西寧保甲制度之廢除及基層人民政權的建立(1949—1950)

王旭臻

(青海師范大學 歷史學院,青海 西寧 810008)

新中國成立以前,保甲制度作為封建統(tǒng)治者利用宗法制建立的基層社會管理制度,長期廣泛地在中國基層社會發(fā)揮著管治、教化、征納、衛(wèi)戒等作用,深刻影響著基層社會的運行發(fā)展。中華民國時期,國民政府視其為加強基層社會控制,強化專制統(tǒng)治的有力工具。青海軍閥馬步芳將其作為統(tǒng)攝地方的重要施政手段,以達到其穩(wěn)固政權,轄馭民眾的目的。西寧解放伊始,中國共產黨明確堅決地廢除了這一帶有反動性、封建性的舊有基層管理組織制度,著手建立新的人民民主政權。但從廢除保甲制度到建立基層人民政權并非一蹴而就,中國共產黨怎樣實現兩者之間的良序過渡?此間又采取了何種建政措施?這些問題值得探討。

一、接管舊政權,摧毀保甲政權,掃清建政障礙

鞏固新生人民政權,建立穩(wěn)定的社會經濟秩序,恢復發(fā)展生產,是中國共產黨執(zhí)政初期必然要面臨的首要任務。從根本上說,黨和國家的施政方針與政策法規(guī)最終要落腳在基層,聚焦于民眾。然而中華人民共和國成立前,在廣大基層社會中,承擔且發(fā)揮維持社會秩序、統(tǒng)制民力,并主導基層社會運作的是保甲制度。因此,中國共產黨執(zhí)政后,建立基層人民政權的首要任務,是要廢除舊政權的機構和制度,為重構國家基層政制和社會組織掃清障礙。對此,中國共產黨的態(tài)度十分明確:“保甲制度是國民黨反動統(tǒng)治的基層機構,必須廢除”[1]7。

1949年8月26日,蘭州戰(zhàn)役勝利后,青馬軍閥勢力全線崩潰,“西北軍政長官”兼“青海省政府主席”馬步芳乘機出逃,大部分官員也棄職四散,西寧市管治陷入真空。8月28日,中國人民解放軍第一野戰(zhàn)軍第一兵團開始向西寧挺進。9月5日,西寧解放。此時,全國大部分地區(qū)相繼解放,中國共產黨收復接管城市的經驗,主要是“在新解放城市中肅清反革命的殘余勢力,逮捕首要戰(zhàn)犯,肅清散兵游勇,接收反動統(tǒng)治機構,沒收官僚資本,維持社會秩序,扶植人民力量”[1]14。換言之,解放之初通過暫時且必需的軍事管制,對新解放地區(qū)各級各類舊政權及其供職人員進行接收管理,以完成建政的初期任務。

對此,第一野戰(zhàn)軍早在西寧解放前,就已明確了接管任務,即“本著黨的城市政策精神,摧毀舊的反動統(tǒng)治制度,建立人民民主的新制度,建設新西寧。”“方針是:在政治上,徹底摧毀其反動機構秩序制度(這一原則不能動搖)?！盵2]116進城后委派各地區(qū)負責人“對舊政權的政治機構制度及其施政是必須予以廢除的(包括縣、鄉(xiāng)、保、甲及國民參議會、工會、農會等)”[2]112,“建立革命的新機構、新秩序、新制度”[2]117。

