我國(guó)省域高校分類發(fā)展政策工具使用偏好與優(yōu)化策略研究*

葉曉力 徐培鑫 蔡敬民

一、問(wèn)題提出

2021 年，十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議表決通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》強(qiáng)調(diào)，要“推進(jìn)高等教育分類管理和高等學(xué)校綜合改革，構(gòu)建更加多元的高等教育體系”[1]。可見(jiàn)，高校分類發(fā)展已經(jīng)成為打造中國(guó)式一流高等教育的重要路徑。鑒于我國(guó)的高等教育是通過(guò)政策性機(jī)制實(shí)現(xiàn)高校分類分層建設(shè)和特色發(fā)展的典型[2]，從政策本身入手，研究我國(guó)高校分類發(fā)展具有重要理論意義和實(shí)踐價(jià)值。縱觀我國(guó)學(xué)界關(guān)于高校分類發(fā)展政策的相關(guān)研究，大體經(jīng)歷了從關(guān)注地方高校及新建本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展[3]，到學(xué)習(xí)國(guó)外高等教育分類政策經(jīng)驗(yàn)[4]，再到中央高校分類政策演進(jìn)等階段[5]。伴隨著國(guó)家高校分類發(fā)展宏觀政策的制定與實(shí)施，我國(guó)高校分類發(fā)展已然進(jìn)入公共政策議程。

近年來(lái)，國(guó)家通過(guò)出臺(tái)高校分類發(fā)展的宏觀指導(dǎo)性政策文件，在一定范圍內(nèi)為省級(jí)政府的政策調(diào)適提供了因地制宜的彈性空間。省級(jí)政府作為高等教育的舉辦主體，在高校分類發(fā)展政策的制定與執(zhí)行中扮演著國(guó)家意志具體執(zhí)行者的角色。高校分類發(fā)展工作能否得到進(jìn)一步推進(jìn)，關(guān)鍵在于各省域高校分類發(fā)展配套政策的科學(xué)性和可行性。針對(duì)省域高校分類發(fā)展政策，學(xué)界基于不同的理論視角進(jìn)行了一定的探索性研究。例如，賀武華采用案例分析的方法，對(duì)滬浙地區(qū)高校分類管理的政策動(dòng)機(jī)與行動(dòng)邏輯進(jìn)行解讀[6]；王利利基于政策內(nèi)容分析，認(rèn)為目前省域高校分類評(píng)價(jià)政策存在科學(xué)性不足、引領(lǐng)力有待提升等具體問(wèn)題[7]；雷家彬立足“雙一流”建設(shè)，從價(jià)值取向、體系設(shè)計(jì)以及分化機(jī)制三個(gè)方面論述當(dāng)前省域高校分化政策存在的悖論以及應(yīng)對(duì)機(jī)制[8]。然而，既有研究更側(cè)重對(duì)省域高校分類發(fā)展政策的具體特征進(jìn)行分析，而從政策工具使用的角度系統(tǒng)檢視省域高校分類發(fā)展政策的研究較少，因此難以從頂層設(shè)計(jì)層面評(píng)價(jià)省域高校分類發(fā)展政策供給的科學(xué)性。基于此，本研究從政策工具視角出發(fā)，對(duì)我國(guó)省域高校分類發(fā)展政策文本進(jìn)行量化分析，旨在厘清我國(guó)省域高校分類發(fā)展政策設(shè)計(jì)中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，優(yōu)化省域高校分類發(fā)展政策體系，從而推動(dòng)我國(guó)高等教育的高質(zhì)量發(fā)展。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）政策文本選擇

本研究主要依據(jù)以下標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行政策文本的選擇：第一，從政策的發(fā)布時(shí)間來(lái)看，自2010 年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出推動(dòng)高校分類發(fā)展之后，部分省域開始跟隨中央重大戰(zhàn)略決策探索省域?qū)嵺`方案，因此本研究所選的政策發(fā)布時(shí)間起點(diǎn)為2010 年；第二，從政策的發(fā)文機(jī)構(gòu)來(lái)看，本研究選取的均為省域?qū)用娴母咝７诸惏l(fā)展政策，即政策的頒布主體為省級(jí)政府或省級(jí)教育主管部門等，中央層面頒布的政策不在樣本范圍內(nèi)；第三，為了確保政策的有效性，選取的政策文本均為與高校分類發(fā)展直接相關(guān)的專項(xiàng)政策，即政策內(nèi)容明確且主要論述高校分類這一議題，“雙一流”建設(shè)政策、地方新建本科高校轉(zhuǎn)型政策等此類稍有提及但并非主要闡述高校分類發(fā)展問(wèn)題的政策不在分析范圍內(nèi)；第四，為了確保政策的規(guī)范性，選取的政策文本類型主要為意見(jiàn)、辦法等。在此標(biāo)準(zhǔn)之下，以“高校分類”“高校分類發(fā)展”以及“高校發(fā)展定位”為關(guān)鍵詞，使用各省域的人民政府網(wǎng)、教育廳官網(wǎng)，以及北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)等線上平臺(tái)進(jìn)行檢索，最終收集到17 個(gè)省域出臺(tái)的21 份高校分類發(fā)展政策文本。

