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    澳大利亞聯(lián)邦檔案數(shù)據(jù)治理體系特色及啟示

    2023-11-12 19:31:59王寧譚必勇
    檔案與建設(shè) 2023年8期
    關(guān)鍵詞:治理體系澳大利亞

    王寧 譚必勇

    摘 要:澳大利亞聯(lián)邦檔案數(shù)據(jù)治理體系的核心特征包括:檔案數(shù)據(jù)治理融入聯(lián)邦政府整體數(shù)據(jù)治理,開展信息、數(shù)據(jù)與檔案的融合性治理,建立治理主體及政策法規(guī)的協(xié)同關(guān)聯(lián),注重資產(chǎn)性風(fēng)險管理理念。據(jù)此,文章提出對我國檔案數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)的啟示:守正創(chuàng)新,提升檔案部門數(shù)據(jù)治理能力;積極融入,主動參與國家數(shù)據(jù)治理體系;價值賦能,充分保障檔案數(shù)據(jù)開發(fā)利用。

    關(guān)鍵詞:澳大利亞;聯(lián)邦檔案數(shù)據(jù);治理體系;治理框架

    分類號:G271

    The characteristics and Enlightenment of the Federal Archival Data Governance System in Australia

    Wang Ning, Tan Biyong

    ( School of History and Culture, Shandong University, Jinan, Shandong 250100 )

    Abstract: Australia’s federal archives data governance system is built based on the national data governance system, and its core features include: archival data governance is integrated into the overall data governance in the federal government; integrated governance of information, data and archives is carried out; synergy between governance subjects and regulations; focus on the concept of asset risk management. It puts forward the enlightenment on strengthening our country’s archival data governance system: uphold fundamental principles and break new ground, improve the data governance capacities of related institutions; actively integrate and participate in the national data governance system; utilize value enabling, fully protect the development and utilization of archival data.

    Keywords: Australia; Federal Archival Data; Governance System; Governance Framework

    隨著信息技術(shù)的快速迭代和深化應(yīng)用,數(shù)據(jù)日益成為社會發(fā)展的戰(zhàn)略資源和新生產(chǎn)要素。推進政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放、提升社會數(shù)據(jù)資源價值和加強數(shù)據(jù)資源整合和安全保護等治理舉措被寫入我國中央文件。[1]2023年國家數(shù)據(jù)局正式組建,數(shù)據(jù)治理在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中凸顯重要價值;我國《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》也明確提出“全面推進檔案治理體系建設(shè),提升檔案治理效能”的發(fā)展目標(biāo),并將“建立檔案數(shù)字治理新模式”“提升檔案治理網(wǎng)絡(luò)化、智能化、精細(xì)化水平”等列為關(guān)鍵要點。[2]近年來,檔案學(xué)界針對檔案數(shù)據(jù)治理問題展開了系列研究,包括對數(shù)據(jù)治理與檔案管理關(guān)系的論證,對數(shù)據(jù)治理給檔案管理帶來的新視角新職能的分析,[3]對檔案數(shù)據(jù)治理的內(nèi)涵闡釋與治理內(nèi)容分析、治理能力體系的構(gòu)建[4-5],檔案數(shù)據(jù)治理研究綜述[6],以及檔案數(shù)據(jù)治理研究的理論坐標(biāo)論證[7]等主題,為開展我國檔案數(shù)據(jù)治理實踐開辟了視野,提供了思路。在國家數(shù)據(jù)治理的驅(qū)動下,學(xué)界對“檔案數(shù)據(jù)治理”的內(nèi)涵指向“以檔案部門為主導(dǎo)的檔案數(shù)據(jù)利益相關(guān)者協(xié)作”“保障檔案數(shù)據(jù)質(zhì)量和實現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)價值”“利用信息技術(shù)實現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)善治”等過程[8],并提出檔案數(shù)據(jù)治理有“對檔案數(shù)據(jù)開展治理”“依靠檔案數(shù)據(jù)開展治理”和“圍繞檔案數(shù)據(jù)實施治理”等理解維度[9],區(qū)分了檔案數(shù)據(jù)治理和檔案數(shù)據(jù)管理的概念??偟膩砜?,在全球數(shù)據(jù)治理發(fā)展的形勢下,當(dāng)前對國外檔案數(shù)據(jù)治理體系的實踐研究仍然有限,國際視野有待拓展。本文主要從澳大利亞國家聯(lián)邦層面的檔案數(shù)據(jù)治理體系著手,重點闡釋其治理體系架構(gòu)的建構(gòu)過程、治理體系特征,并提出對我國檔案數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)的相關(guān)啟示。

