鄉(xiāng)村教師編制政策的執(zhí)行困境與紓解之策*
——基于政策網(wǎng)絡(luò)理論的分析

方 紅 楊文悅

一、問題的提出

建設(shè)一支高質(zhì)量的鄉(xiāng)村教師隊伍是振興鄉(xiāng)村教育的必然要求。當下鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)面臨著教師補充、教師留任、教師發(fā)展等問題，而編制問題又是眾多問題中的源頭。政府多次頒布相關(guān)政策，提出創(chuàng)新鄉(xiāng)村地區(qū)教師編制配備標準、依據(jù)實際情況對邊遠和艱苦地區(qū)按比例增核編制等要求，也形成了向鄉(xiāng)村地區(qū)傾斜的教師編制政策。但在實際調(diào)查中，鄉(xiāng)村地區(qū)教師編制短缺的現(xiàn)象仍然存在。有研究指出鄉(xiāng)村學校成班率低，但對教師的需求不減，所招聘的編外教師大多是語數(shù)教師，由其同時兼任音體美學科[1]。更有數(shù)據(jù)顯示，2020年全國有代課教師57，055 名，占鄉(xiāng)村小學教師總量的3.24%，在中西部某些邊遠地區(qū)，代課教師比例高達50%[2]。以上現(xiàn)狀反映出，鄉(xiāng)村教師編制政策在執(zhí)行中尚未得到整體性落實，合理配置鄉(xiāng)村地區(qū)教師編制這一政策目標的實現(xiàn)還任重道遠。

目前，對鄉(xiāng)村教師編制政策的研究主要涉及以下三個方面：一是研究鄉(xiāng)村教師編制的管理問題，認為鄉(xiāng)村教師編制管理體制統(tǒng)籌層次低，難以適應(yīng)學齡人口流動的狀況[3]；編制管理主體眾多，而各部門間價值各異，協(xié)同困難[4]；核編制滯后，存在需編不補與有編補充不及時等情況；編制分配和使用上固化，尚未建立動態(tài)的調(diào)整機制，編制使用效益低下[5]。二是研究鄉(xiāng)村教師編制的標準，認為生師比與班師比相結(jié)合的配置標準執(zhí)行力低下，無法滿足鄉(xiāng)村地區(qū)的結(jié)構(gòu)性缺編[6]；提出應(yīng)結(jié)合學科結(jié)構(gòu)、年級、教師工作量等指標設(shè)計教師配置標準[7]105。三是關(guān)于鄉(xiāng)村教師編制制度的優(yōu)化路徑，提出應(yīng)遵循現(xiàn)有編制數(shù)量，打通區(qū)域間編制調(diào)劑渠道，設(shè)立機動編，建立編制周轉(zhuǎn)池制度[8]；應(yīng)激活編外渠道，提高編外教師的專業(yè)度與待遇[7]106；應(yīng)著力培養(yǎng)具備音體美教學素質(zhì)的全科教師，以應(yīng)對鄉(xiāng)村地區(qū)的特殊情況[9]。這些研究涉及鄉(xiāng)村教師編制政策的各個方面，其中不乏有關(guān)政策執(zhí)行的分析。在分析鄉(xiāng)村教師編制政策執(zhí)行問題時，已有研究歸因于或是財政緊缺，或是制度不完善，也有相關(guān)研究注意到不同執(zhí)行主體在編制政策執(zhí)行中觀念和行為邏輯的差異，但其僅僅停留在現(xiàn)象的描述上，并未對各主體的執(zhí)行行為與互動進行深入分析。

鄉(xiāng)村教師編制的配置與使用是否規(guī)范合理很大程度上取決于政策的完善與推動，但政策不是以線性、單一的方式發(fā)揮作用，而是會受到價值觀念、主體關(guān)系等多方面影響。這也符合黨的二十大報告中“現(xiàn)代化治理”的特征，即由政府權(quán)力的單向傳遞轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w的協(xié)商，在教育治理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)國家力量、市場力量和公民社會力量的制衡[10]。鄉(xiāng)村教師編制政策是國家治理鄉(xiāng)村教育的重要方式，其執(zhí)行過程也具有顯著的多元主體特征，運用多角度的分析框架有利于明確各執(zhí)行主體所形成的網(wǎng)絡(luò)背后的價值沖突、資源配置和利益關(guān)系，以促進鄉(xiāng)村教育的現(xiàn)代化治理。因此，本研究基于政策網(wǎng)絡(luò)理論，聚焦于鄉(xiāng)村教師編制政策執(zhí)行過程中各行動主體所面臨的困境，剖析執(zhí)行困境發(fā)生的深層原因，并據(jù)此提出紓解之策。

