“雙碳”戰(zhàn)略背景下可再生能源電價補貼政策研究

程澤川

（國網(wǎng)天津市電力公司，天津 300010）

一、研究背景

我國是世界上能源消費大國之一，以煤為主的能源結(jié)構(gòu)及粗放的能源發(fā)展方式導(dǎo)致了能源資源的嚴重浪費。當(dāng)前，發(fā)展可再生能源已成為世界各國在能源轉(zhuǎn)型與應(yīng)對氣候變化方面所采取的一項重要的戰(zhàn)略舉措，加快發(fā)展可再生能源是推動能源革命的重要手段，是構(gòu)建清潔低碳安全高效能源體系的重要抓手。自2006年1月1日起施行《中華人民共和國可再生能源法》后，可再生能源的發(fā)展開始加速，2014年至今持續(xù)保持著全球新能源發(fā)電總量的領(lǐng)先位置。國際可再生能源署（IRENA）公布的數(shù)據(jù)顯示，盡管受到了新冠病毒疫情的影響，2020年和2021年世界新增可再生能源發(fā)電裝機容量仍達到了2.61億千瓦和2.57億千瓦，我國新增裝機容量所占的比例分別為52.1%和47.1%，是全球新增可再生能源裝機量最大的貢獻國，新能源的迅速發(fā)展與我國對新能源的大力支持密切相關(guān)?！笆奈濉笔俏覈七M綠色低碳轉(zhuǎn)型和實現(xiàn)應(yīng)對氣候變化的關(guān)鍵時期，可再生能源發(fā)展必將迎來一個嶄新的時期。

根據(jù)我國風(fēng)能專委會綜合各因素測算，截至2021年12月底可再生能源電價補貼缺口約為4000億元，預(yù)計2028年電價補貼缺口將達到最大值。隨著可再生能源電價補貼資金缺口的不斷擴大，可再生能源發(fā)電行業(yè)的發(fā)展將受到約束。在“十四五”期間，我國新能源發(fā)展將從以“補助為主”為主向以“平價”為主轉(zhuǎn)變，目前國內(nèi)已有的可再生能源補貼模式及效益等方面的相關(guān)研究無法適應(yīng)新能源發(fā)展的需要。在新能源快速發(fā)展的背景下，對新能源電價的形成機理進行深入探討、完善和優(yōu)化定價機制對可再生能源發(fā)電行業(yè)的發(fā)展將起到積極的促進作用。為此，本文擬通過對新能源電力市場及相關(guān)政策的分析，明確新能源電力市場中存在的問題并給出具體的建議。

二、我國可再生能源發(fā)電現(xiàn)狀

近年來，國家加大了對新能源電力的扶持，可再生能源裝機數(shù)量在不斷增加。到2020年底，新能源發(fā)電裝機規(guī)模已達9.35億千瓦，占全部電力裝機總量的42.5%。到2021年底，可再生能源發(fā)電的總裝機容量達到了10.63億千瓦，約占全部電力裝機容量的44.8%。隨著新能源裝機容量和投入的不斷增加，新能源發(fā)電的綠色替代效應(yīng)越來越明顯，新能源發(fā)電的節(jié)能減排潛力也越來越大。與此同時，新能源電力產(chǎn)量也逐年增長。2006年，我國的非水可再生能源發(fā)電量為61億千瓦時，2021年，該發(fā)電量達到11422億千瓦時，非水可再生能源發(fā)電量占全社會發(fā)電量的比例從2006年的0.2%增至2021年的14%。其中，風(fēng)電、光伏和生物質(zhì)發(fā)電量分別為6526億千瓦時、3259億千瓦時、1637億千瓦時，占比分別為8.0%、4.0%、2.0%。可再生能源發(fā)電占全社會發(fā)電量的比例超過75%的國家是巴西，占比在50%～75%之間的國家是加拿大，占比在30%～50%的國家有德國、英國、意大利等。雖然我國可再生能源的裝機容量和發(fā)電量規(guī)模在持續(xù)增大，目前已成為可再生能源發(fā)展最快的國家之一，但是僅有全社會用電量的三分之一來源于可再生能源發(fā)電，與西方發(fā)達國家相比存在一定的差距，發(fā)電側(cè)的電量結(jié)構(gòu)需要進一步優(yōu)化調(diào)整，以實現(xiàn)加快推進新能源發(fā)電的綠色低碳轉(zhuǎn)型目標(biāo)。

