雙循環(huán)新發(fā)展格局下我國地方政府債務融資的高質量發(fā)展

劉 莉，任廣乾

(1.河南工業(yè)大學 管理學院，河南 鄭州 450001；2.鄭州大學公共管理博士后科研流動站，河南 鄭州 450001；3.鄭州大學 商學院，河南 鄭州 450001)

黨的二十大報告提出，加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，增強國內大循環(huán)內生動力和可靠性，提升國際循環(huán)質量和水平。這是中共中央面對百年未有之大變局，審時度勢、高瞻遠矚，根據國內外經濟環(huán)境變化提出的重大戰(zhàn)略構想，以新方式推動國內國際兩個方向的經濟循環(huán)，進一步擴大對外開放，深化經濟改革，實現更高層次、更高質量的外循環(huán)[1]，增強我國經濟在全球的輻射力[2]。同時，黨的二十大報告明確提出“高質量發(fā)展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務”，作為國家治理的基礎與經濟發(fā)展的血脈，財政能否實現高質量發(fā)展關乎高水平社會主義市場經濟體制的構建與雙循環(huán)新發(fā)展格局的實現。而政府債務融資是財政的核心問題，在構建雙循環(huán)新發(fā)展格局中具有重要作用，高質量的政府債務融資能夠為疏通資本與要素區(qū)域化流動過程中的障礙提供動力。因此，我國地方政府債務融資如何形成以內促外、內外共通的新發(fā)展格局，實現高質量發(fā)展目標，成為解決地方政府債務融資問題和促進金融循環(huán)、資源要素循環(huán)形成的關鍵所在。

一、地方政府債務融資模式

(一)傳統(tǒng)的地方政府債務融資模式

地方政府債務融資指的是地方政府為了發(fā)展經濟而通過財政、金融等渠道籌集資金的過程與行為，而地方政府融資模式是地方政府融資活動與行為的具體途徑，“土地財政+融資平臺+政府背景貸款”組合是多年來我國地方政府的基本融資模式[3]，為此，地方政府組建各種融資平臺公司，通過財政撥款、注入股權、土地抵押、土地收益或賦予特許經營權等方式進行扶持，使其代替地方政府行使投融資職能，承擔公共項目的融資、投資與建設任務。同時，國家開發(fā)銀行、商業(yè)銀行等金融機構通過向地方政府大額授信來發(fā)放貸款，地方政府承諾按時還本付息，使政府與金融機構建立了緊密聯系，如圖1所示。

作為地方政府債務融資模式的樞紐與核心，融資平臺在拓寬投融資渠道、調控地方資源配置、促進地方基礎設施建設、帶動民間投資、推進城市繁榮、區(qū)域經濟增長等方面發(fā)揮了積極作用，通過整合地方政府各種資產，實現了城市資源的資本化運作。融資平臺具有以下特征：第一，是地方政府專門的投融資管理機構，由地方政府主導或絕對控股；第二，地方財政直接或間接地提供擔?；虺袚鋬攤熑?；第三，主要職能是為公共項目籌集建設資金。

土地財政是地方政府債務融資模式的引擎與基礎，以地融資模式催生出了一個高效的融資體系，極大地推動了我國近20年的經濟增長[4]。地方政府通過轉讓、撥付等方式使融資平臺擁有土地，融資平臺再以土地未來收益和地方政府的信用作為擔保向銀行貸款以用于土地的平整與開發(fā)，土地的賬面價值不斷增加，上漲的土地價格使地方政府更加熱衷通過土地抵押貸款為工程建設籌集資金，而工程建設的完善又會在短期內帶動土地價格的快速上漲，實現了從“以地生財”到“以財養(yǎng)地”的轉變，進一步放大原有的“以地生財”功能[5]，正是與土地資產的緊密捆綁，奠定了融資平臺的舉債能力[6]。

政府背景貸款是地方政府債務融資模式的源泉，以地方政府相關部門為主體，依托政府信用進行融資而獲得的貸款，本息將列入財政支出范疇。當融資平臺申請政府背景貸款時，作為實際投資者的地方政府做出還款承諾，或由地方人大出具承諾函。同時，金融機構將政府背景貸款視為“優(yōu)質業(yè)務”，在進行融資業(yè)務時傾向于這些“優(yōu)質業(yè)務”，使獲得政府擔保的融資平臺能夠從金融機構進行貸款。

(二)現行的地方政府債務融資模式

作為連接財政和金融的重要載體，地方政府債務問題直接關系到微觀層面的地方財政可持續(xù)性和宏觀層面的系統(tǒng)性金融風險。因此，中央、國務院將遏制地方政府債務持續(xù)擴張作為防范與化解重大風險的關鍵點，出臺了一系列加強對地方政府融資行為監(jiān)管的政策，不斷創(chuàng)新地方政府融資模式。2012年12月，財政部等部委聯合下發(fā)了《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，要求加強對融資平臺公司注資行為的管理。2014年8月修正的《中華人民共和國預算法》中明確規(guī)定國務院應建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處理機制，以及責任追究制度。2014年10月，國務院頒布《關于加強地方政府性債務管理的意見》，提出賦予地方政府依法適度舉債權限，政府債務只能通過政府及其部門舉債，不得通過企事業(yè)單位等舉借；地方政府舉債采取政府債券方式，剝離融資平臺公司的政府融資職能；推廣政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經營方式參與公益性事業(yè)的投資運營。同時，中央倡導通過PPP方式引導社會資本進入到公共投資領域，并于2014年9月頒布了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，同年11月出臺了《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，強調社會資本的積極作用。在一系列政策的推動之下，我國地方政府融資模式得到改進，形成了新的債務融資模式，如圖2所示。