二、理論介入：政策網(wǎng)絡(luò)理論與分析模型

（一）政策網(wǎng)絡(luò)理論

政策網(wǎng)絡(luò)理論是分析公共政策的經(jīng)典理論，代表學者是馬什（Marsh）和羅茨（Rholes）。在政策網(wǎng)絡(luò)理論視域下，政策的有效執(zhí)行不能單靠中央政策制定者的強制性影響，也應(yīng)重點關(guān)注政策執(zhí)行過程中政策執(zhí)行環(huán)境、政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)和各個執(zhí)行主體之間復雜關(guān)系對政策執(zhí)行結(jié)果的動態(tài)影響，突破了“自上而下”和“自下而上”傳統(tǒng)政策分析路徑的局限性。政策網(wǎng)絡(luò)理論蘊含政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、政策行動主體、政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、政策執(zhí)行結(jié)果之間的辯證關(guān)系，政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境影響著政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與政策行動主體的行為；政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)由政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、政策行動主體的互動行為所塑造；政策執(zhí)行結(jié)果則是政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、政策行動主體和政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)共同作用、動態(tài)發(fā)生的結(jié)果。

（二）鄉(xiāng)村教師編制政策網(wǎng)絡(luò)的分析模型

鄉(xiāng)村教師編制政策是一定時期內(nèi)推進鄉(xiāng)村教師編制工作的主要依據(jù)，而政策執(zhí)行則是使政策目標轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的橋梁。由于我國教育民主化進程的加快、鄉(xiāng)村教師編制制度公共屬性的凸顯，越來越多的主體在鄉(xiāng)村教師編制政策的執(zhí)行過程中發(fā)揮著作用。在這一過程中，各政策執(zhí)行主體圍繞著政策目標、依據(jù)自身所占有的資源和利益需求展開著互動，并形成某種固定的關(guān)系與互動模式，影響著政策執(zhí)行的結(jié)果?？梢园l(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村教師編制政策的執(zhí)行過程具有顯著的網(wǎng)狀特征，其本身就是一個由政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、政策行動主體、政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、政策執(zhí)行結(jié)果構(gòu)成的整體系統(tǒng)。鑒于此，本研究采用政策網(wǎng)絡(luò)理論，關(guān)注教師編制政策執(zhí)行過程中的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、行動主體、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)間的辯證關(guān)系和三者對執(zhí)行結(jié)果的影響，構(gòu)建了鄉(xiāng)村教師編制政策網(wǎng)絡(luò)的分析模型（詳見圖1）。

圖1 鄉(xiāng)村教師編制政策網(wǎng)絡(luò)的分析模型

政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境指的是影響特定教育政策網(wǎng)絡(luò)的外部因素，包括政治、經(jīng)濟、意識形態(tài)、知識、社會心理和文化[11]，這些因素滲透影響到各行動主體的行為和隨之形成的政策網(wǎng)絡(luò)之中，最終作用于政策執(zhí)行結(jié)果。

政策行動主體是參與政策制定和執(zhí)行的主體，代表學者馬什和羅茨將政策行動主體區(qū)分為五種類型，分別是政策社群、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)[12]5。在鄉(xiāng)村教師編制制度的政策網(wǎng)絡(luò)中，政策社群以中央政府部門為代表，發(fā)揮著總指導的作用。府際網(wǎng)絡(luò)以地方政府為主，其向上承接著中央政策，向下面向鄉(xiāng)村學校配置教育資源，并將執(zhí)行中的問題反饋給上級部門，以促進政策的完善。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)由提供公共服務(wù)的鄉(xiāng)村學校構(gòu)成，其既是上級部門制定和實施政策的對象，也是建設(shè)鄉(xiāng)村教師隊伍的場所。因此，鄉(xiāng)村學校在政策網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮著對上級部門傳達需求，對鄉(xiāng)村教師提供服務(wù)的作用。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)由專家學者構(gòu)成，在政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)可發(fā)揮出“上通下達”的智力支持作用，如對基層進行科學調(diào)研、向政策社群建言獻策、為府際網(wǎng)絡(luò)提供專業(yè)指導。議題網(wǎng)絡(luò)的成員較為松散，如新聞媒體、公民、鄉(xiāng)村教師等眾多人員，彼此之間依賴性弱，在政策網(wǎng)絡(luò)中主要是通過參與公共事務(wù)表達自身訴求。

政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是網(wǎng)絡(luò)行動主體之間實際的或潛在的關(guān)系型態(tài)[13]20。政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的形態(tài)表現(xiàn)為政策行動主體間的整合程度和開放程度，前者是指各行動主體對政策所持思想觀念、目標的符合程度，后者是指各行動主體間的互動與接納程度。這兩者的不同組合，使政策網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出高整合高開放、高整合低開放、低整合高開放、低整合低開放的形態(tài)，分別具有封閉、抵抗、競爭、開放的特征[12]6。一方面，具有穩(wěn)定特征的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)滲透影響著政策行動主體的觀念和行為，形塑著政策過程和結(jié)果；另一方面，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的特征也是在政策行動主體的互動中生成的。

