國(guó)有企業(yè)全面預(yù)算管理面臨的困境及其脫困策略探討

賴艷麗

（福建省電子政務(wù)建設(shè)運(yùn)營(yíng)有限公司，福建 福州 350001）

2000年，國(guó)務(wù)院發(fā)布針對(duì)國(guó)有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的相關(guān)通知，規(guī)定經(jīng)中央及地方授權(quán)經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立全面預(yù)算管理制度。2015年修訂后的預(yù)算法正式實(shí)施，要求建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算管理制度，旨在強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)預(yù)算管理與監(jiān)督。2018年，相關(guān)文件強(qiáng)調(diào)了全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的必要性，對(duì)國(guó)有企業(yè)構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理體系指明了方向。在全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境日益復(fù)雜的背景下，雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)穩(wěn)中有進(jìn)的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但經(jīng)濟(jì)下行壓力依然存在，市場(chǎng)的高度不穩(wěn)定性、不確定性給國(guó)有企業(yè)管理與發(fā)展帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。就管理而言，國(guó)有企業(yè)全面預(yù)算管理起步較晚，在具體實(shí)踐中面臨諸多困境，導(dǎo)致全面預(yù)算管理的價(jià)值和作用未能得到充分發(fā)揮。如何有效解決其發(fā)展困境，是國(guó)有企業(yè)管理與發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

一、國(guó)有企業(yè)實(shí)施全面預(yù)算管理的意義

全面預(yù)算管理屬于管理會(huì)計(jì)范疇，具備其“分析過去、規(guī)劃現(xiàn)在、預(yù)測(cè)未來”的職能。從時(shí)間上看，全面預(yù)算管理是企業(yè)圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)對(duì)當(dāng)前及未來經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)與財(cái)務(wù)活動(dòng)的系列計(jì)劃安排，關(guān)注企業(yè)未來發(fā)展。從空間上看，全面預(yù)算管理以戰(zhàn)略為支撐，結(jié)合企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理制定預(yù)算目標(biāo)，通過目標(biāo)的層層分解將其落實(shí)到具體的部門及崗位。由此可見，全面預(yù)算管理有利于保持預(yù)算與戰(zhàn)略的一致性，對(duì)企業(yè)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)具有重要的意義[1]。

二、國(guó)有企業(yè)全面預(yù)算管理面臨的困境

（一）預(yù)算編制缺乏戰(zhàn)略基因

為了使戰(zhàn)略真正成為企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略而非高層的戰(zhàn)略意圖，企業(yè)需要在全面預(yù)算管理中圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)及階段性經(jīng)營(yíng)發(fā)展計(jì)劃制定科學(xué)、合理的預(yù)算目標(biāo)，并對(duì)各管理層級(jí)與各部門進(jìn)行宣貫，使其深刻理解企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞預(yù)算目標(biāo)合理編制預(yù)算。而且，在預(yù)算編制過程中，不僅財(cái)務(wù)部門要參與其中，其他部門也要參與編制流程。實(shí)際上，不少國(guó)有企業(yè)預(yù)算編制以財(cái)務(wù)預(yù)算為主，由于對(duì)企業(yè)戰(zhàn)略的理解不足，往往參考?xì)v史預(yù)算數(shù)據(jù)，以上一年度預(yù)算完成值為基礎(chǔ)進(jìn)行預(yù)算編制，并未充分考慮市場(chǎng)、政策、經(jīng)濟(jì)及自身生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等內(nèi)外因素，導(dǎo)致預(yù)算準(zhǔn)確性、全面性不足，從而影響企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的達(dá)成[2]。

