新形勢下高等學(xué)校強化財會監(jiān)督的實現(xiàn)路徑

趙穎 王瑞瓊 仲偉榮 南京大學(xué)財務(wù)處

引言

以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動完善以“行政監(jiān)督”“財會監(jiān)督”“審計監(jiān)督”等十項監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)的黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)是當前國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。2020 年8 月新修訂的《預(yù)算法實施條例》以明確條文確立了財政監(jiān)督、審計監(jiān)督在預(yù)算執(zhí)行中的法律地位。2023 年2 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步加強財會監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）進一步明確了財會監(jiān)督的內(nèi)涵、定位、原則、體系和機制。財會監(jiān)督在新時代背景下被賦予新的內(nèi)涵。

一、深化主題教育、做好財會監(jiān)督和預(yù)算管理一體化改革的關(guān)系

（一）做好財會監(jiān)督與深化主題教育的關(guān)系

2023 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺的《意見》中將財會監(jiān)督明確為“財政監(jiān)督”“財務(wù)監(jiān)督”和“會計監(jiān)督”三方面監(jiān)督。其中，“財政監(jiān)督”主要監(jiān)督資金分配相關(guān)活動，具有財政屬性，與財政預(yù)算分配過程中的資金流動密不可分?！柏攧?wù)監(jiān)督”和“會計監(jiān)督”則與預(yù)算單位日常資金使用、績效考核密切相關(guān)，具有明顯的財務(wù)屬性。

我國《會計法》中明確指出“會計的基本職能是核算和監(jiān)督”。會計核算承擔著確認和計量單位日常經(jīng)濟業(yè)務(wù)的重要職責，而開展日常會計核算所基于的各類法律法規(guī)對單位的各類經(jīng)費支出，所涉及的資金運動天然起到一定的監(jiān)督作用。建立健全完備合理的會計核算、財務(wù)管理、內(nèi)部控制制度體系，依法記賬，是防范化解腐敗違規(guī)風(fēng)險的根本防線。會計監(jiān)督是財務(wù)監(jiān)督、財政監(jiān)督的基礎(chǔ)。會計監(jiān)督的失控對財政監(jiān)督、財務(wù)監(jiān)督發(fā)揮作用具有重要影響，進而影響到單位內(nèi)部乃至整個國家財會監(jiān)督工作質(zhì)量的高低。做好以會計監(jiān)督為核心的財會監(jiān)督工作，有利于從制度體系上防范化解違法違規(guī)風(fēng)險，助力深化主題教育，強化理想信念。

（二）深入推進預(yù)算管理一體化改革與做好財會監(jiān)督的關(guān)系

預(yù)算管理是我國財政制度體系中的重要環(huán)節(jié)。黨的二十大明確提出要“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”。財政資金“一體化”內(nèi)部控制是預(yù)算一體化建設(shè)的主要內(nèi)涵，也是強化財會監(jiān)督的有效途徑?！耙惑w化”內(nèi)部控制的典型特征在于推進財政管理和預(yù)算單位內(nèi)部控制建設(shè)“一體化”。想要實現(xiàn)閉環(huán)管理目標進而對財政資金實現(xiàn)有效管控，必然要求突破單個預(yù)算單位壁壘，形成“一體化”“全流程”“全覆蓋”的財政資金管控體系。高等學(xué)校是重要的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)實施主體。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)在高等學(xué)校的上線實施，為高校財政預(yù)算資金的使用提供了全方位的監(jiān)控，也為更好地實現(xiàn)財政監(jiān)督、財務(wù)監(jiān)督和會計監(jiān)督提供了技術(shù)支撐和數(shù)據(jù)支持。

二、預(yù)算一體化系統(tǒng)在高校財會監(jiān)督中發(fā)揮作用的應(yīng)用場景

（一）推動財政數(shù)字化轉(zhuǎn)型，為財政監(jiān)督提供數(shù)據(jù)參考

黨的二十大報告指出，要學(xué)會利用信息化建設(shè)支撐基層治理平臺運轉(zhuǎn)。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)正是基于現(xiàn)代信息化技術(shù)而產(chǎn)生的集財政預(yù)算撥付、經(jīng)費開支預(yù)警、執(zhí)行績效評價等預(yù)算管理全流程于一體的現(xiàn)代化預(yù)算管理系統(tǒng)，是我國財政體系信息化改革的重要舉措之一。

