基于監(jiān)督視角下的中央企業(yè)參股投資管理研究

羅家立

（中國(guó)電力建設(shè)股份有限公司，北京 100048）

央企參股投資是指央企通過(guò)購(gòu)買其他公司的股份來(lái)參與該公司的經(jīng)營(yíng)管理。這種投資方式具有風(fēng)險(xiǎn)低、回報(bào)高的特點(diǎn)，因而受到越來(lái)越多央企的青睞。央企作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，其參股投資管理的質(zhì)量和效率直接關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。央企參股投資管理在提高資源配置效率、促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新和加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等方面具有重要意義。然而，由于央企參股投資管理存在的風(fēng)險(xiǎn)屬性不一，如何進(jìn)行央企投資管理監(jiān)督，落實(shí)央企參股管理規(guī)范已經(jīng)成為亟需探討的重要課題。

一、央企參股投資管理的現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）自我監(jiān)督效果差，低效無(wú)效參股退出處置難

2020年，國(guó)務(wù)院國(guó)資委辦公廳發(fā)布了《關(guān)于做好央企參股經(jīng)營(yíng)投資自查整改工作的通知》，明確指出要摸查央企參股投資經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀，準(zhǔn)確了解參股份額，通過(guò)自我檢查找出問(wèn)題，深入分析背后原因，對(duì)癥下藥，進(jìn)行有效整改。實(shí)際上，央企以及所屬子公司的參股投資管理狀況非常繁雜。從低效無(wú)效參股涉及的企業(yè)類型來(lái)看，具有多樣化的特征。無(wú)論是國(guó)有企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)還是境外企業(yè)等均有涉及，導(dǎo)致在規(guī)定的時(shí)間范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)規(guī)范整改具有較大的難度，整體整改的效率大幅度降低，問(wèn)題不斷積壓。另外，一些央企未能嚴(yán)肅地端正處理態(tài)度，實(shí)施措施流程不夠規(guī)范，力度不夠到位，加上在處理低效無(wú)效參股退出工作時(shí)受到制度流程、市場(chǎng)和其他諸多因素的重重干擾，導(dǎo)致原來(lái)堆積起來(lái)的低效、無(wú)效參股存量并沒(méi)有全部撤出，并且近年來(lái)仍在繼續(xù)增加，使低效無(wú)效參股像“雪球”一樣越滾越大。

（二）參股企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督不徹底，央企參股股東合法權(quán)益受損害

大部分中央?yún)⒐善髽I(yè)按照現(xiàn)代企業(yè)制度，以公司制運(yùn)營(yíng)企業(yè)業(yè)務(wù)，在實(shí)際經(jīng)營(yíng)過(guò)程中所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)是相互分離的。由于央企所擁有的股權(quán)不高，當(dāng)出現(xiàn)控股股東專斷獨(dú)行、運(yùn)用不正當(dāng)手段干涉參股企業(yè)運(yùn)營(yíng)和管理，重大問(wèn)題決策不按照規(guī)定程序召開(kāi)股東大會(huì)等狀況時(shí)，央企就沒(méi)有辦法正常行使關(guān)于參股企業(yè)重大事項(xiàng)的決策權(quán)。由于中央股東信息不對(duì)稱，沒(méi)有足夠的時(shí)間和精力詳細(xì)剖析相關(guān)信息得出有效結(jié)論，對(duì)于參股企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)督落實(shí)不到位，無(wú)法保障參股投資獲得理想收益，即使發(fā)現(xiàn)問(wèn)題也未能采取針對(duì)性的補(bǔ)救措施，只能在事情發(fā)生之后通過(guò)年報(bào)等其他信息渠道了解參股企業(yè)運(yùn)營(yíng)狀況。由于不能時(shí)刻精準(zhǔn)地監(jiān)督財(cái)務(wù)狀況，中央?yún)⒐晒蓶|無(wú)法防范預(yù)警控股股東通過(guò)關(guān)聯(lián)交易、資金挪用等手段進(jìn)行利益轉(zhuǎn)移造成的巨大風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)應(yīng)有的權(quán)益受到巨大損害。

（三）重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)督力度不到位，關(guān)鍵環(huán)節(jié)常態(tài)化監(jiān)管未落實(shí)