（二）預(yù)算執(zhí)行控制不力，缺乏分析反饋與監(jiān)督管控

預(yù)算執(zhí)行控制是確保企業(yè)預(yù)算目標(biāo)、方案、制度等落地的重要環(huán)節(jié)，離不開預(yù)算管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)的支持，以及對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程的分析反饋與監(jiān)督管控。有學(xué)者以問卷調(diào)查形式調(diào)研了65家不同規(guī)模、不同行業(yè)企業(yè)的預(yù)算執(zhí)行控制情況，發(fā)現(xiàn)由財(cái)務(wù)部門主導(dǎo)預(yù)算執(zhí)行控制的企業(yè)占比為71.1%，設(shè)立預(yù)算管理委員會(huì)的企業(yè)占比為23.7%。由此可見，仍然有不少企業(yè)缺少專門的預(yù)算管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)。在出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行偏差的情況下，企業(yè)需要通過差異化分析挖掘其產(chǎn)生的深層次原因，并形成分析報(bào)告，反饋給相關(guān)部門。但就目前國(guó)有企業(yè)預(yù)算分析反饋情況而言，不少企業(yè)對(duì)此缺乏重視，而提供反饋報(bào)告的企業(yè)則存在形式化嚴(yán)重的問題，僅將其作為簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，而缺少必要的分析環(huán)節(jié)。為保障預(yù)算執(zhí)行效率效益，企業(yè)有必要強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督和管控。然而，其職能依舊由財(cái)務(wù)部門承擔(dān)，該部門既負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行，又要負(fù)責(zé)監(jiān)督管控，難以保持完全的客觀中立，容易受企業(yè)管理者意志的影響。在缺少內(nèi)部組織約束與外部審計(jì)監(jiān)控的情況下，很有可能會(huì)發(fā)生預(yù)算失控。

（三）預(yù)算績(jī)效考核不到位

預(yù)算績(jī)效考核是對(duì)預(yù)算目標(biāo)達(dá)成情況與預(yù)算管理責(zé)任落實(shí)情況的檢驗(yàn)，是全面預(yù)算管理發(fā)揮激勵(lì)作用的必要過程，以便于企業(yè)準(zhǔn)確把控當(dāng)前預(yù)算管理的成效與不足，在此基礎(chǔ)上改進(jìn)管理方法、措施，優(yōu)化完善相關(guān)制度，并采取針對(duì)性的激勵(lì)獎(jiǎng)懲措施調(diào)動(dòng)人員參與預(yù)算工作的積極性。然而，當(dāng)前，仍然有不少國(guó)有企業(yè)預(yù)算績(jī)效考核不到位，導(dǎo)致全面預(yù)算管理的激勵(lì)作用難以發(fā)揮。具體表現(xiàn)為：預(yù)算績(jī)效考核制度缺失或不完善，無法對(duì)相關(guān)工作的開展予以嚴(yán)格規(guī)范與指導(dǎo)；預(yù)算績(jī)效考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)過于單一，僅對(duì)收入、利潤(rùn)等進(jìn)行量化，并以此作為考核依據(jù)，不滿足全面性、標(biāo)準(zhǔn)化、差異化的考核需要；考核結(jié)果運(yùn)用不足，未能與員工薪酬福利提升、崗位晉升等掛鉤，導(dǎo)致部分員工產(chǎn)生全面預(yù)算管理與自身工作關(guān)聯(lián)不大的錯(cuò)誤認(rèn)知，對(duì)其重視程度逐漸減小，不利于全面預(yù)算管理縱向深入推進(jìn)[3]。