    1 澳大利亞聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)治理架構(gòu)

    關(guān)于檔案數(shù)據(jù)治理的研究范疇包括將檔案數(shù)據(jù)治理歸為數(shù)據(jù)治理的構(gòu)成部分和將檔案數(shù)據(jù)治理作為檔案治理的構(gòu)成部分兩種取向,由此檔案數(shù)據(jù)治理的功能定位也存在面向總體數(shù)據(jù)治理和面向檔案治理兩種視角。[10]澳大利亞聯(lián)邦層面的檔案數(shù)據(jù)治理體系融合了兩種取向和視角,在聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)治理框架下開展檔案數(shù)據(jù)治理的職能。聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)治理框架是檔案數(shù)據(jù)治理框架的頂層引導(dǎo)和支撐。

    1.1 國家數(shù)據(jù)治理法律法規(guī)

    一系列信息相關(guān)立法為開展數(shù)據(jù)治理奠定了重要框架:《信息自由法》(Freedom of Information Act 1982)賦予每位公眾查閱澳大利亞聯(lián)邦政府部長、部門和大多數(shù)機構(gòu)所持有的文件、數(shù)據(jù)的合法權(quán)利;《隱私法》(Privacy Act 1988)規(guī)定了在澳大利亞開展業(yè)務(wù)的組織對個人信息的收集、儲存使用和披露,以及個人獲取相關(guān)信息的權(quán)利[11];在澳大利亞大數(shù)據(jù)環(huán)境下的數(shù)據(jù)使用和管理,還需要遵照《公共治理、績效和問責(zé)法》(Public Governance, Performance and Accountability Act 2013)、《檔案法》(Archives Act 1983)、《證據(jù)法》(Evidence Act 1995)、《電子交易法》(Electronic Transactions Act 1999)等一系列法律管制。為保障國家公共數(shù)據(jù)的合理管控、整合和共享服務(wù),澳大利亞出臺了《2022年數(shù)據(jù)可用性和透明度法案》(Data Availability and Transparency Act 2022),促進公眾獲取公共部門數(shù)據(jù)、增強公共部門在數(shù)據(jù)共享方面的誠信和透明度,建立國家公共部門數(shù)據(jù)共享的體制要求。該法案將國家檔案館(National Archives of Australia,NAA)等規(guī)定為數(shù)據(jù)管護者之一,具有履行數(shù)據(jù)保管、管理和治理,以及提供利用服務(wù)的相關(guān)法定職責(zé);法案還明確了提前移交至國家檔案館的國家數(shù)據(jù)的開放獲取規(guī)則以及數(shù)據(jù)管護主體和相關(guān)權(quán)限,協(xié)調(diào)了數(shù)據(jù)共享與《檔案法》對開放性規(guī)定的交叉問題,為國家檔案館等數(shù)據(jù)管理機構(gòu)提供了治理工作的總體導(dǎo)向。[12]

    1.2 數(shù)據(jù)治理責(zé)任主體

    從澳大利亞聯(lián)邦層面來看,國家聯(lián)邦數(shù)據(jù)的治理主體并非是集中式管控的責(zé)任體系,而是多組織機構(gòu)交叉協(xié)同工作的網(wǎng)狀架構(gòu)。各機構(gòu)的責(zé)任安排如表1所示。不同聯(lián)邦機構(gòu)在國家數(shù)據(jù)治理方面既有不同領(lǐng)域職能的分工,也存在一定的責(zé)任交叉甚至重合。如總理與內(nèi)閣部、財政部和國家檔案館均在不同程度上參與國家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和政策的制定,總理與內(nèi)閣部、財政部和總檢察長部則分別設(shè)立了數(shù)據(jù)或信息管理、治理的下屬機構(gòu)或協(xié)調(diào)組織,在職能上具有一定的交叉。