（二）政策分析框架

1.X 維度：政策工具

政策工具是政府為完成政策目標(biāo)而采取的手段。關(guān)于政策工具的分類，諸多學(xué)者依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策工具進(jìn)行劃分，其中最具代表性的當(dāng)屬麥克唐奈（Mcdonnell）和艾爾莫爾（Elmore）的分類，他們依據(jù)對(duì)政策目標(biāo)群體的影響將政策工具分為命令工具、激勵(lì)工具、能力建設(shè)工具、勸告工具和系統(tǒng)變革工具[9]。本研究結(jié)合我國(guó)省域高校分類發(fā)展政策的具體特征和政策工具理論的解釋力，主要借鑒了麥克唐奈等學(xué)者的這一政策工具分類方式，將以下五種政策工具作為政策分析的X 維度（見(jiàn)表1）。事實(shí)上，麥克唐奈等學(xué)者的政策工具分類方式之所以適用于省域高校分類發(fā)展政策研究，源于該分類方式與省域高校分類發(fā)展政策具有較高的契合度。具體而言，省域高校分類發(fā)展政策既強(qiáng)調(diào)省域政府對(duì)于分類發(fā)展工作的統(tǒng)籌安排，又注重通過(guò)鼓勵(lì)、引導(dǎo)的方式調(diào)動(dòng)省域高校參與分類發(fā)展的內(nèi)生性動(dòng)力。麥克唐奈等學(xué)者的政策工具分類方式既保留了政策工具的強(qiáng)制性特征，突顯政府在高校分類發(fā)展政策項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的重要地位，又適應(yīng)了當(dāng)前“放管服”改革的時(shí)代背景，兼顧高校在分類發(fā)展過(guò)程中的關(guān)鍵作用，這無(wú)疑與高校分類發(fā)展政策核心思想不謀而合。因此，運(yùn)用此種政策工具分類方式分析省域高校分類發(fā)展政策具有較強(qiáng)適切性。

表1 政策工具及其具體解釋

2.Y 維度：政策主題

政策主題是從政策內(nèi)容中所提取的基本要素。根據(jù)德國(guó)學(xué)者伍多·庫(kù)卡茨的觀點(diǎn)，文本分析方法中對(duì)文本材料進(jìn)行處理的方法可分為“歸納式類目建構(gòu)”和“推論式類目建構(gòu)”[10]。前者主要根據(jù)材料中體現(xiàn)的主題等進(jìn)行歸納，后者則可以在已有研究的基礎(chǔ)上結(jié)合本研究的主旨進(jìn)行自主建構(gòu)類目。本研究通過(guò)對(duì)我國(guó)省域高校分類發(fā)展政策文本內(nèi)容進(jìn)行仔細(xì)研讀、梳理與分析，將政策文本內(nèi)容提煉概括為“分類設(shè)置”“分類管理”“分類評(píng)價(jià)”三大類目，基本能夠涵蓋我國(guó)省域高校分類發(fā)展政策的主要內(nèi)涵，滿足“歸納式”的基本要求?；诖耍狙芯恳浴胺诸愒O(shè)置”“分類管理”“分類評(píng)價(jià)”三大主題維度作為我國(guó)省域高校分類發(fā)展政策分析框架的縱向維度，同時(shí)每一政策內(nèi)容主題下包括具體內(nèi)容主題（見(jiàn)表2）。

表2 政策內(nèi)容主題及其具體解釋

3.“政策工具—政策內(nèi)容”分析框架

基于橫向的政策工具維度和縱向的政策內(nèi)容維度，構(gòu)建“政策工具—政策內(nèi)容”二維分析框架（見(jiàn)圖1）。政策工具維度包括“命令工具”等五大政策工具類型，每一政策工具類型下又涉及具體政策工具類型，如“能力建設(shè)工具”包括“信息提供”“制度建設(shè)”“隊(duì)伍建設(shè)”，“勸告工具”包括“鼓勵(lì)”“宣傳”“引導(dǎo)”，“系統(tǒng)變革工具”包括“權(quán)力調(diào)整”“組織變革”?？v向的政策內(nèi)容維度編碼結(jié)果劃分為“分類設(shè)置”“分類管理”與“分類評(píng)價(jià)”三大政策主題，每一政策內(nèi)容主題下又包含具體政策內(nèi)容主題，如“分類設(shè)置”包括“設(shè)置理念”與“設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)”兩個(gè)方面，“分類評(píng)價(jià)”則聚焦于“評(píng)價(jià)理念”“評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”與“評(píng)價(jià)內(nèi)容”三個(gè)方面。