1949年9月8日,第一野戰(zhàn)軍奉中央軍委命令,成立西寧市軍事管制委員會。同日,“西寧市政府成立,劉楓為代理市長,錢平為代理副市長?！盵3]第一野戰(zhàn)軍西寧市軍管會發(fā)布文告:“西寧已經解放,為保障全體人民生命財產,維護社會安寧,確立革命秩序,決定在西寧市實行軍事管制,成立中國人民解放軍西寧市軍事管制委員會,為該市軍事管制時期的最高軍事權力機關,統(tǒng)一全市軍事、民政等管理事宜?！盵2]119西寧市軍事管制委員會下設民政、文教、衛(wèi)生、財經、公安、民族、軍事、交通八個處統(tǒng)一負責接管。隨后,“市軍管會開始接管舊政府及其所屬5個區(qū)、58保、889甲”。[4]20接管后,“反動政權機構及其制度采取摧毀拆散,但其中供職人員,除首惡者外,則采取分別處理,盡量安置,愿為人民服務者量材錄用”[2]179。對于保甲長,“凡不持槍抵抗,不陰謀破壞者,人民解放軍及人民政府一律不加俘虜,不加逮捕,不加侮辱”[2]85?！俺B固不化的戰(zhàn)爭罪犯及罪大惡極的反革命分子,應予逮捕法辦外,一般保甲人員,應在政府命令、制度范圍內辦理”[2]113。此后要處理的問題是在摧毀舊機構的基礎上,通過“分別處理,盡量安置”保甲人員實現順利過渡,建立新的基層人民政權。

在考察后兩個步驟前,須分析地方軍閥馬步芳統(tǒng)治青海時期實施保甲制度的主要情況(1)1932年8月,南京國民政府頒布編查保甲戶口條例,并于1934年后推行全國,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))以下廢閭、鄰制,實行保甲制。1935年4月,《青海省各縣編組保甲實施規(guī)程》公布實施,宣布所有舊制鄉(xiāng)鎮(zhèn)閭鄰等組織一律停辦。辦理保甲事宜以省民政廳為主管機關。1935年9月7日,青海省政府成立“保甲厲行委員會”,明令各地設立保甲厲行委員會辦理保甲,同月,西寧成立“保甲厲行分會”。本文僅考察1938年馬步芳正式出任青海省政府主席后的西寧保甲制度,即南京國民政府在全國實行“新縣制”后的地方保甲制度。。1929年青海脫離甘肅管轄建省后,除建省初年由孫連仲、高樹勛短暫主持政務外,至青海解放前,地方政權皆由馬氏軍閥家族長期把持操控,“馬步芳之所以能成功地獲取并維持對青海老百姓的統(tǒng)治,至少部分地歸因于下述事實,即他利用了久經檢驗、根深蒂固的保甲制度”[5]98。1938年3月2日,馬步芳正式出任青海省政府主席,上臺后立即推出“編組保甲、訓練壯丁、推廣識字、修筑公路、厲行禁煙、積極造林”六大中心工作,為其施政措施,將“編組保甲”置于首要位置。為保證保甲制度順利實施,青海省保甲編查委員會遂成立,(2)馬步芳任青海省保甲編查委員會主任委員督辦,其余委員為郭學禮、羅經猷、馬驥、馬師融、張昌榮、王振剛、王樹國、馬遇良。并制定出臺了《全省保甲實施規(guī)程》,命令各縣隨即設立保甲編查委員會,開展編組保甲事宜。保甲編組“以戶為單位,戶設戶長,10戶為甲設甲長,10甲為保設保長,1保以上5保以下為鄉(xiāng)(鎮(zhèn)),設鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長,以若干鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為區(qū),設區(qū)長,區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))置公所,保、甲各設辦公處。區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、保、甲均為一長制”[6]185?？紤]到地理、人口等因素,青海全省共分7個保甲編查區(qū),西寧劃歸第1區(qū),于1938年4月1日開始編組保甲,清查戶口,具體編查事宜“由省會警察局負責辦理”[6]122。按照《全省保甲實施規(guī)程》規(guī)定,青海省縣、市以下行政組織系統(tǒng),分區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、保、甲四級,但西寧首次進行保甲編組時,劃“城內為第一區(qū),東關為第二區(qū),四郊為第三區(qū),不設鄉(xiāng)(鎮(zhèn))”[4]18。此后,又多次對西寧保甲組織進行編組。馬步芳通過在東部農業(yè)區(qū)積極地推行保甲制度,成功地控制了河湟一帶生活的漢族和回族。(3)參見謝一彪:《試述馬步芳的“新政”》,青海師范大學學報(社會科學版),1992年第1期。