三、我國可再生能源電價補貼分析

近年來，隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，電力消費的平均水平在2005年—2014年之間呈現(xiàn)出逐年提高的趨勢。自2015年開始，國家把重點放在經(jīng)濟的穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展上，電力需求增速放緩，同時，燃煤發(fā)電的基準(zhǔn)價格也出現(xiàn)了下滑態(tài)勢，國家已經(jīng)數(shù)次對可再生能源的上網(wǎng)價格進行了調(diào)整，其中風(fēng)力、光伏的上網(wǎng)價格變化情況如表1和表2所示。

表1 風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價（元/千瓦時）

表2 光伏發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價（元/千瓦時）

風(fēng)電、光伏發(fā)電的標(biāo)桿上網(wǎng)電價和火電的基準(zhǔn)電價之間的差就是二者的可再生能源電價補貼標(biāo)準(zhǔn)，可再生能源電價補貼金額相當(dāng)于每度電電價補貼標(biāo)準(zhǔn)和上網(wǎng)電量的乘積。盡管自2015年開始，風(fēng)力、光伏發(fā)電每度電電價補貼標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)減少，但因為可再生能源上網(wǎng)電量的迅速增加，可再生能源的補助缺口也在迅速增加。我國可再生能源的電費補助資金來源于可再生能源電價附加基金。在2015年之前，新能源產(chǎn)業(yè)還處在起步階段，可再生能源行業(yè)處于發(fā)展初期，補貼發(fā)放緊張有序。從2016年開始，新能源產(chǎn)業(yè)開始進入快速發(fā)展階段，盡管可再生能源電價附加基金的收費水平從2006年的0.001元/度上調(diào)至0.019元/度，但遠遠低于新能源裝機容量的增長速度，補助資金缺口越來越大。2017年至2019年，全國補貼缺口分別達到1500億元、2331億元、3000億元以上，隨著“搶裝潮”的爆發(fā)，2020年度大規(guī)模的補貼發(fā)放對國家財政造成了更大的負擔(dān)，到了年末新能源補助缺口已經(jīng)超過了3000億元。根據(jù)風(fēng)電專業(yè)委員會的測算，從我國新能源發(fā)展規(guī)劃來看，存量享受補貼的可再生能源發(fā)電項目仍然較多，未來可再生能源電價補貼缺口有可能進一步擴大，補貼缺口很有可能在2028年出現(xiàn)最大值。

四、我國可再生能源電價補貼引發(fā)的問題

（一）可再生能源電價補貼缺口不斷擴大

目前，補貼缺口長期不能得到有效解決已經(jīng)是當(dāng)前制約可再生能源行業(yè)發(fā)展的突出問題。導(dǎo)致補貼缺口的主要原因是可再生能源電價附加基金標(biāo)準(zhǔn)較低、自備電廠拖欠繳納基金等。其次是新能源的快速發(fā)展使得對補助資金的需求急劇增大，而補助資金來源的增長速度低于新能源的發(fā)展速度。加之新能源發(fā)展嚴重依賴于政府的補貼，現(xiàn)行的電價補貼制度難以適應(yīng)新能源迅速發(fā)展的需要，巨大的資金缺口已經(jīng)成為制約新能源發(fā)展的最大瓶頸。

（二）可再生能源企業(yè)參與市場化程度低

在可再生能源發(fā)展初期，來自政府的電價補貼資金對行業(yè)發(fā)展起到了促進作用，隨著可再生能源裝機容量和發(fā)電規(guī)模的不斷擴大，固定的電價補貼標(biāo)準(zhǔn)無法客觀、及時、準(zhǔn)確地反映出電力商品的實際價格水平，并且固定的電價補貼側(cè)重于對發(fā)電企業(yè)的激勵作用，很容易引發(fā)產(chǎn)能過剩，進而造成新能源發(fā)電量消納難的問題。另外，我國長期存在著工商業(yè)用戶電價補貼居民、農(nóng)業(yè)用戶電價的交叉補貼現(xiàn)象，電價并沒有完全市場化，一些類別用戶仍執(zhí)行政府定價，造成可再生能源發(fā)電的上網(wǎng)電價并不能準(zhǔn)確反映成本的變化，也不能真實地向用戶側(cè)進行傳導(dǎo)。我國可再生能源發(fā)電規(guī)模龐大，正處于轉(zhuǎn)型升級階段，需要根據(jù)電力需求和生產(chǎn)成本變化等市場實際情況來反映和調(diào)整上網(wǎng)電價水平。