圖1 “政策工具—政策內(nèi)容”二維分析框架

（三）文本內(nèi)容編碼

首先，將省域高校分類發(fā)展政策文本按照政策內(nèi)容的主題進(jìn)行編號(hào)。其次,在每個(gè)主題內(nèi)按照“政策主題—年份—次級(jí)主題”的基本邏輯進(jìn)行編碼。例如，在“分類管理”這一主題中，按照由遠(yuǎn)及近的政策年份進(jìn)行排序，排在第三位的是《高等教育名校建設(shè)工程實(shí)施意見(jiàn)》，其中有關(guān)于“師資隊(duì)伍”和“社會(huì)服務(wù)”的內(nèi)容描述，將其分別編碼為“2-3-1”和“2-3-2”。最后,統(tǒng)計(jì)文本的政策工具使用情況（見(jiàn)表3）。

表3 政策文本內(nèi)容編碼表

三、文本分析

（一）我國(guó)省域高校分類發(fā)展政策的X維度分析

對(duì)我國(guó)省域高校分類發(fā)展政策工具使用頻次進(jìn)行統(tǒng)計(jì)（見(jiàn)表4）。從政策工具的使用情況來(lái)看，我國(guó)省域高校分類發(fā)展政策中勸告工具的使用頻次最多（208 次），然后依次為能力建設(shè)工具（75次）、命令工具（54 次）、激勵(lì)工具（10 次）、系統(tǒng)變革工具（6 次），占比分別約為59%、21%、15%、3%、2%。可見(jiàn)，我國(guó)省域高校分類發(fā)展政策工具的使用頻次存在明顯差異，勸告工具已然成為我國(guó)省域高校分類發(fā)展政策所使用的主要政策工具類型，這在一定程度上反映了各省域更加傾向于通過(guò)柔性的方式推動(dòng)高校分類發(fā)展。從具體政策工具使用情況來(lái)看，在命令工具中使用頻次最高的是“要求”（50 次），其余依次是“規(guī)范”（3 次）、“禁止”（1 次），占比分別約為93%、5%、2%；在激勵(lì)工具中“財(cái)政激勵(lì)”的使用頻次（8 次）高于“授權(quán)激勵(lì)”的使用頻次（2 次），占比分別為80%、20%；在能力建設(shè)工具中使用頻次最高的是“制度建設(shè)”（51 次），其余依次是“信息提供”（13 次）、隊(duì)伍建設(shè)（11 次），占比分別約為68%、17%、15%；在勸告工具中使用頻次最高的是“引導(dǎo)”（135 次），其余依次是“鼓勵(lì)”（62 次）、“宣傳”（11 次），占比分別約為65%、30%、5%；在系統(tǒng)變革工具中，“權(quán)力調(diào)整”的使用頻次（4 次）高于“組織變革”的使用頻次（2 次），占比分別約為67%、33%，具體政策工具使用偏好所存在的明顯差異將深刻影響省域高校分類發(fā)展政策的綜合實(shí)施效果。

表4 我國(guó)省域高校分類發(fā)展政策工具使用頻次

（二）我國(guó)省域高校分類發(fā)展政策的Y 維度分析

對(duì)21 份省域高校分類發(fā)展政策文本進(jìn)行編碼,統(tǒng)計(jì)各個(gè)主題的使用頻次（見(jiàn)表5），發(fā)現(xiàn)“分類管理”的政策工具使用頻次最高（184 次），占比約為52%；“分類設(shè)置”的使用頻次緊隨其后（107次），占比約為30%；使用頻次最低的是“分類評(píng)價(jià)”（62 次），占比約為18%。分類評(píng)價(jià)作為檢驗(yàn)高校分類發(fā)展建設(shè)成效的終端環(huán)節(jié)，仍未受到省域足夠的關(guān)注，高校分類評(píng)價(jià)的“指揮棒”作用尚未得到充分發(fā)揮，這在一定程度上將導(dǎo)致高校難以實(shí)現(xiàn)合理定位，最終走向發(fā)展趨同化。具體而言，在“分類設(shè)置”主題中“設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)”的政策工具使用頻次（71 次）遠(yuǎn)高于“設(shè)置理念”的使用頻次（36次），占比分別約為66%、34%；在“分類管理”主題中，“人才培養(yǎng)”的政策工具使用頻次最高（42 次），其余依次是“師資隊(duì)伍”（37 次）、“學(xué)科建設(shè)”（29次）、“科學(xué)研究”（29 次）、“財(cái)政投入”（22 次）、“國(guó)際合作”（15 次）、“社會(huì)服務(wù)”（7 次）、“咨詢服務(wù)”（3 次），占比分別約為22%、20%、16%、16%、12%、8%、4%、2%；在“分類評(píng)價(jià)”主題中政策工具使用頻次最高的是“評(píng)價(jià)內(nèi)容”（30 次），其余依次是“評(píng)價(jià)理念”（22 次）、“評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”（10 次），占比分別約為48%、36%、16%。各具體政策內(nèi)容主題政策工具使用的差異性反映了當(dāng)前省域高校分類發(fā)展工作仍處于局部探索過(guò)程，諸多分類建設(shè)領(lǐng)域有待進(jìn)一步深化。

