縱深推進(jìn)全面實(shí)施預(yù)算績效管理的困境與建議

賴曉文 福建省長汀縣財(cái)政局

引言

近年來，國家始終在實(shí)施有關(guān)預(yù)算績效管理的政策改革探討，2018 年9 月中共中央、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理問題的意見》，并在同年12 月再次修訂了《預(yù)算法》，明確了實(shí)施“全面實(shí)施績效管理”。至此，基本形成了實(shí)施預(yù)算績效管理體系框架，并且正式迎來全面預(yù)算績效管理體系的新時(shí)代，為財(cái)政資源的合理優(yōu)化分配與利用效率的提高奠定了扎實(shí)的制度基礎(chǔ)。

一、推進(jìn)預(yù)算績效管理的積極意義

（一）有利于建立現(xiàn)代化財(cái)政制度

財(cái)政和預(yù)算單位實(shí)施的績效管理，是為了推進(jìn)我國財(cái)政管理體制與管理能力持續(xù)現(xiàn)代化的內(nèi)在需求，是深化我國財(cái)政機(jī)制體制改革、建設(shè)現(xiàn)代公共財(cái)政體系的重大措施，是完善公共財(cái)政資金的合理配置、提高社會(huì)服務(wù)效率的重要手段。推進(jìn)全面實(shí)施績效管理工作，有助于我國加速建立健全現(xiàn)代財(cái)政管理體系，有助于我國建立健全標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明和約束有力的預(yù)算管理制度。

（二）有助于強(qiáng)化預(yù)算單位責(zé)任意識

在事業(yè)單位經(jīng)營發(fā)展過程中，有效保障員工責(zé)任意識良好，確保日常管理實(shí)踐期間責(zé)任劃分清晰是非常重要的管理工作優(yōu)化落實(shí)先決條件。高效進(jìn)行預(yù)算績效管理實(shí)踐，有助于推進(jìn)責(zé)任劃分清晰，可以為后續(xù)的管理決策提供科學(xué)可靠的依據(jù)。在事業(yè)單位經(jīng)營管理過程中，各項(xiàng)業(yè)務(wù)的執(zhí)行操作質(zhì)量與資金和管理兩項(xiàng)要素之間有著直接影響作用，其中資金屬于財(cái)政要素，管理屬于部門要素，在完善事業(yè)單位經(jīng)營及業(yè)務(wù)執(zhí)行效果時(shí)，確保財(cái)政要素和部門要素實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，能夠在一定程度上推進(jìn)經(jīng)營質(zhì)量提升，可以有效避免管理期間出現(xiàn)信息不對稱等問題。

（三）有益于財(cái)政資金聚力增效

在預(yù)算績效管理作用下，財(cái)政部門和預(yù)算單位要以事前績效評估為抓手，對年度預(yù)算安排的項(xiàng)目資金進(jìn)行事前績效評估，進(jìn)而提出合理的改進(jìn)資金管理等建議，督促設(shè)置量化績效指標(biāo)全面完善，以此有效提升國家財(cái)政資金配置效能。在預(yù)算績效評價(jià)順利落實(shí)的基礎(chǔ)上，相關(guān)預(yù)算單位的財(cái)政資金效能將會(huì)大幅提升，從而有效助力財(cái)政資金的提質(zhì)增效。