（四）預(yù)算信息化建設(shè)滯后

從信息化發(fā)展情況來看，盡管多數(shù)國(guó)有企業(yè)針對(duì)信息化、數(shù)字化轉(zhuǎn)型做出了統(tǒng)籌規(guī)劃，也取得了一定的實(shí)踐成效，但預(yù)算信息化建設(shè)依然較為緩慢，未能充分滿足全面預(yù)算管理需求。第一，企業(yè)信息化、數(shù)字化轉(zhuǎn)型與預(yù)算信息化建設(shè)有明顯的區(qū)別與聯(lián)系，企業(yè)需要對(duì)二者進(jìn)行區(qū)分，同時(shí)將預(yù)算信息化建設(shè)作為自身信息化、數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)來抓。但實(shí)際情況是，預(yù)算信息化建設(shè)與企業(yè)信息化、數(shù)字化轉(zhuǎn)型相割裂，導(dǎo)致基層單位及部門的預(yù)算執(zhí)行遭遇重大阻礙。例如，企業(yè)管理者片面地認(rèn)為預(yù)算信息化就是運(yùn)用信息化系統(tǒng)處理各項(xiàng)預(yù)算事務(wù)，從而導(dǎo)致企業(yè)沒有建立專門的預(yù)算管理系統(tǒng)，具體實(shí)踐中依托ERP系統(tǒng)來開展預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行控制工作，不僅耗時(shí)耗力，也難以起到事前控制作用。第二，預(yù)算管理系統(tǒng)與其他系統(tǒng)之間有明顯的系統(tǒng)壁壘，導(dǎo)致基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、交易數(shù)據(jù)未能在各系統(tǒng)間進(jìn)行共享互通，這既影響了信息傳遞效率，也無法為企業(yè)決策提供必要的信息支持。第三，預(yù)算管理系統(tǒng)功能有待進(jìn)一步完善，例如，具備業(yè)務(wù)交易方面的表單填制、費(fèi)用報(bào)銷、流程管理等功能，但缺少預(yù)算分析、決策輔助等功能[4]。第四，缺乏預(yù)算信息化人才，已有人員職能較為單一，知識(shí)、技能更新不足，難以支持信息化系統(tǒng)的高效運(yùn)作。

三、國(guó)有企業(yè)全面預(yù)算管理的脫困策略

（一）優(yōu)化預(yù)算編制方法，注入戰(zhàn)略基因，提高預(yù)算編制合理性

預(yù)算編制是否存在合理性很大程度上取決于編制方法的適用性、編制內(nèi)容的規(guī)范性，以及編制程序的科學(xué)性。不同編制方法有其優(yōu)劣特點(diǎn)，國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)基于對(duì)已有編制方法優(yōu)劣特點(diǎn)的充分把握，充分考慮市場(chǎng)形勢(shì)變化、企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理模式等內(nèi)外因素，遵循適用性原則進(jìn)行靈活選擇[5]。例如，成本預(yù)算，隨著企業(yè)規(guī)模、業(yè)務(wù)體量的擴(kuò)大，企業(yè)成本構(gòu)成更加復(fù)雜，而實(shí)際成本預(yù)算支出容易受內(nèi)外環(huán)境變化影響發(fā)生波動(dòng)，增量預(yù)算法雖然簡(jiǎn)單易操作，但不具有靈活性與系統(tǒng)性，可以運(yùn)用滾動(dòng)預(yù)算法、作業(yè)預(yù)算法或產(chǎn)品、項(xiàng)目全生命周期預(yù)算法對(duì)此進(jìn)行優(yōu)化。

新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則下，預(yù)算會(huì)計(jì)科目發(fā)生重大變化，新增部分科目，并變更部分科目名稱。國(guó)有企業(yè)作為新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的主要執(zhí)行者，應(yīng)根據(jù)其要求優(yōu)化預(yù)算會(huì)計(jì)科目，按照規(guī)定列支各項(xiàng)預(yù)算，以保障編制內(nèi)容的合規(guī)性。

一般而言，按照“兩上兩下、分級(jí)編制、逐級(jí)匯總”的程序來實(shí)施預(yù)算編制。就業(yè)務(wù)預(yù)算而言，在編制過程中，由各業(yè)務(wù)部門根據(jù)預(yù)算目標(biāo)及實(shí)際預(yù)算需求編制本部門預(yù)算，經(jīng)財(cái)務(wù)部門及預(yù)算管理組織批準(zhǔn)后下達(dá)，業(yè)務(wù)部門對(duì)此進(jìn)行調(diào)整后再次上報(bào)，財(cái)務(wù)部門匯總后編制預(yù)算草案，上報(bào)企業(yè)上級(jí)予以審核批復(fù)，完成后正式下達(dá)預(yù)算。

