全城熱建

喬欣

9月初，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)》，雖然有民眾普遍表示，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求，尤其是在新舊政府交替之時(shí)很常見(jiàn)，不過(guò)據(jù)了解，像這樣以國(guó)務(wù)院的名義就城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)文尚屬我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)首例。

提出加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求對(duì)民眾而言并不陌生的原因在于，這種行為一直沒(méi)有停止過(guò)，并且還因?yàn)橐恍┑胤皆诔鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)理念上的偏差而給民眾留下深刻印象。比如，有些城市投入巨大人、財(cái)、物力打造“形象工程”，或者因?yàn)檩p規(guī)劃、重建設(shè)，甚至重復(fù)建設(shè)而造成資源浪費(fèi)。在民眾看來(lái)，這種現(xiàn)象背后的部分原因是這與地方主政者單純追求政績(jī)的心理密不可分，從而忽視了城市基礎(chǔ)建設(shè)真正該解決的問(wèn)題。

《意見(jiàn)》舊說(shuō)新語(yǔ)

如何避免此輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)再次落入從前的窠臼？此次《意見(jiàn)》明確要求優(yōu)先加強(qiáng)供水、供氣、供熱、電力、通信、公共交通、物流配送、防災(zāi)避險(xiǎn)等與民生密切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)老舊基礎(chǔ)設(shè)施改造。

《意見(jiàn)》中對(duì)財(cái)政需發(fā)揮的作用也進(jìn)行了闡述，提出中央財(cái)政通過(guò)中央預(yù)算內(nèi)投資以及城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)專項(xiàng)等現(xiàn)有渠道支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府要確保對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入力度。

加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往被視作“好年景”里的錦上添花，然而如今在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下行以及財(cái)政減收的時(shí)期，中央依然提出加強(qiáng)的要求，對(duì)地方政府投融資而言無(wú)疑是種挑戰(zhàn)。于是《意見(jiàn)》提出要推進(jìn)投融資體制和運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革。建立政府與市場(chǎng)合理分工的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制。指出政府應(yīng)集中財(cái)力建設(shè)非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，要通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)助、政府購(gòu)買服務(wù)等多種形式，吸引包括民間資本在內(nèi)的社會(huì)資金，參與投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)有合理回報(bào)或一定投資回收能力的可經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在市場(chǎng)準(zhǔn)入和扶持政策方面對(duì)各類投資主體同等對(duì)待。研究出臺(tái)配套財(cái)政扶持政策，落實(shí)稅收優(yōu)惠政策，支持城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革。

中央文件下發(fā)后，各個(gè)地方政府紛紛炮制出地方版意見(jiàn)?！陡＝ㄊ∪嗣裾P(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》就成為最早出臺(tái)的一批地方文件之一。該文件提出“將重點(diǎn)實(shí)施‘交通、能源、市政、水利、信息、環(huán)保六項(xiàng)提升工程，爭(zhēng)取完成投資超過(guò)9700億元，‘十二五預(yù)計(jì)完成投資超過(guò)14000億元，力爭(zhēng)更多更好?！?/p>

在這份地方版《意見(jiàn)》中同樣提出，按照“非禁即入”原則，大力吸引民間資本進(jìn)入城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。特別是吸引有投資實(shí)力的民營(yíng)企業(yè)通過(guò)獨(dú)資、合資或控股參股以及BOT等方式參與建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，而財(cái)政將會(huì)建立相應(yīng)的補(bǔ)貼機(jī)制。

從中央和地方的兩份文件中不難看出，都在積極鼓勵(lì)民資參與。財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉也在日前表示，在公共部門財(cái)政困難的情況下，應(yīng)通過(guò)PPP等方式積極調(diào)動(dòng)私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。

有專家解讀，從財(cái)政部的支持態(tài)度來(lái)看，對(duì)PPP模式的爭(zhēng)議已經(jīng)落定，現(xiàn)在最關(guān)鍵的是，由于PPP模式涉及社會(huì)公眾、私營(yíng)投資者以及公共部門等多方利益，亟須建立行之有效的保障機(jī)制。

同時(shí)，地方政府在加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面設(shè)計(jì)出的宏大藍(lán)圖卻在無(wú)形中加劇了外界對(duì)于此類投資大量浪費(fèi)資本并造成債務(wù)規(guī)模膨脹的擔(dān)憂。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所金融研究室主任趙全厚表示，如今加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與地方政府債務(wù)高企之間相關(guān)系數(shù)很強(qiáng)但是沒(méi)有必然聯(lián)系?！安贿^(guò)反過(guò)來(lái)想，這個(gè)時(shí)候地方政府債務(wù)這么高，還想融資做其他的事情，為什么中央還要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)？一句話，城市基礎(chǔ)設(shè)施不建設(shè)好，城鎮(zhèn)化就沒(méi)有空間。接下來(lái)引進(jìn)民資這塊，我們認(rèn)為完全可以讓民資做，但是最后不一定是PPP。PPP有幾種方式，在生產(chǎn)過(guò)程中政府介入，但是我們認(rèn)為生產(chǎn)過(guò)程中政府可以不介入，而是介入提供，政府審批給你特許權(quán)，讓你去做這個(gè)事情。上世紀(jì)六七十年代，西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采用了私人生產(chǎn)政府提供模式，現(xiàn)在這塊不存在問(wèn)題。存在問(wèn)題的地方在于重審批，人情因素多，這是中國(guó)現(xiàn)在的管理現(xiàn)實(shí)。一旦審批通過(guò)，執(zhí)行過(guò)程中只要不引起公憤，政府往往就睜一只眼閉一只眼?！?/p>

