城投公司運(yùn)營模式市場化轉(zhuǎn)型路徑研究

魯一豪

（臨汾市投資集團(tuán)有限公司，山西 臨汾 041000）

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，市級城投公司面臨著新的挑戰(zhàn)，需要積極探索合適的運(yùn)營模式，助推企業(yè)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。城投公司只有積極推進(jìn)運(yùn)營模式轉(zhuǎn)型，才能找準(zhǔn)新的發(fā)展方向，增強(qiáng)自身發(fā)展動力，解決債務(wù)風(fēng)險居高、投融資渠道單一、管理水平低下等問題。因此，本文針對市級城投公司運(yùn)營模式轉(zhuǎn)型展開了分析，以期提供有益參考。

一、市級城投公司傳統(tǒng)運(yùn)營模式面臨的問題

（一）定位不清晰

城投公司主要由政府出資，服務(wù)于國家戰(zhàn)略發(fā)展和城市建設(shè)，以往缺乏對企業(yè)管理機(jī)制的設(shè)計(jì)，企業(yè)運(yùn)營管理水平偏向于行政化管理，資產(chǎn)、人力和業(yè)務(wù)管理融為一體，難以適應(yīng)國內(nèi)外市場發(fā)展趨勢，對企業(yè)發(fā)展造成局限[1]。在市場化環(huán)境中，部分城投公司定位模糊，缺乏市場主體地位，且缺乏監(jiān)管，很難根據(jù)市場運(yùn)行規(guī)律進(jìn)行經(jīng)營和發(fā)展。

（二）融資渠道單一

城投公司初期的主要職能是為政府公益性投入進(jìn)行融資，由于缺乏具體的經(jīng)營業(yè)務(wù)，影響到城投公司的再融資功能。開展項(xiàng)目主要來源于政府財(cái)政補(bǔ)貼和銀行發(fā)行債券，但受到國家政策及不增加地方政府隱性債務(wù)的因素的影響，導(dǎo)致城投公司市場融資渠道受阻。受到這些因素影響，有些城投公司負(fù)債規(guī)模逐漸積累，債務(wù)負(fù)擔(dān)加重，嚴(yán)重影響公司的融資和持續(xù)發(fā)展。

（三）市場化程度低

一些城投公司缺乏高層次管理人員以及資本運(yùn)作人才，未建立起高質(zhì)量人才隊(duì)伍，且市場化程度不足，間接影響了企業(yè)的市場化轉(zhuǎn)型。在經(jīng)營過程中，內(nèi)部控制和內(nèi)部管理都缺乏對市場競爭的考慮，從而影響企業(yè)對業(yè)務(wù)的決策能力，造成投資效率低的結(jié)果。

（四）風(fēng)險管理體系不健全

由于城投公司缺乏對市場競爭的科學(xué)應(yīng)對，直接影響其風(fēng)險管理體系的建設(shè)，城投公司業(yè)務(wù)資金回收周期長，盈利損耗多，但自身盈利能力差，極容易引起債務(wù)風(fēng)險，造成城投公司發(fā)展陷入困境[2]。由于城投公司資金周轉(zhuǎn)率較低，資產(chǎn)被固定資產(chǎn)和應(yīng)收賬款大量占用，也影響了企業(yè)的盈利能力，增加了企業(yè)的財(cái)務(wù)風(fēng)險。企業(yè)內(nèi)部風(fēng)險管理體系的不完善，使企業(yè)未能及時發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)風(fēng)險，埋下了風(fēng)險隱患。

二、市級城投公司運(yùn)營模式的轉(zhuǎn)型策略

（一）完善現(xiàn)代企業(yè)制度

首先，在企業(yè)內(nèi)部采取激勵機(jī)制，引入股票、期權(quán)以及年金等長效激勵機(jī)制，能夠和經(jīng)營者業(yè)績掛鉤，推動管理層不斷提高業(yè)績。其次，采取短期激勵機(jī)制，將員工績效獎金和企業(yè)業(yè)績掛鉤，調(diào)動員工主觀能動性。在內(nèi)部管理上，為了避免少部分人掌握大部分股權(quán)，要積極推動企業(yè)股權(quán)法人化，避免少部分人對企業(yè)的整體管控。最后，完善董事會決策程序，同時重大項(xiàng)目和業(yè)務(wù)的資金決策或者人事任免，均需要組織董事會決議，并采取追究董事責(zé)任制度，有權(quán)利對個人追責(zé)。關(guān)于重大項(xiàng)目和投資，也需要邀請專家以及專業(yè)技術(shù)人員共同參與，參照專家意見，了解財(cái)務(wù)人員數(shù)據(jù)分析報告，做出科學(xué)、合理的決策[3]。以市場化運(yùn)營完善管理模式，成立項(xiàng)目運(yùn)營部門，專門負(fù)責(zé)對內(nèi)部管理制度的優(yōu)化和管理，提高企業(yè)內(nèi)部運(yùn)營效率以及質(zhì)量。此外，城投公司也需要重視企業(yè)文化的建設(shè)，文化環(huán)境是影響企業(yè)改革的關(guān)鍵因素，城投公司需要積極建設(shè)獨(dú)特的企業(yè)文化理念，關(guān)心員工的職業(yè)規(guī)劃和生活困難，給予員工人文關(guān)懷。主動了解員工思想動態(tài)，重視調(diào)動員工的主觀能動性和工作積極性，從而提高企業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型的動力。

