從互補(bǔ)到競(jìng)爭(zhēng)：中美在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的關(guān)系評(píng)析

周瑾艷 周玉淵

【內(nèi)容摘要】??基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是中非合作的重點(diǎn)領(lǐng)域，中國(guó)在促進(jìn)非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上發(fā)揮了重要的領(lǐng)導(dǎo)作用。自“一帶一路”倡議提出以來(lái)，美歐國(guó)家開始改變以往對(duì)非洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的忽視狀況，通過(guò)提出新的全球倡議加大對(duì)非洲基礎(chǔ)設(shè)施的投入，這被認(rèn)為是為了抗衡“一帶一路”倡議并強(qiáng)化對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)。然而，這種認(rèn)知和單一思維夸大了中美在非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系?！安町惢パa(bǔ)”是中美在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域關(guān)系的基本特征。這一結(jié)構(gòu)性關(guān)系在美國(guó)對(duì)華實(shí)施“接觸融入”戰(zhàn)略時(shí)期得到中美雙方的認(rèn)可和肯定。當(dāng)前中美在非洲基礎(chǔ)設(shè)施上表現(xiàn)出的“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)”更多是美國(guó)對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)在非洲的投射，是由美國(guó)將非洲基礎(chǔ)設(shè)施視為權(quán)力博弈工具的認(rèn)知引發(fā)和挑起的，并未反映非洲的現(xiàn)實(shí)和需求，“差異互補(bǔ)”也依然是中美在非洲關(guān)系的基本事實(shí)。

【關(guān)鍵詞】??中國(guó)??美國(guó)??非洲??基礎(chǔ)設(shè)施??互補(bǔ)??競(jìng)爭(zhēng)

【作者簡(jiǎn)介】??周瑾艷，上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)上海全球治理與區(qū)域國(guó)別研究院助理研究員（上海??郵編：201620）；周玉淵，上海國(guó)際問(wèn)題研究院外交政策研究所研究員（上海??郵編：200233）

【中圖分類號(hào)】?D815??????????????【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】?A

【文章編號(hào)】?1006-1568-（2023）06-0040-22

【DOI編號(hào)】?10.13851/j.cnki.gjzw.202306003

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是非洲國(guó)家發(fā)展的普遍訴求，支持非洲國(guó)家進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是國(guó)際社會(huì)對(duì)非合作的重要議程。作為非洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的重要參與者和貢獻(xiàn)者，中國(guó)的角色一度受到國(guó)際社會(huì)包括美國(guó)的積極肯定。?然而自2013年“一帶一路”倡議提出后，美國(guó)的認(rèn)知開始發(fā)生變化。特朗普?qǐng)?zhí)政后，美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)全面推開，基礎(chǔ)設(shè)施融資被視為中國(guó)削弱美國(guó)全球影響力的重要方面。拜登政府推出“重建更美好世界”（B3W）以及“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”（PGII），以抗衡“一帶一路”倡議。?基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為何正在成為美國(guó)對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)的新領(lǐng)域？美國(guó)在非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域強(qiáng)化對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)是否會(huì)擴(kuò)大中美分歧，抑或中美在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的互動(dòng)能否促成新共識(shí)甚至推動(dòng)新的合作？如何認(rèn)識(shí)這些變化，以及如何有效管控美國(guó)對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)，是當(dāng)前關(guān)系非洲發(fā)展和全球治理的重要問(wèn)題。本文認(rèn)為，中美從發(fā)展視角和權(quán)力博弈視角看待非洲基礎(chǔ)設(shè)施的認(rèn)知差異決定了兩國(guó)在非洲基礎(chǔ)設(shè)施合作方面存在的政策和路徑差異，這一差異在美國(guó)對(duì)華實(shí)施“接觸戰(zhàn)略”以促使中國(guó)融入西方主導(dǎo)的世界秩序的時(shí)期?被美國(guó)界定為“差異互補(bǔ)”關(guān)系。在美國(guó)將中國(guó)視為“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)者”并展開對(duì)華全面戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的背景下，原本處于美國(guó)外交和戰(zhàn)略邊緣的非洲成為遏制中國(guó)的“戰(zhàn)場(chǎng)”。美、歐雖然加大了對(duì)非洲基礎(chǔ)設(shè)施的投資，強(qiáng)化在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)，但是中美在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域“差異互補(bǔ)”的結(jié)構(gòu)性關(guān)系并未完全改變。

一、從發(fā)展合作到大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)：非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的大國(guó)政治

基礎(chǔ)設(shè)施是國(guó)家發(fā)展的基本前提，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足則是非洲國(guó)家發(fā)展的主要瓶頸。因此，大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施是非洲國(guó)家的核心訴求之一。受制于國(guó)家自主發(fā)展能力，非洲國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)理念和戰(zhàn)略深受外部環(huán)境的影響。獨(dú)立以來(lái)的非洲國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)歷了受重視、被輕視、再受重視的變化。中國(guó)在非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的成就和巨大貢獻(xiàn)奠定了中國(guó)在非洲發(fā)展中的重要地位和比較優(yōu)勢(shì)，也推動(dòng)著國(guó)際社會(huì)包括以美國(guó)為首的一些西方國(guó)家更加重視非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。中國(guó)主要從經(jīng)濟(jì)和發(fā)展角度看待非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施落后是制約非洲實(shí)現(xiàn)自主可持續(xù)發(fā)展的三大瓶頸之一；美國(guó)則主要從權(quán)力博弈的視角看待在非基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)不再僅僅屬于經(jīng)濟(jì)要素范疇，而被賦予了政治、權(quán)力和大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的意涵。中美兩國(guó)的認(rèn)知差異正深刻影響著非洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展和兩國(guó)在非洲的關(guān)系。

（一）非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)理念的演變與重塑

非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)深受國(guó)際發(fā)展思潮的影響。20世紀(jì)50年代，以大投資推動(dòng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)被普遍視為發(fā)展的關(guān)鍵。之后在20世紀(jì)60年代和70年代，國(guó)際社會(huì)曾投入大量貸款和技術(shù)援助，支持非洲國(guó)家建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。但到了90年代，西方盛行的發(fā)展理念強(qiáng)調(diào)減貧和社會(huì)部門發(fā)展，?西方援助國(guó)將官方發(fā)展援助的重點(diǎn)放在社會(huì)部門，導(dǎo)致用于撒哈拉以南非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的援助額占援助總額的比重從1990—1995年間的平均29%下降到了2000—2004年間的平均19%。?此外，傳統(tǒng)援助國(guó)的“援助疲勞”和關(guān)于“援助有效性”的爭(zhēng)論引發(fā)了對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)援助有效性的質(zhì)疑。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，以中國(guó)為代表的新興經(jīng)濟(jì)體開啟了一段快速增長(zhǎng)期，以非洲等為代表的低收入國(guó)家在經(jīng)歷了“失去的十年”后開始邁入快速經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期。這一現(xiàn)實(shí)推動(dòng)了非洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展需求的增長(zhǎng)，也帶動(dòng)了其基礎(chǔ)設(shè)施理念、規(guī)劃和行動(dòng)的變化。“要想富、先修路”被非洲國(guó)家視為發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)。相對(duì)于美歐國(guó)家對(duì)后工業(yè)化議題的重視，中國(guó)與非洲國(guó)家在發(fā)展理念和發(fā)展戰(zhàn)略上更為契合，中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)理念更為非洲國(guó)家所接受。因此，基礎(chǔ)設(shè)施合作在中非合作中占有極高的比重，資金、建設(shè)效率、質(zhì)量等各方面要素的共同配合，推動(dòng)著中非基礎(chǔ)設(shè)施合作的快速發(fā)展和一批標(biāo)志性項(xiàng)目及“小而美”惠民生項(xiàng)目的落地。

