新時期學區(qū)制治理的困境與突圍
——以四川省H 縣為例

■邢秀芳

黨的二十大報告把“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化深入推進”作為未來五年我國發(fā)展的主要目標任務之一。學區(qū)制治理作為新時期國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設的重要組成部分，既是推進區(qū)域教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快實現(xiàn)國家教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，又是推進基本公共教育服務優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的重要舉措。近年來，隨著教育優(yōu)質(zhì)均衡進程的不斷推進和人民群眾對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求日益強烈，全國各地紛紛因地制宜、積極探索推進學區(qū)制治理，成效顯著，各種學區(qū)制治理模式層出不窮。但由于學區(qū)制治理是一個復雜的系統(tǒng)工程,既受學區(qū)內(nèi)部結構、體系等因素的影響，又受政治、經(jīng)濟、文化等外部因素的影響，需要長期、有效的探索嘗試反思，才能進一步完善、深化?；诖?，本研究針對當前學區(qū)制治理中存在的主要困境，對H 縣學區(qū)制治理成功經(jīng)驗進行深度剖析，進而提出新時期學區(qū)制治理的突圍策略。

一、核心概念界定

（一）學區(qū)

在國外，“學區(qū)”（School District）是地方基本的教育行政單位或教育行政區(qū)域，主要服務于所在區(qū)域內(nèi)的學齡兒童，如在美國學區(qū)被稱為地方學區(qū)（Local School District）。在我國，“學區(qū)”有兩重含義：其一指一種治理區(qū)域(或稱治理范圍)，如按照學區(qū)招收學生；其二指一種治理機構(或稱治理組織)，即由一定的治理主體構成，享有一定的教育治理權力，承擔相應的責任和義務，按照某種組織邏輯運行的教育治理單位[1]。

（二）學區(qū)制治理

學區(qū)制治理是指依據(jù)地理位置相對就近的原則，將某一區(qū)域內(nèi)的成員學校作為教育共同體進行統(tǒng)籌，成員學校緊密合作促進校際協(xié)作和資源共享，從而推動學區(qū)內(nèi)各學校辦學水平整體提升和協(xié)同發(fā)展的管理模式[2]。學區(qū)制治理的最大特色在于將學區(qū)作為介于教育行政部門和學校之間的中間機構，統(tǒng)籌學區(qū)工作，對資源進行有效重組與分配[3]，實現(xiàn)組團式發(fā)展，進一步擴大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面，提升每所成員學校的辦學質(zhì)量。

二、新時期學區(qū)制治理的主要特征

近百年來，“學區(qū)” 這一概念歷經(jīng)“大學區(qū)制”“學區(qū)”“學區(qū)一體化”“學區(qū)制”等演變發(fā)展，其內(nèi)涵不斷豐富，外延不斷擴展。新時期學區(qū)制治理被賦予新的時代意義,呈現(xiàn)出新的時代特征。

（一）主體多元化

多元主體參與是現(xiàn)代治理的應有之義，也是實現(xiàn)共治的有效途徑。面對新時期教育需求的不確定性、資源的不穩(wěn)定性、任務的復雜性等，學區(qū)制治理主體不僅應該包括學區(qū)內(nèi)的各級各類學校，而且應該包括政府、社區(qū)、家庭等多種社會力量，這些力量通過縱橫交錯的立體網(wǎng)狀關系并基于平等、合作、協(xié)商的原則，釋放出強大的治理凝聚力。

（二）結構扁平化

學區(qū)委員會是學區(qū)制治理的主要議事機構，在教育行政部門和學校之間發(fā)揮著橋梁紐帶作用。學區(qū)委員會的成立將原來的教育行政部門—學校兩級管理變?yōu)榻逃姓块T—學區(qū)—學校三級管理，賦予學區(qū)更多發(fā)展自主權，實現(xiàn)了管理扁平化。學區(qū)委員會通常具有較大自主權，可以對學區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源進行充分調(diào)配，促進學區(qū)內(nèi)外各級各類人力、物力、財力共建共享。

（三）模式多樣化

隨著學區(qū)制治理進程的不斷推進，各地形成了形式上靈活多樣、范圍上涵蓋所有城鄉(xiāng)義務教育學段學校的學區(qū)制治理運行模式,實現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)教育資源共建共享，如北京東城區(qū)形成了新型學區(qū)化管理模式，廣東廣州越秀區(qū)構建了“學區(qū)管理新模式”，廣西柳州市提煉出“魚峰區(qū)經(jīng)驗模式”，四川創(chuàng)新出“洪雅模式”。

三、當前學區(qū)制治理的困境表征

近年來隨著國家政策的不斷出臺和地方的積極探索實踐，學區(qū)制治理煥發(fā)出勃勃生機，“有效緩解了義務教育‘擇校熱’，有力促進了城鄉(xiāng)一體化建設，明顯提高了國家基本公共服務供給水平，有效增強了基層教育治理能力，以及為地方構建多中心教育治理體系提供了新范式”[4]，但同時也面臨著諸多發(fā)展困境。