然而,馬步芳統(tǒng)治時期實施的編組保甲,是與其“六大中心工作”的其他方面并行實施。因此,“保甲制度不僅用來組織青海人民,監(jiān)視并準備制止省內可能的煽動性言論的傳播,而且用來阻止外部的(共產黨或日本人的)宣傳涌入青海,保證省內所有武器均注冊登記?！边@一目的的實現很大程度得益于“保甲制度與壯丁(或曰地方民兵)制度相互配合,相當成功地控制了青海人民的行動”[5]100-101。如前所述,青海在編組保甲時共在全省劃分7個保甲編查區(qū),但事實上這7個區(qū)亦為壯丁區(qū)。除牧業(yè)區(qū)域外,其余各區(qū)每縣設壯丁司令部,“司令部轄若干總隊,每總隊轄若干中隊,每中隊轄3個區(qū)隊,分別設置總隊長、中隊長、區(qū)隊長各1人,每區(qū)隊分3組,每組設組長1人,編壯丁16人”,按戶抽拔壯丁。“總隊長由行政區(qū)的區(qū)長兼任,中隊長由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長兼任,區(qū)隊長由保長兼任,由甲長兼任”,“編組保甲與訓練壯丁相輔而行”[7](見圖1)(4)1937年8月10日,青海省政府發(fā)布的《青海省會編組保甲戶口辦法》中規(guī)定:省會保甲,以正戶為單位,1宅居住2戶以上,指定房主或居住較久者為正戶,其余為附戶,附戶在2戶以上,以數字定立,仍各設戶長。由戶長應辦理的事項,均由正戶戶長辦理后,通知各附戶戶長共同追認及遵守,其余應由各戶長辦理的,正、附各戶戶長,分別負責辦理。參見青海省地方志編纂委員會:《青海省志·公安志》,合肥:黃山書社,1994年版,第125頁。。征拔入編的壯丁除接受訓練外,“還要參加修路、植樹、開荒、淘金、開礦、挖渠等無休無止的繁重勞役”[8],通過編組保甲、訓練壯丁兩項制度的結合人力和兵源等方面得以保證,也“使得顧及其他‘中心工作’成為可能”。故馬步芳將推行保甲制度視為“保甲不獨為六大中心工作之中心工作,亦為青海政教前途奠百世不拔之基”,[9]保甲制成為其政權掌控的基礎方式,并連同其他施政手段相互滲透關聯,使地方統(tǒng)治不斷強化,對民眾的控制日趨嚴密,勢力范圍逐步擴大。

圖1 民國時期,青海省推行實施“編組保甲”及“訓練壯丁”關聯系統(tǒng)圖(5)資料來源:圖中關聯結構系筆者根據文中引用文獻梳理總結所制。主要目的在于直觀反映民國時期青海保甲制度運行體系架構,及其與壯丁制度結合后各級組織關系的對應變化。