其實(shí)，鼓勵(lì)民資介入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)早年已經(jīng)出現(xiàn)于地方實(shí)踐中。2011年5月，《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》正式實(shí)施，其中規(guī)定允許民資進(jìn)入基建領(lǐng)域，此前上?！吧绫０浮钡谋l(fā)，一度讓基建重新進(jìn)入“國(guó)進(jìn)民退”狀態(tài)，此方案的出臺(tái)被視作對(duì)民資進(jìn)入城市基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域的一次松綁。不過(guò)對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，記者聯(lián)系的某市財(cái)政局工作人員坦言，中央和省級(jí)文件出臺(tái)后，他們期待相關(guān)的實(shí)施細(xì)則也能夠盡早出臺(tái)?！吧霞?jí)發(fā)文告訴我們這個(gè)事情可以做，但是并沒(méi)有具體說(shuō)這個(gè)事情怎么做，我們就開(kāi)始進(jìn)行自己的探索和實(shí)踐，但是方案上報(bào)之后往往審批不過(guò)，那我們還是沒(méi)法做?！?/p>

全程熱建新局

不僅是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，似乎各地政府一直都潛伏著建設(shè)沖動(dòng)，有產(chǎn)業(yè)園區(qū)、新區(qū)等一系列大項(xiàng)目建設(shè)，還有包括高速公路、地鐵在內(nèi)的各種項(xiàng)目，地方政府希望以此拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)。僅今年7月公布的地方政府投資計(jì)劃涉及的金額就已經(jīng)超過(guò)7萬(wàn)億，堪稱一場(chǎng)“全城熱建”。

新區(qū)建設(shè)是熱建中最普遍的動(dòng)作。此前國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組對(duì)我國(guó)12個(gè)省區(qū)的調(diào)查顯示，12個(gè)省會(huì)城市，平均一個(gè)城市要建4.6個(gè)新城新區(qū)；144個(gè)地級(jí)城市，平均每個(gè)規(guī)劃建設(shè)約1.5個(gè)新城新區(qū)。

十一期間，記者走訪了兩個(gè)相鄰城市的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)。一場(chǎng)秋雨過(guò)后，其中一個(gè)新區(qū)看起來(lái)相當(dāng)冷清，這里當(dāng)初被規(guī)劃為帶動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新的增長(zhǎng)點(diǎn)，然而入駐的企業(yè)大多因?yàn)楦吆哪芎透呶廴締?wèn)題先后被關(guān)停。缺少財(cái)源的新區(qū)政府要發(fā)展卻后繼乏力，在接下來(lái)的招商引資中因?yàn)椴荒芙o企業(yè)提供更優(yōu)惠的條件，不少企業(yè)紛紛遷到了相隔不遠(yuǎn)的臨市。招商引資不力，基礎(chǔ)設(shè)施難以配套，繼而愈發(fā)難以招商，似乎成了一場(chǎng)惡性循環(huán)。至于那些沒(méi)有被關(guān)停的企業(yè)，從食品到光伏，從事的產(chǎn)業(yè)彼此毫無(wú)關(guān)聯(lián)，給人的印象是這個(gè)新區(qū)在規(guī)劃之初就缺乏明確定位。如今新區(qū)內(nèi)大量土地荒蕪，記者走訪時(shí)只見(jiàn)偶爾有附近村民活動(dòng)，即使耕地此前已經(jīng)被政府征去，有些村民依然選擇再次回來(lái)耕種。

與之形成鮮明對(duì)比的是另一座城市里的新區(qū)，依舊商來(lái)客往，即使在假期，道路上也行駛著很多運(yùn)貨的車輛。這個(gè)新區(qū)里的企業(yè)大多從事相同的產(chǎn)業(yè)，以及與主業(yè)配套的相關(guān)產(chǎn)業(yè)。

新區(qū)建設(shè)涉及規(guī)劃、人、土地以及資金等各方因素，如果它們之間不能實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，則是一場(chǎng)資源消耗與浪費(fèi)。

要素融合術(shù)