表5 我國(guó)省域高校分類發(fā)展政策各主題及其次級(jí)主題政策工具使用情況

（三）我國(guó)省域高校分類發(fā)展政策的X、Y 維度交叉分析

通過(guò)對(duì)我國(guó)省域高校分類發(fā)展政策內(nèi)容的政策工具使用情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，形成“政策工具—政策內(nèi)容”二維統(tǒng)計(jì)表（見(jiàn)表6）。一方面，我國(guó)省域高校分類發(fā)展政策主題及其次級(jí)主題的政策工具使用情況具有一致性特征。例如，在“分類設(shè)置”主題中勸告工具的使用頻次最高（80 次），占比約為75%。同時(shí)“分類設(shè)置”主題中兩個(gè)次級(jí)主題使用頻次最高的政策工具類型也均為勸告工具（28次、52 次）。另一方面，我國(guó)省域高校分類發(fā)展政策主題及其次級(jí)主題的具體政策工具使用情況具有一致性特征。例如，在“分類評(píng)價(jià)”主題中引導(dǎo)工具的使用頻次最高（32 次），占所有使用的具體政策工具的52%。同時(shí)“分類評(píng)價(jià)”主題中三個(gè)次級(jí)主題對(duì)引導(dǎo)工具的使用頻次也是最高（13 次、6次、13 次）。各個(gè)政策內(nèi)容維度中，政策工具與具體政策工具使用的一致性特征也從側(cè)面體現(xiàn)了省域高校分類發(fā)展政策工具使用存在明顯的偏好。

表6 “政策工具—政策內(nèi)容”二維統(tǒng)計(jì)表

四、研究結(jié)論

（一）省域之間政策供給具有異質(zhì)化特征

縱觀我國(guó)省域高校分類發(fā)展政策的發(fā)展，發(fā)現(xiàn)各個(gè)省域出臺(tái)的高校分類發(fā)展政策具有明顯的差異性。第一，在政策發(fā)文主體上，江西、陜西等省域的高校分類發(fā)展政策制定主體為省教育行政部門；江蘇、福建等省域由省人民政府出臺(tái)高校分類發(fā)展政策；吉林、重慶等省域的高校分類發(fā)展政策由省教育行政部門聯(lián)合其他行政部門發(fā)布。事實(shí)上，相較于省教育行政部門單獨(dú)發(fā)文的高校分類發(fā)展政策，由人民政府或多部門協(xié)同發(fā)文的高校分類發(fā)展政策更具系統(tǒng)性和完善性，更能體現(xiàn)省域?qū)Ω咝７诸惏l(fā)展的重視。第二，在具體目標(biāo)規(guī)劃上，河南、山東和安徽等省域制定了明確的目標(biāo)達(dá)成計(jì)劃。例如，河南省提出以2020 年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，要建成2～3 所高水平綜合性大學(xué)、5 所特色骨干大學(xué)、10 所左右示范性應(yīng)用技術(shù)類型本科院校、30 所左右品牌示范高等職業(yè)學(xué)校[12]。而天津、陜西等省域僅圍繞高校分類發(fā)展的總體思路和工作舉措進(jìn)行闡述，并沒(méi)有具體的發(fā)展規(guī)劃時(shí)間與目標(biāo)，在某種程度上體現(xiàn)其高校分類發(fā)展政策設(shè)計(jì)可能缺乏系統(tǒng)性和前瞻性。第三，在分類設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)上，浙江、上海和吉林等省域提出了明確的分類依據(jù)。例如，浙江省根據(jù)人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)和師資隊(duì)伍等，將普通本科高校分類為研究為主型、教學(xué)研究型、教學(xué)為主型三種類型[13]。而云南、黑龍江等省域強(qiáng)調(diào)在辦學(xué)歷史、辦學(xué)層次、發(fā)展水平等基礎(chǔ)上，按照“層次+功能”的方法，將全省高校進(jìn)行分類。此種以分層帶動(dòng)分類的方式缺乏較為清晰的指導(dǎo)原則，導(dǎo)致高校難以根據(jù)自身實(shí)際進(jìn)行精準(zhǔn)定位，或?qū)⒂绊懜咝Ｎ磥?lái)的發(fā)展軌跡。第四，在民辦高校分類上，僅有陜西、上海和浙江等省域在高校分類發(fā)展的相關(guān)政策中提及民辦高校。例如，陜西省提出應(yīng)加強(qiáng)對(duì)民辦高校的指導(dǎo)和管理，結(jié)合市場(chǎng)需求培養(yǎng)多元化人才，引導(dǎo)民辦高校辦出特色、辦出水平[14]。而其他諸多省域在政策文本中并未專門對(duì)民辦高校的分類發(fā)展做出詳細(xì)規(guī)劃，民辦高校在高校分類發(fā)展政策中尚未得到足夠關(guān)注。