當然,“馬步芳推行保甲制更重要的目的在于防止共產黨進入青?！盵10]。根據蔣介石“編組保甲,清查戶口,施行聯保切結,以清除潛伏之匪類”是“協(xié)助剿匪最為有效之良法”的指示[11],馬步芳提出,“防堵赤匪竄擾,應嚴密民眾組織,施行堅壁清野,以促進軍事效率,而竟清剿全功,特訂定各縣辦理保甲與實施堅壁清野之六項要旨,飭轉令各縣政府,積極辦理。”[12]13-38嚴格規(guī)定“口必歸戶,戶必歸甲”,“省會住戶中除公務人員由各該服務機關擔保外,其余住戶均應取具鋪?；蛞捰姓斅殬I(yè)或不動產土著戶為保人”。[6]185要求保長須“輔助軍警搜捕匪犯”,甲長須“盤查甲內奸宄”,“輔助軍警及保長搜鋪匪犯”,“斟酌地方情形,辦理互保連坐切結及監(jiān)視未經結保之各戶行動”,同時“同甲各戶戶長,應共同簽訂互保連坐切結”,“保甲內住戶勾結或窩藏匪犯,或故縱脫逃者,除依法懲處外,其甲長及會具互保切結之各戶戶長,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)長報經縣政府”接受課役、申戒等處罰,“前條情形甲長,或互保之戶長如有知情匿庇者,依法懲處”,另外甲內民眾“如有槍支武器資敵,或接濟匪徒者,除本人依法治罪,及沒收其槍支武器以外,其保甲長亦須受連坐處分”。同時,除懲戒外,對清剿中國共產黨有功者還特別設制了獎勵辦法,如“偵查匪情,報告迅速因而保全地方者;破獲匪徒機關,或擒獲著名匪犯,經訓明者;搜獲匪徒秘運或埋葬之槍支子彈,或大批糧秣者;協(xié)助軍警抵御或搜索匪犯異常出力者”等“除依照保甲規(guī)約賞恤外,并得報由縣政府轉報省政府,斟酌情形,分別核獎或給恤”。[12]36-43

如此正負雙向規(guī)定,讓馬步芳在青海的統(tǒng)治得以“密不透風”,使中國共產黨很難在青海開展革命活動。正因為“馬步芳集團長期嚴格控制和鎮(zhèn)壓,青海在解放前除了一些自發(fā)的反蔣、反馬群眾斗爭外,沒有一個地下黨組織”[13]。因此,中國共產黨在青海開展地方建政工作時,必然面臨“對青海社會情況缺乏了解,一切都要從新開始”[14]的難題。在此情況下,如何在西寧肅清殘匪,建立政權,維護治安,恢復生產,中國共產黨的解決辦法是“在民主政權未能普遍建立的情況下,對保甲人員的處理則應依照中央指示,采取有原則的暫時利用辦法”[2]113。在“摧毀廢除”保甲機構的基礎上,將“利用”保甲人員作為中間環(huán)節(jié),實現基層政權“由舊轉新”的過渡銜接。

綜上,地方軍閥馬步芳統(tǒng)治青海時期,保甲制度被視為其所推行“六大中心工作”中的“中心工作”,并與壯丁制度等其他壓迫剝削手段相互作用,植根基層,統(tǒng)轄全域,控制民眾。西寧解放后,中國共產黨為“建立革命的新機構,新秩序,新制度”,穩(wěn)定社會秩序,恢復發(fā)展生產,廢除具有封建反動性質的保甲制度及其組織是必然選擇。因此,在接管舊政權基礎上,摧毀保甲機構,掃清建政障礙,是中國共產黨在西寧廢除保甲制度和建立基層人民政權的第一步。

二、有原則地暫時沿用保甲人員,獲取建政資源

保甲制度的編組與推行以一戶一家為基本單位,是“由官方自上而下推行的一種基層政權組織制度”。其在基層政權中發(fā)揮著管理保甲內居民戶口、教育教化居民、獎勸農作生產、征發(fā)勞役、收取賦稅、維護地方治安等“管、教、養(yǎng)、衛(wèi)”[15]功能。特別是,保甲制度由戶而甲,由甲而保,由保而區(qū)的基層政權組織架構,(6)民國二十六年(1937年)后,國民政府公布的縣組織綱要規(guī)定,區(qū)之下級組織則為保甲,保甲編組以戶為單位。戶設戶長;十戶為甲,甲設甲長;十甲為保,保設保長,區(qū)以下為保,保以下為甲。參見錢端升:《民國政制史》,上海:世紀出版集團,上海人民出版社,2011年版,第638頁。成為政府行政權力向下延伸的觸手,并兼具管理控制基層社會的作用,是統(tǒng)治階級建立基層政權系統(tǒng)與保障基層組織運行的重要手段。因此,南京國民政府時期,蔣介石在全國推行保甲制度,以達到維持地方社會秩序、統(tǒng)制民眾、“反共剿共”等施政規(guī)劃及目的?；诖?保甲制度作為國民黨反動統(tǒng)治的工具,中國共產黨執(zhí)政后,為從真正意義上實現人民當家做主,必須要徹底地、堅決地摧毀廢除保甲制度,這也是打碎舊的國家機器、重構組織體系,建立人民民主政權的必然旨歸。