二、推進(jìn)預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀

（一）理論基礎(chǔ)不斷完善

當(dāng)前，在縱深推進(jìn)預(yù)算績效管理落實(shí)的過程中，基于全面績效管理出臺的政策內(nèi)容可靠性較強(qiáng)，在預(yù)算績效的實(shí)踐過程中具備優(yōu)質(zhì)的理論基礎(chǔ)保障，深化預(yù)算績效管理時(shí)，各預(yù)算單位具備的管控理念和工作意識在優(yōu)質(zhì)的管理理論及支持政策輔助下持續(xù)優(yōu)化[1]。因此，推進(jìn)預(yù)算績效管理規(guī)劃優(yōu)化發(fā)展時(shí)獲得的工作效果也更加顯著。從具體的管理規(guī)劃及正常情況上來看，當(dāng)前預(yù)算績效管理實(shí)踐中應(yīng)用的各類管理理論逐漸形成，推進(jìn)了我國整體的預(yù)算績效管理發(fā)展理論主線的建設(shè)完善。隨著預(yù)算績效管理理論基礎(chǔ)越發(fā)完善，各預(yù)算單位對于職責(zé)劃分的重視程度逐步提升，預(yù)算績效管理實(shí)踐期間權(quán)責(zé)劃分更加科學(xué)，能夠有效采取措施推進(jìn)預(yù)算績效管理落地。除此之外，在開展財(cái)政管理工作時(shí)，各預(yù)算單位在健全的理論知識支持下，一方面對預(yù)算績效控制方法的認(rèn)識更為深刻，另一方面對具體的預(yù)算績效管理體系操作內(nèi)容了解得更全面，促進(jìn)了預(yù)算績效管理體系理論有效發(fā)揮作用，從而促進(jìn)了預(yù)算績效管理水平不斷的發(fā)展。

（二）推動(dòng)預(yù)算績效管理體系進(jìn)一步加強(qiáng)

1.預(yù)算業(yè)績管理體系執(zhí)行效率提升

在全面實(shí)施財(cái)政預(yù)算績效管理體系不斷深入的大背景下，各預(yù)算單位按照相關(guān)規(guī)范要求和政策內(nèi)容開展科學(xué)有效的專項(xiàng)項(xiàng)目預(yù)算績效管理，有效把績效指標(biāo)等有關(guān)信息納入相應(yīng)的系統(tǒng)當(dāng)中。所以，在實(shí)施預(yù)算績效管理機(jī)制建設(shè)時(shí)全面落實(shí)財(cái)政預(yù)算績效管理工作，也就能夠推動(dòng)預(yù)算績效管理工作的實(shí)施。在預(yù)算績效管理持續(xù)推進(jìn)基礎(chǔ)上，預(yù)算單位專業(yè)的預(yù)算績效管理人才缺乏問題帶來的工作隱患能夠得到有效解決，管理工作力度逐漸加大，相關(guān)預(yù)算單位的人才吸引力在此過程中得到提升，為全面實(shí)施預(yù)算績效管理的良好發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。

2.專項(xiàng)財(cái)政資金利用率提升

現(xiàn)階段，實(shí)施預(yù)算績效管理工作推廣力度不斷加大，工作人員在不斷學(xué)習(xí)過程中形成了較好的預(yù)算績效管理觀念，而實(shí)際的績效管理規(guī)劃過程中也設(shè)置了明確的績效控制目標(biāo)。各預(yù)算單位在運(yùn)行中，根據(jù)年度預(yù)算績效情況進(jìn)行了科學(xué)規(guī)劃，同時(shí)也注重預(yù)算項(xiàng)目實(shí)踐期間的審查工作落實(shí)情況，持續(xù)推進(jìn)事前績效評估、績效目標(biāo)制定、績效監(jiān)控和績效評價(jià)等工作實(shí)現(xiàn)高效落實(shí)，不斷使預(yù)算績效政策確實(shí)落地見效，為深入推進(jìn)預(yù)算績效管理提供助力。從預(yù)算單位的實(shí)際狀況來看，部分財(cái)政資金可能由于各類外部因素影響而忽略績效管理要求，但是在預(yù)算績效管理措施有效執(zhí)行的基礎(chǔ)上，能夠有效保證專項(xiàng)財(cái)政資金績效管理的實(shí)施。專項(xiàng)財(cái)政資金管理制度的健全程度越來越高，而作為縱深推動(dòng)實(shí)施財(cái)政預(yù)算績效管理工作的關(guān)鍵因素，專項(xiàng)財(cái)政資金管理體系的健全意味著整體的財(cái)政預(yù)算績效管理深度進(jìn)一步深入發(fā)展[2]。由此可見，財(cái)政資金管理落實(shí)不到位、預(yù)算績效管理實(shí)踐深度不足等問題在良好的管理發(fā)展形勢下逐漸消失，專項(xiàng)財(cái)政資金的利用效益得到顯著提升。