（二）勸告型政策工具使用存在過(guò)溢現(xiàn)象

通過(guò)對(duì)我國(guó)省域高校分類發(fā)展政策工具使用情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)勸告工具使用過(guò)溢，在五大政策工具類型中使用占比高達(dá)59%。具體而言，通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析各省域出臺(tái)的高校分類發(fā)展政策文本，發(fā)現(xiàn)政策制定者在政策用語(yǔ)上普遍傾向于使用“鼓勵(lì)”“引導(dǎo)”“支持”等柔性詞匯，而非“要求”“應(yīng)該”“禁止”等剛性詞匯。例如，江西省提出通過(guò)實(shí)施高校分類評(píng)價(jià)“引導(dǎo)”全省普通本科高校特色發(fā)展、爭(zhēng)創(chuàng)一流[15]。一方面，勸告工具強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行主體在政策推行過(guò)程中不僅作為政策的執(zhí)行者，更是參與者，有利于激發(fā)政策執(zhí)行主體的內(nèi)生性動(dòng)力，與高校分類發(fā)展的內(nèi)在訴求相契合；另一方面，勸告工具使用過(guò)溢容易導(dǎo)致政策制定過(guò)于彈性化，政策在執(zhí)行過(guò)程中因缺少?gòu)?qiáng)制性力量的推動(dòng)而實(shí)施困難，引起政策失真。同時(shí)，彈性文本也從側(cè)面反映了多數(shù)高校分類發(fā)展政策較為籠統(tǒng)和模糊，缺乏精確和清晰的策略性措施。實(shí)際上，隨著我國(guó)高等教育進(jìn)入普及化發(fā)展新階段，高校分類發(fā)展工作也進(jìn)入了如何使分類政策真正落地、充分發(fā)揮分類政策在促進(jìn)高等教育高質(zhì)量發(fā)展上的積極功能的新時(shí)期。因此，勸告工具的使用有限度和邊界，過(guò)度使用將難以推動(dòng)我國(guó)高校分類發(fā)展工作從外延式向內(nèi)涵式轉(zhuǎn)軌。

（三）政策工具組合配置存在明顯的錯(cuò)位

我國(guó)省域高校分類發(fā)展政策中的政策工具組合匹配存在不協(xié)調(diào)情況，影響政策體系整體功能的發(fā)揮。一方面，政策工具類型組合匹配不協(xié)調(diào)，勸告工具在五大政策工具類型中使用占比高達(dá)59%，而命令工具、激勵(lì)工具和系統(tǒng)變革工具使用占比僅為約15%、3%和2%。命令工具體現(xiàn)了政府在高校分類發(fā)展工作中作為權(quán)力執(zhí)行者所發(fā)揮的主導(dǎo)作用，為高校分類發(fā)展工作的持續(xù)推進(jìn)提供體制機(jī)制層面的保障，加快高校分類發(fā)展政策推行進(jìn)程。激勵(lì)工具強(qiáng)調(diào)投入額外的政策資源創(chuàng)造短期效益, 激發(fā)高校在高校分類發(fā)展政策推行過(guò)程中的執(zhí)行動(dòng)力。系統(tǒng)變革工具則通過(guò)體制機(jī)制的改革和權(quán)力再分配，能夠優(yōu)化高校分類發(fā)展政策的組織環(huán)境，從而助推政策的落實(shí)。而命令、激勵(lì)和系統(tǒng)變革工具的“缺位”意味著高校分類發(fā)展政策在實(shí)施過(guò)程中將面臨操作、監(jiān)督和動(dòng)力上的困境。另一方面，同一政策工具類型中具體政策工具組合匹配不協(xié)調(diào)。例如，在勸告工具中“引導(dǎo)”的使用頻次占比約為65%，“鼓勵(lì)”的使用頻次占比約為30%，而“宣傳”的使用頻次占比僅約5%，說(shuō)明省域政府在提升高校對(duì)于分類發(fā)展的認(rèn)知度和接受度方面所做的輿論宣傳不足。事實(shí)上，政策工具的使用有其適用范圍，只有協(xié)調(diào)與綜合使用，才能有效發(fā)揮政策工具組合效力。

