標非常全面，包括人才培養(yǎng)、科學研究、師資隊伍、學科建設(shè)、社會服務、國際交流合作等方面，評價方式包括定性評價和定量評價；動態(tài)調(diào)整就是在實施過程中每年根據(jù)最新評價改革精神、高等教育評價界最新成果、實施過程中的反饋意見不斷更新指標體系。依據(jù)上述基本原則，基于“投入—過程—產(chǎn)出”模型，構(gòu)建了預算績效評價指標體系（表1）。

表1 H大學績效評價指標體系框架

科學的績效評價指標體系需要搭配公平的績效評價算法。預算績效包括總量績效、人員經(jīng)費績效和增長性績效三類?？偭靠冃Х从车氖菍W院的整體產(chǎn)出，體現(xiàn)學院綜合實力；人員經(jīng)費績效要注重投入產(chǎn)出比，有利于學院間橫向比較；增長性績效要注重和上一年度的比較，有利于歷史的縱向比較。另外，除了年度績效評價外，還需要開展周期性績效評價，即以四年為一個周期，測算周期內(nèi)的績效量。長短周期相結(jié)合的評價方式體現(xiàn)了過程績效和目標績效相結(jié)合的教育評價理念。

在學校、學院和職能部門三方協(xié)同一致構(gòu)建權(quán)責清單的基礎(chǔ)上，推行財權(quán)下放。學院在預算額度內(nèi)自主對資金進行分配，實行學院負責制；校預算管理委員會根據(jù)學校戰(zhàn)略目標總體把控及動態(tài)調(diào)整全校預算資金；預算管理辦公室對學院上報的資金預算額度進行服務指導，并結(jié)合績效目標和專項任務評估資金規(guī)模與目標任務的匹配程度，多退少補。當資金到校時，不通過管理部門二次分配，而是將資金和目標任務直接下達至二級學院，由學院自主進行資金分配或統(tǒng)籌，從而確立學院在人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、隊伍建設(shè)等方面的主體地位，實現(xiàn)學院從事務中心向辦學主體的轉(zhuǎn)型，達到人力、財力和物力的最優(yōu)配置。

6.反饋：科學分析評價結(jié)果，合理應用評價結(jié)果

高信度的預算績效評價結(jié)果及其對下一年度學院預算的調(diào)整方式是全面預算績效管理體系有效推進的前提和基礎(chǔ)。建立基于績效評價結(jié)果的預算資源配置機制，在預算編制環(huán)節(jié)根據(jù)學院上一年度的績效評價結(jié)果調(diào)整學院的預算額度，使績效評價結(jié)果成為學院預算核撥的依據(jù)。

（1）“院為主體”的資源配置體系

建立學院間內(nèi)部交易的市場機制，厘清雙方權(quán)利和義務，促進學院間教學、科研等方面的合作交流，達到全校資源的優(yōu)化配置；通過學院和教輔后勤等服務部門之間的內(nèi)部服務收費關(guān)系，體現(xiàn)享受服務與成本相匹配，增強每個學院的成本意識，同時促進服務部門服務水平和辦事效率的提升。完善社會培訓激勵制度，鼓勵學院適當?shù)亻_展社會化培訓工作，按照培訓結(jié)余比例，給予學院預算資金激勵；完善橫向課題經(jīng)費獎勵制度，按照課題經(jīng)費數(shù)額分檔次給予學員預算資金激勵。

（2）適度的預算績效掛鉤算法

在實施預算資源配置機制的過程中，人員經(jīng)費只能在經(jīng)費總額的10%范圍內(nèi)應用績效評價結(jié)果，避免引發(fā)教師內(nèi)心過分的焦躁；日常運行經(jīng)費中預留基礎(chǔ)運行經(jīng)費額度，以保障績效結(jié)果不理想的院系也能維持日常工作運轉(zhuǎn)；科研成效補助津貼和縱向科研經(jīng)費總量脫鉤，用上年度科學研究績效評價的結(jié)果替代數(shù)量作為科研成效補助額度的計算依據(jù)；其他預算經(jīng)費與績效評價結(jié)果掛鉤算法如下。