近年來(lái)，隨著互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等技術(shù)的迅猛發(fā)展，新興結(jié)算手段如電子支付和互聯(lián)網(wǎng)交易等得到廣泛應(yīng)用。央企在資金管理方面尚未緊跟時(shí)代的步伐，關(guān)鍵崗位授權(quán)和不相容崗位分離等環(huán)節(jié)缺乏監(jiān)管。資金審批、結(jié)算和對(duì)賬仍然是日常業(yè)務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)，大額資金管控力度也有待加強(qiáng)。在企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部，由于業(yè)務(wù)復(fù)雜多樣，導(dǎo)致資金使用效率低下、財(cái)務(wù)信息失真等問(wèn)題普遍存在。此外，仍有一些金融業(yè)務(wù)存在較大風(fēng)險(xiǎn)。例如，脫離主業(yè)盲目發(fā)展金融業(yè)務(wù)、脫離實(shí)體從事虛假交易等，這些業(yè)務(wù)的清理工作尚未徹底完成，導(dǎo)致管理人員越權(quán)操作、超授權(quán)交易等問(wèn)題仍然存在。為確保信托、債券、金融衍生品等高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的合規(guī)性，必須每年至少進(jìn)行一次專項(xiàng)審計(jì)，以有效避免風(fēng)險(xiǎn)的交叉?zhèn)鬟f。

二、央企參股投資管理問(wèn)題成因分析

（一）混合所有制改革的參與

2020年，我國(guó)政府印發(fā)了《繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)混合所有制改革》，對(duì)央企混改的領(lǐng)域、范圍以及預(yù)期結(jié)果進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明。根據(jù)國(guó)資委的數(shù)據(jù)，截至2022年，在央企及其子企業(yè)中，混合所有制企業(yè)的比例已經(jīng)超過(guò)75%，較2012年增長(zhǎng)超過(guò)20%。在高新技術(shù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)等關(guān)鍵領(lǐng)域，央企所屬的二級(jí)集團(tuán)公司，特別是三級(jí)公司，通過(guò)參股非國(guó)有企業(yè)，以并購(gòu)、重組等方式最終達(dá)到資源整合的目的，如此形成的混合所有制企業(yè)，部分達(dá)到預(yù)期改革目標(biāo)，改革過(guò)程也較為順利。但是，較多企業(yè)在被投資后收益未形成良性循環(huán)，甚至出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困難，造成央企低效無(wú)效參股。

（二）多元化經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略的實(shí)施

各央企及其子企業(yè)在發(fā)展過(guò)程中要進(jìn)行非主營(yíng)業(yè)務(wù)的投資，進(jìn)行多元化的發(fā)展。從投資業(yè)務(wù)板塊來(lái)看，有的涉及城市污水治理領(lǐng)域，有的涉及地產(chǎn)業(yè)，部分涉足餐飲、酒店等服務(wù)業(yè)，還有的在新媒體等以互聯(lián)網(wǎng)為依托的新興經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行投資。在多元化經(jīng)營(yíng)策略的支持下，盡管短期內(nèi)該公司獲得迅猛發(fā)展，但是，從長(zhǎng)期戰(zhàn)略的角度進(jìn)行分析，大多數(shù)央企及其子企業(yè)在投資非主營(yíng)業(yè)務(wù)方面缺乏專業(yè)有效的管理機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致部分業(yè)務(wù)會(huì)出現(xiàn)管理短板，最終造成和主業(yè)關(guān)聯(lián)性較低的多元參股發(fā)展困難的局面，投資收益幾乎為零或遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期成效。

（三）市場(chǎng)占有份額的提升

市場(chǎng)份額是央企及其附屬企業(yè)較為關(guān)注的業(yè)績(jī)重點(diǎn)，因此，很多戰(zhàn)略投資和并購(gòu)的目的就是為了擴(kuò)大市場(chǎng)份額，通過(guò)全力投資來(lái)推動(dòng)其核心業(yè)務(wù)的發(fā)展。作為社會(huì)資本方，央企及其所屬子企業(yè)推動(dòng)實(shí)施“主業(yè)+”戰(zhàn)略，通過(guò)BOT或者PPP等模式，發(fā)展主營(yíng)業(yè)務(wù)的配套產(chǎn)業(yè)。央企通過(guò)設(shè)立合資基金、產(chǎn)業(yè)基金或股權(quán)基金等方式，支持各類社會(huì)資本進(jìn)入鐵路、電力、市政公用、環(huán)保等領(lǐng)域，促進(jìn)了這些行業(yè)的快速發(fā)展。同時(shí)，央企還積極與政府機(jī)構(gòu)達(dá)成合作，形成SPV公司，運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，逐漸擴(kuò)大其社會(huì)資本方的范圍。在此過(guò)程中，一些央企及其下屬子公司也參與其中。此外，有些企事業(yè)單位作為央企的建設(shè)單位，由原國(guó)家部委或者各級(jí)政府直接管理，央企為了獲取訂單會(huì)實(shí)施“感情”股權(quán)投資戰(zhàn)略。事實(shí)證明，一些企業(yè)在實(shí)施改制后面臨經(jīng)營(yíng)困境，長(zhǎng)期虧損，成為央企難以擺脫的負(fù)擔(dān)。