高等學(xué)校是重要的基層財政預(yù)算單位。深入推進依托現(xiàn)代信息技術(shù)搭建的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)對做好高等學(xué)校的財政資金分配、開支和考核，以及對推動我國財政體系數(shù)字化轉(zhuǎn)型都具有至關(guān)重要的作用。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)具有信息集成、實時高效、系統(tǒng)權(quán)威的特點?；谶@一系統(tǒng)所形成的財政預(yù)算閉環(huán)數(shù)據(jù)的準確性、及時性、合規(guī)性都有大幅提升。高質(zhì)量的數(shù)據(jù)信息為監(jiān)督財政資金執(zhí)行、優(yōu)化財政資源分配決策提供了有力的數(shù)據(jù)參考。

（二）助力單位業(yè)財融合，為財務(wù)監(jiān)督提供有力抓手

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)從根本上打破了數(shù)據(jù)信息壁壘，首次完全實現(xiàn)了以財政資金流動為主線的各部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)聯(lián)動。通過基礎(chǔ)業(yè)務(wù)信息、財務(wù)信息在同一系統(tǒng)中的無障礙流動，打破業(yè)務(wù)部門與財務(wù)部門之間的職能隔閡和信息壁壘。預(yù)算項目庫基礎(chǔ)信息的填報，使得業(yè)務(wù)部門在財政預(yù)算制定中的被動地位轉(zhuǎn)變。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)搭建起了以底層業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)信息、項目預(yù)算信息為基礎(chǔ)，財務(wù)會計核算數(shù)據(jù)信息為支撐，預(yù)算績效考核數(shù)據(jù)為預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的一體化立體數(shù)據(jù)體系。由于預(yù)算管理一體化系統(tǒng)貫穿業(yè)務(wù)全流程的特點，便利了數(shù)據(jù)分析反饋，可以為管理決策提供輔助參考。便于基層預(yù)算單位和上級主管部門以數(shù)據(jù)為支撐，從全局角度優(yōu)化資源配置，為財務(wù)監(jiān)督?jīng)Q策提供了有力的抓手。

例如，在資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)上，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)打破了我國傳統(tǒng)的國有資產(chǎn)管理體制，將資產(chǎn)配置預(yù)算制定、預(yù)算審核、資產(chǎn)日常管理、資產(chǎn)相關(guān)經(jīng)濟業(yè)務(wù)會計核算全流程嵌入系統(tǒng)?；谫Y產(chǎn)基礎(chǔ)信息，系統(tǒng)能夠輔助資產(chǎn)管理部門和財務(wù)部門做出出租出借、資產(chǎn)處置、對外投資、調(diào)劑共享等日常決策，在減少資源浪費、提升財政資金使用效率的同時自動完成日常折舊攤銷、處置等常規(guī)資產(chǎn)核算業(yè)務(wù)的賬務(wù)處理。數(shù)據(jù)精準有效，為高等學(xué)校管理者制定能夠發(fā)揮自身資產(chǎn)優(yōu)勢、補足短板的資產(chǎn)策略，更好地開展教學(xué)科研事業(yè)提供了數(shù)據(jù)參考。針對資產(chǎn)配置、采購、處置等全生命周期資產(chǎn)的財務(wù)監(jiān)督也變得更加規(guī)范透明，大大減少了人工篩查數(shù)據(jù)開展監(jiān)督工作的工作量和錯誤率，切實提高了工作效率。

（三）促進會計核算高效透明，為會計監(jiān)督提供高效支撐

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)將預(yù)算安排、預(yù)算執(zhí)行、績效考核、執(zhí)行監(jiān)督集成在同一系統(tǒng)中，以系統(tǒng)建設(shè)為載體首次實現(xiàn)了財政預(yù)算資金的全流程閉環(huán)管理。通過預(yù)算指標控制預(yù)算執(zhí)行的合理性、合規(guī)性，減少了日常會計核算中因為會計核算人員個人素質(zhì)差異進行人為判斷導(dǎo)致的會計核算質(zhì)量的差異，進而助力會計核算信息質(zhì)量的提高。