圖2 現行地方政府債務融資模式

二、新發(fā)展格局下地方政府債務融資面臨的機遇

在雙循環(huán)新發(fā)展格局下，我國地方政府的投融資模式、債務償付與債務風險化解應主動融入國家戰(zhàn)略部署，緊緊抓住新發(fā)展格局下帶來的機遇，找準實現地方政府債務融資高質量發(fā)展的著力點，充分發(fā)揮財政在新發(fā)展格局中的重要作用。

(一)經濟發(fā)展轉段升級帶動地方政府償債能力的提升

改革開放以來，我國經濟得到了高速發(fā)展，對外形成了以出口為導向的經濟增長模式，對內形成了以基礎設施建設、房地產等傳統(tǒng)行業(yè)為主導的高投資經濟增長模式，即“高投資-高杠桿-經濟增長”的發(fā)展路徑。然而，全球經濟危機、歐債危機、中美貿易摩擦等事件的爆發(fā)使得國際環(huán)境更加復雜，風險日益增大，出口導向型經濟增長模式難以為繼。而國內要素邊際產出下降、“高投資-高杠桿”模式負面影響的顯現導致高投資經濟增長模式后繼乏力，這一粗放型發(fā)展模式的弊端逐漸顯現，而國外宏觀環(huán)境劇烈變化又放大了各種問題的負面影響，各種因素疊加使得我國經濟發(fā)展速度放緩，直接影響了政府財政收入，財政收入的降低必然影響政府償債能力，制約政府償債能力循環(huán)。然而，我國經濟已經轉向高質量增長階段，經濟轉段升級為經濟社會發(fā)展提供了新動能，不僅促進了經濟的持續(xù)發(fā)展，保障了財政收入的穩(wěn)定性，也拉動了償債循環(huán)，為緩解地方政府償債壓力提供了新出路。從國際經濟循環(huán)方面來看，“一帶一路”倡議引領國際經濟的新循環(huán)格局，減輕了沿線國家的債務風險[7]；從國內經濟循環(huán)方面來看，經濟轉型鞏固了實體經濟和虛擬經濟之間的關系，加快了城市型服務經濟的轉型，促進了高端制造業(yè)的發(fā)展。無論是國際經濟循環(huán)還是國內經濟循環(huán)，都能促進經濟發(fā)展的轉型升級，而經濟發(fā)展轉型既增加了稅收收入，滿足了國家財政收入的需要，又提高了基礎設施建設水平，促進了經濟可持續(xù)增長，保障了財政的持續(xù)增收，增強了地方政府的償債能力。

(二)科技創(chuàng)新助力地方政府債務的化解

科技創(chuàng)新推動了社會結構、生產方式、生活方式的深刻變化，未來一段時期是我國經濟增長動能轉換的關鍵時期。隨著我國經濟逐漸轉向高質量發(fā)展，傳統(tǒng)經濟動能不斷弱化，為了改變我國在世界經濟中的地位和角色，必須運用創(chuàng)新驅動發(fā)展，全面塑造經濟發(fā)展新優(yōu)勢，使技術創(chuàng)新外部競爭動力逐漸向內傳導，促進技術發(fā)展與經濟雙循環(huán)交互利生[8]，以戰(zhàn)略新型產業(yè)為代表的經濟新動能迎來了快速發(fā)展。對地方政府而言，在傳統(tǒng)償債能力循環(huán)增長空間有限的背景之下，區(qū)塊鏈、大數據等科技創(chuàng)新帶動的新經濟循環(huán)將會成為未來地方政府及其融資平臺償債能力的主要增長點，科技創(chuàng)新也會成為帶動地方債務風險化解的新出路。2019年10月，習近平總書記強調加快推動區(qū)塊鏈技術的研究與應用，區(qū)塊鏈技術具有信息透明可靠、去中心化、不可偽造等特點，政府利用這一技術記錄交易記錄信息能夠提升總賬記錄的可靠性與安全性[9]，因此，借助區(qū)塊鏈技術治理地方政府債務已經成為提升地方政府治理水平的一個新途徑。此外，數字化也是地方政府債務治理的技術支撐，新經濟循環(huán)為深化財政大數據的建設提供了機遇，通過加快財政業(yè)務系統(tǒng)的一體化發(fā)展，構建財政數據信息綜合應用機制，打造“數字財政”與“智慧財政”，為地方政府投融資決策以及債務風險的化解提供了堅實的技術保障。