三、央企參股投資管理問(wèn)題的解決對(duì)策及建議

（一）加大審計(jì)、巡視力度，防止投資虧損

一方面，在對(duì)下屬各級(jí)子公司進(jìn)行巡視巡察、內(nèi)部審計(jì)、財(cái)務(wù)監(jiān)察等各種形式的審計(jì)時(shí)，央企應(yīng)該主要審查現(xiàn)有的參股公司投資情況以及關(guān)于新加入?yún)⒐晒就顿Y的程序合規(guī)、手續(xù)完備、監(jiān)管的實(shí)施等情況，把“三重一大”的管理作為一個(gè)先決條件，逐一進(jìn)行審核，確保不留任何遺漏。在審核參股管理過(guò)程中，一些央企或子公司中高層沒(méi)有盡到相應(yīng)的義務(wù)或錯(cuò)誤地執(zhí)行職權(quán)，從而導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)損失或產(chǎn)生更加惡劣的影響。在迅速整頓中高層不盡職行為的同時(shí)，仍需將有關(guān)情況轉(zhuǎn)交給上級(jí)紀(jì)委進(jìn)行處置。同時(shí)，央企的股東們需要利用社會(huì)審計(jì)等外部力量，強(qiáng)化對(duì)事前、事中、事后的監(jiān)督，并在第一時(shí)間改正出現(xiàn)的相關(guān)漏洞和問(wèn)題，從而完善參股公司的運(yùn)營(yíng)管理。

另一方面，相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)該發(fā)布一系列相關(guān)政策，規(guī)定審計(jì)署、巡視辦以及央企繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)參股公司的審計(jì)、巡視工作，研究如何更好地保護(hù)參股股東利益，并與工商、稅務(wù)等政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行數(shù)據(jù)分享，從而對(duì)參股公司情況有一個(gè)全面的了解，避免投資風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)產(chǎn)損失，提升資金的投資效率。

（二）加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)管，有效防范投資風(fēng)險(xiǎn)

打造監(jiān)督管理與問(wèn)責(zé)“閉環(huán)”機(jī)制。由風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)估及預(yù)警等環(huán)節(jié)加強(qiáng)管控，出臺(tái)規(guī)范性文件，健全控制體系，同時(shí)落實(shí)監(jiān)管責(zé)任到個(gè)人，形成有效的管控體系。

第一，央企需要根據(jù)自身特點(diǎn)建立與完善參股公司日常財(cái)務(wù)管理制度，保證每月能夠獲取相應(yīng)公司的財(cái)報(bào)數(shù)據(jù)，并持續(xù)關(guān)注財(cái)務(wù)因素對(duì)公司運(yùn)營(yíng)情況的影響，從而能夠第一時(shí)間檢查出流程中不符合常規(guī)的問(wèn)題并采取相應(yīng)的糾正措施。

第二，央企需要完善參股投資風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，把工作重心放到參股公司核心業(yè)務(wù)領(lǐng)域，在預(yù)算、稅務(wù)和成本控制等方面要做到全面化、標(biāo)準(zhǔn)化，防止大股東利用關(guān)聯(lián)交易對(duì)公司利益造成不利影響，提升參股投資管理的規(guī)范化和有效性。同時(shí)，央企也要完善參股經(jīng)營(yíng)投資信息披露制度，建立參股經(jīng)營(yíng)投資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

第三，央企需要重視內(nèi)控機(jī)制是否落實(shí)到位，央企總部應(yīng)制定相關(guān)政策，幫助各級(jí)公司擬訂適合自身參股經(jīng)營(yíng)投資內(nèi)控管理制度，促進(jìn)參股投資管理的內(nèi)控環(huán)節(jié)統(tǒng)一化，以便于日后管理。同時(shí)，各地方政府也需完善配套政策，為央企在參股經(jīng)營(yíng)投資方面提供更多的便利條件。

（三）加強(qiáng)收益風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，建立日常經(jīng)營(yíng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制