中國(guó)對(duì)非基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入模式的成功，推動(dòng)著發(fā)達(dá)國(guó)家不斷反思其發(fā)展議程，促使其重新重視在非洲的基礎(chǔ)設(shè)施投入。2005年，由當(dāng)時(shí)的八國(guó)集團(tuán)（G8）牽頭的非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)團(tuán)（Infrastructure?Consortium?for?Africa，?ICA）成立。2007年，世界銀行在《非洲增長(zhǎng)的挑戰(zhàn)》報(bào)告中指出，長(zhǎng)期對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的忽視嚴(yán)重影響了非洲國(guó)家的發(fā)展。?基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至關(guān)重要成為非洲國(guó)家決策者和實(shí)踐者的共識(shí)。?自2013年中國(guó)提出“一帶一路”倡議以來(lái)，西方國(guó)家紛紛推出全球基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃。2015年，日本提出“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系”（Partnership?for?Quality?Infrastructure：?Investment?for?Asia’s?Future）。2017年，印、日推出“亞非增長(zhǎng)走廊”（Asia-Africa?Growth?Corridor）構(gòu)想。2019年，美、日、澳提出“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”（Blue?Dot?Network）計(jì)劃。2021年，美、英提出“重建更美好世界”倡議，歐盟提出“全球門戶”（Global?Gateway）倡議。2022年，七國(guó)集團(tuán)（G7）進(jìn)一步提出“全球基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系”倡議。2023年，美、印等宣布建立“印度—中東—?dú)W洲經(jīng)濟(jì)走廊”（India-Middle?East-Europe?Economic?Corridor，?IMEC），大國(guó)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的重視達(dá)到新高度。

（二）權(quán)力博弈視角下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力本身就是一國(guó)國(guó)家實(shí)力和行動(dòng)能力的重要體現(xiàn)，參與全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的能力也被視為是國(guó)家權(quán)力和國(guó)際影響力的重要象征。大國(guó)參與全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和開發(fā)本身是本國(guó)硬實(shí)力和軟實(shí)力對(duì)外展示的過(guò)程，也是國(guó)家權(quán)力建構(gòu)的過(guò)程。中國(guó)在非洲和全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的持續(xù)發(fā)展，使基礎(chǔ)設(shè)施作為地緣戰(zhàn)略、地緣經(jīng)濟(jì)和大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的重要載體的認(rèn)識(shí)在西方達(dá)到新的高度。

從地緣戰(zhàn)略的角度看，海外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)被視為地緣政治工具。美國(guó)國(guó)會(huì)、美國(guó)非洲司令部等多次無(wú)端指責(zé)中國(guó)投資的非洲港口、礦產(chǎn)資源開發(fā)、信息網(wǎng)絡(luò)等產(chǎn)生了負(fù)面影響。它們既擔(dān)憂中國(guó)通過(guò)吉布提港口等具有戰(zhàn)略意義的基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)非洲國(guó)家施加軍事和外交影響，又擔(dān)心中國(guó)通過(guò)投資控制非洲的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源。美國(guó)認(rèn)為全球基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)系其國(guó)家利益、盟友關(guān)系、伙伴國(guó)家能力塑造、與對(duì)象國(guó)的關(guān)系和基建融資等。因此，美國(guó)將中國(guó)的大型基建項(xiàng)目視為“心腹之患”。

從地緣經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)看，大國(guó)在海外的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要受到經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中的商品、產(chǎn)業(yè)、資金、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)等多種要素的國(guó)際流動(dòng)在促進(jìn)參與國(guó)家直接商業(yè)利益的同時(shí)，也提升了其參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的能力。這一過(guò)程建立了不同程度的經(jīng)濟(jì)相互依賴關(guān)系，從而形成了相對(duì)的權(quán)力。這正是美、歐忌憚中國(guó)“一帶一路”倡議的一個(gè)重要原因。

（三）中美兩國(guó)在非洲關(guān)系的轉(zhuǎn)變

非洲發(fā)展一直是國(guó)際發(fā)展和全球治理的重要議題，也是推動(dòng)國(guó)際合作的重要?jiǎng)恿?。非洲的發(fā)展和穩(wěn)定需要中美合作，這是中美兩國(guó)在非洲互動(dòng)關(guān)系的重要現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。作為非洲主要的國(guó)際發(fā)展伙伴，中美兩國(guó)在應(yīng)對(duì)非洲發(fā)展挑戰(zhàn)、促進(jìn)非洲發(fā)展、實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)上具有共同的國(guó)際責(zé)任，中美兩國(guó)在非洲的互動(dòng)關(guān)系很大程度上也決定著國(guó)際對(duì)非合作的整體方向和效果。一方面，中美兩國(guó)在非洲事務(wù)上曾承擔(dān)了共同的責(zé)任，開展了務(wù)實(shí)合作。例如，在抗擊西非埃博拉病毒、推動(dòng)南蘇丹和平進(jìn)程、應(yīng)對(duì)氣候變化、引領(lǐng)2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)融資上，中美兩國(guó)都曾有過(guò)合作。另一方面，中美戰(zhàn)略博弈持續(xù)擴(kuò)大，美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)明顯泛化。這不僅限制了中美在非洲及全球發(fā)展議題上的合作，而且對(duì)已有合作產(chǎn)生了重要影響，使中美兩國(guó)在非洲的合作不僅陷入僵局，而且對(duì)話渠道也已經(jīng)基本關(guān)閉。

對(duì)中美兩國(guó)在非洲關(guān)系單一化的描述無(wú)助于真正了解雙方在非洲各自的戰(zhàn)略、政策和行為，也無(wú)法看到中美兩國(guó)在非洲關(guān)系的全貌。本文認(rèn)為，美國(guó)基于權(quán)力博弈視角對(duì)非洲戰(zhàn)略和中美在非洲關(guān)系的認(rèn)識(shí)，很大程度上是基于對(duì)意識(shí)形態(tài)和價(jià)值觀差異的簡(jiǎn)單定性。這些被夸大的差異往往受到更多關(guān)注，卻導(dǎo)致很多理性、平和的聲音被掩蓋。因此，理解中美在非洲的關(guān)系應(yīng)該超越單一的戰(zhàn)略思維，關(guān)注發(fā)展視角和非洲立場(chǎng)，基于多元、平衡的視角，從不同領(lǐng)域的案例中尋找思路。基于此，本文嘗試從基礎(chǔ)設(shè)施的視角來(lái)理解中美兩國(guó)在非洲的互動(dòng)關(guān)系。

二、差異互補(bǔ)：中美在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性關(guān)系

由于中美對(duì)非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的認(rèn)知差異導(dǎo)致兩國(guó)在戰(zhàn)略重心、對(duì)非合作意愿以及發(fā)展合作方式上存在差異，雙方在非洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展上呈現(xiàn)明顯的政策和實(shí)踐差異。在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，中國(guó)堅(jiān)持以發(fā)展為導(dǎo)向，是非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要貢獻(xiàn)方；而美國(guó)則主要關(guān)注權(quán)力博弈。由于非洲在美國(guó)外交和戰(zhàn)略中曾長(zhǎng)期處于邊緣地位，其在非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的實(shí)際投入和貢獻(xiàn)均有限。這些差異是中美兩國(guó)在非洲互補(bǔ)的重要基礎(chǔ)，差異互補(bǔ)也構(gòu)成了美國(guó)對(duì)華實(shí)施“接觸融入”戰(zhàn)略時(shí)期中美雙方在非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的結(jié)構(gòu)性關(guān)系和相互認(rèn)知。

（一）中美兩國(guó)對(duì)非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策和路徑差異

基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的合作是中非合作的重點(diǎn)，中國(guó)通過(guò)政策設(shè)計(jì)、提供資金、項(xiàng)目建設(shè)等多維度在非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。相比之下，美國(guó)在非洲的利益有限，非洲通常難以進(jìn)入華盛頓的戰(zhàn)略視野。?基礎(chǔ)設(shè)施更不是美非合作的重點(diǎn)，直到“一帶一路”倡議提出后美國(guó)才開始重視對(duì)非洲的基礎(chǔ)設(shè)施合作，但在政策制定和實(shí)際投入上仍進(jìn)展有限。