（二）加大預(yù)算執(zhí)行控制力度，推動(dòng)各部門協(xié)同配合

預(yù)算執(zhí)行控制在全面預(yù)算管理中具有承上啟下的作用，關(guān)系預(yù)算目標(biāo)、方案的落實(shí)，影響后續(xù)預(yù)算績(jī)效考核工作的有序開展。為加大預(yù)算執(zhí)行控制力度，國(guó)有企業(yè)有必要從組織、機(jī)制、流程等方面入手，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行組織建設(shè)，完善執(zhí)行分析與反饋機(jī)制，并構(gòu)建貫穿于事前、事中、事后的全流程監(jiān)督管控模式，以保障預(yù)算下達(dá)、分配與支出的有效性。

在組織建設(shè)方面，應(yīng)設(shè)置預(yù)算管理辦公室，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)各部門關(guān)系，統(tǒng)籌各項(xiàng)預(yù)算執(zhí)行工作，并在其下設(shè)預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)、督促各部門根據(jù)預(yù)算目標(biāo)、本部門預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃等完成相關(guān)工作[6]。

在預(yù)算分析與反饋方面，由預(yù)算管理組織牽頭定期或不定期召開預(yù)算復(fù)盤會(huì)，各部門復(fù)盤預(yù)算執(zhí)行過程，并就當(dāng)前預(yù)算執(zhí)行成效及預(yù)算執(zhí)行中的問題進(jìn)行分析與討論，總結(jié)形成預(yù)算偏差的原因，提出優(yōu)化方案。同時(shí)，制定預(yù)算分析報(bào)告，將其反饋給企業(yè)上級(jí)與有關(guān)部門，便于其把握企業(yè)實(shí)際預(yù)算執(zhí)行情況。

在監(jiān)督管控方面，事前合理安排監(jiān)督管控計(jì)劃，明確相關(guān)部門責(zé)任，定位關(guān)鍵管控點(diǎn)；事中以階段性檢查的方式對(duì)一般預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行常態(tài)化管控，以突擊檢查的形式對(duì)涉及“三重一大”的預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)管控；事后形成監(jiān)督管控報(bào)告，以此為依據(jù)對(duì)問題加以整改。

（三）合理運(yùn)用管理會(huì)計(jì)工具，加快構(gòu)建預(yù)算績(jī)效考核模式

新時(shí)代背景下，管理會(huì)計(jì)逐漸成為企業(yè)會(huì)計(jì)變革的主流趨勢(shì)。就管理會(huì)計(jì)與預(yù)算績(jī)效考核的關(guān)系而言，管理會(huì)計(jì)為預(yù)算績(jī)效考核提供了思想、方法與工具，而預(yù)算績(jī)效考核是管理會(huì)計(jì)體系的重要組成部分，能夠與其體系中的其他方法、工具形成密切聯(lián)系。當(dāng)前，可應(yīng)用于預(yù)算績(jī)效考核中的管理會(huì)計(jì)工具有平衡計(jì)分卡、KPI等，前者的應(yīng)用需要完善的管理體系作為支撐，國(guó)有企業(yè)在這一方面有明顯優(yōu)勢(shì)；后者更加關(guān)注關(guān)鍵流程與環(huán)節(jié)，與預(yù)算監(jiān)督管控的需求相符。國(guó)有企業(yè)可對(duì)此進(jìn)行合理運(yùn)用，加快構(gòu)建預(yù)算績(jī)效考核模式。

充分運(yùn)用平衡計(jì)分卡的核心在于預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)：財(cái)務(wù)指標(biāo)圍繞經(jīng)濟(jì)效益、經(jīng)營(yíng)質(zhì)量設(shè)計(jì)，客戶指標(biāo)的設(shè)計(jì)重點(diǎn)關(guān)注市場(chǎng)拓展與客戶服務(wù)，內(nèi)部流程指標(biāo)設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)部門執(zhí)行能力的凸顯與流程的運(yùn)作，學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)方面注重人力資本、信息資本等資本的積累。平衡計(jì)分卡將績(jī)效考核提升到了組織與戰(zhàn)略層次，不只以其結(jié)果作為計(jì)酬依據(jù)，更是一種戰(zhàn)略上的管理，更加適合公司級(jí)的績(jī)效考核。而KPI則適合部門級(jí)考核，在KPI指標(biāo)設(shè)計(jì)上，企業(yè)應(yīng)當(dāng)充分考慮各部門間的差異，設(shè)計(jì)個(gè)性化、差異化的指標(biāo)。