(三)開放的金融市場促進債券市場的發(fā)展

在雙循環(huán)新發(fā)展格局下，金融市場的開放程度日益提高，需要利用流動性較高的國債市場來對沖其他市場波動帶來的風險，因此，中央可以通過適度增發(fā)國債來增強社會流動性，并通過加杠桿緩解地方政府的高杠桿問題，引導實體經濟的平穩(wěn)運行與發(fā)展，發(fā)展壯大后的國債市場通過匹配對應的期限缺口解決交易活躍度、流動性等方面存在的問題。國債投資收益會覆蓋利息成本，因而必須對其收益、投向等情況進行披露，借鑒國外關于外匯儲備披露管理的實踐，我國可以建立一套符合國情的外匯儲備披露管理機制，有效支撐財政、貨幣、外匯等政策的制定，緩解匯率波動、對外投資、貨幣投放等現實壓力。具體來看，當前國際市場利率較低，甚至出現負利率，有利于我國國債市場的發(fā)展，通過控制海外主權債券規(guī)模、規(guī)避匯率風險，以及海外主權債務資金的有效運用，能夠擴展我國國債資金的來源，降低其融資成本，推進人民幣的國際化進程，以更大力度的對外開放貫通外部循環(huán)，實現“走出去”與“引進來”的雙向互聯互通。另外，在國際實踐經驗與經濟發(fā)展實際需要的基礎上，我國要不斷優(yōu)化債券期限結構，豐富債券種類，更好地服務雙循環(huán)新發(fā)展格局，促進財政金融體系的現代化以及政府治理現代化的實現。

(四)經濟動能轉換加快融資平臺的轉型

作為城市建設的主力軍，地方政府融資平臺在推進我國城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮了重要作用，然而，在我國進入經濟新常態(tài)以及經濟增長由高速轉向高質量的過程中，傳統(tǒng)融資平臺模式難以為繼，融資平臺轉型勢在必行。雙循環(huán)新發(fā)展格局的新使命與新要求為以發(fā)展地方社會經濟為主要責任的融資平臺提供了難得的機遇，目的是在防范系統(tǒng)性金融風險的前提下，有效解決和防范融資平臺自身存在的問題與風險、加快職能轉變與轉型，適應新時代的要求。同時，地方政府債務管理與投融資體制改革需要融資平臺的轉型來實現，通過創(chuàng)新商業(yè)模式和能力升級使融資平臺繼續(xù)服務于新型城鎮(zhèn)化建設，深耕基礎設施投資運營，促進內部循環(huán)建設。通過整合資源、機構、業(yè)務與人才，能夠提升融資平臺的外部信用評級與核心經營管理能力，實現低成本、多元化融資，以及全面高質量的發(fā)展。此外，通過基礎設施項目外部性的內部化能夠實現融資平臺的可持續(xù)發(fā)展，使融資平臺成為“利用市場化機制推進城市高質量發(fā)展、構建商業(yè)模式實現機構可持續(xù)發(fā)展、積聚核心資產享受城市發(fā)展紅利”的產城融合、產融結合，以及開放創(chuàng)新的綜合性國有資本投資運營公司，轉型后的融資平臺以新技術為核心驅動力，以信息網絡升級為特征，面向高質量發(fā)展對接新消費與新產能，提供數字化轉型、融合創(chuàng)新服務、人工智能升級的基礎設施建設[10]，依托良性資金循環(huán)支撐全面高質量發(fā)展。

三、新發(fā)展格局下地方政府債務融資面臨的挑戰(zhàn)

目前，我國經濟社會發(fā)展正處于特殊歷史時期，總體形勢趨穩(wěn)向好，然而，國際國內的環(huán)境發(fā)生了深刻而復雜的變化，受逆全球化、貿易保護主義的影響，國際環(huán)境的不確定性不斷增加。同時，受到我國結構性改革、經濟運行周期的影響，經濟下行壓力較大，加重了疏通政府融資渠道的壓力，資金進入領域的選擇標準模糊、債務資金風險管控難度增大等問題逐漸顯現。因此，在國際國內形勢雙重疊加以及構建雙循環(huán)新發(fā)展格局的背景下，我國地方政府債務融資面臨著新的挑戰(zhàn)。

(一)舉債融資規(guī)模增速過快，阻礙雙循環(huán)新發(fā)展格局的構建

近年來，我國地方政府債務規(guī)模持續(xù)擴大，根據國家審計署公布的數據，我國地方政府負有償還責任的債務在2010年至2013年之間從6.7萬億元增長到了10.9萬億元，增長率高達62.2%。根據國家財政部數據，地方政府債務余額已從 2020 年底的 25.66 萬億元增長至 2021 年底的 30.47 萬億元。受房地產市場下行影響，地方政府基金性收入增速大幅回落，受此影響各省(一般預算收入+政府性基金收入)平均增速僅6.4%，而地方政府債務平均增速卻為18.3%。同時，2021 年下半年經濟承壓加大，2021 年各省份平均GDP 名義增速12.8%，也低于地方政府債務增速。在此背景下，七成以上省份窄口徑債務率或負債率上行，2021 年各省份平均窄口徑負債率(地方政府債務余額/名義GDP×100%)從2020 年的31.6%上升至32.6%；平均窄口徑債務率(地方政府債務余額/綜合財力×100%)從2020 年的87.5%上升至90.0%。目前，青海、貴州等窄口徑負債率較高(60%以上)，青海、貴州、遼寧、寧夏、黑龍江等窄口徑債務率偏高(120%以上)。自2012年以來，我國每年利息負擔約為增量GDP的1.5～2倍。2021年，為應對新冠疫情蔓延以及經濟增速下滑，各地方政府在財政支持下積極推動復工復產，債券的發(fā)行規(guī)模與速度大幅提升，2021年全國合計發(fā)行地方政府債券7.49萬億元，超過2020年全年近1.2萬億元，除了湖南與寧夏外，其他省份發(fā)債規(guī)模均已超過了2020年全年。2019年已經有10個省份發(fā)債的增幅超過了50%，江西、貴州、廣東、吉林、福建等5省份發(fā)債規(guī)模達到或超過2019年的170%，全國地方債券余額25.36萬億元，地方政府債務余額25.55萬億元，如果將城投債余額10.63萬億元計入地方政府債務，則地方政府顯性債務余額為36.18萬億元，比2019年末增長19.4%，占GDP約35%，比2019年提高了4個百分點，地方政府債務風險持續(xù)累積。