第一，在政策和規(guī)劃設(shè)計(jì)上，中國(guó)在非洲的基礎(chǔ)設(shè)施合作具有全面性、系統(tǒng)性和連續(xù)性特點(diǎn)，而美國(guó)在非洲的基礎(chǔ)設(shè)施合作則具有局部性、戰(zhàn)略性和斷續(xù)性特點(diǎn)。中非基礎(chǔ)設(shè)施合作既覆蓋交通、能源等關(guān)系國(guó)家發(fā)展的關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，也涉及教育、衛(wèi)生、水等社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施。中國(guó)幾乎和每個(gè)非洲國(guó)家都有基礎(chǔ)設(shè)施合作項(xiàng)目，而美國(guó)有限的對(duì)非基礎(chǔ)設(shè)施合作主要涉及電力、交通項(xiàng)目等，同時(shí)也只是局限于個(gè)別國(guó)家。由此可見，美國(guó)的對(duì)非基礎(chǔ)設(shè)施合作不是持續(xù)的。奧巴馬政府和拜登政府表達(dá)了對(duì)投資非洲基礎(chǔ)設(shè)施的意愿，但其他領(lǐng)導(dǎo)人在執(zhí)政時(shí)期對(duì)非洲基礎(chǔ)設(shè)施的重視程度則很低。另外，中國(guó)對(duì)非洲基礎(chǔ)設(shè)施的重視體現(xiàn)在政府相關(guān)部門、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)在非洲基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)上的廣泛參與和相互支持，而美國(guó)對(duì)非洲基礎(chǔ)設(shè)施的投入往往表現(xiàn)為理念設(shè)計(jì)或有限的資金支持。

第二，在對(duì)非基礎(chǔ)設(shè)施合作的具體方式上，中國(guó)主要基于非洲的需求，注重對(duì)非洲經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施和跨境大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投入，通過(guò)技術(shù)轉(zhuǎn)移和人員培訓(xùn)促進(jìn)非洲國(guó)家自主發(fā)展。美國(guó)則主要從自身政策目標(biāo)出發(fā)，強(qiáng)調(diào)所謂“民主”制度、自由市場(chǎng)等條件和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，其有限的基礎(chǔ)設(shè)施合作主要流向非洲社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施（如教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障及其他服務(wù)設(shè)施等），并通過(guò)附加政治條件推廣美國(guó)的價(jià)值觀。中國(guó)對(duì)非貸款總額的一半以上都投入到了基礎(chǔ)設(shè)施部門，尤其是交通運(yùn)輸與通信等部門（約占36%）和農(nóng)業(yè)、工業(yè)、采礦等生產(chǎn)性部門（約占21%）。?相比之下，在美國(guó)對(duì)非洲的援助和貸款中，投入到基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)性部門的比例都低于中國(guó)。例如，2000—2018年，世界銀行提供的對(duì)非貸款約有40.6%流向社會(huì)部門，交通運(yùn)輸和通信部門貸款的比例約為11.6%，生產(chǎn)性部門僅占11.4%。

第三，中國(guó)通過(guò)對(duì)非援助、開發(fā)性金融、項(xiàng)目承包承建與沿線經(jīng)濟(jì)開發(fā)等不同工具和方式在非洲開展了大量的基礎(chǔ)設(shè)施合作項(xiàng)目，美國(guó)對(duì)非洲基礎(chǔ)設(shè)施的重視和貢獻(xiàn)程度則相對(duì)較低。中國(guó)通過(guò)援助、無(wú)息和低息貸款等方式主要支持非洲國(guó)家的社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠貸款和發(fā)展融資等方式支持經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這在促進(jìn)非洲國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了積極作用。據(jù)美國(guó)智庫(kù)全球發(fā)展中心（Center?for?Global?Development）的統(tǒng)計(jì)，2007—2020年，中國(guó)的政策性開發(fā)銀行為非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了230億美元，而其他國(guó)家的開發(fā)銀行提供的資金總額僅為91億美元。?美國(guó)的發(fā)展融資機(jī)構(gòu)美國(guó)海外私人投資公司（OPIC，即現(xiàn)在的美國(guó)國(guó)際發(fā)展金融公司DFC）在2007—2020年為非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了19億美元的貸款，不到中國(guó)提供貸款的十分之一。

（二）中美兩國(guó)在非洲關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施合作上的差異

中非基礎(chǔ)設(shè)施合作主要集中在具有重大經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和發(fā)展效益的領(lǐng)域和項(xiàng)目。美國(guó)在非洲關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施上的實(shí)質(zhì)性投入和貢獻(xiàn)則很少，但卻極為關(guān)注“軟基礎(chǔ)設(shè)施”，即基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的理念、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。

在電力方面，中美兩國(guó)都認(rèn)識(shí)到電力對(duì)于非洲發(fā)展的重要性，也都提出了實(shí)質(zhì)性的合作倡議和規(guī)劃。相比之下，中國(guó)更重視大型電力基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)非洲工業(yè)化的推動(dòng)作用，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的電力項(xiàng)目遠(yuǎn)超美國(guó)。針對(duì)非洲電力供應(yīng)存在的可及性偏低、可負(fù)擔(dān)性低等諸多問(wèn)題，?中國(guó)積極發(fā)展水電、太陽(yáng)能、風(fēng)電等電力產(chǎn)業(yè)，并支持建設(shè)輸變電和配電網(wǎng)等項(xiàng)目，為非洲國(guó)家提供了符合能源資源稟賦的電力解決方案，完成了大量惠及民生的項(xiàng)目。2010—2015年，中國(guó)企業(yè)作為工程承包商建設(shè)的電力項(xiàng)目為撒哈拉以南非洲增加了30%的電力供應(yīng)。?中國(guó)支持建設(shè)的贊比亞卡里巴北－凱富埃西輸變電（Kariba?North-Kafue?West?Transmission?Project）等項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了非洲國(guó)家內(nèi)部電網(wǎng)連接，對(duì)于促進(jìn)能源獨(dú)立和工業(yè)化發(fā)揮了重要作用。?2013年6月，美國(guó)發(fā)布了《電力非洲倡議》，希望通過(guò)撬動(dòng)私人資本加大對(duì)非洲電力的投資。然而，美國(guó)在該倡議下提供的資金事實(shí)上并沒(méi)有直接投入非洲電力項(xiàng)目建設(shè)中，其中一部分資金用于推動(dòng)非洲各國(guó)政府對(duì)其整個(gè)電力系統(tǒng)的私有化改革。?這意味著美國(guó)對(duì)非洲國(guó)家電力發(fā)展的實(shí)質(zhì)貢獻(xiàn)并不大，而且對(duì)很多行政能力不強(qiáng)的國(guó)家而言，電力系統(tǒng)的私有化往往導(dǎo)致行政部門提供電力服務(wù)的能力進(jìn)一步被削弱，社會(huì)獲得電力的成本和難度進(jìn)一步上升。

在交通運(yùn)輸方面，與美國(guó)的長(zhǎng)期漠視形成鮮明對(duì)比的是，中國(guó)十分重視非洲的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并逐漸從建設(shè)者轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y者和運(yùn)營(yíng)者。從2000年中非合作論壇成立到2021年，中國(guó)企業(yè)為非洲新建和改造的鐵路超過(guò)了1萬(wàn)公里，公路近10萬(wàn)公里，累計(jì)創(chuàng)造就業(yè)崗位超過(guò)450萬(wàn)個(gè)。?在港口建設(shè)方面，美國(guó)更關(guān)注非洲港口的軍事和戰(zhàn)略功能，而中國(guó)更注重港口對(duì)非洲經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用。中國(guó)參與非洲港口建設(shè)主要受內(nèi)在經(jīng)濟(jì)動(dòng)力的驅(qū)使。1997—2019年，中國(guó)以建設(shè)性投資和工程承包等方式參與了22個(gè)合同額超過(guò)1億美元的非洲港口合作經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。?相比之下，美國(guó)卻將非洲港口開發(fā)政治化。美國(guó)擔(dān)心中國(guó)利用商業(yè)港口在非洲構(gòu)建軍事戰(zhàn)略網(wǎng)絡(luò)，以增強(qiáng)中國(guó)在區(qū)域和全球的軍事影響力。?中美在港口開發(fā)上的本質(zhì)不同在于，美國(guó)通過(guò)“軍事基地鏈”服務(wù)于其國(guó)家安全戰(zhàn)略，中國(guó)主要是通過(guò)“商業(yè)港口鏈”服務(wù)于中國(guó)與對(duì)象國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。