政策執(zhí)行結(jié)果是政策網(wǎng)絡(luò)中各要素共同作用、動態(tài)發(fā)生的結(jié)果，具有可調(diào)適性。實際上，政策行動主體的行為和隨之而形成的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、政策執(zhí)行結(jié)果也會對政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境產(chǎn)生影響，但這一影響的發(fā)生周期長、見效慢。

綜上分析可見，鄉(xiāng)村教師編制政策的執(zhí)行過程直接關(guān)系到中央政府、地方政府、專家群體、鄉(xiāng)村學校、鄉(xiāng)村教師多個主體，涉及政策執(zhí)行環(huán)境、行動主體、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)多個方面，一旦某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)偏差便會衍生出“編外用師”等與政策初衷相違背的執(zhí)行結(jié)果。其中，政策行動主體是詮釋政策執(zhí)行結(jié)果的直接變量，政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境和政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)通過作用于政策行動主體發(fā)揮作用，是影響政策執(zhí)行結(jié)果的間接變量，三者間的辯證關(guān)系共同影響著鄉(xiāng)村教師編制政策的執(zhí)行效果。

三、鄉(xiāng)村教師編制政策的執(zhí)行困境

如前所述，在政策網(wǎng)絡(luò)理論中，鄉(xiāng)村教師編制政策各行動主體在政策網(wǎng)絡(luò)中的位置、資源、利益訴求各不相同，在特定政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境和政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的影響下，會采取不同的執(zhí)行行為，直接導致政策執(zhí)行的偏差。

（一）政策社群頒布文本的執(zhí)行效力欠缺：政策工具單一與政策內(nèi)容模糊

在政策網(wǎng)絡(luò)理論視角下，政策社群所頒布文本的執(zhí)行效力是頂層設(shè)計與地方執(zhí)行得以銜接的關(guān)鍵。然而在實際執(zhí)行過程中，“頂層設(shè)計”政策工具的單一，政策內(nèi)容具有一定的模糊性，影響到了中央政策文本在執(zhí)行中的效力，導致政策頂層設(shè)計與地方執(zhí)行的銜接受阻。

政策社群在政治上占有絕對地位，主要依靠政策工具來實現(xiàn)政策目標。政策工具包括強制性政策工具、自愿性政策工具和混合型政策工具。強制性政策工具主要指規(guī)則、命令，自愿性政策工具以協(xié)議和協(xié)商為主，混合性工具則包括勸誡、補貼等形式[13]16。一方面，鄉(xiāng)村教師編制政策目前所使用的政策工具較為單一，大多為強制性政策工具和片面的混合型工具，以自上而下的命令控制為主，重宣傳、勸誡而輕補貼，強調(diào)高效配置師資的積極意義而忽視鄉(xiāng)村學校的實際困難。盡管強調(diào)了鄉(xiāng)村教育的重要性，但與其他執(zhí)行主體的政策實踐存在較大差距，一味地宣傳反而會引起基層執(zhí)行者的反感。另一方面，鄉(xiāng)村教師編制政策的模糊性主要體現(xiàn)為政策內(nèi)容配套性不足，大大減弱了中央政策文本的約束力與權(quán)威性。如在編外教師管理和監(jiān)督體系等政策內(nèi)容上，我國在提出“財政供養(yǎng)人員只減不增”這一原則后，并未建立起科學統(tǒng)一的代課教師常態(tài)化管理辦法。這一機制性缺陷使得地方政府和鄉(xiāng)村學校要么固守擴編紅線，有缺不補；要么抱有“法不責眾”的心理，有編不補，以低薪聘請代課教師。除此之外，以鄉(xiāng)村教師編制政策中核編這一政策內(nèi)容為例，盡管政策文本中要求“三年一核”，各省、縣也允許教育部門根據(jù)人口數(shù)量變動和經(jīng)濟發(fā)展情況對教師編制進行調(diào)整，但政策文本中并沒有明確規(guī)定核編工作的監(jiān)管主體和應(yīng)對措施，加之核編這一政策要求實施起來調(diào)查周期長、涉及地域廣、突發(fā)狀況多，會耗費眾多人力、物力、財力，政策行動主體也就失去了嚴格執(zhí)行的強烈動機。

（二）府際網(wǎng)絡(luò)的執(zhí)行乏力：縣域執(zhí)行主體間的統(tǒng)籌失調(diào)