央企需要對(duì)參股公司進(jìn)行跟蹤管理，通過(guò)持續(xù)擴(kuò)張和日益準(zhǔn)確的信息渠道，有規(guī)律地考核評(píng)價(jià)被投資企業(yè)的各類項(xiàng)目收益和潛在風(fēng)險(xiǎn)，了解掌握參股收益的變化，并展開(kāi)一系列針對(duì)股權(quán)份額的變動(dòng)措施。建立日常經(jīng)營(yíng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，在公司月報(bào)、季報(bào)、年報(bào)發(fā)布后，必須持續(xù)進(jìn)行定期、定量的評(píng)估和預(yù)警分析，以確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可靠性。此外，要加強(qiáng)對(duì)參股股權(quán)變化情況的跟蹤管理，及時(shí)掌握持股人變更情況和股東增減持信息。針對(duì)出現(xiàn)稀釋股權(quán)的情況，需考慮是否進(jìn)行主動(dòng)調(diào)整持股比例（即同比增持的舉措），或者是否采取被動(dòng)稀釋的處理方式。為了強(qiáng)化和總部的聯(lián)絡(luò)協(xié)作，央企應(yīng)該健全決策請(qǐng)示報(bào)告機(jī)制，并采取委派人員的方式進(jìn)行管理。

對(duì)于關(guān)鍵參股公司，應(yīng)根據(jù)監(jiān)測(cè)中暴露的問(wèn)題，第一時(shí)間進(jìn)行審計(jì)調(diào)查，以確保其合規(guī)經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，要加強(qiáng)與被投資單位的溝通協(xié)調(diào)，積極穩(wěn)妥地合力糾正問(wèn)題，切實(shí)保障股東權(quán)益。針對(duì)低效、無(wú)效的參股投資，若其參股方向與公司發(fā)展戰(zhàn)略不符、經(jīng)營(yíng)管理不可控、長(zhǎng)期虧損，應(yīng)對(duì)其投資價(jià)值展開(kāi)評(píng)估并考慮是否應(yīng)繼續(xù)持有。監(jiān)督被投資公司糾正相關(guān)問(wèn)題，并在必要時(shí)通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)置換等方式退出。

（四）細(xì)化參股股權(quán)分類，促進(jìn)參股企業(yè)管理提升

參股股權(quán)分類標(biāo)準(zhǔn)和地域與企業(yè)有關(guān)。從有效規(guī)范的視角來(lái)看，央企可以依據(jù)盈利能力、效益水平、與主業(yè)的相關(guān)性等因素綜合分析，按不同的風(fēng)險(xiǎn)水平分成正常類、關(guān)注類、清退類。其中，對(duì)于效益水平高、盈利能力好、關(guān)聯(lián)程度高和有更大潛力的正常類、關(guān)注類股權(quán)進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)測(cè)，定期審慎調(diào)整。對(duì)于違背集團(tuán)戰(zhàn)略，無(wú)發(fā)展?jié)摿Α⑿б娌畹墓蓹?quán)予以限期清退處理。

（五）清退低效無(wú)效參股股權(quán)，提高處置工作效率

對(duì)于無(wú)效參股股權(quán)，要以規(guī)范的程序縮減處理步驟、處理時(shí)間，提高處置效率，防止時(shí)間過(guò)長(zhǎng)而帶來(lái)更多權(quán)益損失。第一，細(xì)化清退企業(yè)類別管理，明確不同類型企業(yè)清退措施與流程。股權(quán)可轉(zhuǎn)讓的通過(guò)規(guī)范程序轉(zhuǎn)讓；股東決議解散的，要進(jìn)行有效清算；無(wú)法形成一致決議的，采用司法程序強(qiáng)制清算。第二，運(yùn)用專業(yè)機(jī)制、通過(guò)市場(chǎng)手段，對(duì)無(wú)效參股企業(yè)進(jìn)行集中化、成批次處理，提高工作效率。第三，設(shè)立號(hào)銷案存管理機(jī)制，對(duì)于有現(xiàn)實(shí)困難無(wú)法清退的股權(quán)予以建檔管理，落實(shí)負(fù)責(zé)人，定期審慎觀察與危機(jī)處理，降低風(fēng)險(xiǎn)，找尋清退機(jī)會(huì)，高效地處理和完成各項(xiàng)工作。

（六）嚴(yán)肅參股管理財(cái)經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)格經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究

針對(duì)參股運(yùn)營(yíng)管理，央企總部要制定財(cái)經(jīng)紀(jì)律限制性措施，要求各級(jí)公司必須在符合公司規(guī)章規(guī)范以及得到上級(jí)部門審批之后，才能進(jìn)行對(duì)外出資參股。同時(shí)，對(duì)于違反規(guī)定的情況，要對(duì)有關(guān)人員進(jìn)行嚴(yán)格的點(diǎn)名通報(bào)或警告處分。對(duì)于造成的資產(chǎn)損失或不良后果，必須按照國(guó)有資產(chǎn)損失和不良后果的程度分為一般、較大、重大等級(jí)別，進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定。此外，應(yīng)該根據(jù)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究相關(guān)辦法予以糾正，以保證國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。