資料來源:根據青海省圖書館藏《青海省政府六大中心工作》(1939年4月),第35—37頁整理。

盡管“保甲制度是國民黨反動統(tǒng)治的基層機構,必須廢除,保長是國民黨反動政府指派的,是國民黨反動派統(tǒng)治人民壓榨人民的工具和幫兇,應該受人民的審查,有罪者應受懲處?！薄暗珜σ话惚＜组L在短時期內,仍須暫行利用,使之有助于社會治安之維持”。[1]7與此同時,“保甲長作為保甲組織中的基干人員,則一切任務端賴其執(zhí)行”[16]。其職責范圍涉及編組清查所在區(qū)域每家每戶戶口情況,以及編制訓練壯丁隊、登記管理民有槍支等事項(見表1),且要由“甲長執(zhí)行清查,保長每月復查,區(qū)長按季抽查”[6]185。所以,保甲長手中掌握著龐大的民生、民意資源,是中國共產黨初期政權建設重要的經驗供給方和信息來源。

表1 民國時期青海省保甲制度中保甲長職責分工

就戶籍管理一項而言,清查戶口和人事登記,是“地方自治首先要辦的工作”,因為其“效用重大,所有國家征兵、征稅、辦理選舉、維持治安、維護個人義務,皆依之為根據”,因此,必須把每戶的“詳細地址、戶主姓名、男女性別、已未婚嫁,有無子女、年齡、出生年月日、籍貫、所入何黨、居住年數、職業(yè)、教育程度、有無廢疾、槍支種類及數目以及戶口以外的親屬”等,調查登記,“呈報縣市政府,按戶發(fā)給門牌”,“貼于門首,以便抽查”[17]?！肚嗪Ｊ≌笾行墓ぷ鳌分袊栏褚?guī)定,保甲編訂后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)公所應分別編造本籍及寄籍、船戶寺廟、僑居外國人的戶數,包括人口、性別、年齡、職業(yè)等信息。此外,在《青海保甲公約》中,除確定該保的甲數、戶數、界址和辦公地點外,“要求各住戶就有關婚嫁、遷出、分戶,死亡、遷入、暫來、暫住、出生等事項嚴格按照規(guī)定時間報呈甲長,并逐級轉報”[6]185。

可見,保甲長對所管轄區(qū)域內民政情況十分了解。由此,中國共產黨通過利用保甲人員所掌握的當地詳細戶口編查情況,便可在接管建政時,調查登記好各區(qū)域戶口信息,“詳細地了解全西寧市人民的情況,作為本市發(fā)展生產和政府制定各項政策的科學根據”,“有計劃、有步驟地調查西寧市的糧食生活必需品,求得供求關系正?！薄！傲私馊芯用?各部門、各單位中,究竟有多少技術專門人才以及各行各業(yè)的種類數字,以便通盤研究,合理調整與量才錄用”,“了解全體居民之年齡、文化、嗜好、就業(yè)與失業(yè)及生活狀況等情形,以便設法研究,適當解決居民中一些急待解決的問題”?！懊C清匪徒及盜賊,使少數破壞分子不致潛伏隱藏,以陰謀破壞治安”,“達到更進一步鞏固社會秩序,發(fā)展生產,安定民生”[2]127。