鄉(xiāng)村教師編制政策的府際網(wǎng)絡(luò)在縣域一級包括編辦、財政、教育多個部門，是使政策目標轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實的重要一環(huán)。府際網(wǎng)絡(luò)中的多元主體分別掌管著建設(shè)鄉(xiāng)村教師隊伍的資源，但對于鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)這一工作的價值判斷存在差異，利益訴求各不相同，常常產(chǎn)生博弈行為，很大程度上造成了鄉(xiāng)村教師編制政策的執(zhí)行乏力。

依據(jù)資源依賴理論，組織之間的資源配置情況對組織之間的依賴關(guān)系具有決定性影響[14]。在本應(yīng)橫向協(xié)同的各部門中，縣級財政和編辦部門掌握著財權(quán)人權(quán)等關(guān)鍵教育資源，享有更大的話語權(quán)，但縣級財政和編辦部門首要目標是緩解財政壓力，減少財政支出以完成部門目標。地、縣級教育局作為地方基層政府教育行政部門的領(lǐng)導，既是教育政策的執(zhí)行者，也是地方教育發(fā)展的引領(lǐng)者，處于條塊結(jié)合的中心地位[15]。財權(quán)和事權(quán)的不對等使得地方教育行政部門陷入“權(quán)力中空”的尷尬局面，教育行政部門具有發(fā)展地方教育的責任，卻沒有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)同級部門的權(quán)力，在與縣級財政與編辦部門的博弈中始終處于弱勢狀態(tài)，影響到鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的方方面面。在教師招聘中，僅有36.4%的校長認為本地區(qū)的教師招聘是由教育行政部門在主導。在編制核定過程中，也只有62.9%的校長認為本地區(qū)的編制核定是由教育行政部門在總量內(nèi)統(tǒng)籌，還有大量地區(qū)則是由編制管理部門直接分配到學校[16]。在一項“特崗計劃”的執(zhí)行調(diào)查中有教育局的人員表示，在招聘教師的過程中，教育部門唯一的工作就是“領(lǐng)人”[17]。招聘新教師、配置教師編制等工作的出發(fā)點在于教師的合格與否和實際的教育需求，在實施中卻受到府際網(wǎng)絡(luò)間執(zhí)行主體權(quán)力不對等、持有資源和教育投入意愿的影響，博弈行為時有發(fā)生，忽視了教育工作的特殊性，大大減弱了執(zhí)行力度。

（三）生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的變通執(zhí)行：執(zhí)行矛盾與路徑依賴下的應(yīng)對舉措

鄉(xiāng)村學校作為提供教育服務(wù)的生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)，一方面處于科層制組織之中，應(yīng)無條件遵守政策文本的初衷和指導思想；另一方面，鄉(xiāng)村學校直接面臨著復雜的鄉(xiāng)村教育情景，遠離決策中心而難以實現(xiàn)問責，享有一定的自由裁量權(quán)。當普適性的中央政策文本下沉至鄉(xiāng)村學校時，易與異質(zhì)性目標群體的需求產(chǎn)生沖突，鄉(xiāng)村學校考慮到教師編制政策總要求與鄉(xiāng)村教育現(xiàn)實困境的矛盾，在歷史路徑、人情關(guān)系和執(zhí)行主體默許的誘導下，最終采取了“編外用師”這一變通執(zhí)行舉措。

一是鄉(xiāng)村學校的變通執(zhí)行源于“唯上性”行政邏輯與“促發(fā)展”教育邏輯執(zhí)行矛盾所帶來的現(xiàn)實困境。在鄉(xiāng)村教師編制政策網(wǎng)絡(luò)中，政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了“中央—地方—基層”這一典型的階梯式科層組織，權(quán)力的縱向運行給鄉(xiāng)村學校施加了巨大壓力，樹立起“唯上性”意識是鄉(xiāng)村學校的應(yīng)有之義。然而，在縣教育局—鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校—鄉(xiāng)村小規(guī)模學校垂直式分包分管格局下，上級部門所提供的編制數(shù)額與鄉(xiāng)村實際需求是脫軌的。在鄉(xiāng)村教師補充上，特崗教師多進入相對便利的鎮(zhèn)區(qū)一級學校，處于資源分配最低端、教育薄弱的鄉(xiāng)村學校反而缺少特崗教師的補充，教師隊伍長期呈現(xiàn)老、弱、少的狀態(tài)[18]。除此之外，一項專門針對鄉(xiāng)村學校的研究發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村地區(qū)存在崗位性缺編，在崗的教師日常工作量極大，具體表現(xiàn)為鄉(xiāng)村教師的周課時量是城鎮(zhèn)教師的1.6 倍，還要承擔鄉(xiāng)村地區(qū)寄宿制管理、關(guān)愛留守兒童、教務(wù)行政等工作[2]2。由此可見，盲目的唯上給鄉(xiāng)村學校帶來的是“無錢養(yǎng)人，無編做事”的現(xiàn)實教育困境，這與鄉(xiāng)村學校“促發(fā)展”教育邏輯產(chǎn)生了沖突。