（三）預(yù)算績效管理取得初步效果

為進(jìn)一步提高公共財(cái)政資源配置效率、運(yùn)用效率，并提高國家財(cái)政政策執(zhí)行效率，經(jīng)過不斷摸索，已初步達(dá)到了綜合績效評價(jià)的“全方位、全過程、全覆蓋”目標(biāo)格局。在績效管理工作開展過程中，各種績效管理控制措施持續(xù)發(fā)揮積極作用，清晰的績效管理目標(biāo)使預(yù)算單位在工作中對績效指標(biāo)進(jìn)行了科學(xué)設(shè)計(jì)，在充分注重預(yù)算項(xiàng)目實(shí)踐期間的審查工作的前提下，事前績效評估實(shí)踐效果良好，各項(xiàng)管理控制措施因此在當(dāng)前發(fā)展形勢下持續(xù)發(fā)揮優(yōu)勢，使預(yù)算單位的總體支出績效控制效果得以完善?，F(xiàn)階段，全面實(shí)施預(yù)算績效管理處于創(chuàng)新勢頭良好的發(fā)展時(shí)期，財(cái)政部門深入發(fā)掘了財(cái)政預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的使用價(jià)值。在進(jìn)行績效控制中，財(cái)務(wù)和預(yù)算單位能夠基于完善的理論制度和健全的管理方案，不斷推進(jìn)績效評價(jià)結(jié)果與年度財(cái)政預(yù)算資金安排、項(xiàng)目政策調(diào)整掛鉤應(yīng)用優(yōu)化，進(jìn)而助推預(yù)算績效管理實(shí)踐效果不斷優(yōu)化。

三、實(shí)施預(yù)算績效管理面臨的問題和困難

（一）預(yù)算績效的思想意識薄弱

在財(cái)政管理實(shí)施過程中，績效管理和預(yù)算管理之間存在著一定程度的分化問題。究其原因，在管理體系建設(shè)過程中，預(yù)算單位未能樹立正確的預(yù)算績效管理意識，而是秉持重資金分配輕項(xiàng)目績效的觀念推進(jìn)各項(xiàng)操作落實(shí)，導(dǎo)致行業(yè)區(qū)域內(nèi)的績效指標(biāo)和預(yù)算編制體系整體完善度相對較低。在開展工作時(shí)，各預(yù)算單位對于職責(zé)劃分的重視程度不夠，致使管理實(shí)踐期間權(quán)責(zé)劃分模糊，導(dǎo)致難以有效采取措施推進(jìn)預(yù)算績效管理落地，極大地拉低了實(shí)施預(yù)算績效管理的效率。

（二）預(yù)算績效的縱深推進(jìn)力度不足

在預(yù)算績效管理實(shí)踐期間，并非所有財(cái)政資金都能嚴(yán)絲合縫地應(yīng)用到預(yù)算績效編報(bào)環(huán)節(jié)當(dāng)中。從相關(guān)預(yù)算單位的實(shí)際狀況來看，部分財(cái)政資金可能由于各類外部影響因素而忽略績效管理要求，部分專項(xiàng)績效管理措施在實(shí)踐過程中仍然存在比較明顯的不足。專項(xiàng)財(cái)政資金管理體系的健全程度相對較低，而作為縱深推動(dòng)預(yù)算績效管理實(shí)施的關(guān)鍵因素，如果專項(xiàng)財(cái)政資金管理不健全，將會(huì)導(dǎo)致整體的預(yù)算績效管理深度出現(xiàn)明顯不足，甚至可能引發(fā)克扣和挪用財(cái)政資金等不良行為[3]。由此可見，在財(cái)政資金管理制度執(zhí)行不徹底、預(yù)算績效方面管理實(shí)踐深度不足的情況下，這些專項(xiàng)財(cái)政資金利用率將會(huì)顯著降低，很有可能出現(xiàn)閑置甚至浪費(fèi)，從而影響預(yù)算績效管理的工作效果。