    1.3 數(shù)據(jù)治理戰(zhàn)略規(guī)劃和政策體系

    在國家層面,澳大利亞制定了指引開展數(shù)據(jù)治理的一系列戰(zhàn)略規(guī)劃和政策體系,既包括國家對數(shù)字化政府轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略規(guī)劃,也包括專門的數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和政策。例如,2021年由數(shù)字化轉(zhuǎn)型機構(gòu)制定發(fā)布的《數(shù)字化政府戰(zhàn)略》(Digital Government Strategy)明確了數(shù)據(jù)資產(chǎn)對國家的重要性,提出建立國家政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)匯集行動;[13]財政部2021年發(fā)布《國家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略——澳大利亞政府?dāng)?shù)據(jù)的整體經(jīng)濟愿景》(Australian Data Strategy:The Australian Government’ s whole-ofeconomy vision for data,2021),設(shè)定了創(chuàng)建可訪問、可靠的全國數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的目標(biāo),以及在2030年建成現(xiàn)代數(shù)據(jù)驅(qū)動的社會的愿景,旨在使數(shù)據(jù)價值最大化,保護數(shù)據(jù)并建立數(shù)據(jù)信任;[14]總理與內(nèi)閣部2022年發(fā)布《國家數(shù)據(jù)安全行動計劃》(National Data Security Action Plan),規(guī)定了保障國家數(shù)據(jù)安全的相關(guān)措施、保障全面數(shù)據(jù)安全的方法,以及制定數(shù)據(jù)安全發(fā)展路徑的要求;[15]《國家數(shù)據(jù)專員辦公室——四項基礎(chǔ)原則》(Office of the National Data Commissioner (ONDC)-Foundational Four)規(guī)定了信息與數(shù)據(jù)治理的基本性原則包括領(lǐng)導(dǎo)(力)原則、戰(zhàn)略原則、治理原則和資產(chǎn)發(fā)現(xiàn)原則。[16]

    在澳大利亞聯(lián)邦層面的數(shù)據(jù)和信息戰(zhàn)略規(guī)劃和政策中,多項內(nèi)容涉及對文件、檔案數(shù)據(jù)管理和治理的規(guī)定:(1)在《數(shù)字化政府戰(zhàn)略》有關(guān)“保護數(shù)據(jù)以建立信任”的規(guī)劃內(nèi)容中,支持NAA引導(dǎo)機構(gòu)對信息進行良好的管理,通過建立公眾檔案的信任規(guī)范服務(wù)社會。[17](2)數(shù)字化轉(zhuǎn)型機構(gòu)制定的《數(shù)字文件轉(zhuǎn)型計劃》(Digital Records Transformation Initiative),提出政府承諾使用創(chuàng)新方法進行數(shù)字文件管理以實現(xiàn)公共部門現(xiàn)代化,促進政府間信息資產(chǎn)的再利用,強調(diào)對澳大利亞政府檔案管理法規(guī)政策的遵守。[18](3)NAA制定的信息和數(shù)據(jù)管理頂層政策《建立公共文件信任:為政府和社區(qū)管理信息和數(shù)據(jù)》(Building trust in the public record: managing information and data for government and community)為在國家層面保障公共信息和數(shù)據(jù)的可信任性、提升政府公信力建立了詳細(xì)指引,是國家數(shù)據(jù)治理政策體系的重要構(gòu)成部分。

    2 澳大利亞聯(lián)邦層面的檔案數(shù)據(jù)治理體系

    在澳大利亞聯(lián)邦層面,主導(dǎo)檔案數(shù)據(jù)治理的是NAA,且NAA的治理對象涵蓋了records、information、data、archives等多類內(nèi)容。在國家數(shù)據(jù)治理框架下,NAA制定了頂層的信息和數(shù)據(jù)管理指引政策,發(fā)布了信息與數(shù)據(jù)治理框架,多元主體協(xié)同共治,配合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和工具方法開展數(shù)據(jù)治理活動,形成了聯(lián)邦層面的檔案數(shù)據(jù)治理體系。NAA所主導(dǎo)的檔案數(shù)據(jù)治理是國家數(shù)據(jù)治理的構(gòu)成部分,也是對文件、信息、數(shù)據(jù)、檔案等開展資產(chǎn)管理的重要手段。