在信息通訊領(lǐng)域方面，相對(duì)于美國(guó)及西方金融機(jī)構(gòu)在早期對(duì)非洲的輕視，中國(guó)從政府到民營(yíng)企業(yè)都很重視與非洲國(guó)家在信息等行業(yè)的合作。非洲國(guó)家可以上網(wǎng)的人口僅占總?cè)丝诘?0%，非洲消費(fèi)者使用數(shù)字技術(shù)的成本遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家。?中國(guó)在非洲建設(shè)電信基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，幫助更多的非洲企業(yè)和家庭享受數(shù)字經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的實(shí)惠，推動(dòng)縮小數(shù)字鴻溝。例如，中國(guó)優(yōu)惠貸款支持的肯尼亞國(guó)家光纖骨干網(wǎng)項(xiàng)目推動(dòng)了該國(guó)信息通訊產(chǎn)業(yè)的跨越式發(fā)展，在大幅提高網(wǎng)絡(luò)速度的同時(shí)降低通訊成本，促成電子商務(wù)的興起。?而美國(guó)則是因?yàn)橹袊?guó)在信息通訊科技上的快速發(fā)展，才開始加大對(duì)非洲信息通訊的關(guān)注，并且具有明顯的地緣政治與經(jīng)濟(jì)意圖。

綜上所述，中國(guó)在非洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展方面作出了切實(shí)貢獻(xiàn)，在促進(jìn)非洲發(fā)展轉(zhuǎn)型方面發(fā)揮了重要作用，因此受到非洲國(guó)家的高度肯定和歡迎。大量研究也表明，中國(guó)對(duì)非洲基礎(chǔ)設(shè)施的融資以及融資效果遠(yuǎn)超西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)融資在促進(jìn)非洲國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型上的效果也高于世界銀行。?因此，非洲各國(guó)政府傾向于將中國(guó)作為基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的首選合作伙伴。

（三）中美在非洲基礎(chǔ)設(shè)施上的認(rèn)知與互動(dòng)關(guān)系

政策、動(dòng)機(jī)和路徑差異并不必然導(dǎo)致分歧和對(duì)立，在很大程度上，差異往往是優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的重要基礎(chǔ)。在非洲基礎(chǔ)設(shè)施的政策和實(shí)質(zhì)合作上，雖然中美存在著明顯差異，但這種差異在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)并沒(méi)有表現(xiàn)為負(fù)資產(chǎn)。特別是在特朗普?qǐng)?zhí)政之前，美國(guó)總體上對(duì)中國(guó)在非洲基礎(chǔ)設(shè)施上的貢獻(xiàn)持正面立場(chǎng)，中美兩國(guó)很大程度上在非洲形成了一種自然分工、差異互補(bǔ)的關(guān)系。2008年，在美國(guó)國(guó)會(huì)“中國(guó)在非洲：對(duì)美國(guó)政策的影響”聽證會(huì)上，參議員法因戈?duì)柕拢≧uss?Feingold）表示，“對(duì)于中國(guó)正在提供的重要的基礎(chǔ)設(shè)施，我們不應(yīng)該嘗試去競(jìng)爭(zhēng)或者矮化這些努力，但應(yīng)該尋求幫助提升非洲政府和社會(huì)的能力，促使中國(guó)遵守國(guó)際通用的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范?！?美國(guó)時(shí)任國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)東亞事務(wù)的副助理國(guó)務(wù)卿柯慶生（Thomas?J.?Christensen）也表示，“在多數(shù)情況下，中國(guó)在非洲的作用是積極的，在更具體層面，我們相信中國(guó)在非洲的基礎(chǔ)設(shè)施投資以及商業(yè)活動(dòng)將會(huì)給非洲人民帶來(lái)積極效果”。2013年，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在訪問(wèn)非洲時(shí)表示，“中國(guó)等其他國(guó)家重視非洲是好事，這不是零和博弈，如果其他國(guó)家將非洲視為機(jī)遇，這將能夠幫助非洲”。

2015年，美國(guó)蘭德公司（RAND?Corporation）的報(bào)告表示，中美兩國(guó)在非洲不存在直接的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，中國(guó)正在基于非洲國(guó)家的需求創(chuàng)造更多就業(yè)、轉(zhuǎn)移更多技術(shù)、改善工作環(huán)境，“美國(guó)促進(jìn)中國(guó)非洲政策改進(jìn)的最佳方式不是直接施壓，而是將更多資源用于促進(jìn)民主、政府公信力和透明度”。由此可見，中美之間形成了一種“美國(guó)重點(diǎn)關(guān)注非洲制度和社會(huì)發(fā)展，中國(guó)則更多通過(guò)經(jīng)貿(mào)基礎(chǔ)設(shè)施投資支持非洲發(fā)展”的自然分工模式。美國(guó)時(shí)任參議員理查德·盧格爾（Richard?Lugar）直言中美在非洲的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是互補(bǔ)的，“中國(guó)投資非洲基礎(chǔ)設(shè)施，助力經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，我們?cè)谕顿Y人民和衛(wèi)生”。

對(duì)中國(guó)在非洲積極貢獻(xiàn)的認(rèn)知為中美兩國(guó)在非洲的互動(dòng)合作創(chuàng)造了有利條件。事實(shí)上，自2005年中美兩國(guó)在非洲事務(wù)上建立高級(jí)別對(duì)話機(jī)制以來(lái)，雙方曾進(jìn)行了多輪非洲問(wèn)題磋商。雖然雙方對(duì)非經(jīng)濟(jì)合作存在著很大差異，但兩國(guó)企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施上仍然開展了一定的合作，例如美國(guó)通用電氣公司與中國(guó)電力建設(shè)集團(tuán)、意大利薩里尼集團(tuán)（Salini?Impregilo?of?Italy）等組成聯(lián)合體在贊比亞和津巴布韋巴托卡電站項(xiàng)目上開展合作。

三、大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代中美兩國(guó)在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的互動(dòng)關(guān)系

2017年特朗普?qǐng)?zhí)政后，中美關(guān)系急轉(zhuǎn)直下，美國(guó)全面開展對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)。特朗普政府發(fā)布的《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》（National?Security?Strategy）報(bào)告將中國(guó)視為美國(guó)的“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)者”，2018年底，特朗普政府出臺(tái)以遏制中國(guó)在非影響力為目標(biāo)的“新非洲戰(zhàn)略”（New?Africa?Strategy）。拜登政府任內(nèi)的第二次國(guó)情咨文更是明確表示“美國(guó)尋求與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”。這對(duì)中美兩國(guó)在非洲的相互認(rèn)知和互動(dòng)關(guān)系帶來(lái)了深刻影響。首先，原先處于美國(guó)全球戰(zhàn)略布局中邊緣地位的非洲成為美國(guó)遏制中國(guó)的前沿陣地，這導(dǎo)致中美在非洲的話語(yǔ)從“差異互補(bǔ)”轉(zhuǎn)向“以競(jìng)爭(zhēng)為主導(dǎo)”。其次，基礎(chǔ)設(shè)施被視為美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的新領(lǐng)域，拜登政府推行了更實(shí)質(zhì)性的基建政策，非洲成為諸多全球基建倡議的重點(diǎn)地區(qū)。這些倡議一方面反映了美國(guó)對(duì)非洲基礎(chǔ)設(shè)施的重視正在從口號(hào)轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的行動(dòng)，?但另一方面這些倡議很大程度上仍停留在理念和設(shè)想層面。