（三）績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用不夠深入

在當(dāng)前全面實(shí)施預(yù)算績效管理體系的大環(huán)境下，由于財(cái)政和預(yù)算單位對績效評價(jià)結(jié)果的使用并不充分，造成了財(cái)政預(yù)算績效管理效果差和管理問題頻發(fā)?？冃гu價(jià)是對已執(zhí)行完成的費(fèi)用控制過程實(shí)施了“體檢”，并按照所確定的績效目標(biāo)，采取合理的績效評價(jià)系統(tǒng)，對財(cái)政資金支出的經(jīng)濟(jì)效益、效率等，作出了真實(shí)、公平的衡量和評價(jià)，以利于被評價(jià)預(yù)算單位發(fā)現(xiàn)在財(cái)政資金投入、運(yùn)用以及業(yè)務(wù)管理中存在的困難問題并進(jìn)行整頓，減少或取消低效的、無效的財(cái)政投入，將改善我國財(cái)政投入效率和效益。在進(jìn)行全面預(yù)算績效管理時(shí)，部分預(yù)算單位沒有認(rèn)真實(shí)施績效評價(jià)結(jié)果與年度預(yù)算資金安排、各項(xiàng)政策調(diào)整相掛鉤，只是象征性地扣減部分預(yù)算，并且在年度預(yù)算執(zhí)行的過程中又通過追加預(yù)算辦理。預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果得不到充分運(yùn)用，將造成公共資源浪費(fèi)。

四、開展預(yù)算績效管理的改善措施

（一）健全預(yù)算績效管理體系

縱深推進(jìn)財(cái)政預(yù)算績效管理體系落實(shí)的第一步，是建立健全財(cái)政監(jiān)督管理制度，只有構(gòu)建穩(wěn)定的績效管理體系，才能為各種績效管理提供強(qiáng)大的體制保障，確保各項(xiàng)工作能夠有據(jù)可依的開展。在績效管理體系建設(shè)期間，財(cái)政部門和預(yù)算單位都必須按照財(cái)政預(yù)算績效管理制度內(nèi)容，對績效管理工作進(jìn)行規(guī)劃，進(jìn)而結(jié)合財(cái)政管理規(guī)定，優(yōu)化績效管理控制規(guī)劃方法和各項(xiàng)管理措施操作流程[4]。當(dāng)然，財(cái)政部門和預(yù)算單位還要對現(xiàn)行財(cái)政政策進(jìn)行全面深入的調(diào)研了解，進(jìn)而根據(jù)績效管理政策內(nèi)容，設(shè)置完善的預(yù)算績效管理系統(tǒng)。

（二）推行高效預(yù)算績效管理措施

在落實(shí)預(yù)算績效管理措施時(shí)，財(cái)政部門應(yīng)該科學(xué)利用各類先進(jìn)的融媒體技術(shù)加大輿論宣傳力度，在社會(huì)范圍內(nèi)促進(jìn)預(yù)算績效管理，落實(shí)宣傳，確保各級預(yù)算單位都能意識到預(yù)算績效管理的重要性，進(jìn)而采取行之有效的措施，推動(dòng)預(yù)算績效管理體系落地。另外，在提高績效管理效率的過程中，還應(yīng)該注意進(jìn)行職責(zé)的劃分，確保預(yù)算單位工作人員能夠明確自身責(zé)任義務(wù)，高效投入到績效管理當(dāng)中，為財(cái)務(wù)管理制度和預(yù)算績效管理的高效落實(shí)提供幫助。財(cái)政部門和預(yù)算單位也應(yīng)該從宏觀層面進(jìn)行預(yù)算績效管理實(shí)踐分析，從前瞻性視角對績效管理加以完善，改善績效控制措施與預(yù)算單位發(fā)展需求之間的適配性。

（三）提高信息化水平

在信息化發(fā)展時(shí)代，預(yù)算績效管理系統(tǒng)的信息化水平的提升，可以保證預(yù)算績效管理高效開展。為提升工作人員管理現(xiàn)代化能力，財(cái)政部門應(yīng)該在工作中引入先進(jìn)的信息化管理技術(shù)手段，同時(shí)應(yīng)該結(jié)合當(dāng)前的部門預(yù)算編制與管理實(shí)施等多個(gè)工作過程，形成了統(tǒng)一的財(cái)務(wù)預(yù)算管理系統(tǒng)，采用了智能化、數(shù)字化技術(shù)手段，搭建全方位、全過程、全覆蓋式信息化統(tǒng)籌管理機(jī)制。當(dāng)然，預(yù)算單位也應(yīng)該注意信息共享平臺的建設(shè)，推進(jìn)單位內(nèi)部管理信息網(wǎng)絡(luò)健全，借此從根源上提高預(yù)算績效管理工作的現(xiàn)代化水平，為實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理工作穩(wěn)步發(fā)展提供技術(shù)保障。