需要明確的是,利用保甲制度廢除舊政權的前提是“有原則的”“暫時的”,是“在政權尚未建立與未加強徹底改造的地區(qū)”[18]47實施的。在這一點上中國共產黨的態(tài)度十分明確:“本著黨的政策精神,我們的方針是:在政治上,徹底摧毀其反動機構秩序和制度(這一原則不能動搖),以我們?yōu)橹黧w,大膽吸收進步的知識分子和各民族反馬同情我之民主人士及國民政府中有用的公務人員,建立革命的新機構、新秩序、新制度,至于其下屬的反動機構,我們力量一時達不到者,應在我監(jiān)督下暫時利用為我服務,這乃是策略問題,不是政策問題,是暫時的不是持久的”[2]113,“這種做法,是為了暫時利用保甲人員,而且是在民主政府的嚴密控制與廣大群眾的監(jiān)督之下,暫行利用他們,這絕不是承認他們在民主政權系統(tǒng)中的合法地位”[1]8,僅作為建立基層人民政權過渡的一種手段。

當然,對于“誠心實意立功自贖,且有成績者,即應根據其功績之大小,給予減輕處分或在政治上視其思想轉變進步程度,分別使用”。如保甲人員能夠“檢舉潛藏該保甲的散兵游勇、特務;呈報散落該保的武器彈藥及其他軍用品與該保甲居民私有的槍支彈藥;報告并看管設在該保的一切公共房產、機關、學校、工廠及其他一切公共財產,使之不受破壞;注意各戶,特別是旅館、客店的來往人員,如發(fā)現可疑分子,立即報告區(qū)政府;依據政府之命令辦法,積極支持解放戰(zhàn)爭,辦理戰(zhàn)勤動員轉運和招待”的,則“給他們一個自新的機會”。[2]113-116但是,保甲人員“今后必須低首下心,為人民服務,以求取得人民之寬赦,絕不準許借人民解放軍及民主政府招牌,招搖撞騙,作威作福,否則一經查覺,再不寬貸。最后,飭令他們依據上述內容聯名具結,保證切實遵行。如有狡猾的保長,不愿接受上述命令,借辭推諉脫身者,一概不準”[1]7-8。

綜上,解放初期廢除西寧保甲制度時,中國共產黨“在政權尚未建立與未加強徹底改造的地區(qū)”,以及不熟悉地方實際情況、缺乏干部儲備、群眾基礎薄弱等情況下,必先暫時以“首惡必辦、脅從不問、立功受獎”為原則,通過保甲人員所掌握了解的本地信息,獲取基層政權初建的要素準備,為建立基層人民政權打牢執(zhí)政基礎,“事實證明這完全是正確的”[19]32。因此,暫時且有原則地使用保甲人員,獲取建政資源,是中國共產黨在西寧廢除保甲制度和建立基層人民政權三個步驟中的第二步。

三、“印把子拿在人民手里”,實現基層建政

西寧解放后,“依據上級指示與本省實際情況建政方針是:‘慎重穩(wěn)進’;步驟:先農業(yè)區(qū),后農牧交錯區(qū)。基層政權是先利用保甲制度,繼即搭架子,后則根據群眾覺悟、社會治安、干部等條件,分別逐步地進行整頓,以至建立各種民主制度,繼而鞏固與擴大人民民主專政”[19]32。由此,按照中共中央西北局、西北軍區(qū)賦予第一野戰(zhàn)軍部隊解放與建政的雙重任務,一軍立即派出干部建立地方新政權,從縣到鄉(xiāng)由部隊干部開始搭建政權架子,支持地方建政工作。西寧市軍管會成立后,立即接管了舊政府及其所屬的5個區(qū),隨后市政府派出干部組建了6個人民區(qū)公署。先期組織成立三區(qū)、四區(qū)公署后,西寧市轄區(qū)其他各區(qū)區(qū)公署也相繼成立?！皡^(qū)公署為市政府派出機關,設區(qū)長和副區(qū)長,并配備民政、財糧、生產建設、武裝助理員或干事,以及文書、會計、勤雜等”[4]96。