地方政府債務融資資金主要來源于銀行貸款，政府債務規(guī)模的迅速擴大意味著銀行信貸資源被占用，不僅影響微觀企業(yè)的投融資決策，還對政府財政、金融市場甚至整個宏觀經濟的發(fā)展產生重要影響，阻礙實體經濟循環(huán)的正常運轉。首先，作為國家宏觀經濟調控的一個指標，政府債務水平可以通過各種渠道將經濟影響滲透到企業(yè)微觀層面，較大規(guī)模的政府債務擠占了企業(yè)尤其是民營企業(yè)的投融資空間，增加了民營企業(yè)參與雙循環(huán)的融資成本：一方面，政府債務規(guī)模的增大通過資金渠道導致民營企業(yè)融資規(guī)模減少，并通過價格競爭渠道造成民營企業(yè)融資成本增加，“融資難”“融資貴”等問題成為制約我國中小民營企業(yè)發(fā)展的瓶頸。另一方面，政府債務的增加占用了大量銀行信貸資金，擠壓了民營企業(yè)融資市場，對民營企業(yè)投資規(guī)模存在明顯的“擠出”效應[11]。其次，公共部門債務遠超過私人部門債務，削弱了內循環(huán)的配置效率。持續(xù)攀升的地方政府債務扭曲了風險定價，導致信貸資源更多地流向了公共部門，不利于金融要素與財政資源的自由流通，扭曲了信貸資源的配置，降低了資金流動的效率與質量，金融資源成本在流動與循環(huán)過程中層層增加，阻礙了實體經濟周期的正常運行[12]。最后，政府債務的擴張加重了地方政府的財政負擔，連續(xù)多年的財政缺口難以支撐地方政府的巨額投資需求，隨著嚴控房地產炒房政策的不斷推進，土地財政難以為繼，一旦地方政府無法按時償還債務，極易發(fā)生債務風險，不斷累積的債務風險具有極強的擴張性與傳導性，不僅誘發(fā)導致債務危機，甚至通過銀行體系傳染至金融、經濟領域，導致系統(tǒng)性風險的爆發(fā)，沖擊整個宏觀經濟的運行與穩(wěn)定，難以有效支撐雙循環(huán)新發(fā)展格局的構建。

(二)預算軟約束的存在，扭曲了雙循環(huán)新發(fā)展格局下地方政府的功能定位

在中央與地方的委托—代理關系中，地方政府與中央之間進行博弈，因為在分權改革之后，作為代理方的地方政府為了實現中央所下達的各項經濟社會發(fā)展指標以及獲得更多的財政收入，與作為委托方的中央政府產生不同的利益目標。在我國不允許地方政府破產的預期下，如果地方政府未來無法彌補其債務虧損，作為“最后兜底人”的中央政府最后將承擔償還責任，在這一過程中，中央實際上發(fā)揮的是支持預算軟約束的作用，極大地強化了地方政府對中央未來救助的預期，因而地方政府存在極強的機會主義傾向，在區(qū)域競爭與示范效應的雙重作用之下，地方政府“債臺高筑”現象快速蔓延，在“太大而不能倒”的預算軟約束之下[13]，形成了中央“上有政策”而地方政府“下有對策”的局面。對于中央政府而言，作為代理方的地方政府承擔著各項政策性負擔，為減少國際經濟環(huán)境變化與經濟轉軌過程對國內經濟帶來的沖擊，在地方政府財政收支缺口較大時，為了使地方政府能夠更好地完成自己所制定的各項政策與措施，中央通常會默許地方政府的負債行為，甚至是過度負債或違法違規(guī)負債，當債務危機來臨之際，中央出于政治、社會穩(wěn)定的考慮而救助地方政府，但強化了地方政府負債融資的沖動[14]。

盡管我國對地方政府融資、債務上限等問題進行了約束，但實際上是上面有監(jiān)管舉措，下面有創(chuàng)新的規(guī)避方法。城投公司、大型融資平臺被整頓之后，出現了“銀信證”等新通道，而這些新通道被叫停之后又產生了新的方式，2021年，中信國安集團、華晨汽車集團、永城煤電控股集團等國企債券違約事件反映了地方政府與國有企業(yè)之間通過資金等各種方式形成的新通道，強化了地方政府與國有企業(yè)之間的軟約束關系。如果政府仍以隱性擔保方式扭曲風險定價以及信貸資源配置，則公共部門債務會不斷積累——公共部門仍以較低的成本進行債務擴張，風險不斷向公共部門集中與疊加的態(tài)勢愈加嚴重。因此，取消政府的隱性擔保，打破信用債的剛性兌付，不斷推動風險定價市場化進程是新發(fā)展格局下調整債地方政府債務積累模式的重要方向[12]。