（四）政策內(nèi)容分類供給呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡

政策內(nèi)容分類供給不均衡是我國(guó)省域高校分類發(fā)展政策體系存在的重要問(wèn)題。一方面，政策內(nèi)容主題之間的供給不均衡，主要表現(xiàn)在“分類設(shè)置”“分類管理”的政策供給相對(duì)充足，而“分類評(píng)價(jià)”的政策供給相對(duì)欠缺，政策供給占比最小，在三大政策內(nèi)容中占比約為18%。高校分類評(píng)價(jià)作為省域政府分類管理的政策工具，與高校資源的獲取密切相關(guān)[16]。諸多省域?qū)Ω咝７诸愒u(píng)價(jià)的關(guān)注力度不夠，將影響分類管理政策的實(shí)施效果。實(shí)際上，2021 年出臺(tái)的《普通高等學(xué)校本科教育教學(xué)審核評(píng)估實(shí)施方案（2021—2025 年）》，對(duì)“十四五”時(shí)期的審核評(píng)估工作內(nèi)容進(jìn)行了全面指導(dǎo)和詳細(xì)計(jì)劃[17]。該方案較好地體現(xiàn)了高校分類評(píng)價(jià)思想，在一定程度上為省域高校分類評(píng)價(jià)提供了國(guó)家政策供給。但未來(lái)省域政府如何在新一輪審核評(píng)估方案的指導(dǎo)下，制訂符合省域高校發(fā)展實(shí)際的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，使新一輪審核評(píng)估方案充分發(fā)揮實(shí)效，對(duì)省域政府的持續(xù)性政策內(nèi)容供給提出了更高要求。另一方面，政策內(nèi)容主題內(nèi)部的次級(jí)主題之間的政策供給不均衡。例如，在“分類管理”中“人才培養(yǎng)”“師資隊(duì)伍”的政策供給占比高達(dá)約23%、20%。與之相對(duì)，“國(guó)際合作”“社會(huì)服務(wù)”“咨詢服務(wù)”的政策供給占比僅為8%、4%和2%。這表明省域政府在高校分類管理上始終圍繞人才分類培養(yǎng)、教師分類發(fā)展等方面展開，而對(duì)不同類型高校如何參與國(guó)際交流合作、服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面的重視程度不足。

五、政策建議

（一）促進(jìn)政策設(shè)計(jì)科學(xué)系統(tǒng)，完善省域高校分類發(fā)展的政策支持

雖然我國(guó)諸多省域出臺(tái)了高校分類發(fā)展政策，也有部分省域政策內(nèi)容較為完善，但有些省域政策內(nèi)容則較少或處于空白，這表明我國(guó)省域之間高校分類發(fā)展政策供給具有明顯差異性。系統(tǒng)性是政策體系的內(nèi)部訴求，也是保障政策有序推進(jìn)的必要條件，部分省域政策系統(tǒng)性的缺失在一定程度上或?qū)⒂绊懳覈?guó)高校分類發(fā)展工作的整體推進(jìn)。因此，各省域政府應(yīng)結(jié)合高校分類發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，有針對(duì)性地為省域高校分類發(fā)展工作提供政策支持，確保政策供給的完整性。具體而言，第一，在政策發(fā)文主體方面，應(yīng)建立跨部門統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)機(jī)制。高校分類發(fā)展作為一項(xiàng)綜合性工程，需要明確其所涉及的部門范圍，從而合理配置政策制定主體，協(xié)同各相關(guān)部門聯(lián)合參與政策制定與實(shí)施，提高各方對(duì)政策的認(rèn)可，推動(dòng)后續(xù)政策的落實(shí)。實(shí)際上，吉林省的政策經(jīng)驗(yàn)頗具啟發(fā)，該省在對(duì)高校分類發(fā)展工作進(jìn)行整體部署的基礎(chǔ)上，將各項(xiàng)任務(wù)明確分配給相關(guān)部門，由相關(guān)部門按照職責(zé)分工分別負(fù)責(zé)，從而減少各部門在政策實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生職責(zé)懈怠。第二，在具體目標(biāo)規(guī)劃上，應(yīng)明確具體的發(fā)展規(guī)劃時(shí)間與目標(biāo)。高校分類發(fā)展作為一項(xiàng)持續(xù)性工作，需要省級(jí)政府結(jié)合本省高等教育發(fā)展實(shí)際情況，制定清晰的發(fā)展規(guī)劃，為省域高校分類發(fā)展指明方向，實(shí)現(xiàn)省域高等教育的可持續(xù)發(fā)展。第三，在分類設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)上，摒棄按照“層次”的方法對(duì)高校進(jìn)行分類，樹立以“分類”置換“分層”的理念。確立以人才培養(yǎng)定位為基礎(chǔ)的分類體系[18]，明確高校之間僅有類型上的不同，而無(wú)層次上的差異，避免“分層”所帶來(lái)的層級(jí)效應(yīng)。第四，在民辦高校分類上，出臺(tái)民辦高校分類發(fā)展專項(xiàng)政策。與公辦高校相比，在經(jīng)濟(jì)邏輯的主導(dǎo)下，經(jīng)濟(jì)性考量在民辦高校的創(chuàng)辦、發(fā)展過(guò)程中占主要地位[19]。由于民辦高校與公辦高校發(fā)展邏輯的差異，一直以來(lái)將公辦高校分類發(fā)展路徑直接套用在民辦高校發(fā)展上，顯然存在不合理之處。因此，省級(jí)政府應(yīng)結(jié)合民辦高校在分類發(fā)展過(guò)程中面臨的特殊困境，為民辦高校分類發(fā)展提供專項(xiàng)政策支持。