對于單位常見業(yè)務(wù)，系統(tǒng)可以提前預(yù)設(shè)預(yù)算指標，建立強制性會計核算校驗和控制，及時預(yù)警規(guī)避財政經(jīng)費不合規(guī)開支的發(fā)生。不僅能夠提高會計核算的透明度，降低人為理解導(dǎo)致的賬務(wù)處理差異，也能更好地發(fā)揮會計核算對單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)的監(jiān)督作用。

三、預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)在高校財會監(jiān)督中可能遇到的問題

（一）預(yù)算管理源頭把控問題

做好預(yù)算管理需要從建立切實可行的預(yù)算目標開始。目標不合理，預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督和績效評價都將陷入空談。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的建立，雖然能夠?qū)⒇斦Y金撥款和執(zhí)行全面納入系統(tǒng)監(jiān)控，但是對于盲目設(shè)立項目，進而造成項目資源浪費并沒有較強的防范作用。高等學(xué)校作為重要的科研活動載體，需要從源頭上嚴格執(zhí)行項目評審立項制度標準，杜絕缺乏實效的政績工程類項目立項，從根本上防止項目預(yù)算目標的偏離，進而防止對財政資金和科研資源的浪費。規(guī)范項目立項考核、嚴謹項目庫日常管理，做好項目預(yù)算源頭把控，才能更好地發(fā)揮預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的作用，進而為借助系統(tǒng)優(yōu)勢開展有效的財會監(jiān)督創(chuàng)造條件。

（二）橫向歸口管理協(xié)作不足，可能缺乏動態(tài)監(jiān)控

目前，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)在高等學(xué)校的實施還在不斷完善和推進中。除開系統(tǒng)本身的一些適應(yīng)性問題，系統(tǒng)的有效運行也對同一經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項所涉及的各歸口管理部門間的協(xié)作提出更高的要求。對于一些尚未形成統(tǒng)一的信息化管理平臺的高等學(xué)校來講，預(yù)算一體化系統(tǒng)的上線既帶來管理上的變革和機遇，也帶來新的挑戰(zhàn)和要求。系統(tǒng)的完善，需要將各個分散業(yè)務(wù)模塊匯總的信息進行集成。大到業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化重組、小到不同管理部門間同一類信息的編碼規(guī)則等都亟需完善整合。這一系列問題的解決，對預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的順利上線運行都帶來了不小的壓力。如果因為基礎(chǔ)的橫向歸口管理部門協(xié)作出現(xiàn)斷點，就很難實現(xiàn)以基礎(chǔ)信息為基礎(chǔ)的系統(tǒng)動態(tài)監(jiān)控和數(shù)據(jù)分析，更加難以為財會監(jiān)督提供充分的數(shù)據(jù)信息依據(jù)。

（三）縱向銜接不足，可能缺乏關(guān)聯(lián)管理機制

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)是一個要求全方位全覆蓋的集預(yù)算、核算、績效考評為一體的全過程財政資金使用監(jiān)控系統(tǒng)。系統(tǒng)閉環(huán)形成的財政資金分配記錄可以將財政監(jiān)督從事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑邦A(yù)算資金分配時的前置預(yù)警。同時，閉環(huán)內(nèi)運動的財政資金賬務(wù)記錄，也為財務(wù)監(jiān)督、會計監(jiān)督提供了實時橫向?qū)Ρ群涂v向稽核的便利性，為財會監(jiān)督手段創(chuàng)新、效率提升提供了技術(shù)保證。但是，這一系統(tǒng)對各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的銜接流暢度要求較高。如果無法做到真正的業(yè)財融合，可能會導(dǎo)致關(guān)聯(lián)管理機制的缺乏，進而導(dǎo)致很難從頂層設(shè)計上規(guī)避系統(tǒng)運營過程中可能面臨的信息脫節(jié)、數(shù)據(jù)流不暢等問題。

四、預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)背景下深入推進財會監(jiān)督的主要路徑

（一）強化制度先行，筑牢系統(tǒng)建設(shè)制度基礎(chǔ)