各區(qū)所轄地域大體以城內南北大街為界,以東至東關為一區(qū),以西至城墻為二區(qū);一區(qū)東至東稍門為三區(qū),東稍門以東為四區(qū),二區(qū)以西至紙房街為五區(qū),五區(qū)外至小橋為六區(qū)。1950年5月13日,西寧市政府決定將第六區(qū)劃歸第五區(qū),10月23日,根據市政府《關于區(qū)、鄉(xiāng)、村政府更名的通知》要求,“各區(qū)公署改為區(qū)公所,仍為市政府派出機構”。[20]6各人民區(qū)公署的組建,為中國共產黨在西寧建立基層人民政權搭建了基礎框架,也呈現了西寧市區(qū)行政區(qū)劃的初始樣態(tài)。

西寧市各區(qū)公署成立后,各區(qū)政府積極發(fā)動群眾廣泛參與建政。“如何發(fā)動群眾迅速有效地肅清青馬現余勢力、維護社會治安鞏固革命秩序,這是建設人民西寧的首要前提,每個問題得不到解決,則一切建設工作,都要受到阻礙”[2]279。為此,一方面通過做好宣傳工作,提高群眾覺悟,廢除舊政權的保甲組織,完成基層建政。如以“訪貧問苦、群眾大會、小規(guī)模的座談會、演秧歌、演劇、照片展覽、閱報室、問事處等”形式,“向市民宣傳解釋人民解放軍的約法八章及共產黨的政策,藉以揭發(fā)馬步芳的罪惡行為,啟發(fā)群眾覺悟,進一步的把群眾組織起來”。同時,組織各級農民協(xié)會、村農會小組、居民小組等,成為人民政府的“有力助手”,“經過這一番發(fā)動群眾之后,已奠定了廢除保甲組織建立人民街巷政權的基礎”[21]。另一方面,著手及早召開區(qū)、鄉(xiāng)農代會,賦予群眾自治權利,為建立基層人民政權做準備。為維護社會秩序,安定人心,順利推進各項建政工作,“對于保甲組織,在解放初期,我之力量一時尚不能到達,不得已采取有條件有原則有策略的暫時利用辦法”,“在區(qū)以下的基層組織,采取繼續(xù)保留原保、甲組織和利用保、甲人員的方針”[4]96。在“利用”保甲長搭好政權架子的同時,通過“發(fā)動群眾徹底改造政權”,“摧毀保甲制度,撤換保甲人員”[18]48,建立基層人民政權的良序過渡。

經過廣泛深入動員,全市各區(qū)政府于1950年初先后成立各區(qū)所轄的鄉(xiāng)、街政府。至“1950年3月10日,西寧市區(qū)、鄉(xiāng)、街人民政府正式成立,共建立區(qū)人民公署6個,鄉(xiāng)人民政府7個,街人民政府26個,在鄉(xiāng)、街人民政府下設187個行政區(qū)(巷),827個居民小組”[2]332?！敖?、鄉(xiāng)政府設街長、鄉(xiāng)長、文書、干事各1人:每個街、鄉(xiāng)政府內設文教、建設、擁軍、優(yōu)屬、調解、治安、生產救災、衛(wèi)生等工作委員會和婦聯會,鄉(xiāng)農會群眾組織?！薄爸饕蝿帐切麄鼽h的政策和法令,發(fā)動群眾搞好各級人民代表的選舉,開展社會調查,清理反動組織和社會槍支,鎮(zhèn)壓反革命,反特防特,禁毒禁賭,支援抗美援朝,貫徹《婚姻法》。在市區(qū)組織貧民生產,建立手工業(yè)互助合作組;在農村開展減租減息、反霸斗爭。”街、鄉(xiāng)一級政權是當時城市、農村最基層的政權建置,標志著西寧保甲制度被徹底摧毀廢除,基層人民政權“與各族各界人民直接取得聯系,并在組織形式上固定下來”[4]97。1950年4月,青海省首屆各族農民代表會議召開,時任省委書記的張仲良在所作的《青海省目前農村工作中幾項任務》的報告中明確指出,“現在我們人民的民主政權,縣、區(qū)兩級已全部建立起來了,多年來壓迫我們農民的保甲制度,有的縣全部被摧毀了,有的縣則大部分的被摧毀了,有的縣在逐漸改造中,這即是說印把子拿在咱們人民手里了。”[22]