（一）規(guī)劃之爭(zhēng)：B3W與中非合作論壇

拜登執(zhí)政以來(lái)，美國(guó)通過(guò)主導(dǎo)B3W倡議和強(qiáng)化全球伙伴關(guān)系來(lái)制衡中國(guó)及“一帶一路”倡議。B3W以價(jià)值觀為導(dǎo)向，倡導(dǎo)所謂高標(biāo)準(zhǔn)、透明的基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系，聚焦氣候變化、醫(yī)療衛(wèi)生、數(shù)字技術(shù)和性別平等四個(gè)領(lǐng)域，通過(guò)發(fā)展融資撬動(dòng)私人資本參與中低收入國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。?在B3W框架下，美國(guó)總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)副助理辛格（Daleep?Singh）、美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯（Antony?Blinken）于2021年11月相繼訪問(wèn)非洲國(guó)家并確定了可能開發(fā)的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。2022年12月，在第二屆美非峰會(huì)舉辦期間，拜登政府承諾加強(qiáng)美非伙伴關(guān)系，并在三年內(nèi)向非洲投資550億美元。然而，美國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施倡議被批評(píng)仍缺乏具體的規(guī)劃和后續(xù)行動(dòng)機(jī)制。

相比之下，中國(guó)對(duì)非基礎(chǔ)設(shè)施合作的優(yōu)勢(shì)之一是有著系統(tǒng)的規(guī)劃和落實(shí)機(jī)制。中國(guó)對(duì)非基礎(chǔ)設(shè)施合作以非洲的長(zhǎng)期發(fā)展為戰(zhàn)略目標(biāo)，而不只是為了短期利益，這使得中國(guó)能夠支持施工周期長(zhǎng)但對(duì)非洲發(fā)展具有重要意義的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。作為非洲發(fā)展議程的重要伙伴，中國(guó)支持非盟《2063年議程》《非洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展計(jì)劃》（PIDA）及其旗艦項(xiàng)目的落實(shí)。中非合作論壇為中國(guó)與非洲國(guó)家共商、共建、共享基礎(chǔ)設(shè)施提供了重要平臺(tái)，在這一框架下，中國(guó)與非洲國(guó)家每三年都會(huì)共同商定基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展規(guī)劃，共同確定基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)的重點(diǎn)領(lǐng)域和項(xiàng)目。在《中非合作論壇—達(dá)喀爾行動(dòng)計(jì)劃（2022—2024年）》中，中國(guó)仍承諾通過(guò)援助和創(chuàng)新融資方式為非洲基礎(chǔ)設(shè)施提供金融支持。

（二）議程和模式之爭(zhēng)：從綠色轉(zhuǎn)型到可持續(xù)融資

中國(guó)憑借自身的體制優(yōu)勢(shì)、融資能力、建設(shè)能力在非洲基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)上建立了重要的優(yōu)勢(shì)和領(lǐng)導(dǎo)力?；跓o(wú)法通過(guò)直接競(jìng)爭(zhēng)撼動(dòng)中國(guó)影響力的現(xiàn)實(shí)，美國(guó)試圖通過(guò)發(fā)揮盟友體系和全球伙伴的作用，更希望通過(guò)引領(lǐng)非洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展新議程、塑造新的基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則、強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施生態(tài)鏈建設(shè)等方式，提升在非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的影響力。

在融資方式上，美國(guó)強(qiáng)調(diào)超越援助、通過(guò)發(fā)展融資動(dòng)員私營(yíng)部門投資非洲基礎(chǔ)設(shè)施，聲稱要為由國(guó)家主導(dǎo)的中國(guó)投融資方式提供“替代方案”。2019年12月，基于《更好地利用投資引導(dǎo)開發(fā)法案》（BUILD），美國(guó)海外私人投資公司與美國(guó)國(guó)際開發(fā)署（USAID）旗下的發(fā)展信貸管理局（DCA）合并，成立美國(guó)國(guó)際開發(fā)金融公司。與美國(guó)海外私人投資公司相比，美國(guó)國(guó)際開發(fā)金融公司的投資上限從290億美元上升至600億美元，并新增股權(quán)投資權(quán)力等。美國(guó)國(guó)際開發(fā)金融公司將非洲設(shè)為重點(diǎn)區(qū)域，向埃塞俄比亞、肯尼亞、塞內(nèi)加爾、尼日利亞、南非五國(guó)派遣了區(qū)域投資專家，并與美國(guó)國(guó)際開發(fā)署的當(dāng)?shù)卮硖幒献?，共同在非洲?guó)家尋找投資機(jī)會(huì)。

在引領(lǐng)新的議程上，能源轉(zhuǎn)型、綠色基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等已成為美國(guó)在非洲開展對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)的新的核心領(lǐng)域。氣候變化和疫情后綠色轉(zhuǎn)型被以美國(guó)為首的一些西方國(guó)家視為重新介入非洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展議程的重要契機(jī)。2021年11月，美、德、英、法、歐盟等共同發(fā)起“公正能源轉(zhuǎn)型伙伴關(guān)系”（Just?Energy?Transition?Partnership，?JETP），計(jì)劃在5年內(nèi)通過(guò)多邊和雙邊撥款、優(yōu)惠貸款等方式提供約85億美元資金，協(xié)助南非發(fā)展可再生能源項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型目標(biāo)。?在2022年11月舉行的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第二十七次締約方大會(huì)（COP27）上，拜登宣布美國(guó)計(jì)劃提供超過(guò)1.5億美元新資金，加快實(shí)施“總統(tǒng)適應(yīng)力與復(fù)原力緊急計(jì)劃”（PREPARE）。相比之下，中國(guó)是非洲綠色能源的主要引領(lǐng)者和貢獻(xiàn)者，非洲國(guó)家清潔電力的25%由中國(guó)創(chuàng)造。2021年9月，習(xí)近平主席宣布不再新建境外煤電項(xiàng)目，中國(guó)將加大對(duì)發(fā)展中國(guó)家能源綠色低碳發(fā)展的支持力度；同年11月底，中非合作論壇第八屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議通過(guò)的《中非應(yīng)對(duì)氣候變化合作宣言》也對(duì)此進(jìn)行了重申。

然而，美國(guó)現(xiàn)有的融資方式?jīng)Q定了其對(duì)非洲能源轉(zhuǎn)型的支持是有限的，因?yàn)槊绹?guó)現(xiàn)有的工具主要集中在撬動(dòng)私人資本投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這意味著美國(guó)有能力支持私營(yíng)部分的能源基礎(chǔ)設(shè)施，特別是在具有滿足足夠投資者需求和擴(kuò)展供電能力的國(guó)家。但在許多非洲國(guó)家，如果沒(méi)有更多的公共投資用于建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，以及加強(qiáng)公共事業(yè)和其他機(jī)構(gòu)的能力，就無(wú)法增加大量新的供應(yīng)。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)非洲的減貧目標(biāo)和社會(huì)發(fā)展具有戰(zhàn)略性影響，中美兩國(guó)在非洲數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域均出臺(tái)了一系列舉措。2019年，美國(guó)貿(mào)易發(fā)展署（USTDA）啟動(dòng)“聯(lián)通非洲”（Access?Africa）倡議，美國(guó)《2021年戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)法案》（Strategic?Competition?Act?of?2021）提出要加強(qiáng)美非數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施合作，開展數(shù)字能力建設(shè)，支持?jǐn)?shù)字創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)數(shù)字民主。2021年，美國(guó)國(guó)際開發(fā)金融公司在南非、肯尼亞等非洲國(guó)家?guī)椭ㄔO(shè)非洲數(shù)據(jù)中心。2022年美非峰會(huì)提出“非洲數(shù)字化轉(zhuǎn)型倡議”（DTA），計(jì)劃投資3.5億美元，貸款融資4.5億美元，總計(jì)投入8億美元以推動(dòng)非洲的數(shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略。在《中非合作2035年愿景》中，中國(guó)繼續(xù)承諾支持非洲建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展數(shù)字產(chǎn)業(yè)，彌合數(shù)字鴻溝。在《中非合作論壇—達(dá)喀爾行動(dòng)計(jì)劃（2022—2024年）》中，中方再次提出“中非攜手構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體倡議”，承諾與非方共同制定并實(shí)施“中非數(shù)字創(chuàng)新伙伴計(jì)劃”。