    2.1 頂層政策指引

    2021年,NAA發(fā)布了其最新的信息管理頂層政策《建立公共文件信任:為政府和社區(qū)管理信息和數(shù)據(jù)》,替代2015年發(fā)布的《數(shù)字連續(xù)性2020》政策。[19]該政策在NAA既有的“信息管理”目標(biāo)基礎(chǔ)上進一步突出“數(shù)據(jù)管理”的重要性,強調(diào)數(shù)據(jù)管理是文件和檔案管理的重要補充領(lǐng)域。NAA具有與其他聯(lián)邦政府機構(gòu)協(xié)作制定公共數(shù)據(jù)政策的責(zé)任,以最大限度地共享和發(fā)布數(shù)據(jù),建立公眾對政府?dāng)?shù)據(jù)的信任。該政策為NAA開展檔案數(shù)據(jù)治理提供了戰(zhàn)略性管理信息和數(shù)據(jù)資產(chǎn)、保障信息管理效率、降低信息管理風(fēng)險、實施合理的信息管理流程的政策背書和方向指引。

    該政策與NAA的系列信息管理政策共同構(gòu)成澳大利亞聯(lián)邦開展檔案數(shù)據(jù)治理的政策保障。以此為基礎(chǔ),NAA發(fā)布《數(shù)據(jù)和數(shù)字化戰(zhàn)略方向2022—2025》(Data and Digital Strategic Direction 2022—2025)[20]和《2030戰(zhàn)略——轉(zhuǎn)型和可信的國家檔案館》(Strategy 2030- a transformed and trusted National Archives)[21]等階段性戰(zhàn)略規(guī)劃,均強調(diào)引領(lǐng)NAA的信息和數(shù)據(jù)管理工作向數(shù)字化和數(shù)據(jù)化方向邁進。而《2023—2025年數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》(National Archives’ Data strategy 2023—2025)著重強調(diào)了數(shù)據(jù)價值最大化、數(shù)據(jù)可信和受保護、保障數(shù)據(jù)利用和構(gòu)建數(shù)據(jù)治理能力等四大目標(biāo)。[22]

    2.2 信息與數(shù)據(jù)治理框架

    在信息和數(shù)據(jù)治理的目標(biāo)下,NAA重視對信息治理框架的制定和對機構(gòu)信息治理框架設(shè)計的指導(dǎo)。2016年,NAA就發(fā)布了《信息治理框架》,明確了信息治理框架應(yīng)包含的內(nèi)容組件;2019年12月,發(fā)布《信息和數(shù)據(jù)治理框架》,明確了信息治理的政策體系。[23]2021年底,NAA在與其他聯(lián)邦機構(gòu)的協(xié)同修訂下,再次發(fā)布更新版的《信息與數(shù)據(jù)治理框架》(Information and data governance framework),涵蓋澳大利亞國家檔案館信息與數(shù)據(jù)治理的目標(biāo)、范圍、原則、背景、治理要求、角色與責(zé)任等多項要素,是澳大利亞國家檔案館信息與數(shù)據(jù)治理的基本參考性框架。[24]

    NAA還為其他聯(lián)邦政府機構(gòu)建立機構(gòu)內(nèi)部的信息與數(shù)據(jù)治理框架提供指南,包括提供信息治理框架模板,以及提出機構(gòu)信息治理框架應(yīng)至少包含概覽、目標(biāo)、范圍、對象、原則、組織計劃、角色和責(zé)任、風(fēng)險評估和安全管理等核心內(nèi)容。[25]