財政資金“一體化”內(nèi)部控制是強化財會監(jiān)督的有效路徑，也是建立預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的重要基礎(chǔ)。以制度建設(shè)為抓手，建立全方位、全覆蓋的財會核算、監(jiān)督、管理制度體系，進而將相關(guān)制度管控要點嵌入系統(tǒng)內(nèi)控流程之中，才能為財會監(jiān)督發(fā)揮作用提供可能。

高等學(xué)校應(yīng)當及時對單位制度中與上位法不一致的、單位制度中自相矛盾的、單位制度與執(zhí)行不一致的部分進行梳理，形成漏洞清單，有針對性地對制度漏洞進行查漏補缺。筑牢系統(tǒng)建設(shè)的制度基礎(chǔ)，才能從根本上防范和化解低效、違規(guī)風(fēng)險。把以制度為基石建立起來的預(yù)算管理一體化系作為成廉政建設(shè)的重要工具。真正做到以制度建設(shè)系統(tǒng)、以系統(tǒng)控制行為、以行為深化主題教育，進而最大限度地發(fā)揮預(yù)算管理一體化系統(tǒng)對財會監(jiān)督的積極作用。

（二）做好預(yù)算源頭管控，提升預(yù)算管理效率和效益

做好預(yù)算管理的關(guān)鍵在于前期項目庫入庫建設(shè)的高效精準。好項目對應(yīng)好預(yù)算，好預(yù)算規(guī)范好執(zhí)行。從源頭上把控好項目的預(yù)算申報審核入庫，不僅有利于提高財政資金、資源的使用績效，更有利于建立良好的項目支出考核數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，進而為伴隨經(jīng)濟業(yè)務(wù)發(fā)生時的會計核算打下前置基礎(chǔ)。讓高質(zhì)量的會計核算信息為開展財會監(jiān)督工作奠定基礎(chǔ)。

（三）規(guī)范預(yù)算管理流程，增強動態(tài)銜接精準性

預(yù)算管理是牽涉單位各項業(yè)務(wù)全過程的一個完整鏈條。規(guī)范預(yù)算管理日常工作流程，有利于促進預(yù)算管理一體化全過程的流程優(yōu)化和有效銜接。以項目庫建設(shè)為起點，做好項目入庫審核，為后期財政預(yù)算資金分配使用考核打下堅實的項目數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，有利于動態(tài)監(jiān)控資金流動，及時高效地調(diào)劑資金使用，增強預(yù)算工作中的動態(tài)銜接精準性，進而為財政監(jiān)督提供有力抓手。

（四）強化高校自主信息化建設(shè)，推動部門聯(lián)動

高等學(xué)校的經(jīng)費來源多樣，但財政資金仍舊是其開展教學(xué)科研等基本業(yè)務(wù)活動的主要資金來源。以預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)為契機，整合單位內(nèi)部零散信息系統(tǒng)，建設(shè)業(yè)務(wù)流程完整、部門信息完備的集成化信息系統(tǒng)不僅有利于推動部門間業(yè)務(wù)和信息的交互協(xié)作，更有利于充分掃除分系統(tǒng)對接過程中可能藏污納垢的可能。讓信息精準、及時地流動到陽光下，不僅有利于全方位、多層次、多主體的信息集成，也有利于推動高等學(xué)校各部門之間的協(xié)同合作，促進業(yè)財融合工作的深入推進，進而提升財務(wù)監(jiān)督、會計監(jiān)督效率和效果。

結(jié)語

目前，已經(jīng)實施預(yù)算一體化管理的政府部門及機關(guān)普遍使用云數(shù)據(jù)技術(shù)來推動預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)，抓住以現(xiàn)代信息技術(shù)為核心的預(yù)算管理一體化建設(shè)契機，從預(yù)算管理源頭把控出發(fā)，彌補單位內(nèi)部橫向歸口管理協(xié)作和縱向銜接不足，強化基于系統(tǒng)的財會監(jiān)督動態(tài)監(jiān)控和管理機制的相互制約，對深入推進高等學(xué)校財會監(jiān)督，進而完善國家監(jiān)督體系具有重要意義。