（三）行為之爭(zhēng)：從集體行動(dòng)到全政府動(dòng)員

與特朗普政府時(shí)期相比，拜登政府在強(qiáng)化對(duì)華基礎(chǔ)設(shè)施競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中出現(xiàn)了兩個(gè)明顯的趨勢(shì)。一是加強(qiáng)與西方國(guó)家的集體協(xié)調(diào)合作，通過(guò)構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施全球伙伴關(guān)系，引領(lǐng)所謂高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，來(lái)形成相對(duì)于中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)力。二是強(qiáng)化全政府動(dòng)員，拜登政府繼承并強(qiáng)化了特朗普時(shí)期提出的全政府方式，尤其是借助基礎(chǔ)設(shè)施等重要議題，推動(dòng)和加強(qiáng)府院之間、政府不同部門間的共識(shí)和協(xié)調(diào)配合，大力動(dòng)員和調(diào)動(dòng)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、非政府組織等私人部門的參與。

第一，美國(guó)進(jìn)一步強(qiáng)化與西方盟友的集體協(xié)調(diào)合作。B3W是美歐國(guó)家首次從集體行動(dòng)的層面對(duì)全球基礎(chǔ)設(shè)施提出宏大設(shè)想，并與中國(guó)的“一帶一路”倡議展開整體性競(jìng)爭(zhēng)。?例如，在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，美國(guó)通過(guò)金融工具支持盟國(guó)企業(yè)，以阻止中國(guó)企業(yè)參與非洲5G建設(shè)。2021年5月，埃塞俄比亞政府公開招標(biāo)新電信運(yùn)營(yíng)牌照，美國(guó)支持英、日企業(yè)組成的沃達(dá)豐財(cái)團(tuán)（Vodafone）與中國(guó)展開競(jìng)爭(zhēng)。在美國(guó)國(guó)際開發(fā)金融公司提供的低息貸款支持下，英日財(cái)團(tuán)擊敗了南非和中國(guó)絲路基金的聯(lián)合投標(biāo)，奪得埃塞俄比亞首個(gè)新電信牌照。美國(guó)的附加條件是禁止埃塞俄比亞使用其資金購(gòu)買華為或者中興的電信設(shè)備。?類似的西方集體圍堵中國(guó)很可能將繼續(xù)影響中國(guó)信息通信技術(shù)公司在非洲的發(fā)展，并擠壓中非合作的空間。

第二，美國(guó)主導(dǎo)的基建計(jì)劃在國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)等方面對(duì)中非基礎(chǔ)設(shè)施合作發(fā)起了挑戰(zhàn)。一方面，美國(guó)依靠盟友資源組建“基建聯(lián)盟”搶占規(guī)則制定權(quán)。2019年11月，美國(guó)、日本和澳大利亞共同推出“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃，并得到經(jīng)合組織的支持。這一基建聯(lián)盟是美國(guó)與盟友共同組建的多邊認(rèn)證機(jī)構(gòu)，力圖將各國(guó)政府、私營(yíng)部門和民間社會(huì)聯(lián)合起來(lái)形成全球基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證體系。?另一方面，美國(guó)利用國(guó)際規(guī)則攻擊中國(guó)企業(yè)，脅迫東道國(guó)政府限制或阻止中國(guó)企業(yè)參與競(jìng)標(biāo)。例如，美國(guó)向世貿(mào)組織（WTO）提供所謂的“文件”，試圖證明中國(guó)企業(yè)是履行政府職權(quán)的“公共機(jī)構(gòu)”，以限制中國(guó)企業(yè)參加基建項(xiàng)目投標(biāo)，或在稅收等政策上采取不公平措施。

（四）價(jià)值觀之爭(zhēng)：從環(huán)境社會(huì)治理（ESG）到數(shù)字民主

基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)嵌著技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、文化、規(guī)則乃至價(jià)值觀，由此構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施生態(tài)的能力也是權(quán)力的重要體現(xiàn)。若將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)視為硬實(shí)力，則“基礎(chǔ)設(shè)施生態(tài)”很大程度上體現(xiàn)的是軟實(shí)力，這正是中美在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的核心差異。中國(guó)和美國(guó)對(duì)非洲基礎(chǔ)設(shè)施基于“發(fā)展視角”和“權(quán)力視角”的認(rèn)知差異決定了中國(guó)重視硬件建設(shè)，而美國(guó)更重視生態(tài)建設(shè)。以美國(guó)為首的一些西方國(guó)家很難在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)，因此其致力于通過(guò)塑造規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值觀來(lái)提升其在基礎(chǔ)設(shè)施生態(tài)中的地位和話語(yǔ)權(quán)。貝克·麥肯齊（Baker?McKenzie）的報(bào)告就明確指出，美國(guó)等開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)越來(lái)越多地錨定非洲的基礎(chǔ)設(shè)施生態(tài)系統(tǒng)：其不僅只是提供項(xiàng)目融資，而且還要發(fā)揮投資促進(jìn)者和資本檢查者的角色。?美國(guó)國(guó)際開發(fā)金融公司非洲地區(qū)業(yè)務(wù)主任賈因（Vibhuti?Jain）指出，美國(guó)開發(fā)性金融將采取不同于國(guó)家主義的融資方式，把環(huán)境、社會(huì)和治理的高標(biāo)準(zhǔn)貫穿于項(xiàng)目的全周期，并通過(guò)國(guó)際發(fā)展融資伙伴共同推動(dòng)其成為基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)的共同規(guī)范。?因此，大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的一個(gè)重要現(xiàn)實(shí)是，美、歐不僅表達(dá)了加大基礎(chǔ)設(shè)施投融資的意愿，而且更加重視規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)塑造，即通過(guò)引領(lǐng)綠色轉(zhuǎn)型、塑造基礎(chǔ)設(shè)施新的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，提升其在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)和影響力。

四、中美在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域關(guān)系的發(fā)展趨勢(shì)

當(dāng)前，基礎(chǔ)設(shè)施正在從原本的經(jīng)濟(jì)和發(fā)展議題轉(zhuǎn)變?yōu)榇髧?guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的新議題。中美兩國(guó)在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的新互動(dòng)關(guān)系正是這一變化的集中體現(xiàn)。作為非洲重要的國(guó)際發(fā)展合作伙伴，中美兩國(guó)不僅在促進(jìn)非洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展上承擔(dān)著共同的責(zé)任，也存在“差異互補(bǔ)”的合作基礎(chǔ)。然而，當(dāng)前美國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)上對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)正在加劇各方的疑慮，它們對(duì)中美兩國(guó)在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域關(guān)系的發(fā)展前景越來(lái)越悲觀。那么，如何超越單一思維，客觀評(píng)估中美兩國(guó)在非洲關(guān)系的前景，在當(dāng)下具有重要意義。