(三)債務償付價值循環(huán)落后，阻礙財政保障作用在構建雙循環(huán)新發(fā)展格局中的發(fā)揮

財政在構建雙循環(huán)新發(fā)展格局中具有保障支持作用，能夠支持城市建設、交通建設等公共投資項目的順利實施，促進社會消費能力和活力的提升，然而，投資邏輯滯后與融資平臺轉型不暢導致的償債壓力與償債實力的錯配是地方政府債務治理的一個突出問題，也直接影響財政保障支持作用的發(fā)揮。

一方面，地方財政難以持續(xù)保障公共投資項目的順利實施。目前，我國地方政府的投資主要為周期長、資產大的基建、市政等公共基礎設施項目，在經濟發(fā)展初期，“土地-基建”價值循環(huán)的運轉較為順暢，社會流動性較強，極大地促進了區(qū)域經濟的快速發(fā)展，地方政府的債務壓力屬于可承受范圍內。然而，隨著供給側改革的逐漸深入，“土地-基建”模式對經濟增長的邊際貢獻度逐漸降低，甚至一些地區(qū)的“土地-基建”價值循環(huán)已經趨于弱化，存量債務的付息壓力增加，短期流動性較差，隱性債務的成本上升，對地方政府財政實力的銷蝕作用非常顯著[15]，難以保障高鐵網絡、通信設施、城際鐵路等基礎設施建設領域項目的順利實施，不利于國內統(tǒng)一大市場的建設。

另一方面，地方財政無法有效促進社會消費能力與活力的提升。作為社會消費的一個重要組成部分，政府購買可推動以內需為新發(fā)展格局的構建。通過增加教育、基建、醫(yī)療等消費性支出，適當減少生產性支出，不僅能支持經濟活動完成大循環(huán)，也可以補充替代居民在民生事業(yè)領域里的消費支出，提高居民消費空間與消費能力，為內循環(huán)增加終端動力牽引[16]。然而，作為地方政府隱性債務主要舉債主體，融資平臺面臨著較大的轉型壓力，國務院和財政部在2015年提出地方融資平臺需要實現轉型發(fā)展，但融資平臺轉型過程較為緩慢，實踐效果也不理想，尤其在當前經濟下行壓力較大的情況下，各地方政府為了保障經濟增長而延緩了整合、改革融資平臺的速度，甚至需要依靠融資平臺拉動一些公共投資項目，導致融資平臺的轉型難上加難，部分融資平臺的資產回報率持續(xù)下滑，難以有效覆蓋地方政府隱性債務的成本。

(四)監(jiān)管體制不完善，難以應對雙循環(huán)新發(fā)展格局帶來的新挑戰(zhàn)

全口徑的地方政府債務具有風險結構分散、波及面廣與隱蔽性強的特點，涉及到了融資平臺、PPP項目公司、關聯國企等多個主體的債券、銀行貸款、短融、明股實債、非標融資、PPN、ABS等多類型融資方式。因此，地方政府債務的管理涉及了地方財政、資本市場監(jiān)管、金融機構監(jiān)管等多個領域，政策體系較為繁雜，協調難度比較高。然而，現階段我國地方政府舉債行為的風險約束機制比較缺乏，未形成覆蓋范圍廣、站位高的地方政府債務風險全面管理體系，在債務風險的識別、評估、預警、應對等方面均存在薄弱環(huán)節(jié)，整體宏觀政策與具體管理政策之間的協同性、各管理政策之間的一致性以及管理政策分類細化程度均有待提高。部分地方政府進行項目融資前未在政府部門內部進行嚴謹專業(yè)的項目論證，一些融資決策甚至與中央政策相沖突，且部門之間的信息不暢通，拉長了信息傳遞的鏈長，忽視了債務資金的使用監(jiān)管與后期管理[17]，缺乏有效的債務融資的效益評估與避險措施以及債務資金責任追究機制，監(jiān)管套利與監(jiān)管空白問題并存，導致監(jiān)管的專業(yè)性不強，出現“鐵路警察各管一段”現象。

同時，政府債務信息披露機制較為缺乏，盡管我國在2019年1月正式實施了《地方政府債務信息公開辦法(試行)》，但由于地方政府債務的時間跨度大、涉及面廣導致數據收集難度較大，地方政府債務的相關數據極不透明，各級政府之間存在信息不對稱，中央缺乏對地方經濟發(fā)展情況的詳細信息，難以準確了解地方政府借貸行為的真實情況，無法全面、客觀地辨認債務的實際風險信息，導致中央與公眾難以有效監(jiān)督地方政府債務的規(guī)模、資金使用情況與潛在風險。另外，我國官員任期和債務限期的不匹配，上屆政府舉借的債務需要下屆甚至下下屆政府償還，因此，部分地方官員上任后產生了“只借不還”的預期，他們?yōu)榱俗非笳兓騻€人私利而大肆舉債融資，導致地方政府債務規(guī)模迅速攀升，容易演化成為金融系統(tǒng)等領域的潛在風險點。