二是路徑依賴為鄉(xiāng)村學校的變通執(zhí)行提供了歷史借鑒。制度經(jīng)濟學認為，政策是依賴于初始條件而發(fā)生變遷的，具有自我積累、自我強化的性質(zhì)，也就是路徑依賴的特征[19]。我國鄉(xiāng)村地區(qū)曾出現(xiàn)過民辦教師、代課教師等“編外用師”的補充形式。21 世紀以來，“一刀切”的清退方式遭到了農(nóng)村教育現(xiàn)實的抵制，從而轉(zhuǎn)變?yōu)閺椥郧逋?。此后，農(nóng)村地區(qū)一旦出現(xiàn)師資短缺，“編外用師”的現(xiàn)象便會隨之出現(xiàn)，始終未從根本上解決這一問題，儼然已成為我國教師編制制度的路徑依賴舉措。同時，雖然編外用師這一行為違背了政策初衷，但在縣域政府與鄉(xiāng)村學校共同明確了開齊開全國家課程等基本教育要求緊迫性的背景之下，府際網(wǎng)絡(luò)默許了編外用師的行為，這一弱懲罰的態(tài)度使得鄉(xiāng)村學校對該路徑的依賴性與適應(yīng)性逐漸增強，從而實現(xiàn)了編外用師體系的延續(xù)與再生產(chǎn)。

（四）專業(yè)網(wǎng)絡(luò)的智力支持缺位：專家學者在政策網(wǎng)絡(luò)中居邊緣地位

專業(yè)網(wǎng)絡(luò)在鄉(xiāng)村教師編制政策網(wǎng)絡(luò)中可以增強政策社群所頒布政策文本的科學性，促進府際網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行的精準與高效，指導生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)提供更加優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)，促進政府部門與議題網(wǎng)絡(luò)之間的信息交流，擴大公眾對政策的參與度與認可度。然而，在教師編制政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)實際上處于邊緣位置，專業(yè)能力未得到有效發(fā)揮。

首先，在輔助教師編制政策制定與執(zhí)行上，盡管專業(yè)網(wǎng)絡(luò)通過調(diào)查研究、報告的方式提供建議，但其往往囿于研究區(qū)域的差異，而難以形成統(tǒng)一可廣泛推廣的措施。有學者認為，應(yīng)將教師編制獨立于事業(yè)編制，使編制能夠更好地服務(wù)于教育事業(yè)發(fā)展，如免費師范生政策采用的專門編制渠道[7]105；而有學者則以效益為出發(fā)點，提議全員取消教師編制，動搖了教師作為公共服務(wù)行業(yè)的職業(yè)根基[20]。其次，在轉(zhuǎn)譯政策促進公眾理解上，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)也未能及時且科學地轉(zhuǎn)譯中央政策文本，為府際網(wǎng)絡(luò)的執(zhí)行提供操作性建議，如2014年所提出的針對小規(guī)模學校生師比和班師比相結(jié)合的核編方式，在實際執(zhí)行中由于缺乏科學的認知與操作性指導，往往是一刀切地采用生師比的方式核對。最后，在傳達政策收集反饋信息上，以教育部網(wǎng)站所收錄的有關(guān)鄉(xiāng)村教育“政策解讀”專家文章為例，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)過于重視宣傳政策的潛在價值，而較少關(guān)注政策目標群體的需求和困境，如當下鄉(xiāng)村地區(qū)結(jié)構(gòu)性缺編的問題遲遲未能在制度上得到反映。因此，專家網(wǎng)絡(luò)在鄉(xiāng)村學校、鄉(xiāng)村教師群體之間認可度較低。

（五）議題網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)缺失：鄉(xiāng)村編外教師在政策網(wǎng)絡(luò)中的集體“失語”

鄉(xiāng)村編外教師是鄉(xiāng)村教師編制政策議題網(wǎng)絡(luò)的主要成員，其意愿和參與度很大程度上制約著政策執(zhí)行結(jié)果。然而，在現(xiàn)有的鄉(xiāng)村教師編制政策網(wǎng)絡(luò)中，鄉(xiāng)村編外教師常常被視為被制約和管制的對象，而未充分挖掘鄉(xiāng)村編外教師自身的能動性，忽視了鄉(xiāng)村編外教師群體的基本情況、對政策的意愿和政策參與度，使得鄉(xiāng)村編外教師在政策網(wǎng)絡(luò)中始終處于結(jié)構(gòu)性缺失狀態(tài)，大大增強了政策實施過程中的不確定性。