（三）可再生能源企業(yè)參與市場的空間受限

在政府高額可再生能源電價補貼政策的扶持下，發(fā)電企業(yè)利用自身最大潛能開發(fā)可再生能源，可再生能源的發(fā)電裝機規(guī)模不斷擴大，但是裝機規(guī)模占比仍相對較小，這就造成了可再生能源企業(yè)無法與大型的火電企業(yè)進行同臺競爭。目前已經(jīng)運行的可再生能源發(fā)電企業(yè)主要集中在西北部等偏遠地區(qū)，存在本地消納困難、距離負荷中心遠、跨區(qū)域輸電等問題，而我國用電量集中的東中部區(qū)域大型火發(fā)企業(yè)密集，如果在政策上不能對可再生能源發(fā)電企業(yè)提供支持，可再生能源發(fā)電企業(yè)參與市場的發(fā)展空間就會受到限制，不能達到發(fā)電利用小時數(shù)，降低了可再生能源發(fā)電企業(yè)的經(jīng)濟收益，將對可再生能源的行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

五、對策與建議

（一）完善可再生能源電價補貼方式

完善可再生能源的上網(wǎng)價格和補貼方式。在發(fā)電側(cè)，以市場化的方式推動可再生能源行業(yè)降低成本，從而推動可再生能源行業(yè)進行技術(shù)革新，打破高成本壁壘。在消費側(cè)，根據(jù)用電群體的特點，分別建立相應(yīng)的價格體系和補助標(biāo)準(zhǔn)，將新能源的補助由發(fā)電企業(yè)傳導(dǎo)至用戶，以激勵整個社會積極參與新能源的消納。在“誰使用，誰付費”的原則下，對于低電價類別用戶可適當(dāng)提高可再生能源電價附加基金標(biāo)準(zhǔn)的征收，并逐漸將其提升至足以補償其單位供電成本的水平，最后逐漸降低甚至取消政府補貼的扶持。

（二）協(xié)同發(fā)展促進可再生能源消納

構(gòu)建上網(wǎng)電量與電價補貼之間的動態(tài)調(diào)整機制，通過增加可再生能源發(fā)電利用小時數(shù)提高其上網(wǎng)電量的方法來降低政府對發(fā)電企業(yè)的電價補貼額度，引導(dǎo)光伏、風(fēng)電等可再生能源企業(yè)依靠自身經(jīng)營發(fā)展。另外，政府應(yīng)該在電網(wǎng)建設(shè)、新型儲能等方面協(xié)調(diào)發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)進行密切合作，優(yōu)化完善不同發(fā)電類型的電量結(jié)構(gòu)，促進風(fēng)光資源豐富地區(qū)的過剩產(chǎn)能消納。政府可以建立能源信息大數(shù)據(jù)共享平臺，對風(fēng)光等可再生能源發(fā)電的增長情況進行統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)多能互補，進一步提高可再生能源發(fā)電的消納能力，最終達到可再生能源生產(chǎn)、輸送和消費的協(xié)調(diào)發(fā)展。在確定的能源需求增加范圍內(nèi)，限制中東部新建大型燃煤電廠，以促進可再生能源的發(fā)展，從而為可再生能源企業(yè)提供電力市場空間。

（三）優(yōu)化可再生能源市場交易機制

進一步健全和完善可再生能源參與電力市場的相關(guān)政策制度，打破監(jiān)管障礙，建立能夠全面體現(xiàn)可再生能源環(huán)境價值并與傳統(tǒng)能源進行平等競爭的新能源市場環(huán)境，更好地發(fā)揮日間和實時市場的作用。同時，以市場為導(dǎo)向，采用競價、銷售新能源“綠色”權(quán)益證書等方式，減輕因新能源未獲得足夠的補助而造成的利潤壓力。組織可再生能源企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)與用戶簽署“多年度購售電”合同，推進大用戶直接進行市場化交易。健全“綠電”證書認證制度，加強“綠電”證書對“綠電”的識別作用，擴大“綠電”認證的適用范圍，促進“綠電”的市場化定價；支持平價項目積極參與綠證交易，并將綠色證書與新能源發(fā)電消納相結(jié)合，做好綠色證書和碳市場銜接，進一步體現(xiàn)可再生能源的環(huán)境價值。