盡管我國已經采取了一系列地方政府債務治理措施，但在監(jiān)管的空隙地帶，隱性債務規(guī)模難以準確度量，例如政府購買公共服務、政府投資基金、不規(guī)范的PPP項目等隱性債務的“新馬甲”，這些變相舉借方式多種多樣，成為監(jiān)管政府債務的難題。尤其在當前經濟體各部門間關聯性日趨緊密的背景下，隨著地方政府債務規(guī)模的擴大，債務風險不斷疊加，給財政、金融系統(tǒng)帶來嚴重威脅，制約了我國經濟的高質量發(fā)展以及全球價值鏈的形成。因此，在財政助力雙循環(huán)新發(fā)展格局構建的背景之下，亟待完善我國地方政府債務監(jiān)管體制，以應對新發(fā)展格局帶來的新挑戰(zhàn)。

四、對策建議

在雙循環(huán)新發(fā)展格局下，為了更好地滿足經濟高質量發(fā)展的需要，需要從深化體制機制改革、提高地方政府債務空間使用效率、增強地方政府融資實力、構建地方政府債務風險管理體系四個方面發(fā)力，圍繞高效、安全的現代政府財政體系目標，不斷提升政府債務管理能力與監(jiān)管水平，以政府債務融資高質量助力我國經濟高質量發(fā)展與雙循環(huán)新發(fā)展格局的實現。

(一)深化體制機制改革

1.推進財稅體制改革

財政是國家治理的基礎，而稅收是財政的重要支柱。作為地方政府收入的核心，地方政府的稅收事關夯實中央財政基礎與彌補地方政府財政缺口，只有不斷推進財稅體制改革進程，才能消除債務風險累積的內在基礎。一方面，完善財政事權和責任的劃分制度。首先，調整中央與地方政府的事權，一是制定中央和省級政府之間事權與支出責任劃分清單，凸顯省級政府的協調職責和職權，使中央與地方政府之間、省級政府與省級以下地方政府之間的自上而下和自下而上改革能夠有機結合。二是細分基本公共服務的重疊、交叉事項，實現基本公共服務與特定公共服務非均衡性協調。三是遵循政策先行、分領域試點的治理策略，使政府間事權與支出責任的劃分逐步制度化，推進政治治理和財稅法制的結合，而非單純地移植西方財政體制。其次，根據事權劃分中央與地方政府的財權，建立一套科學的、規(guī)范的財稅法律體系來明確劃分中央與地方政府各自的財政支出，按照地方政府所承擔的事權與支出責任多少、重要程度來劃分財權，賦予地方政府預期事權與支出責任相匹配的財權，并進一步界定各級政府之間的財政分配關系，使中央和地方政府間的稅收收入分配體系能夠達到最優(yōu)。另一方面，增強地方政府稅籌籌集能力。我國地方稅種管理權限高度集中在中央層面，地方政府對地方稅種管理權限非常小，這種稅收管理體制限制了地方政府拓展稅源的可能性，也挫傷了他們稅收征管的積極性。因此，健全地方稅收體系必須要降低財權的集中度，不斷下放稅收管理權限，合理劃分中央和地方政府之間的稅收立法權、解釋權、稅種開征停征權、稅基稅率選擇確定權、調整權、減免券等權限，促使地方政府事權和財權有機結合，不斷提升地方政府的治理能力。

2.推動地方政府公共服務職能轉變

中央經濟工作會議多次強調需要轉變政府職能，明確提出政府需要簡政放權，減少對各經濟領域的干預，致力于服務市場主體。因此，政府必須退出越位領域，做好原來缺位、不到位的工作，通過轉變政府職能發(fā)揮政府作用。首先，進一步落實簡政放權政策，取消對市場機制能夠調節(jié)的經濟活動的審批，規(guī)范保留下來的行政審批事項，弱化在投資領域的職能，使其職能從大力發(fā)展經濟建設領域轉移到提供更多的公共服務與產品、為經濟發(fā)展創(chuàng)造良好宏觀環(huán)境、穩(wěn)定經濟增長，以及調節(jié)國家收入分配公平上，不斷擴展多元化的經濟拉動模式，避免出現因地方政府經濟職能越位而導致過度舉債。其次，必須在充分考慮地區(qū)經濟發(fā)展水平和償債能力基礎上，加強地方政府的社會管理與公共服務職能，增加對所轄區(qū)域內公眾需求偏好的傾斜力度，不斷提高公共服務管理水平并將其納入政績考核體系之內等，退出多年來介入過深的競爭領域，減少地方政府對市場及其資源配置的干預，最大程度地減少地方政府對微觀經濟活動的干預，使其真正成為市場經濟的制度建設者、服務者與仲裁者[18]。最后，政府債務融資需要服務于地方政府職能的轉變，圍繞提升基本公共服務供給能力將其投資方向定位于外部性較強的基礎性、公益性領域項目投融資建設，建設可持續(xù)的公共服務體系，抑制地方政府政績建設投資的熱情與沖動，改變債務資金因大量投入基礎設施領域而造成的重復建設和資金使用效率低下問題，滿足人民對教育、公共衛(wèi)生服務、社會保障、基礎性公共社會等方面的需求，促進社會的全面發(fā)展與人民福利的提升。