2011年，國(guó)務(wù)院在江蘇省連云港市設(shè)立首個(gè)國(guó)家東中西區(qū)域合作示范區(qū)，這對(duì)連云港的城市功能完善和提升提出了更高要求。據(jù)該市財(cái)政局工作人員介紹，在連云港當(dāng)前的城市建設(shè)中，工程性基礎(chǔ)設(shè)施主要采取的是市場(chǎng)與財(cái)政復(fù)合補(bǔ)償，即半市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式。

具體實(shí)踐中，用地方面，完善土地集中收儲(chǔ)、出讓的機(jī)制和程序流程，結(jié)合城市建設(shè)總體規(guī)劃和年度城市基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃。如在保障性安居工程用地上，連云港編制有土地利用規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃，確保保障性安居工程建設(shè)用地計(jì)劃單列、專地專供，并將保障性安居工程項(xiàng)目落實(shí)到具體地塊開(kāi)發(fā)中。針對(duì)城市建設(shè)過(guò)程中產(chǎn)生的失地農(nóng)民生活保障問(wèn)題，執(zhí)行土地出讓金有關(guān)政策，足額提取各項(xiàng)基金規(guī)費(fèi)，將被征地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系。同時(shí)，通過(guò)實(shí)訓(xùn)基地等載體和方式，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和指導(dǎo)，幫助農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化。

在資金保障上，按照中央、江蘇省對(duì)國(guó)家東中西區(qū)域合作示范區(qū)的扶持政策，每年來(lái)自上級(jí)的財(cái)政補(bǔ)助約7億元，其中大部分用于示范區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，根據(jù)項(xiàng)目的不同情況，財(cái)政投入的比例、方式也有所區(qū)別。對(duì)城市的純公益性城建項(xiàng)目，由財(cái)政全額投入，方式上則采取分步安排或投入啟動(dòng)資金，融資部分分年度償還。如在對(duì)公共交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)改造中，財(cái)政主要安排前期啟動(dòng)資金，通過(guò)支持融資平臺(tái)增信等方式，并加強(qiáng)監(jiān)管實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)滾動(dòng)良性發(fā)展。

對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理方面，在項(xiàng)目建設(shè)管理中，從項(xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié)財(cái)政就要參與，對(duì)項(xiàng)目投資概算進(jìn)行審核評(píng)估，要求建設(shè)單位必須明確資金來(lái)源、還款計(jì)劃及來(lái)源，否則不予立項(xiàng)。在建設(shè)過(guò)程中，財(cái)政定期到項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)督查，按工程進(jìn)度撥付資金。項(xiàng)目竣工后，再按照投資評(píng)審確定的投資決算結(jié)清工程款。為防止因運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)不足出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建成后成為擺設(shè)，財(cái)政對(duì)公廁等各類基礎(chǔ)設(shè)施每年需要的運(yùn)行費(fèi)用都進(jìn)行測(cè)算，確定并排進(jìn)相關(guān)單位預(yù)算。

“后土地財(cái)政時(shí)代，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要更多地利用民間資本?！鄙鲜龉ぷ魅藛T介紹，由于市政基礎(chǔ)設(shè)施投資往往不具有明顯的投資回報(bào)，在前期的實(shí)踐中，連云港市主要是通過(guò)提供用地、稅費(fèi)優(yōu)惠以及財(cái)政補(bǔ)助等方式，吸引社會(huì)資本投入具備一定盈利能力的污水處理、自來(lái)水供應(yīng)、保障房建設(shè)等項(xiàng)目。

新型城鎮(zhèn)化的大背景下進(jìn)行“全城熱建”還有一些問(wèn)題不容忽視。一些地方貪大求快，卻沒(méi)有考慮到地方實(shí)際能力和民生服務(wù)配套，不僅造成了資源浪費(fèi)，不少地方的新城區(qū)因空置率過(guò)高而相繼成為“鬼城”，更潛藏著系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。在趙全厚看來(lái)，世界上很多地方城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中都出現(xiàn)過(guò)“鬼城”現(xiàn)象，不止是中國(guó)?！爸袊?guó)‘鬼城出現(xiàn)有其必然性，該怎么看待這個(gè)問(wèn)題？‘鬼城是資源性派生出的現(xiàn)象，涉及到它的定位問(wèn)題。以鄂爾多斯為例，未來(lái)依托的還是它的資源板塊，只要產(chǎn)業(yè)不倒，‘鬼城只是短期現(xiàn)象。城鎮(zhèn)化過(guò)程中不能忽視人，人的城鎮(zhèn)化成本一方面是公共成本，也就是公共基礎(chǔ)設(shè)施，這個(gè)要靠政府和市場(chǎng)來(lái)解決，而不是進(jìn)城的人解決?，F(xiàn)在政府讓民資進(jìn)來(lái)，要在提供上下功夫，誰(shuí)來(lái)生產(chǎn)必須要有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，政府在授權(quán)的同時(shí)，相應(yīng)承擔(dān)帶來(lái)的責(zé)任，原來(lái)的重點(diǎn)在花錢投資，現(xiàn)在的重點(diǎn)在有效的監(jiān)管?！?/p>