（一）主體利益失衡

學區(qū)制治理重構了教育行政機構、學校、家庭、社區(qū)等多元主體之間的權利和責任，使得各主體辦學責任與管理權力、資源分配與學位獲得等權益發(fā)生變化，但也導致利益沖突和權力博弈暗流涌動。目前，就人員構成而言，各個學區(qū)委員會基本實現(xiàn)了“主體多元化”，但從人員構成比例來看，各“主體”占比并不均衡，其中教育行政人員、校長等占比偏高，而教師、家長等則占比偏低，這也導致學區(qū)委員會成為教育行政部門的附屬機構，造成構成學區(qū)委員會的各個利益主體話語權嚴重不平等，嚴重背離了學區(qū)作為多元主體利益表達和協(xié)商共治平臺的建設初衷。

（二）內(nèi)源動力不足

新制度主義理論指出，在新舊制度發(fā)生沖突的時候，新制度能否代替舊制度，除了考慮新制度本身有無更高的配置效率，更取決于制度主體的動力[5]。造成當前學區(qū)制治理內(nèi)源動力不足的主要原因在于學區(qū)制治理相關體制機制不夠健全，如尚未形成以人事、經(jīng)費為主的教育資源合理配置機制，配套評價、激勵與保障機制有待進一步完善。同時，由于學區(qū)內(nèi)分享、共享的理念尚未能被全體成員接受，優(yōu)質(zhì)學校和薄弱學校缺乏實質(zhì)性資源共享，校際合作流于表面和形式；校長、教師缺乏自主交流輪崗積極性；家長、社區(qū)等社會力量對學區(qū)管理有質(zhì)疑、抵觸情緒。

（三）組織保障滯后

目前學區(qū)的功能主要在于組織和統(tǒng)籌，不具備管理控制的職能，加之學區(qū)制治理變革和行政制度變革不同步，導致學區(qū)管理和教育資源流動存在著諸多問題，具體表現(xiàn)為學區(qū)委員會缺乏配備穩(wěn)定且獨立的工作場所，只能借會議室召開工作會議；缺乏必要的可支配經(jīng)費，難以開展實質(zhì)性工作；缺乏穩(wěn)定的專職專業(yè)人員，而兼職或者借調(diào)參與學區(qū)工作的教師工作與職稱評定、薪酬待遇嚴重脫鉤。

（四）評價監(jiān)督體系不健全

評價監(jiān)督體系不健全是當前學區(qū)制治理的短板。由于學校千差萬別，學校共同體也是五花八門，且缺乏統(tǒng)一規(guī)范，運行機制比較松散，因此很難建立起一套系統(tǒng)科學、行之有效的考核評價機制，如不少教育行政部門尚未出臺關于學區(qū)委員會工作成效、優(yōu)質(zhì)學校幫扶成效、薄弱學校成長展示成效等的科學評價方案，有的甚至尚未將評價方案提上日程；一些學校為了省事，簡單將學校評價視為學區(qū)評價，導致學區(qū)評價“似有實無”，最終造成學區(qū)制治理難以達到預期效果，學區(qū)制治理過程難以監(jiān)督、學區(qū)制治理效果難以評價。

四、新時期學區(qū)制治理的突圍策略——基于四川省H 縣學區(qū)制治理成功經(jīng)驗

針對上述學區(qū)制治理發(fā)展困境，筆者選擇四川省H 縣學區(qū)制治理實踐案例，對其成功經(jīng)驗進行深度剖析，旨在提出新時期學區(qū)制治理的突圍策略。

H 縣是四川省較早開展學區(qū)制治理探索的縣（區(qū)）。近年來，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展和鄉(xiāng)村空心化加劇，“城擠鄉(xiāng)弱村空” 教育現(xiàn)狀在H 縣表現(xiàn)得尤其明顯，為破解城鄉(xiāng)教育資源配備不均、鄉(xiāng)村學校辦學效益不高、發(fā)展不平衡不充分等難題，H 縣不斷推進學區(qū)制治理改革，實現(xiàn)了學?？茖W布局、教育資源有效整合、辦學質(zhì)量普遍提升，其成功經(jīng)驗也先后被人民日報、新華社、央視等媒體專題報道。H縣成功經(jīng)驗對突圍新時期學區(qū)制治理困境的借鑒如下：