（二）重審勸告型工具二重性，強(qiáng)化省域高校分類發(fā)展的政策約束

目前，我國(guó)省域高校分類發(fā)展政策基本呈現(xiàn)出以勸告型工具為主導(dǎo)，其他類型政策工具供給相對(duì)不足的局面。高校分類發(fā)展作為社會(huì)各界普遍關(guān)注的熱點(diǎn)議題，涉及政府、市場(chǎng)、高校、教師以及學(xué)生等多元利益主體，且各方主體有著不同的利益訴求，高校實(shí)為分類發(fā)展政策的直接執(zhí)行者，也是最核心的利益相關(guān)者。由于我國(guó)高等教育資源配置方式仍然受傳統(tǒng)的辦學(xué)層次、等級(jí)秩序等因素影響，導(dǎo)致研究型大學(xué)在現(xiàn)實(shí)資源分配中占據(jù)主導(dǎo)性優(yōu)勢(shì)。在此背景下，其他類型高校為了爭(zhēng)取有限發(fā)展資源，“不顧基礎(chǔ)，不論類別，創(chuàng)所謂‘一流’，爭(zhēng)所謂‘名校’”[20]，紛紛趨向?qū)W術(shù)型、綜合性的發(fā)展方向，對(duì)傳統(tǒng)研究型大學(xué)辦學(xué)模式產(chǎn)生了強(qiáng)烈的路徑依賴?？梢?jiàn)，高校自主參與分類發(fā)展的意識(shí)較低，對(duì)自身在整個(gè)高等教育系統(tǒng)中的定位以及學(xué)校長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)缺乏科學(xué)認(rèn)知，對(duì)于分類發(fā)展持被動(dòng)接受而非主動(dòng)選擇的態(tài)度。然而，勸告工具過(guò)于關(guān)注政策的價(jià)值理性，卻忽視政策的工具理性，其使用過(guò)溢必然導(dǎo)致高校在政策執(zhí)行過(guò)程中的“模糊”行為，從而影響政策效用的發(fā)揮。實(shí)際上，在高校分類發(fā)展政策實(shí)施初期，離不開政府自上而下的強(qiáng)制性規(guī)劃、管理和監(jiān)督。省級(jí)政府部門應(yīng)構(gòu)建具有剛性的高校分類發(fā)展體系，提升各類高校政策執(zhí)行效力[21]。具體而言，省級(jí)政府可以按照“胡蘿卜”（激勵(lì)型工具）+“大棒”（命令型工具）的基本模式進(jìn)行調(diào)節(jié)，探索以命令工具作為調(diào)適點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上根據(jù)高校分類發(fā)展政策的適用場(chǎng)域來(lái)調(diào)整與優(yōu)化具體的政策工具使用的結(jié)構(gòu)，既通過(guò)命令工具強(qiáng)化高校分類發(fā)展的外部動(dòng)力，又通過(guò)激勵(lì)工具提升高校分類發(fā)展的內(nèi)驅(qū)力，以充分發(fā)揮省域高校分類發(fā)展政策的長(zhǎng)效性。

（三）優(yōu)化政策工具配置結(jié)構(gòu)，提升省域高校分類發(fā)展的政策實(shí)效

科學(xué)合理的政策工具結(jié)構(gòu)能夠充分發(fā)揮不同類型政策工具的優(yōu)勢(shì)，從而達(dá)到最佳的政策成效[22]。可見(jiàn)，只有打好政策工具科學(xué)配置的“組合拳”，才能最大限度發(fā)揮其作用。因此，省級(jí)政府在制定和完善高校分類發(fā)展政策的過(guò)程中, 應(yīng)根據(jù)具體問(wèn)題對(duì)政策工具進(jìn)行合理組合，切實(shí)增強(qiáng)政策工具在具體使用中的協(xié)調(diào)性，保障高校分類發(fā)展政策穩(wěn)定且高效實(shí)行。例如，在“分類管理”中，針對(duì)“師資隊(duì)伍”的建設(shè)問(wèn)題，政策制定者應(yīng)在原有通過(guò)使用能力建設(shè)工具提高教師專業(yè)素質(zhì)的基礎(chǔ)上，適度增加激勵(lì)工具的使用，通過(guò)提高收入待遇、完善晉升制度等激發(fā)各類型高校教師投身高等教育事業(yè)的積極性，打造一支結(jié)構(gòu)合理、業(yè)務(wù)精湛且充滿活力的教師隊(duì)伍。又如，關(guān)于“財(cái)政投入”的改革問(wèn)題，政策推崇的績(jī)效型經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制強(qiáng)調(diào)根據(jù)各類高校的綜合辦學(xué)效益，在績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上進(jìn)行財(cái)政撥款，這意味著原本在資源分配中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位的重點(diǎn)高?；?qū)⒗媸軗p，傳統(tǒng)的高等教育資源分配制度與新的政策發(fā)展趨勢(shì)之間的張力，將阻滯高校分類發(fā)展的推進(jìn)。由于既有資源分配制度體系所涉及的權(quán)力與利益關(guān)系十分復(fù)雜，因此，政策制定方應(yīng)充分發(fā)揮系統(tǒng)變革工具的功能，科學(xué)核定各類高校生均經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)、生均財(cái)政撥款基本標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化高校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)。推進(jìn)高等教育資源分配機(jī)制和制度的改革，打破基于高校身份特征進(jìn)行高等教育資源分配的舊格局，建立基礎(chǔ)撥款與激勵(lì)撥款相結(jié)合的財(cái)政資金分配動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。對(duì)于在某一領(lǐng)域作出重大貢獻(xiàn)的高校予以重點(diǎn)支持，從而引導(dǎo)不同類型高?？茖W(xué)定位、凝練特色，推動(dòng)我國(guó)高等教育的多元化發(fā)展[23]。通過(guò)有效傳遞績(jī)效導(dǎo)向，提高各類高校辦學(xué)積極性，以此穩(wěn)住高校分類發(fā)展的大盤，緩解高校利益博弈所帶來(lái)的沖突和矛盾，為高校分類發(fā)展創(chuàng)造更具支持性的制度環(huán)境。