一是就鄉(xiāng)村編外教師的基本情況與政策意愿而言，一項關(guān)于代課教師群體的研究發(fā)現(xiàn)，大部分鄉(xiāng)村代課教師是受校長或其他教職工“邀請”的當?shù)匾延?，代課教師這一職業(yè)既能滿足其養(yǎng)育的需求，也能獲取一定的經(jīng)濟報償[21]。也就是說，鄉(xiāng)村代課教師雖是鄉(xiāng)村學校體制內(nèi)的“局外人”，卻是鄉(xiāng)村社會的“局內(nèi)人”，在鄉(xiāng)村場域具有一定話語權(quán)。教師編制政策中清退代課教師的政策要求從長遠上看有利于鄉(xiāng)村教育質(zhì)量的提高，卻在短期上損害了代課教師及其相關(guān)群體的利益，涉及鄉(xiāng)村學校在編教師與編外教師這一隱藏的利益鏈，難以得到目標群體的認同，這成為政策執(zhí)行的隱形障礙。

二是就鄉(xiāng)村編外教師對政策網(wǎng)絡(luò)的參與度而言，鄉(xiāng)村編外教師屬于教師隊伍中的弱勢群體，其社會資本較為匱乏，在教師群體中地位較低，職業(yè)認同、薪酬、專業(yè)發(fā)展水平都比在編教師水平要低，對公共事務(wù)的參與度也較為有限。一項調(diào)查教師訴求的研究分析了人民網(wǎng)“地方領(lǐng)導留言板”上的數(shù)萬條留言，其中鄉(xiāng)村教師群體占教師總數(shù)的70%，但有關(guān)鄉(xiāng)村教師的留言只有25%[22]。由此可見，整個鄉(xiāng)村教師群體對公共事務(wù)的參與度都較低。

綜上分析，各政策行動主體置身于不同的執(zhí)行環(huán)境中，生發(fā)出不同的執(zhí)行行為，面臨著不同的執(zhí)行困境，最終導致了偏差執(zhí)行結(jié)果的發(fā)生。在政策網(wǎng)絡(luò)理論中，各政策行動主體的行為不僅是個體意志的體現(xiàn)，更是政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境和政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)“意義建構(gòu)”的產(chǎn)物。因此，為規(guī)避偏差執(zhí)行結(jié)果的發(fā)生，在分析政策行動主體執(zhí)行困境的同時，也應(yīng)進一步明確政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境和政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對政策執(zhí)行結(jié)果間接而深遠的影響，并據(jù)此針對性地凈化政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，完善政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

四、紓解之策：鄉(xiāng)村教師編制政策執(zhí)行困境的破解

通過分析鄉(xiāng)村教師編制政策中各政策行動主體的執(zhí)行困境，有助于我們更好地審視政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、政策行動主體、政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)之間的辯證關(guān)系。從政策網(wǎng)絡(luò)理論的視角出發(fā)，依據(jù)圖1 所示的辯證關(guān)系，為規(guī)避偏差政策執(zhí)行結(jié)果的延續(xù)，應(yīng)以法理治情理，以多元開放破單一封閉，以價值共識統(tǒng)籌多元利益，凈化政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，暢通政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)政策行動主體關(guān)系。

（一）規(guī)范政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，以法理治情理

通過再現(xiàn)鄉(xiāng)村教師編制政策中政策行動主體的執(zhí)行行為發(fā)現(xiàn)，政策行動主體偏差行為無一不是受到特定政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境和政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的影響，具體表現(xiàn)為政策決策過程的中心化和“人格化”這兩大固定行為傾向，反映出科層制與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)并存的政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境特征?？茖又骗h(huán)境中上級命令的唯一性、中央政策的權(quán)威性，使得其他政策行動主體具有服從上級命令的傾向與義務(wù)，在面對復雜的執(zhí)行環(huán)境時，傾向于依據(jù)“模糊性”的中央政策文本進行“一刀切”的執(zhí)行方式。政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中情理對法理的壓制，使得基層執(zhí)行者更愿意維護人情關(guān)系而違背政策初衷。