對(duì)于考核結(jié)果的運(yùn)用，從員工激勵(lì)的角度出發(fā)，將考核結(jié)果與員工薪酬福利提升、崗位晉升等掛鉤。如果某員工為企業(yè)節(jié)約預(yù)算開支、防范預(yù)算控制風(fēng)險(xiǎn)等作出了重大貢獻(xiàn)，優(yōu)先考慮其評(píng)先評(píng)優(yōu)，在薪酬總額限制范圍內(nèi)適當(dāng)提升其薪酬福利待遇。同時(shí)，嚴(yán)肅懲戒存在違法違規(guī)行為的員工。

（四）深入推進(jìn)預(yù)算信息化建設(shè)，提升全面預(yù)算管理成效

全面預(yù)算管理區(qū)別于傳統(tǒng)預(yù)算管理的主要特征在于“全面”，即全員參與、全過程控制、全方位管理，其特征要求企業(yè)加強(qiáng)預(yù)算信息化建設(shè)，以彌補(bǔ)傳統(tǒng)方法手段的不足。首先，與優(yōu)質(zhì)軟件供應(yīng)商聯(lián)合制定符合企業(yè)實(shí)際的預(yù)算信息化解決方案，建立專門的預(yù)算管理系統(tǒng)，并做好該系統(tǒng)與企業(yè)其他系統(tǒng)間的有機(jī)對(duì)接，對(duì)內(nèi)連接電子檔案、會(huì)計(jì)核算、資金管理等系統(tǒng)，對(duì)外連接銀行清算系統(tǒng)、政府稅務(wù)系統(tǒng)、供應(yīng)商平臺(tái)等。其次，加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)，明確相關(guān)歸口管理部門責(zé)任，圍繞數(shù)據(jù)全生命周期，建立涵蓋各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程的數(shù)據(jù)管理流程，保障數(shù)據(jù)質(zhì)量與安全，推進(jìn)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、流程化管理，并加快大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，以挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，強(qiáng)化企業(yè)數(shù)據(jù)治理能力，為全面預(yù)算管理提供真實(shí)、全面、客觀、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)信息。再次，根據(jù)企業(yè)的價(jià)值創(chuàng)造需求進(jìn)一步完善系統(tǒng)功能，如增設(shè)預(yù)算分析、決策輔助、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等功能。最后，加強(qiáng)預(yù)算信息化人才培養(yǎng)，針對(duì)不同崗位、不同專業(yè)方向、不同能力水平的人員實(shí)施針對(duì)性的人才培養(yǎng)計(jì)劃，引導(dǎo)其學(xué)習(xí)國(guó)家最新相關(guān)政策法規(guī)，使其明確當(dāng)前背景下企業(yè)全面預(yù)算管理的新要求，并熟悉信息化環(huán)境下的預(yù)算編制流程與規(guī)則，掌握相應(yīng)信息化技能。

四、結(jié)語(yǔ)

實(shí)施全面預(yù)算管理，是國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的需要，也是國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置、達(dá)成戰(zhàn)略目標(biāo)的需要。面對(duì)當(dāng)前全面預(yù)算管理中的各種問題，國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)立足于實(shí)際，以國(guó)家相關(guān)政策法規(guī)為指引，優(yōu)化預(yù)算編制方法，注入戰(zhàn)略基因，提高預(yù)算編制的合理性，加大預(yù)算執(zhí)行控制力度，推動(dòng)各部門協(xié)同配合，合理運(yùn)用管理會(huì)計(jì)工具，構(gòu)建科學(xué)合理的預(yù)算績(jī)效考核模式；同時(shí)，還應(yīng)深入推進(jìn)預(yù)算信息化建設(shè)，利用信息化優(yōu)勢(shì)提升全面預(yù)算管理工作成效，建立起與自身發(fā)展相適應(yīng)的全面預(yù)算管理體系，為國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造良好條件。