（二）合理規(guī)劃城市資源

城投公司主要服務(wù)于城市基礎(chǔ)建設(shè)，提高城市生活品質(zhì)，并支持城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，因此，對于城投公司規(guī)劃能力帶來了更大的考驗(yàn)。城投公司需要具備良好的規(guī)劃能力，對城市有限的資源進(jìn)行合理利用，不斷挖掘城市資源，促進(jìn)資源盤活，實(shí)現(xiàn)企業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量的提升。積極和政府部門合作，對企業(yè)經(jīng)營性社會資源進(jìn)行整理，綜合開發(fā)城市產(chǎn)業(yè)。尤其是物業(yè)資源，包括公共停車場、廣告資源、地下管線、人防工程等項(xiàng)目，都具有較大的開發(fā)空間。垃圾回收處理項(xiàng)目、市政設(shè)施、道路養(yǎng)護(hù)等配套項(xiàng)目也有待完善。城投公司需要基于當(dāng)前建設(shè)情況，對項(xiàng)目業(yè)務(wù)進(jìn)行重組，對開發(fā)的城市資源進(jìn)行統(tǒng)一運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)資源配套協(xié)調(diào)發(fā)展，全面提升城市品質(zhì)，同時打通多元化業(yè)務(wù)通道，為企業(yè)創(chuàng)收融資。

（三）積極推動股權(quán)改革

城投公司需要積極推動股權(quán)改革，采取市場化股權(quán)機(jī)制，引導(dǎo)社會資本投資，更改為市場化的企業(yè)管理機(jī)制，由法人進(jìn)行公司治理。市政公用板塊要采取集團(tuán)控股模式，可以進(jìn)行央企以及非公企業(yè)合資開發(fā)，積極創(chuàng)新混合經(jīng)濟(jì)。對于競爭行業(yè)板塊，可采取職業(yè)經(jīng)理人機(jī)制，通過股權(quán)激勵落實(shí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，并采取獎懲機(jī)制，保證董事會科學(xué)決策，保障經(jīng)營效益以及管理效率。城投公司可選擇滿足條件的子公司，通過產(chǎn)業(yè)并購、IPO上市等手段，得到社會資本的投資，通過資產(chǎn)證券渠道推進(jìn)城投公司板塊改革，積極推動子公司上市。如供熱板塊、物流板塊等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)子公司，可通過社會資本投資走向混合制改革，從而實(shí)現(xiàn)綜合化發(fā)展。以物流板塊為例，可充分整合港口等資源，通過收購重組等手段建設(shè)公共物流碼頭，將物流子公司建設(shè)為投資、建設(shè)以及經(jīng)營三位一體的上市集團(tuán)。通過建設(shè)完善的產(chǎn)業(yè)鏈實(shí)現(xiàn)全方位發(fā)展，連接物流上下游項(xiàng)目，成功向市場化管理模式轉(zhuǎn)型。

（四）創(chuàng)新多元融資渠道

城投公司在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中，需要建立對應(yīng)的償債機(jī)制，積極建設(shè)資金池，逐步降低債務(wù)規(guī)模，從而改善城投公司的債務(wù)風(fēng)險。未來，城投公司融資業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)型還需要通過調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制經(jīng)營成本，并對融資渠道進(jìn)行創(chuàng)新。通過創(chuàng)新融資方式為企業(yè)帶來更多融資資本支持，籌集城市建設(shè)資金。在滿足城投公司轉(zhuǎn)型需求基礎(chǔ)上，保證對債務(wù)的調(diào)整，防范債務(wù)風(fēng)險[4]。城投公司應(yīng)當(dāng)樹立城市精英理念，積極借鑒國內(nèi)外城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，同時利用銀行貸款、社會資本、政府投資以及引進(jìn)外資等方式，進(jìn)行融資渠道的創(chuàng)新和擴(kuò)展，積極建設(shè)混合制經(jīng)濟(jì)。一方面，需要對當(dāng)前城市土地資源重新盤活，合理規(guī)劃城市土地，從而提高土地資源的利用率。將廣告、物業(yè)等經(jīng)營權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或者拍賣，能夠擴(kuò)大資本來源。積極面向全社會、全球進(jìn)行招商引資，吸引外資以及社會資本的流入，讓企業(yè)可用外資規(guī)模得到擴(kuò)充。另一方面，也可以面向中小企業(yè)投資、參股，成為中小企業(yè)機(jī)構(gòu)的擔(dān)保中心，通過對經(jīng)營資產(chǎn)抵押方式擴(kuò)展企業(yè)資金來源。