綜上,中華人民共和國成立后,中國共產黨依據黨的政策指示及地方具體實際情況,在接管舊政權及“利用”保甲人員的基礎上,通過采取宣傳調查、建立群眾自治組織等方式,教育發(fā)動群眾,普遍建立了屬于人民且為人民服務的街、鄉(xiāng)一級基層民主政權,并配備干部開展了各項初期建政工作。堅持群眾路線,搭好政權架子,建立基層政權組織,實現各族人民當家做主,是中國共產黨在西寧廢除保甲制度和建立基層人民政權“三步走”中的最終目標,此為第三步。

四、 結論

對于1949年以前國民黨統(tǒng)治期間在全國普遍建立的具有封建專制屬性的保甲制度,中國共產黨在解放各個城市時,對其態(tài)度十分明確,就是要將這一“反動統(tǒng)治工具”徹底地、堅決地予以摧毀廢除。各級基層組織作為政治權力和政治力量向下延伸的重要通道,是政黨執(zhí)政的基礎和關鍵。因此,中國共產黨必然要建立屬于自己的基層政權組織體系,以推行政令、治理地方。但在新舊政權更迭轉接中,若要徹底地摧毀廢除舊政權遺留下的保甲組織及制度,完成建立基層民主政權的既定任務,中國共產黨必須解決面臨的現實情況和困難。就青海而言,一是保甲制度的施行已從地方政府的基層管理方式上升為重要的施政策略,并統(tǒng)擴區(qū)域全局發(fā)展。西北其他地區(qū)的保甲制度都僅是在政府層面頒布了若干具體辦法,遠未達到列入省域施政策略和總體規(guī)劃的程度?！霸谀撤N程度上,保甲制在西北的實施情況可看做國民黨政府在西北統(tǒng)治力量強弱的晴雨表”[23]。其二,保甲制度將青?；鶎由鐣刂频妹懿煌革L。反動勢力馬步芳長期在基層民眾間廣泛深入地推行保甲制度,并將這一制度與壯丁制度等其他剝削手段交錯連橫,保甲人員通過清查連坐等方式,事無巨細嚴密監(jiān)控掌握基層動態(tài),很大程度上造成了中國共產黨在西寧解放伊始面臨的無地方黨組織、無干部儲備的問題。

正是基于上述實際困難,中國共產黨在西寧解放后所采取的應對之策,即為先暫時保留保甲組織“在人民政府及廣大群眾嚴格監(jiān)督下,履行人民政府的各項臨時工作措施維持秩序,聽候移交;然后再逐漸地去發(fā)動群眾與逐漸地去取消這個反動基層組織,建立人民政權的基層組織”[21]。由此形成了西寧解放初期,從廢除西寧保甲制度到建立基層人民政權的三個鮮明步驟。

另須闡明的是,中國共產黨在西寧廢除保甲制度的三個步驟并非特殊,而是黨廢除保甲制度的基本政策,在各地區(qū)結合具體實際情況貫徹實施的一般舉措。中華人民共和國成立前夕,中央曾明確指出,“保甲制度必須廢除,這是國民黨反動統(tǒng)治在基層社會的根基”。“對于罪行嚴重且受到多數人舉報揭發(fā)的保甲長,應該建捕調查;對于無過錯的保甲長,可暫行留用,以幫助維持社會穩(wěn)定;按照區(qū)為單位,召集區(qū)內的各個保長,到區(qū)政府聽從指派”。[1]7根據這一政策,可以得出兩個基本認識:第一,保甲制度是國民黨反動統(tǒng)治在基層社會的根基,必須廢除;第二,保甲人員應按其犯罪程度,予以甄別利用。這成為中共在西寧廢除保甲制度時的重要政策依據。