(二)提高地方政府債務空間使用效率

1.減速度與控總量

需要遏制地方政府債務增速過快的勢頭，控制其總體規(guī)模。通過國家發(fā)改委與四部委出臺的文件來看，中央已注意到地方政府債務快速膨脹的潛在風險，開始著手治理這一問題。在控制地方政府債務增速與規(guī)模時，中央要處理好兩個關系：一是確保地方經濟的平穩(wěn)運行與地方政府債務的適度規(guī)模，即在保持地方經濟整體平穩(wěn)運行的前提下，將城投債、平臺債等地方政府債務的規(guī)模保持在一個合理的范圍內。二是確保地方政府財政的可持續(xù)性與地方政府債務規(guī)模的適度規(guī)模，即在保障地方財政長期可持續(xù)與短期安全的前提下，將地方政府債務規(guī)模控制在合理范圍內，避免出現美國式的“財政懸崖”或歐元區(qū)式的“債務危機”[19]。

2.設置監(jiān)管地方政府債務的專門機構

從中央層面來看，成立專門的地方政府債務巡視小組，對各地債務總體規(guī)模、審批流程、使用流向等內容進行定期巡視，將發(fā)現的問題形成報告上報給中央，并將報告內容與相應的整改意見反饋給地方政府，對地方政府舉債行為進行規(guī)范與限制，確保地方政府按時償還債務。同時，建立一個上級政府介入下級政府債務管理的機制，當地方政府因管理問題出現債務危機時，上級政府能及時介入，幫助下級政府解決其債務危機。從地方層面來看，地方人大可在內部設立一個由債務相關專業(yè)知識能力較強人員組成的監(jiān)督政府債務的專門機構，負責審查地方政府債務情況，及時將審查結果匯報給地方人大及其常委會，隨后，地方人大及其常委會做出審議結果，預算草案審議通過后，再由人大的專門機構對地方政府的收支情況進行實時監(jiān)督，解決信息不對稱、監(jiān)督水平不專業(yè)等問題。

3.加強對政府債務資金使用的監(jiān)督與考評

一方面，做好“事前”與“事中”債務的監(jiān)督，從健全風險預警機制、嚴格違約處置機制、關注隱性債務風險、加強償債能力評估、嚴禁變相舉債等方面加強對地方政府債務的約束與管控，提高政府債務資金的使用效率。另一方面，做好“事后”債務的監(jiān)督和管理，統(tǒng)籌協調財政與經濟高質量發(fā)展。首先，完善地方政府債務的管理糾錯問責機制，對因投資項目可行性論證不足、管理不善、監(jiān)督力度不夠等問題導致償債困難的政府部門及其官員要列入債務融資黑名單，并給予相應處分，對于情節(jié)較嚴重的還應該追究其法律責任。其次，建立地方政府債務資金的追償機制，遵循“誰舉債，誰負責”原則，確保債務資金能夠按期償還，無論相關官員是否在任，都必須負責自己主導的舉債融資，對無法及時償還債務資金的相關部門與官員進行事后追償，對債務資金的使用部門與單位進行后追償。

(三)增強地方政府融資實力

1.拓寬地方政府融資渠道

當前階段，我國需要改變地方政府主要通過融資平臺、金融機構進行融資的現狀，不斷拓寬地方政府的融資渠道，推進融資渠道的多元化，鼓勵社會資本參與，逐步擴大直接融資的范圍，緩解融資平臺、金融機構等主體的壓力，一定程度上減少債務風險的發(fā)生。地方政府在籌集提供公共服務與公共建設所需資金時，要充分利用合作模式吸納社會閑置資金，拓展其融資渠道，逐漸形成“政府主導、社會參與”的資本合作方式，這種合作方式不僅激發(fā)了民間資本的活力，也能減輕地方政府的財政壓力與債務壓力。具體來看，我國在完善TOT(轉讓—運營—轉讓)、BOT(建設—經營—轉讓)等融資方式的基礎上，要積極探索政府公共部門和民營機構以特區(qū)經營權協議為基礎，實行伙伴式合作關系的PPP(公共私營合作制)合作模式，激發(fā)社會資本尤其是民間資本積極參與政府公共投資項目的主動性，通過賦予民營公司長期特許經營權與收益權使其獲得公共投資項目所需資金，緩解地方政府投資工程建設的資金壓力，分散地方政府所面臨的財政風險，提升公共投資項目運營效率以及財政資金使用效率。