（四）創(chuàng)新預(yù)算與績效的編制

創(chuàng)新預(yù)算績效的編制不但可以有效地提高公共財(cái)政資源的分配效益，還能夠提高相關(guān)財(cái)政資金的利用效率，對于零基預(yù)算改革工作具有很大的促進(jìn)意義。財(cái)政預(yù)算績效編制在財(cái)政管理工作流程中的創(chuàng)新，能夠?yàn)榱慊A(yù)算管理工作提出具體的管理目標(biāo)，可以增強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制和績效評價(jià)制度的時(shí)效性，促進(jìn)預(yù)算管理工作與績效管理工作的統(tǒng)籌一體發(fā)展，同時(shí)還可以有力地增強(qiáng)財(cái)政管理的實(shí)施有效性。加強(qiáng)預(yù)算績效控制的同時(shí)，增強(qiáng)了事前評估的科學(xué)化、績效目標(biāo)的正確性和績效監(jiān)控的時(shí)效性，為預(yù)算績效管理的實(shí)施提供了有力保障。為確保財(cái)政預(yù)算與績效編制得到創(chuàng)新，財(cái)政部門和預(yù)算單位還必須注重人才隊(duì)伍建設(shè)，通過涉及管理學(xué)、信息化等多種內(nèi)容的訓(xùn)練，對工作人員業(yè)務(wù)能力加以有效提高，讓預(yù)算績效管理人員可以掌握工作要點(diǎn)，為預(yù)算績效編制方式創(chuàng)新提供力量。

（五）改善財(cái)政資金管理效率

從財(cái)政資金管理角度出發(fā)，不斷推進(jìn)預(yù)算績效管理規(guī)范化發(fā)展。具體來看，預(yù)算單位應(yīng)從績效管理準(zhǔn)備和財(cái)政資金執(zhí)行審核兩個(gè)方面進(jìn)行調(diào)整。一方面，搞好預(yù)算績效管理的準(zhǔn)備工作，要從財(cái)務(wù)管理制度的優(yōu)化提升以及事前績效評估工作的角度出發(fā)，提高各項(xiàng)準(zhǔn)備工作質(zhì)量，為后續(xù)的預(yù)算績效管理實(shí)踐打好基礎(chǔ)。另一方面，要重視財(cái)政資金審核執(zhí)行情況，在財(cái)政資金流轉(zhuǎn)過程中，注意落實(shí)強(qiáng)有力的財(cái)政資金撥付管理工作，同時(shí)嚴(yán)格進(jìn)行財(cái)政資金使用額度審核及管控，從而增強(qiáng)財(cái)政資金運(yùn)用穩(wěn)定性，完善財(cái)政資金績效控制效果。

結(jié)語

在當(dāng)前國家財(cái)政收入增長速度下降、社會(huì)公共服務(wù)需求剛性上升的大背景下，為使有限的財(cái)政資金實(shí)現(xiàn)更高的財(cái)政效益、優(yōu)化財(cái)政資源配置效率和增強(qiáng)社會(huì)公共服務(wù)水平，積極推進(jìn)預(yù)算績效管理實(shí)現(xiàn)縱深發(fā)展屬于財(cái)政管理必要舉措。財(cái)政部門必須注重對預(yù)算績效管理工作的優(yōu)化創(chuàng)新，積極完善預(yù)算績效管理制度，以確定預(yù)算績效管理的內(nèi)涵，與績效評價(jià)結(jié)果的使用價(jià)值。在管理工作中，通過完善預(yù)算績效制度、推進(jìn)預(yù)算績效監(jiān)管舉措落到實(shí)處、提高預(yù)算績效管理工作信息化程度、不斷創(chuàng)新預(yù)算績效制定、優(yōu)化財(cái)政資金管理效益等方法，確保預(yù)算績效管理的可行性，從而有效推動(dòng)預(yù)算績效管理縱深實(shí)踐，進(jìn)而真正為政府部門乃至社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)效益的長遠(yuǎn)發(fā)展增光添彩。