中美兩國(guó)未來(lái)在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的關(guān)系狀態(tài)主要取決于美國(guó)、中國(guó)、非洲三方之間的戰(zhàn)略定位、戰(zhàn)略管理和戰(zhàn)略互動(dòng)，同時(shí)又與基礎(chǔ)設(shè)施的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向和內(nèi)在合作需求密切相關(guān)。具體而言，美國(guó)戰(zhàn)略界的競(jìng)爭(zhēng)思維與商界和實(shí)務(wù)部門的合作需求，非洲國(guó)家對(duì)大國(guó)基建投入的需求以及管理大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的能力，中國(guó)戰(zhàn)略應(yīng)對(duì)與市場(chǎng)選擇等因素的相互作用將深刻影響未來(lái)的中美在非洲基礎(chǔ)設(shè)施上的互動(dòng)關(guān)系。當(dāng)下的一個(gè)基本狀態(tài)是，從美國(guó)的角度來(lái)看，美國(guó)戰(zhàn)略界的競(jìng)爭(zhēng)思維強(qiáng)，商界和實(shí)務(wù)部門的競(jìng)爭(zhēng)思維弱且基于市場(chǎng)化的合作需求強(qiáng)；從非洲的角度來(lái)看，非洲國(guó)家對(duì)外部基礎(chǔ)設(shè)施投入的需求強(qiáng)且不愿看到中美在非陷入無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)；從中國(guó)的角度來(lái)看，中國(guó)從戰(zhàn)略和市場(chǎng)層面歡迎其他大國(guó)加大對(duì)非洲的投入，也愿意開展國(guó)際合作，但反對(duì)基于意識(shí)形態(tài)和專門針對(duì)中國(guó)的行為。由此，當(dāng)前美國(guó)在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)主要是由美國(guó)戰(zhàn)略界推動(dòng)的。相比之下，無(wú)論是從非洲、中國(guó)還是美國(guó)商界的角度來(lái)看，阻止中美滑向惡性競(jìng)爭(zhēng)的力量更強(qiáng)大。簡(jiǎn)言之，中美在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域“差異互補(bǔ)”的現(xiàn)實(shí)并沒(méi)有改變，而惡性競(jìng)爭(zhēng)的制約因素也很強(qiáng)。因此，中美在非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的關(guān)系并不會(huì)因?yàn)椤叭蚧A(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”的推出而走向惡性競(jìng)爭(zhēng)，但同時(shí)在關(guān)鍵礦產(chǎn)資源、數(shù)字安全和治理規(guī)則等一些特定議題上，中美之間的分歧乃至對(duì)立趨勢(shì)會(huì)較明顯。

（一）非洲的立場(chǎng)

隨著非洲自主性的提升，非洲集體協(xié)商、統(tǒng)一立場(chǎng)和自主決策能力的增強(qiáng)，非洲的態(tài)度、政策和戰(zhàn)略管理能力成為影響中美兩國(guó)在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域關(guān)系的重要因素?？傮w上，發(fā)展國(guó)家和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施是非洲國(guó)家的普遍需求。2022年，非洲開發(fā)銀行指出，非洲每年基礎(chǔ)設(shè)施融資的缺口仍超過(guò)1?000億美元，?因此非洲國(guó)家歡迎國(guó)際社會(huì)加大對(duì)非洲基礎(chǔ)設(shè)施的投入。同時(shí)，非洲國(guó)家反對(duì)政治化和附帶條件的基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)模式，不希望大國(guó)間的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)損害非洲國(guó)家在本國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展議程上的主導(dǎo)權(quán)。

非洲國(guó)家正在積極利用大國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資的比較優(yōu)勢(shì)，中美兩國(guó)在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域并沒(méi)有出現(xiàn)明顯的直接競(jìng)爭(zhēng)，“差異互補(bǔ)”依然是雙方在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性關(guān)系。南非、塞內(nèi)加爾以及非盟領(lǐng)導(dǎo)人通過(guò)全球氣候峰會(huì)、歐盟—非盟峰會(huì)、七國(guó)集團(tuán)峰會(huì)等平臺(tái)積極尋求西方國(guó)家的支持。然而，相比于非洲對(duì)中國(guó)綜合性的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展需求，非洲國(guó)家對(duì)美、歐的需求主要集中于能源轉(zhuǎn)型、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、公共衛(wèi)生等特定領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施上。?例如，在“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”框架下，美國(guó)企業(yè)率先與安哥拉簽訂了20億美元的光伏合作協(xié)議。同時(shí)，美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施融資和合作的主要對(duì)象是非盟、次區(qū)域組織以及非洲中小企業(yè)等私人部門，這也意味著美國(guó)的投融資只是非洲區(qū)域和國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的支持性而非主導(dǎo)性因素，其將在很大程度上從屬于非洲國(guó)家主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展框架。

一些非洲學(xué)者的思考反映了廣大非洲國(guó)家當(dāng)下的認(rèn)知，“非洲需要保持不結(jié)盟立場(chǎng)。我們不應(yīng)偏袒任何一方，而應(yīng)取其所長(zhǎng)，為非洲謀求最大利益。西方為非洲做了很多，它們將繼續(xù)這樣做，因?yàn)檫@也會(huì)為它們帶來(lái)利益。中國(guó)雖有自己的不足，但其為非洲增長(zhǎng)提供的資金發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。這些資金支持為非洲帶來(lái)大量項(xiàng)目，為非洲國(guó)家創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，并助力非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展。相比之下，來(lái)自西方的資金事實(shí)上最終又流回到了瑞士等海外銀行的賬戶。”

（二）美國(guó)政府的承諾

美國(guó)從不缺少對(duì)非洲的承諾，但承諾能否落地往往備受質(zhì)疑。一方面，美國(guó)的承諾往往被認(rèn)為口惠而實(shí)不至，承諾與實(shí)際兌現(xiàn)存在較大差距。另一方面，由于美國(guó)對(duì)非舉措大多集中于政治、安全和社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域，且往往附加嚴(yán)格的政治條件，這導(dǎo)致美國(guó)在促進(jìn)非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用相對(duì)有限，甚至?xí)a(chǎn)生很大的負(fù)面影響。因此，美國(guó)提出“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”后，其實(shí)際效果遭到各方的質(zhì)疑，美國(guó)政府更替導(dǎo)致政策能否保持連續(xù)性的問(wèn)題也使這一計(jì)劃不被各界看好。

由此，美、歐能否真正與中國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開展競(jìng)爭(zhēng)也備受質(zhì)疑。首先，無(wú)論是B3W還是“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”計(jì)劃，都被認(rèn)為缺乏清晰的路線圖和具體實(shí)施方案。其次，無(wú)論是美國(guó)還是歐盟的相關(guān)計(jì)劃，都被認(rèn)為是“新瓶裝舊酒”，即把原有的不同機(jī)制和工具進(jìn)行整合，包裝成一個(gè)一攬子計(jì)劃，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)增量。美國(guó)的“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”計(jì)劃就是把美國(guó)國(guó)際發(fā)展署、“千禧年挑戰(zhàn)公司”（Millennium?Challenge?Corporation）、美國(guó)國(guó)際開發(fā)金融公司、貿(mào)發(fā)署、交通部和國(guó)務(wù)院的對(duì)非舉措整合后冠以新的名稱。?再次，協(xié)調(diào)和執(zhí)行力是最大的問(wèn)題。美國(guó)的“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”計(jì)劃面臨著在國(guó)際和國(guó)內(nèi)層面協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。雖然美國(guó)試圖在七國(guó)集團(tuán)營(yíng)造西方國(guó)家協(xié)調(diào)合作的局面，但其在實(shí)質(zhì)問(wèn)題上的分歧往往大于共識(shí)。例如，拜登明確表示“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”計(jì)劃將是“一帶一路”倡議的競(jìng)爭(zhēng)者，但德國(guó)總理朔爾茨（Martin?Schulz）則避免使用這一表述。?同樣，在歐盟內(nèi)部不同國(guó)家和美國(guó)內(nèi)部不同機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)問(wèn)題也一直被認(rèn)為是歐、美對(duì)外援助效果不彰的重要原因。