企業(yè)對內(nèi)應(yīng)當(dāng)充分創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式，如很多政府公益性項(xiàng)目，由于現(xiàn)金流的缺乏可以積極探索PPP模式（Public-Private-Partnership，政府和社會資本合作模式）及EPC模式（Engineering Procurement Construction，指公司受業(yè)主委托，按照合同約定對工程建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購、施工、試運(yùn)行等實(shí)行全過程或若干階段的承包），發(fā)揮該模式的應(yīng)用優(yōu)勢，城投公司可以主動和政府部門簽訂協(xié)議，主動承接政府部門的購買服務(wù)，由城投公司作為總承包商，負(fù)責(zé)對項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)維。由政府部門出資，包含建設(shè)、融資以及運(yùn)營的費(fèi)用，項(xiàng)目債務(wù)融資結(jié)清后及時轉(zhuǎn)交給政府部門。通過PPP項(xiàng)目的實(shí)施解決現(xiàn)金流的問題，減輕企業(yè)的債務(wù)壓力。而對于區(qū)域綜合改革項(xiàng)目，可以采取融資政策吸引投放項(xiàng)目，在城市范圍內(nèi)積極維護(hù)收益平衡，減輕資金融資壓力。經(jīng)過對業(yè)務(wù)項(xiàng)目的創(chuàng)新，積極探索市場化轉(zhuǎn)型，相應(yīng)地在企業(yè)運(yùn)維管理、建設(shè)管理、籌資管理等制度上，也需要在金融政策要求下，逐漸進(jìn)行對應(yīng)調(diào)整，減輕政府部門債務(wù)壓力，保證項(xiàng)目資產(chǎn)完整性，能夠給城投公司創(chuàng)造更高的經(jīng)濟(jì)效益。城投公司仍然要堅(jiān)持城市資源的高效配置作為核心，合理布局產(chǎn)業(yè)模塊，優(yōu)化資源配置，提高自身資金利用率。

城投公司還要積極推進(jìn)資本運(yùn)作服務(wù)，提高資本流動性，能夠和城市服務(wù)互補(bǔ)，建設(shè)產(chǎn)融互助模式，更有利于城投公司的市場化發(fā)展。在城市建設(shè)產(chǎn)業(yè)中，由于政府建設(shè)項(xiàng)目價值鏈長，更依賴于現(xiàn)金流，可以積極指引民營企業(yè)出資，參與到PPP項(xiàng)目中，共同運(yùn)營政府建設(shè)項(xiàng)目。重視項(xiàng)目投資和運(yùn)營管理，促進(jìn)資本的增值。在物流產(chǎn)業(yè)中，可借助于港口物流產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)展金融服務(wù)，面向中小企業(yè)推出信用保險、存貨融資、中小企業(yè)貸款等服務(wù)，由此形成信貸公司，對物流金融進(jìn)行全面掌控，從而擴(kuò)大業(yè)務(wù)版圖，提高市場份額。