    2.3 多主體協(xié)同治理機制

    NAA對信息和數(shù)據(jù)的治理主體機制是內(nèi)外銜接的多元協(xié)同責(zé)任機制。在內(nèi)部,NAA明確了從信息與數(shù)據(jù)治理委員會到所有工作職員的責(zé)任要求:信息與數(shù)據(jù)治理委員會(Information and Data Governance Committee,IDGC)是管理所有國家檔案館信息和數(shù)據(jù)資產(chǎn)的責(zé)任主體,負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)NAA和其他聯(lián)邦機構(gòu)的信息和數(shù)據(jù)管理框架、戰(zhàn)略、政策和標(biāo)準(zhǔn);首席信息官對國家檔案館的所有信息數(shù)據(jù)資產(chǎn)負(fù)責(zé),負(fù)責(zé)按照檔案主管部門的規(guī)定批準(zhǔn)和處置國家檔案館的信息和數(shù)據(jù)資產(chǎn),并為工作人員提供信息和數(shù)據(jù)治理方面的咨詢、指導(dǎo)和培訓(xùn),是最高“技術(shù)總監(jiān)”,其除了監(jiān)督NAA的信息和數(shù)據(jù)管理職能之外,還負(fù)責(zé)在NAA技術(shù)和軟件采購過程中將信息和數(shù)據(jù)管理功能視為關(guān)鍵因素進行決策;NAA的所有工作職員都有了解數(shù)據(jù)和信息治理要求并基于自身角色開展相關(guān)活動的責(zé)任,需要按照正規(guī)的程序開展信息和數(shù)據(jù)創(chuàng)建、處理和管理工作,為良好的信息和數(shù)據(jù)管理實踐樹立榜樣;負(fù)責(zé)國家檔案館藏管理的工作職員,還需要考慮信息和數(shù)據(jù)管理的需求和風(fēng)險,并在進行館藏管理活動和做出相關(guān)決策時維護館藏的長期完整性。

    在外部,NAA與多個聯(lián)邦機構(gòu)實現(xiàn)在信息和數(shù)據(jù)治理方面的協(xié)同,通過協(xié)商制定政策、協(xié)調(diào)工作規(guī)劃等推進治理工作。相關(guān)機構(gòu)包括澳大利亞司法部,澳大利亞統(tǒng)計局,公務(wù)員事務(wù)委員會,澳大利亞信號局,財政部,基礎(chǔ)設(shè)施、交通、區(qū)域發(fā)展、通訊和藝術(shù)部,數(shù)字化轉(zhuǎn)型機構(gòu)(財務(wù)部)和國家信息專員辦公室等,這也體現(xiàn)了NAA在聯(lián)邦數(shù)據(jù)治理的整體框架下落實檔案主管部門的信息和數(shù)據(jù)治理職能。

    2.4 檔案數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)與工具

    NAA的一系列標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和工具方法為政府機構(gòu)間的數(shù)據(jù)互操作能力建設(shè)提供了支持保障。相關(guān)信息管理標(biāo)準(zhǔn)[26]包括:面向聯(lián)邦政府的信息管理標(biāo)準(zhǔn)、元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、國際文件管理標(biāo)準(zhǔn)等業(yè)務(wù)性和技術(shù)性規(guī)范指南;協(xié)助機構(gòu)制定政策和計劃的模板框架包括信息治理框架模板(information governance framework template)和數(shù)據(jù)管理計劃模板(Data management plan template);提供業(yè)務(wù)能力建設(shè)和評估的工具、模型包括信息管理和數(shù)據(jù)能力體系(Information management and data capabilities) 、數(shù)據(jù)互操作成熟度模型(Data Interoperability Maturity Model,DIMM)、數(shù)據(jù)互操作開發(fā)階段(Interoperability development phases)最小元數(shù)據(jù)集和業(yè)務(wù)系統(tǒng)評估框架(Business System Assessment Framework ,BSAF) 等。此外,NAA通過《建立互操作性》(Building Interoperability)、《互操作性開發(fā)階段資源》(Interoperability Development Phases Resource)等文件明確了機構(gòu)間數(shù)據(jù)互操作能力建構(gòu)的意義和方法,支持信息資產(chǎn)共享和共同抵御風(fēng)險,確保數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)。[27]