首先，針對我國政策決策與執(zhí)行環(huán)境的特殊性，應(yīng)充分發(fā)揮科層制治理機制的正向功能，力求政策制定和執(zhí)行的理性與專業(yè)化?？茖又平M織活動是“由一些固定不變的抽象規(guī)則體系來控制的，這個體系包括了在各種特定情形中對規(guī)則的應(yīng)用”[23]。因此，應(yīng)充分完善教師編制政策的規(guī)章制度，以保證執(zhí)行行為的穩(wěn)定與規(guī)范。同時，我國幅員遼闊，各縣市發(fā)展差異較大，政策社群難以制定精細與操作性強的政策文本，但中央政策文本具有高度權(quán)威性、影響力大的特征。因此，在保障政策文本原則性的基礎(chǔ)之上，應(yīng)完善政策文本的細則與監(jiān)督體系，及時接受地方政府的反饋意見，對下級部門的執(zhí)行行為施加適當?shù)男姓深A，通過考核機制、制約監(jiān)管等制度約束將政策行動主體拉回既定的政策目標上。其次，應(yīng)科學運用政策工具。教師隊伍建設(shè)是一項事關(guān)社會公共利益的事務(wù)，應(yīng)采取強制性政策工具，以嚴格的規(guī)章制度保障府際網(wǎng)絡(luò)的執(zhí)行。同時，應(yīng)輔之自愿性政策工具中的補貼形式，給予鄉(xiāng)村編外教師常態(tài)化的補貼津貼，采取人道主義的清退方式與管理辦法，以增強基層執(zhí)行者的執(zhí)行意愿與動機。最后，鄉(xiāng)村學校應(yīng)發(fā)揮自身的督查功能，建立完善督導制度，主動規(guī)范鄉(xiāng)村學校中的情理行為。督導群體曾任職于學?；蚪逃姓块T，了解定編不易，具有政策執(zhí)行的經(jīng)驗，這使得督導群體既可以基于情理去隱瞞編外用師、在編不在崗等偏差行為，同時也具有更多的經(jīng)驗去糾偏。因此，針對督導群體的雙面性，應(yīng)對督導檢查員群體進行檢查，篩選督導檢查組的成員，建設(shè)一支專業(yè)化的督導隊伍，規(guī)范情理行為。

（二）暢通政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，以多元開放破單一封閉

從我國鄉(xiāng)村教師編制政策執(zhí)行過程來看，各政策行動主體之間利益分配穩(wěn)定，資源依賴性強，優(yōu)勢資源主要集中在政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵部門。但政策行動主體對政策目標的認可程度不一且參與程度有限，專家網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)都未充分發(fā)揮作用，呈現(xiàn)出低整合度高封閉性的形態(tài)，具有競爭性的特征。具有競爭性的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，由于資源的封閉與價值觀念的不同，極易導致資源分配的不均和各政策行動主體的沖突，從而影響政策執(zhí)行結(jié)果。依據(jù)政策工具理論，政策網(wǎng)絡(luò)中不同參與群體分別具有四大優(yōu)勢資源，分別是財政資源、行政資源、組織機構(gòu)和知識信息[24]，充分利用各參與主體的優(yōu)勢資源，既可以促進政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)資源最大化，也可以增強各政策行動主體的參與度。

首先，政策社群的優(yōu)勢主要在于財政資源和行政權(quán)威。在以縣為主的財政管理體制之下，鄉(xiāng)村地區(qū)財政缺乏已成為執(zhí)行困難的客觀原因。因此，政策社群應(yīng)針對不同行政級別和發(fā)展程度的地區(qū)設(shè)置針對性的教育經(jīng)費撥款機制，其中最關(guān)鍵的一項原則是，行政級別越低、經(jīng)濟落后的地區(qū)，如偏遠落后地區(qū)，其財政投入主體層次應(yīng)越高，可以由中央或較高層次的政府直接下達，以防止非正式關(guān)系所發(fā)起的利益關(guān)系對制度規(guī)范的破壞。其次，府際網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢為組織機構(gòu)。然而，鄉(xiāng)村教師編制政策網(wǎng)絡(luò)中府際網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)籌失調(diào)、教育行政部門權(quán)力中空的局面導致各部門間信息封閉，協(xié)作受阻。針對這一現(xiàn)狀，應(yīng)突出教育行政部門在教育管理體制中條塊結(jié)合的核心位置，其在政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中直接面向教育資源的需求方，更有利于獲取鄉(xiāng)村實際信息并基于教育需求展開政策執(zhí)行。因此，應(yīng)確保教育行政部門在核對、配置教師編制上的主導作用，使得教師編制制度能夠以促進教育發(fā)展為行動宗旨，高效嵌入鄉(xiāng)村教育發(fā)展的實際。最后，專家網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)的主要優(yōu)勢是提供專業(yè)知識和信息。中央政策文本的“模糊性”要求專業(yè)網(wǎng)絡(luò)及時向其他政策行動主體轉(zhuǎn)譯政策文本，為府際網(wǎng)絡(luò)確定政策執(zhí)行的目標，以增強基層執(zhí)行者對政策的理解，避免政策文本在傳達中的失真。同時，為加強政策執(zhí)行的科學性與前瞻性，應(yīng)充分發(fā)揮專業(yè)網(wǎng)絡(luò)“智囊團”的作用，構(gòu)建科學的鄉(xiāng)村教師配置標準。除此之外，應(yīng)充分關(guān)注鄉(xiāng)村編外教師的實際需求，拓寬利益表達的渠道，暢通各政策行動主體之間的信息交流，關(guān)注農(nóng)村教師對政策的評價與滿意度，如通過大型問卷和電話訪談的方式獲悉鄉(xiāng)村學校與教師的需求與建議，以化解鄉(xiāng)村學校通過變通執(zhí)行對政策展開的“軟抵抗”。