2.促進融資平臺的轉型升級

融資平臺需要摒棄單純作為地方政府融資工具的傳統(tǒng)觀念，使其運作方式不斷市場化，發(fā)展成為集投資、融資、經營、建設為一體的綜合運營商，從基礎設施投資基金轉化為私募股權投資基金，充分發(fā)揮其利用市場手段融通資金、盤活政府性資產、提供社會公共服務等作用，實現從土地價值循環(huán)升級為土地-新型核心資產股權價值雙循環(huán)[15]。具體來看，融資平臺通過投資經營性業(yè)務與經營管理城市資產項目實現其經濟效益，通過基礎設施建設項目實現其社會效益，抽出部分經營性資產收益補助公益性項目，實現“融資—投資—盈利—償債—再融資”的良性循環(huán)，通過自主申請、重組收購等方式申請投資、建設、金融等各種專業(yè)牌照與資質，推進融資平臺業(yè)務結構的不斷完善，增強其“造血”“生血”功能。作為地方基礎設施建設以及國有資本、城市資源開發(fā)、投資、運營的主體，融資平臺的轉型不僅關系到地方投融資體制改革與國有企業(yè)改革的成敗，也關系到地方國有資本與城市資源的經營效益，因此，在新發(fā)展格局下，融資平臺的轉型需要與這兩大改革任務同步推進，一方面，融資平臺需要準確把握政府未來投融資體制改革的基調與方向，從優(yōu)化投融資結構、防范系統(tǒng)性金融風險、服務實體經濟等方面進行整體布局，促使改革成為推進融資平臺轉型的新動力。另一方面，融資平臺需要結合自身優(yōu)勢，以國有企業(yè)改革的方向與要求為指導，以打造地方性國有資本投資運營公司為抓手，優(yōu)化布局、整合資源、提升整體運營效率，促使融資平臺做強、做優(yōu)、做大。

3.推進政府債券資金管理的規(guī)范化與市場化

一方面，促進政府債券市場發(fā)行的規(guī)范化，對于國債來講，需要按照《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，提升債券市場的定價效率，健全國債收益率曲線，不斷深化國債市場的市場化改革。對于地方政府債券來講，需要科學地設計地方債發(fā)行機制、加大地方債發(fā)行項目的評估、優(yōu)化債務期限結構，構建“管理規(guī)范、責任清晰、風險可控、公開透明”的地方政府舉債融資機制。另一方面，加強對政府債券資金的支出管理。首先，對已經明確的存量政府債務進行跟蹤分析，經過有關部門的審核撥付依據后，財政部門要主動對需要撥付資金的項目進行服務，將置換債券資金直接支付給債權人。其次，加強對重點項目債務資金使用的管理，對于那些支出進度比較慢的部門與單位，要通過約談的方式發(fā)現支出過程中出現的問題與困難，并給予切實可行的指導；對工程類項目來講，政府需要強化對項目各業(yè)主單位的監(jiān)督，提高工程實施效率，并按進度及時進行撥付，對于已經完工的工程項目需要進行軍工結算審計工作。最后，及時清理收回那些債券類型與存量債券不匹配的資金，并對政府財政庫款進行嚴格監(jiān)管。

(四)構建地方政府債務風險管理體系

1.加強政府債務信息公開建設

首先，建立健全地方政府債務信息披露的法律體系，一方面，通過進一步修訂《預算法》，出臺《財政責任法》《財政責任透明法》等一系列法律強化披露債務信息的強制性，披露的債務信息應涵蓋地方政府債務總體規(guī)模、審批流程、使用流向等方面，明確規(guī)定債務信息披露的規(guī)范性、具體內容與使用范圍。另一方面，通過金融市場制定相關的“合規(guī)要求”來增強地方政府債務信息的透明度。其次，披露債務資金的來源與用途情況。一方面，地方政府需要披露其債務資金的來源，包括銀行貸款、政府債券、融資租賃、平臺融資、轉貸資金、PPP項目、向其他單位與個人借款、墊資等信息，將這些債務資金的來源進行公開，發(fā)現地方政府舉借外債過程中可能存在的違法違規(guī)問題，抑制地方官員的機會主義行為，實現“修明道、堵暗道”的目標[20]，保障公眾知情權與監(jiān)督權。另一方面，地方政府需要披露其債務資金的使用流向，建立債務資金披露的長效透明機制，保證債務資金能夠真正用于基礎設施建設與公共服務事業(yè)。具體來看，要以債務項目作為會計主體并以權責發(fā)生制為基礎，按照季度、半年度、年度的頻率對市政交通、環(huán)保、教育等項目債務資金的使用信息進行披露，全面反映地方政府受托經濟責任的履行狀況，便于公眾及時了解債務資金的投向信息以及地方政府的履職情況，及時發(fā)現挪用、貪污、隨意使用債務資金等違法違規(guī)行為，并嚴肅處理。

2.建立地方政府債務風險管理監(jiān)督機制

為防范與管控地方政府債務風險，我國需要建立一套科學的、客觀的政府債務風險預警機制，以及政府債務風險監(jiān)督機制。一是建立完善的地方政府債務風險預警機制，通過負債率、償債率、逾期率等指標構建政府債務風險預警指標體系，以實時監(jiān)控、預警地方政府債務規(guī)模與結構的動態(tài)變化。二是建立健全常態(tài)化地方政府債務風險監(jiān)督機制，不斷完善地方政府負債融資的事前、事中與事后監(jiān)督機制，實現融資責任追究機制，充分發(fā)揮上級政府監(jiān)督、紀檢監(jiān)督等內部監(jiān)督機制，以及法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督、民眾監(jiān)督等外部監(jiān)督機制的作用，有力地約束地方政府的舉債行為，提升債務資金使用效率，降低地方政府債務風險發(fā)生的概率。