（一）改革體制機制，探索黨委領導下的學區(qū)負責制

新時期要構建新型學區(qū)治理體系，必須改革體制機制，在學區(qū)設立黨總支，充分發(fā)揮黨組織的政治領導作用，全面貫徹黨的教育方針。H 縣推行的是黨委領導下的學區(qū)負責制，其將所在區(qū)域科學劃分為3 個學區(qū)，分別組建3 個學區(qū)黨委，并安排縣教體局3 名副局長任黨委書記，縣教育和體育局任命3 名副局長分別擔任3 個學區(qū)管委會學區(qū)長，由學區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)名校擔任領辦學校，同時，領辦學校的校長擔任常務副學區(qū)長，其余學校校長擔任副學區(qū)長。各學區(qū)扎實開展“教育先鋒”行動，創(chuàng)建市“教育先鋒”學校黨組織3 個、市黨員名師工作室2 個，評選市“育人先鋒”黨員教師8 人，在全縣教體系統(tǒng)形成了比學趕超、爭當優(yōu)秀的良好氛圍。有了縣教體局“撐腰”，有了名校領辦，各學校的改革底氣更加充足。

（二）優(yōu)化教育資源配置，提高使用效益

為防止區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)學校資源的稀釋化與薄弱學校文化的侵蝕化，促進教育資源發(fā)揮最大效益，H縣圍繞“統(tǒng)籌資源、組團發(fā)展”辦學思路，按照由易到難、分類實施原則，對學校布局調(diào)整進行大膽規(guī)劃。根據(jù)“地理位置+學校實際”，科學、合理組建3個學區(qū)；利用“名校領辦+結對幫扶”，積極構建“學區(qū)校聯(lián)體”20 余個，攜手共進；采用“統(tǒng)籌規(guī)劃+閑置利用”，統(tǒng)一規(guī)劃撤并后的學校，建獨立幼兒園3個、黨校1 所、勞動實踐基地2 個，提高資產(chǎn)使用率。同時，整合現(xiàn)有資源，做到統(tǒng)一教師調(diào)配、統(tǒng)一職稱評聘、統(tǒng)一教育管理、統(tǒng)一經(jīng)費調(diào)配、統(tǒng)一資產(chǎn)使用等五個統(tǒng)一，讓教育質(zhì)量效益倍增。

（三）強化師資隊伍建設，激活隊伍活力

為提升學區(qū)制治理內(nèi)源發(fā)展動力，防止其陷入低效的“納什均衡”狀態(tài)，H 縣不斷強化師資隊伍建設，推進教師配置從“學校人”向“學區(qū)人”轉(zhuǎn)變，具體措施如下：（1）“競選輪崗”強領導。通過“教師測民意、專家評素養(yǎng)、黨委考實績”的方式，公開選聘校長（副校長）8 人，對撤并學校落選的3 名校長，調(diào)劑到學校其他中層領導崗位或參與普通教師競聘上崗?？茖W安排4 名校長跨學區(qū)交流輪崗，優(yōu)化學校領導班子配置。（2）“選聘跟崗”均師資。根據(jù)全縣師資情況統(tǒng)籌規(guī)劃，采用學校和教師“雙向選擇”方式，柳江學區(qū)公開選聘教師8 人，江南學區(qū)公開選聘教師69 人，江北學區(qū)公開選聘教師12 人，統(tǒng)籌安排新進教師和農(nóng)村教師50 余人到城區(qū)學校“跟崗培訓”，不斷均衡全縣師資配備。（3）“培訓轉(zhuǎn)崗”巧安置。對撤并中學校的38 名教師，根據(jù)教師意愿和崗位需求，經(jīng)培訓合格后轉(zhuǎn)到小學教育崗位，補充小學教育師資。對被撤并學校臨近退休不足三年的教師，采取“就近學校直接聘用一批、隨學生分流安置一批、教輔轉(zhuǎn)崗一批”等方式妥善安置老齡教師30 人。（4）“統(tǒng)籌承接”優(yōu)退管。采取“學區(qū)集中管理+并入學校承接管理”方式，落實、優(yōu)化撤并學校93 名退休教師的管理工作，組織開展文體及公益活動10 余項，營造“老有所樂，老有所為”的良好氛圍。（5）落實“走教走學”，實現(xiàn)共享。教師“走教”，優(yōu)質(zhì)師資共享。組織藝體教師、學科骨干教師80 余人走教，有效解決鄉(xiāng)村薄弱學校藝體教師不夠、優(yōu)質(zhì)師資不足的問題，讓學區(qū)內(nèi)的學生共享優(yōu)質(zhì)師資，提高教學質(zhì)量。學生“走學”，先進設施共享。建設學區(qū)禁毒體驗室10 個、特殊資源教室9個、心理輔導室40 余個，學區(qū)內(nèi)各校合理調(diào)劑，共同使用，共享優(yōu)質(zhì)教育資源，提升育人水平。

（四）深化評價改革，構建評價新樣態(tài)

為提升學區(qū)制治理效果，H 縣堅持學區(qū)制長負責制，推行扁平化管理，整合人、財、物資源，推動學區(qū)內(nèi)學校辦學水平和育人質(zhì)量共同提升，改革成果作為校長、副局長職級晉升、業(yè)績考核的主要內(nèi)容。制定出臺片區(qū)學校管理辦法，實行多元評價，構建“學區(qū)自主、捆綁評價、共建共融、創(chuàng)新發(fā)展”新樣態(tài)。