H 大學院系預算與績效評價結(jié)果適度掛鉤算法及相關(guān)參數(shù)如下。

Ipex，Ily_pex—人員經(jīng)費，上年度人員經(jīng)費

C，Cb，c—日常運行經(jīng)費，基本運行費，全校人員經(jīng)費增長比例

Naw—在編在崗教職工人數(shù)比例

Nht，Nvs，Nmp—不同職稱教工在全校占比（高級，副高級，中級及以下）

Rg—科研成效補助津貼

P，Ply—平臺建設(shè)經(jīng)費，上年度平臺建設(shè)經(jīng)費

D—學科建設(shè)經(jīng)費

cly—上年度績效評價投入產(chǎn)出比

Sly_pex—上年度績效評價年度人員經(jīng)費績效

Pr—上年度績效評價科學研究分數(shù)

Pd—上年度績效評價學科建設(shè)分數(shù)

所以人員經(jīng)費Ipex=（Ily_pex×90%+Ily_pex×10%×Sly_pex×c）

日常運行經(jīng)費C=Cb+（C-Cb）×Naw×cly

科研成效補助津貼Rg=（1.5×Nht+1.2Nvs+Nmp)×Pr×ΣRg

平臺建設(shè)經(jīng)費P=Ply×Sly

學科建設(shè)經(jīng)費D=（1.5×Nht+1.2Nvs+Nmp）×Pd

7.結(jié)果：在充分激活學院活力的基礎(chǔ)上有效提升預算績效

基于協(xié)同治理PDCA模型構(gòu)建的H大學預算績效管理機制具有評價結(jié)果信效度高、評價結(jié)果反饋及時、評價結(jié)果應用適度三個優(yōu)勢，改革成效顯著。

第一，預算績效評價結(jié)果信效度高，避免用單一指標評價學院，而是基于投入產(chǎn)出總體情況全面系統(tǒng)評價?？偭靠冃Ш腿藛T經(jīng)費績效相結(jié)合，便于不同規(guī)模院系間的橫向比較。存量評價與增值評價相結(jié)合，關(guān)注學院自身的年度縱向比較，避免出現(xiàn)獎懲對象相對固化的現(xiàn)象。年度評價與周期性評價相結(jié)合，規(guī)避年度評價的短視性，不至于讓教師學院過于內(nèi)卷化而導致迷失學術(shù)方向。避免單純的獎懲或評比，向診斷式評價轉(zhuǎn)變。

第二，預算績效評價結(jié)果反饋及時，長效激勵效果明顯。既重獎懲也重發(fā)展、既重數(shù)據(jù)也重分析、既重成績也重問題，提供了個性化的“一院一案”的績效評價分析反饋。從投入產(chǎn)出比等角度分析資源配置情況，立體描繪學院的發(fā)展水平，并提出發(fā)展建議。診斷學院當前工作中存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地“開處方”，產(chǎn)生了明顯的長效激勵效應。

第三，預算績效評價結(jié)果應用適度，避免了評價“叢林法則”的過度應用。通過綜合運用增值性評價、過程性評價、目標性評價等多種評價手段，將績效評價結(jié)果與資源配置機制適度掛鉤，學校不僅能及時了解各學院的建設(shè)績效和發(fā)展狀態(tài)，也建立了良性競爭的資源配置機制。同時在保證學院發(fā)展所需的基本資金和資源供給的基礎(chǔ)上，適度使用引導性政策激勵二級學院主動服務于學校發(fā)展戰(zhàn)略，從而實現(xiàn)由評價結(jié)果與預算分配簡單掛鉤向基礎(chǔ)預算額度比重穩(wěn)中有升與績效激勵引導相結(jié)合的轉(zhuǎn)變。

當然，提升高校全面預算績效評價水平是長期的系統(tǒng)工程，還需要進一步完善。一是要強化立法支持力度，出臺預算管理的法律文件，詳細規(guī)定預算績效評價的組織、程序、指標體系、結(jié)果應用等內(nèi)容，把全面預算管理建成常態(tài)化機制，減少改革阻力，提升改革效率。二是要做好校內(nèi)外預算監(jiān)督審計的銜接。傳統(tǒng)的高校預算監(jiān)督審計是由上級財政部門對所轄項目資金進行抽樣審計，而實施全面預算管理的高校已在校內(nèi)實施了績效評價，需要在統(tǒng)一的彼此認可的標準下實現(xiàn)校內(nèi)外審計的聯(lián)動，避免校內(nèi)外重復審計。三是要加強信息化建設(shè)。需要建設(shè)信息化的績效評價系統(tǒng)和預算管理平臺，全面實現(xiàn)預算績效評價的信息化辦公，提升預算績效評價工作效率。