    3 澳大利亞檔案數(shù)據(jù)治理體系的特色

    3.1 融入:檔案數(shù)據(jù)治理融入聯(lián)邦政府整體數(shù)據(jù)治理

    NAA是澳大利亞聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)治理的主導(dǎo)主體之一,在整體政府改革尤其是數(shù)據(jù)等信息資源管理戰(zhàn)略制定中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。因此,NAA的檔案數(shù)據(jù)治理體系也是融入聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系的重要組成部分,檔案數(shù)據(jù)治理措施和聯(lián)邦數(shù)據(jù)治理舉措具備高度的一致性和銜接性。其中體現(xiàn)了雙向融入的特征:一方面,在澳大利亞的相關(guān)聯(lián)邦數(shù)據(jù)治理的政策、戰(zhàn)略和規(guī)劃中,包含了對文件/檔案數(shù)據(jù)治理和管理的要求,檔案數(shù)據(jù)被視為國家數(shù)據(jù)資產(chǎn)對象之一,強調(diào)檔案數(shù)據(jù)與其他類型公共數(shù)據(jù)的整合與提供利用;另一方面,NAA的信息和數(shù)據(jù)的管理和治理政策、框架、工具等,也是站在聯(lián)邦層面而進行專業(yè)性建設(shè)。NAA基于自己的職責(zé),一是建立可信數(shù)據(jù)管控制度體系并提供服務(wù),二是對澳大利亞政府前端各機構(gòu)數(shù)據(jù)的控制、管理、監(jiān)督和維護,確定了數(shù)據(jù)治理與管理的關(guān)鍵活動。[28]這也體現(xiàn)了檔案主管部門在聯(lián)邦數(shù)據(jù)治理體系中的主動參與和職能貢獻。

    3.2 融合:信息、數(shù)據(jù)與檔案的融合性治理

    作為聯(lián)邦政府信息和數(shù)據(jù)治理的核心角色之一,NAA強勢發(fā)揮專業(yè)職能,對文件、信息、數(shù)據(jù)等對象開展統(tǒng)籌治理。在NAA及其他聯(lián)邦政府機構(gòu)所制定的信息與數(shù)據(jù)治理政策中,雖然概念之間邊界模糊,常將“信息”“數(shù)據(jù)”與“文件”并行或交叉使用;但從治理對象的視角來理解,實則是體現(xiàn)了信息、數(shù)據(jù)與檔案融合治理的特征。從NAA的信息與數(shù)據(jù)治理政策的宏觀策略來看,并沒有對“數(shù)據(jù)治理”或“檔案數(shù)據(jù)治理”作明確界定,其治理對象既包括聯(lián)邦政府機構(gòu)生成的信息/數(shù)據(jù),也包括NAA館藏的文件/檔案,還包括NAA在行政管理活動中形成的數(shù)據(jù)/信息,治理范圍廣泛,體現(xiàn)了融合性治理理念。此外,從治理手段來看,NAA做到了依托檔案職能在國家數(shù)據(jù)治理中貢獻專業(yè)能力,無論是2015年發(fā)布的《數(shù)字連續(xù)性2020》政策還是之后發(fā)布的新政策,都強調(diào)對政府?dāng)?shù)據(jù)治理的規(guī)范性內(nèi)容,如提出構(gòu)建基于數(shù)字連續(xù)性目標(biāo)下的互操作能力,要求政府機構(gòu)確保數(shù)據(jù)的真實性、完整性、準(zhǔn)確性和可用性,明確信息和數(shù)據(jù)的保管期限及處置要求,按規(guī)定向NAA移交。NAA提供的互操作成熟度模型、Check-up Plus年度報告機制等也被用于評估聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)治理的效果。

    3.3 協(xié)同:治理主體及政策法規(guī)的協(xié)同關(guān)聯(lián)

    澳大利亞在數(shù)據(jù)的治理機構(gòu)和政策法規(guī)層面體現(xiàn)了較強的協(xié)同性和關(guān)聯(lián)性,機構(gòu)與機構(gòu)之間并非分別獨立執(zhí)行治理活動,機構(gòu)內(nèi)部及跨機構(gòu)間的政策也具有一定的協(xié)調(diào)性,為聯(lián)邦層面協(xié)同開展政府?dāng)?shù)據(jù)治理提供了支撐性架構(gòu);同時也存在機構(gòu)之間職責(zé)重合交叉、治理邊界模糊等弊端。另外,NAA的信息與數(shù)據(jù)治理體系是一系列信息管理政策、戰(zhàn)略規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的有機組合,成為支撐NAA數(shù)據(jù)治理活動開展的關(guān)鍵框架,呈現(xiàn)出從頂層到中層再到底層的嵌套式和關(guān)聯(lián)性特征。這也說明了NAA的檔案數(shù)據(jù)治理政策規(guī)范具有充分的協(xié)調(diào)性和融通性,有助于在NAA的整體信息管理框架下開展治理活動,實現(xiàn)工作目標(biāo)。