（三）協(xié)調(diào)政策行動主體關(guān)系，以價值共識統(tǒng)率各方利益

在政策網(wǎng)絡(luò)理論中，政策行動主體的執(zhí)行樣態(tài)直接誘導了政策執(zhí)行結(jié)果的發(fā)生，同時也反映了政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境和政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。因此，協(xié)調(diào)政策行動主體間的關(guān)系對整個政策網(wǎng)絡(luò)都具有積極意義。然而，在鄉(xiāng)村教師編制政策的執(zhí)行中，府際網(wǎng)絡(luò)間的博弈關(guān)系、鄉(xiāng)村學校內(nèi)的情理關(guān)系、鄉(xiāng)村編外教師的缺位狀態(tài)常見于各政策行動主體之間。究其根本，是因為鄉(xiāng)村教師編制政策涉及多個主體間的利益，各政策行動主體過于追求主體利益而主觀貶損了鄉(xiāng)村教育的價值，而未厘清教師編制的實質(zhì)。基于這一執(zhí)行現(xiàn)狀，使得協(xié)調(diào)政策行動主體關(guān)系必須建立在“價值共識”的基礎(chǔ)之上。

府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)、議題網(wǎng)絡(luò)是鄉(xiāng)村教師編制政策執(zhí)行的重要抓手，理應(yīng)明確自己以非理性為基礎(chǔ)“政治人”的身份。然而，對于這些執(zhí)行主體而言，教師編制的功能定位呈現(xiàn)出泛化和功利化的特征。對地方政府及其部門而言，教師編制是重要的行政資源；對于經(jīng)濟發(fā)展水平較低的縣級政府而言，教師編制意味著轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)費；對教育行政部門而言，教師編制意味著配備師資的前提；對于教師個體而言，教師編制是生活保障與身份象征。在政策網(wǎng)絡(luò)理論視野下，當擁有一定資源的政策行動主體價值觀、利益訴求一致時，易形成一個高整合和高開放程度的政策網(wǎng)絡(luò)，有利于政策行動主體圍繞共同的政策目標疏通信息與資源。因此，要將鄉(xiāng)村教師編制政策網(wǎng)絡(luò)中的博弈關(guān)系、情理關(guān)系、缺位狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)楹献麝P(guān)系、法理關(guān)系和多元主體參與的在場狀態(tài)。一方面，應(yīng)在政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)明晰教師編制的本質(zhì)，就鄉(xiāng)村教育價值的重要性達成共識。學校作為事業(yè)單位具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，而教師編制政策則是服務(wù)于教育事業(yè)的制度安排，其首要目的不是效率產(chǎn)出，而是增進人民福祉。教師編制作為教育事業(yè)的重要要素，其突出屬性為“育人”，主要功能為保障鄉(xiāng)村教育師資和質(zhì)量。另一方面，各政策行動主體應(yīng)主動轉(zhuǎn)變自身執(zhí)行角色，認真傾聽并考慮其他政策行動主體的困境和利益訴求，尤其是府際網(wǎng)絡(luò)應(yīng)由掌控者轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)者、服務(wù)者。只有明晰鄉(xiāng)村教師編制政策“公共性”的本質(zhì)，堅定鄉(xiāng)村教育“為教育”的價值追求，讓各個政策行動主體都認識到自身的社會責任，理解、尊重和包容其他政策行動者的處境與利益訴求，才能盡力實現(xiàn)公共利益和個人利益的平衡，以價值共識統(tǒng)率各方利益，從而實現(xiàn)教師編制政策的有效執(zhí)行。

綜觀教師編制政策在鄉(xiāng)村場域?qū)嵤┑默F(xiàn)狀和困境，警示我們，單靠政府部門單方面的強制推進，難以實現(xiàn)政策的初衷，還會因此而削減政府的公信力和權(quán)威，這與當前鄉(xiāng)村教育振興的初衷相違背。而政策網(wǎng)絡(luò)理論為反思鄉(xiāng)村教師編制政策執(zhí)行過程提供了一種新的視野, 我們應(yīng)為鄉(xiāng)村教師編制政策制定與執(zhí)行營造平等協(xié)商的氛圍，注重多元主體的參與互動，并為之搭建溝通交流的平臺，完善政策的監(jiān)督和考核機制，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村教師編制政策的有效執(zhí)行。