（三）美國(guó)市場(chǎng)的力量

市場(chǎng)反應(yīng)是決定美國(guó)全球基礎(chǔ)設(shè)施倡議能否順利推進(jìn)以及能否產(chǎn)生實(shí)際效果的重要因素?！叭蚧A(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”計(jì)劃的6?000億美元中有很大比重是希望通過(guò)撬動(dòng)私人資本來(lái)籌集的，美國(guó)商界和私人資本對(duì)投資非洲以及對(duì)中國(guó)的態(tài)度至關(guān)重要?？傮w上，以美國(guó)商會(huì)為代表的美國(guó)商界一直呼吁政府重視對(duì)非洲的經(jīng)貿(mào)合作，但實(shí)際上美國(guó)企業(yè)投資非洲基礎(chǔ)設(shè)施的意愿很低。美國(guó)私人資本往往傾向于市場(chǎng)規(guī)模較大、宏觀經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境較為穩(wěn)定、消費(fèi)者具有更大支付能力的發(fā)展中國(guó)家，有限的對(duì)非基礎(chǔ)設(shè)施投資主要集中于最盈利的項(xiàng)目，而非基于美國(guó)政府希望投資的領(lǐng)域。?正如美國(guó)商會(huì)坦言，美國(guó)政府的融資工具將是關(guān)鍵要素，因?yàn)楹苌儆忻绹?guó)企業(yè)把非洲視為戰(zhàn)略機(jī)遇，美國(guó)政府只能通過(guò)官方融資工具“教導(dǎo)”和支持美國(guó)企業(yè)把握非洲的投資機(jī)遇。?具體到基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，連美國(guó)商會(huì)也并不看好非洲的基礎(chǔ)設(shè)施投資，從其對(duì)拜登政府的政策建議中只字未提基礎(chǔ)設(shè)施就可見一斑。?根據(jù)麥肯錫公司的“基礎(chǔ)設(shè)施悖論”，雖然非洲基礎(chǔ)設(shè)施存在著巨大需求和機(jī)遇，但最終真正開工建設(shè)的項(xiàng)目比例極低，80%的非洲基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在可行性研究和項(xiàng)目初期就失敗了。?這意味著美國(guó)宏大的戰(zhàn)略設(shè)想與商業(yè)和私人資本有限的投資之間，以及從提出倡議和計(jì)劃到真正落地之間仍存在著巨大鴻溝。

（四）中國(guó)的應(yīng)對(duì)

美、歐重視和加大對(duì)非洲基礎(chǔ)設(shè)施的投入給中國(guó)帶來(lái)一定的壓力和挑戰(zhàn)。然而，中美在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域關(guān)系的發(fā)展更大程度上取決于中國(guó)的認(rèn)知和回應(yīng)。中國(guó)如果繼續(xù)從發(fā)展角度開展非洲基礎(chǔ)設(shè)施合作，基于非洲的現(xiàn)實(shí)和需要回應(yīng)和超越美、歐國(guó)家戰(zhàn)略界基于權(quán)力博弈視角塑造的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，中國(guó)就能在管控和塑造中美兩國(guó)在非洲的關(guān)系上有更大的主動(dòng)性和回旋空間。首先，中國(guó)正在以更加開放、包容的心態(tài)來(lái)認(rèn)識(shí)和促進(jìn)國(guó)際對(duì)非合作，真正從非洲發(fā)展的角度來(lái)看待其他大國(guó)在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的倡議和計(jì)劃。在“上海公報(bào)”發(fā)表50周年紀(jì)念大會(huì)的講話中，王毅表示，“中方對(duì)美方參與共建‘一帶一路’倡議和全球發(fā)展倡議持開放態(tài)度，也愿考慮同美方‘重建更好世界’倡議進(jìn)行協(xié)調(diào)，向世界提供更多的優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品?！逼浯危袊?guó)以開放、包容的心態(tài)來(lái)認(rèn)識(shí)以美國(guó)為代表的一些西方國(guó)家的對(duì)非政策，反映了中國(guó)對(duì)中非關(guān)系的自信，也反映了中國(guó)是真正從非洲角度出發(fā)歡迎一切有利于非洲發(fā)展的倡議和舉措。在綠色轉(zhuǎn)型、可持續(xù)融資等美國(guó)意圖與中國(guó)重點(diǎn)競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域，中國(guó)并未與美國(guó)對(duì)抗，而是著眼大局，作出了積極的回應(yīng)。2021年7月，中國(guó)發(fā)布了《對(duì)外投資合作綠色發(fā)展工作指引》，鼓勵(lì)企業(yè)把綠色理念貫穿到對(duì)外投資合作的全過(guò)程。2022年3月，中國(guó)發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)共建“一帶一路”綠色發(fā)展的意見》，指出“一帶一路”倡議必須與《巴黎協(xié)定》保持一致。由此可見，中國(guó)的心態(tài)和做法在很大程度上將為構(gòu)建大國(guó)在非洲良性競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系提供可能。

結(jié)?束?語(yǔ)

基礎(chǔ)設(shè)施是非洲國(guó)家發(fā)展的核心需求，是國(guó)際對(duì)非合作的重點(diǎn)領(lǐng)域。中國(guó)始終堅(jiān)持發(fā)展優(yōu)先，把基礎(chǔ)設(shè)施作為中非合作的核心領(lǐng)域，在長(zhǎng)期的合作實(shí)踐中，中國(guó)已經(jīng)成為非洲最大的基礎(chǔ)設(shè)施融資方和國(guó)際工程承包方，在非洲基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上發(fā)揮了重要作用。中國(guó)在非洲的影響力促使以美國(guó)為首的一些西方國(guó)家改變了此前忽視對(duì)非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的政策。美、歐加大對(duì)非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的理念設(shè)計(jì)和倡議舉措，反映了其希望重塑非洲發(fā)展議程、提升在非洲的競(jìng)爭(zhēng)力和影響力的強(qiáng)烈意愿。在美國(guó)采取“接觸戰(zhàn)略”以促使中國(guó)融入西方主導(dǎo)的世界秩序的時(shí)期，美國(guó)對(duì)中美在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的關(guān)系尚能理性認(rèn)知為“差異互補(bǔ)”。但進(jìn)入大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代，美國(guó)將中國(guó)視為“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”、將非洲基礎(chǔ)設(shè)施作為權(quán)力博弈工具的認(rèn)知，使美國(guó)對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)上升到了價(jià)值觀、戰(zhàn)略的層面。

然而，“差異互補(bǔ)”仍然是中美兩國(guó)在非洲結(jié)構(gòu)性關(guān)系的事實(shí)，而且這一關(guān)系隨著美國(guó)逐漸重視非洲而更加明顯。中美兩國(guó)在非洲仍存在著更大的“自然分工”“互補(bǔ)合作”的空間。相反，基于非洲的需求和立場(chǎng)、美國(guó)政策倡議和實(shí)際執(zhí)行之間的差距、美國(guó)戰(zhàn)略界和商界的分歧以及中國(guó)在應(yīng)對(duì)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)上的態(tài)度和政策等綜合考慮，中美兩國(guó)在非洲基礎(chǔ)設(shè)施上的互動(dòng)關(guān)系大概率不會(huì)走向惡性競(jìng)爭(zhēng)，更大的可能是在市場(chǎng)力量和非洲國(guó)家的主導(dǎo)下，中美兩國(guó)在非洲的深度互動(dòng)將會(huì)調(diào)整雙方的相互認(rèn)知，為潛在的合作創(chuàng)造條件。同時(shí)，在關(guān)鍵礦產(chǎn)資源、數(shù)字安全和治理規(guī)則等新議題上，中美之間發(fā)生競(jìng)爭(zhēng)乃至沖突的可能性較大。例如，美國(guó)將戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈安全伙伴關(guān)系嵌入美非合作中，更為隱蔽地遏制中國(guó)，對(duì)此中國(guó)應(yīng)審慎應(yīng)對(duì)。

中美兩國(guó)在促進(jìn)非洲破解發(fā)展難題、應(yīng)對(duì)發(fā)展挑戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)和平發(fā)展上肩負(fù)著共同的國(guó)際責(zé)任。中美應(yīng)該有效管控分歧，避免美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的擴(kuò)大化對(duì)非洲等發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)生負(fù)面影響。中美應(yīng)該重視非洲以及基礎(chǔ)設(shè)施等發(fā)展議題在促進(jìn)中美合作上的價(jià)值，通過(guò)務(wù)實(shí)合作，促進(jìn)國(guó)際對(duì)非合作健康發(fā)展，為中美關(guān)系發(fā)展創(chuàng)造良好條件。

[責(zé)任編輯：樊文光]