（四）均衡政策內(nèi)容有效供給，健全省域高校分類發(fā)展的政策體系

政策內(nèi)容本身的質(zhì)量和水平是影響政策實(shí)施成效的主要因素，有些政策之所以難以得到有效執(zhí)行，是因?yàn)槠湔邇?nèi)容供給的合理性不足。因此，政策制定方理應(yīng)充分結(jié)合高等教育發(fā)展實(shí)際，均衡高校分類發(fā)展政策內(nèi)容供給，優(yōu)化高校分類發(fā)展政策體系，從而實(shí)現(xiàn)全方位分類。例如，針對(duì)“分類評(píng)價(jià)”政策供給相對(duì)不足的問(wèn)題，未來(lái)政策設(shè)計(jì)應(yīng)著力增加與評(píng)價(jià)理念、標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的政策內(nèi)容供給。同時(shí)，政府應(yīng)加快制定和完善分類評(píng)價(jià)具體推進(jìn)方案等相關(guān)政策，促進(jìn)高校分類評(píng)價(jià)政策的有機(jī)銜接和持續(xù)跟進(jìn)[24]。通過(guò)構(gòu)建教育部門、專家學(xué)者、師生、行業(yè)企業(yè)、用人單位、學(xué)生家長(zhǎng)和中介組織多方參與的高校分類評(píng)價(jià)政策體系，實(shí)現(xiàn)不同類型高校合理定位、特色辦學(xué)。又如，在“分類管理”中，“國(guó)際合作”“社會(huì)服務(wù)”以及“咨詢服務(wù)”作為政策內(nèi)容供給的薄弱環(huán)節(jié)，也是制約高校分類發(fā)展工作持續(xù)推進(jìn)的瓶頸。因此，未來(lái)省域高校分類發(fā)展政策設(shè)計(jì)應(yīng)強(qiáng)化上述三類政策的供給。具體而言，在“國(guó)際合作”方面，省域政策設(shè)計(jì)可以國(guó)家高等教育國(guó)際化戰(zhàn)略為政策依托，鼓勵(lì)省域內(nèi)不同類型高校與境外高水平同類型的高等教育機(jī)構(gòu)開展深度對(duì)話與合作，汲取有益的辦學(xué)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，為省域高校分類發(fā)展提供多元化路徑。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)應(yīng)用型高校、高職院校等在與國(guó)內(nèi)外同類型高等教育機(jī)構(gòu)的合作中往往相互掣肘，借此“多元賽道爭(zhēng)創(chuàng)一流”之政策機(jī)遇，理應(yīng)積極加強(qiáng)合作交流、大力汲取國(guó)內(nèi)外優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，積極探索服務(wù)國(guó)家與地方發(fā)展的新模式與新機(jī)制。在“社會(huì)服務(wù)”方面，地方高等教育的發(fā)展應(yīng)超越高等教育系統(tǒng)本身，積極融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。省域政府應(yīng)明確高校參與社會(huì)服務(wù)的政策方向，引導(dǎo)不同類型高校在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大社會(huì)課題中充分發(fā)揮各自應(yīng)有的作用，提高分類發(fā)展后省域高校在各自領(lǐng)域參與社會(huì)服務(wù)的能力和水平。在“咨詢服務(wù)”方面，探索建立由專家學(xué)者組成的省域高校分類發(fā)展的專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)，發(fā)揮專門決策咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)省域高校分類發(fā)展的建設(shè)指導(dǎo)作用，增強(qiáng)高校特色辦學(xué)水平和自主辦學(xué)能力。