（五）積極拓展區(qū)域市場

城投公司需要積極發(fā)揮出運(yùn)營和資本運(yùn)作的優(yōu)勢，進(jìn)行跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展，促進(jìn)企業(yè)盈利能力的提高。踐行“雙碳”戰(zhàn)略，謀劃發(fā)展未來，城投公司可以從供熱業(yè)務(wù)角度出發(fā)，推動“企業(yè)技術(shù)中心”建設(shè)，大力加快技術(shù)研究部署，以科技推動企業(yè)發(fā)展，降本增效，探求供熱企業(yè)新發(fā)展模式。與此同時，針對產(chǎn)業(yè)上下游發(fā)展情況，擴(kuò)大業(yè)務(wù)覆蓋范圍，完善相應(yīng)配套措施，在拓展市場的同時參考市場化運(yùn)營模式，提供優(yōu)質(zhì)化服務(wù)，不斷擴(kuò)大業(yè)務(wù)規(guī)模，提高市場占有率。在城市物流產(chǎn)業(yè)中，積極打造港口品牌，對附近港口資源進(jìn)行整合，形成完整的港口物流線路，并對上下游物流業(yè)務(wù)進(jìn)行整體布局，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化效應(yīng)，能夠形成南北呼應(yīng)，讓物流業(yè)務(wù)得到綜合擴(kuò)展。在城市維護(hù)產(chǎn)業(yè)上，主要承擔(dān)政府購買項(xiàng)目，對本市市政工程提供運(yùn)營和維護(hù)項(xiàng)目，充分整合城市資源，降低運(yùn)營維護(hù)的成本，以獲得更高的盈利。同時，也需要建設(shè)品牌化效應(yīng)，積極參與到市場競爭中，在行業(yè)內(nèi)樹立口碑，打造品牌優(yōu)勢，能夠利用品牌影響力讓企業(yè)服務(wù)走出城市。首先，企業(yè)要建立重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)板塊，在完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)板塊布局，以物業(yè)、物流、建設(shè)、運(yùn)維等板塊為中心進(jìn)行規(guī)劃。通過推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型合理分配城市資源，建設(shè)城投公司的產(chǎn)業(yè)板塊體系。其次，積極推動各個產(chǎn)業(yè)板塊朝向市場化運(yùn)作轉(zhuǎn)型，在產(chǎn)業(yè)板塊內(nèi)部進(jìn)行股份制和所有制改革，以金融、物流、能源以及城建四個板塊作為核心，形成市場化運(yùn)作模式，進(jìn)行市場化運(yùn)營[5]。并在產(chǎn)業(yè)板塊內(nèi)進(jìn)一步補(bǔ)充，形成城市物業(yè)、市政維護(hù)以及城市養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)板塊，建設(shè)相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)鏈，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模。最后，形成品牌效應(yīng)，提高口碑優(yōu)勢，面向全國提供服務(wù)。經(jīng)過一段時間的市場化運(yùn)作后，將企業(yè)打造為市場化經(jīng)營、制度完善、業(yè)務(wù)規(guī)模龐大的品牌集團(tuán)，產(chǎn)生輻射效應(yīng)，對全國多個城市提供對應(yīng)的服務(wù)，穩(wěn)步提升城投公司盈利能力，支持城投公司的可持續(xù)發(fā)展。

（六）建設(shè)風(fēng)險控制體系

部分城級城投公司由于風(fēng)險控制體系的不完善，增加了債務(wù)風(fēng)險等財(cái)務(wù)風(fēng)險，不利于長遠(yuǎn)發(fā)展。對此，需要積極建設(shè)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制以及控制體系，全面監(jiān)控城投公司的業(yè)務(wù)以及經(jīng)營項(xiàng)目，能夠解決內(nèi)部信息不對稱問題，對風(fēng)險嚴(yán)格防控。城投公司應(yīng)積極建設(shè)財(cái)務(wù)共享中心，將子公司財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)一收集上傳至共享中心，借助于大數(shù)據(jù)技術(shù)以及云計(jì)算分析展開全天候數(shù)據(jù)分析，能夠及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算、成本、內(nèi)控等各個領(lǐng)域的風(fēng)險信號，第一時間發(fā)出警示，及時控制財(cái)務(wù)風(fēng)險。信息系統(tǒng)將展開債務(wù)風(fēng)險提示，自動化計(jì)算財(cái)政收入、負(fù)債余額、流動比率、償付本息數(shù)等金融指標(biāo)，及時了解資產(chǎn)債務(wù)情況，及時發(fā)現(xiàn)隱蔽的債務(wù)風(fēng)險，并第一時間發(fā)出警告信息，得到及時的管理。經(jīng)過對財(cái)務(wù)風(fēng)險的嚴(yán)格分析，財(cái)務(wù)人員可以第一時間展開風(fēng)險原因分析，制定應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行風(fēng)險規(guī)避，及時調(diào)整投融資措施，從財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)層面上為城投公司投融資決策提供科學(xué)建議，對財(cái)務(wù)風(fēng)險嚴(yán)格控制。

三、結(jié)語

當(dāng)前，市級城投公司傳統(tǒng)運(yùn)營模式仍然面臨著定位不清晰、融資渠道單一、市場化程度低、風(fēng)險管理體系不健全等問題。對此，市級城投公司應(yīng)積極完善現(xiàn)代企業(yè)制度，合理規(guī)劃城市資源，提高資源利用率，積極推動股權(quán)改革，創(chuàng)新多元融資渠道，積極拓展區(qū)域市場，構(gòu)建風(fēng)險控制體系，持續(xù)推進(jìn)市場化轉(zhuǎn)型。