    3.4 風(fēng)控:資產(chǎn)性風(fēng)險管理理念

    澳大利亞的檔案數(shù)據(jù)治理體系,強調(diào)將檔案數(shù)據(jù)視為重要的國家資產(chǎn)進行治理和管理,如2021年發(fā)布的《建立公共文件信任:為政府和社區(qū)管理信息和數(shù)據(jù)》明確提出數(shù)據(jù)的信息資產(chǎn)地位,將數(shù)據(jù)、文件和信息統(tǒng)稱為“信息資產(chǎn)”。在資產(chǎn)管理的理念下,信息和數(shù)據(jù)的安全防護和風(fēng)險控制被視為NAA的重要任務(wù),隱私風(fēng)險也受到高度重視。NAA還確定了一系列風(fēng)險管理措施,包括通過信息風(fēng)險評估、登記措施等識別風(fēng)險,采取一定的業(yè)務(wù)手段和工具手段減少和降低風(fēng)險,以幫助提升信息和數(shù)據(jù)管理效率,促進數(shù)據(jù)價值的有效實現(xiàn)。

    4 對我國檔案數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)的啟示

    當(dāng)前我國正處于數(shù)字社會發(fā)展的快速轉(zhuǎn)型期,數(shù)據(jù)要素顯示出前所未有的重要性,加強數(shù)據(jù)善治、推動創(chuàng)新化發(fā)展是國家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。澳大利亞的聯(lián)邦檔案數(shù)據(jù)治理體系對我國檔案數(shù)據(jù)治理實踐具有一定的啟示。

    4.1 守正創(chuàng)新,提升檔案部門數(shù)據(jù)治理能力

    在數(shù)據(jù)時代,捍衛(wèi)檔案資源的證據(jù)保障、憑證保護和記憶留存價值仍是檔案部門的根本職能所在,也是其核心優(yōu)勢。一方面,應(yīng)提升對檔案數(shù)據(jù)進行質(zhì)量管理和風(fēng)險管理的能力。檔案數(shù)據(jù)相對于其他類型數(shù)據(jù)而言,對信息質(zhì)量和信息安全的要求更為嚴(yán)格,其中的保密性數(shù)據(jù)和個人信息數(shù)據(jù)還具有較強敏感性。NAA在檔案數(shù)據(jù)的可信保障和風(fēng)險管理層面開展了系列探索和制度建設(shè),形成了可貴經(jīng)驗。我國檔案部門也需要在檔案數(shù)據(jù)治理框架下推進相應(yīng)的保障性技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、方法和工具建設(shè),建立對檔案數(shù)據(jù)進行質(zhì)量管理和風(fēng)險管理的多方保障。另一方面,應(yīng)明確檔案數(shù)據(jù)治理的框架。開展檔案數(shù)據(jù)治理需要有明確的目標(biāo)、責(zé)任主體和制度體系,要確定治理活動的關(guān)鍵工作內(nèi)容,明晰相應(yīng)的政策法規(guī)背景和要求。可以借鑒NAA制定信息和數(shù)據(jù)治理框架的思路,由國家檔案主管部門主導(dǎo),在與相關(guān)主管機構(gòu)協(xié)商的基礎(chǔ)上,制定我國的檔案數(shù)據(jù)治理框架,明確檔案數(shù)據(jù)治理的對象、目標(biāo)、范圍,以及不同責(zé)任主體的角色和需要開展的工作內(nèi)容,為我國各級各類檔案部門的檔案數(shù)據(jù)治理提供制度規(guī)范。

    4.2 積極融入,主動參與國家數(shù)據(jù)治理體系

    檔案數(shù)據(jù)是國家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略資源的重要組成部分,檔案職能部門理應(yīng)參與到國家數(shù)據(jù)治理的整體架構(gòu)中,充分貢獻專業(yè)職能。一方面,檔案主管部門應(yīng)主動布局,融入國家數(shù)據(jù)治理體系。NAA不僅參與到聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)治理政策、戰(zhàn)略的協(xié)商和制定中,并且將檔案數(shù)據(jù)作為一種國家信息資產(chǎn)開展管理,在促進公共文件和公共數(shù)據(jù)信任方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。2015年,我國發(fā)布了《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》,提出推進政府治理大數(shù)據(jù)工程,并建立促進大數(shù)據(jù)發(fā)展部際聯(lián)席會議。在43個聯(lián)合單位中,國家檔案局尚未列入其中,在某種程度上體現(xiàn)了檔案主管部門在國家數(shù)據(jù)治理架構(gòu)中的缺席。對此,我國檔案部門需要積極出擊,明確檔案管理活動與數(shù)據(jù)管理活動的契合點[29],加強與國家大數(shù)據(jù)局等數(shù)據(jù)職能部門的職能聯(lián)動,自上向下制定協(xié)調(diào)性的檔案數(shù)據(jù)治理政策規(guī)劃,更加主動地參與到國家數(shù)據(jù)治理機制中。另一方面,建立多元主體的協(xié)同共治機制,高效發(fā)揮檔案數(shù)據(jù)治理職能。治理活動的開展,需要協(xié)調(diào)多方力量、促進共同目標(biāo)的實現(xiàn)。在大數(shù)據(jù)時代,檔案數(shù)據(jù)資源來源廣泛,業(yè)務(wù)需求多元,技術(shù)賦能需要多方保障,檔案部門更需要加強與政府機構(gòu)、企事業(yè)單位、第三方服務(wù)機構(gòu)和社會公眾的協(xié)調(diào)互動和配合,積極貢獻在檔案可信保障和長期保存方面的核心能力,提升數(shù)據(jù)檔案化管理能力,在檔案數(shù)據(jù)收集、管理、利用、增值和服務(wù)等多個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)發(fā)揮協(xié)同作用,促進善治目標(biāo)的實現(xiàn)。

    4.3 價值賦能,充分保障檔案數(shù)據(jù)開發(fā)利用

    NAA強調(diào)數(shù)據(jù)、文件、信息和檔案的資產(chǎn)價值,在其階段性數(shù)據(jù)戰(zhàn)略中將數(shù)據(jù)價值最大化和保障數(shù)據(jù)利用列為核心目標(biāo),體現(xiàn)了對數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)的高度重視。我國《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》將“主動融入數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè),推動檔案全面納入國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”列為重要任務(wù)之一,同樣體現(xiàn)了充分發(fā)揮檔案和檔案工作價值,推動國家數(shù)字轉(zhuǎn)型的發(fā)展理念。當(dāng)前檔案事業(yè)在地方規(guī)劃中的公共文化服務(wù)、社會治理、數(shù)字政府等多領(lǐng)域呈現(xiàn)出多維融入的趨勢,檔案資源價值的多面性正在實踐中廣泛展開。[30]但檔案資源在數(shù)字賦能方面仍普遍存在多源異構(gòu)檔案整合不足、檔案數(shù)據(jù)化水平低、開放利用有限等現(xiàn)實問題,在保障數(shù)據(jù)利用和共享服務(wù)方面存在較大的提升空間。對此,應(yīng)進一步梳理明確檔案數(shù)據(jù)在國家各項事業(yè)中的資源賦能空間,加強對多源異構(gòu)數(shù)字檔案的集中管理和長期保存能力,進而通過提升檔案數(shù)據(jù)互操作能力、數(shù)據(jù)化和智能化水平等,促進與相關(guān)數(shù)據(jù)資源的整合共享,保障檔案數(shù)據(jù)的充分開發(fā)利用,全面構(gòu)建檔案數(shù)據(jù)價值賦能的空間格局。

    *本文系國家社科基金一般項目“國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略背景下檔案數(shù)據(jù)治理體系構(gòu)建研究”(項目編號:19BTQ097)階段性研究成果。

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