論金融監(jiān)管法的體系化建構(gòu)

文/靳文輝

引言

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，金融監(jiān)管法是一國(guó)經(jīng)濟(jì)法治的重要構(gòu)成。在我國(guó)，與數(shù)十年來(lái)金融業(yè)的快速發(fā)展相關(guān)聯(lián)，金融監(jiān)管立法也獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展。但受制于立法理念、立法技術(shù)和立法時(shí)機(jī)等因素的影響，我國(guó)的金融監(jiān)管法通常是在單行法的基礎(chǔ)上，輔以“通知”“試行”“辦法”等法律文本形式組合而成。這種立法模式固然具有立法周期短、立法成本低的優(yōu)勢(shì)，能迅速回應(yīng)金融領(lǐng)域的問(wèn)題，但其也可能造成金融監(jiān)管法連貫性、一致性、條理性、穩(wěn)定性不足等弊病，導(dǎo)致監(jiān)管規(guī)則間的割裂、疏漏、沖突和錯(cuò)位等情形的發(fā)生。

法律的體系化是指從眾多的法律事實(shí)中對(duì)具有相對(duì)普遍的概念、理論和規(guī)則，經(jīng)過(guò)篩選、提煉和概括使之合乎邏輯地整合，讓既有的知識(shí)得到系統(tǒng)的綜覽、理解、傳承和利用的一種法學(xué)方法。法律體系化通過(guò)對(duì)法律形式統(tǒng)一性和價(jià)值融貫性的追求與維護(hù)，可為法律規(guī)則間的協(xié)調(diào)一致提供基礎(chǔ)，進(jìn)而為法律具備統(tǒng)一的價(jià)值引領(lǐng)提供保障。在金融監(jiān)管法治建設(shè)的過(guò)程中，面對(duì)體系化這樣一種重要的法律方法，我們有必要對(duì)以下問(wèn)題作出回答：體系化對(duì)于金融監(jiān)管法治意味著什么？如果體系化思維對(duì)于金融監(jiān)管法治是必要的，我們應(yīng)如何完成金融監(jiān)管法的體系化構(gòu)造并保障其功能的現(xiàn)實(shí)展開(kāi)？

金融監(jiān)管法體系化建構(gòu)的必要性

（一）我國(guó)金融監(jiān)管法體系化程度的現(xiàn)狀評(píng)判。近年來(lái)，我國(guó)金融監(jiān)管立法開(kāi)始重視體系化問(wèn)題，但整體而言，我國(guó)金融監(jiān)管法的體系化依然不夠充分。比如金融監(jiān)管立法，通常是以領(lǐng)域、行業(yè)為基礎(chǔ)的“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”模式為主，機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式容易導(dǎo)致監(jiān)管分割，使得我國(guó)在金融監(jiān)管中的監(jiān)管交叉、監(jiān)管重疊、監(jiān)管空白等情形有了生成的空間。“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”是金融監(jiān)管制度缺乏體系化的結(jié)果，是金融監(jiān)管立法體系化不足導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)不科學(xué)、系統(tǒng)不周延的體現(xiàn)。另外，我國(guó)金融監(jiān)管法的移植中，因體系化思維不足造成的效用悖反情形同樣存在。比如對(duì)金融市場(chǎng)“熔斷”制度的移植，其目的是為市場(chǎng)提供“冷靜期”，抑制程序化交易的助漲助跌效應(yīng)，但上述期待在我國(guó)卻遭遇了實(shí)施四天便被緊急叫停的尷尬。金融監(jiān)管領(lǐng)域的制度供給絕不是粗暴的拼湊或簡(jiǎn)單的匯總，單個(gè)金融監(jiān)管規(guī)則只有作為整體金融監(jiān)管制度的有機(jī)部分才能形成預(yù)期的制度績(jī)效，否則不僅難以形成期待的制度績(jī)效，還可能成為扭曲金融市場(chǎng)、破壞金融秩序、誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)的因素。

從金融監(jiān)管法實(shí)施的情況來(lái)看，我國(guó)的金融監(jiān)管法因體系化不足而呈現(xiàn)出明顯的實(shí)施波動(dòng)現(xiàn)象。對(duì)于某些金融業(yè)務(wù)，我國(guó)的監(jiān)管方案會(huì)出現(xiàn)極大的歷時(shí)性反差，在時(shí)間的演進(jìn)中呈現(xiàn)出波動(dòng)特征。金融監(jiān)管法實(shí)施波動(dòng)狀態(tài)出現(xiàn)的原因固然復(fù)雜，但體系化不足依然是導(dǎo)致我國(guó)金融監(jiān)管執(zhí)法波動(dòng)的重要原因。正是因?yàn)轶w系化不足，我國(guó)金融發(fā)展既經(jīng)歷過(guò)監(jiān)管“過(guò)度放任”的危害，也遭遇過(guò)監(jiān)管“過(guò)猶不及”的損失。這種實(shí)施斷裂所造成的穩(wěn)定性不足，是影響我國(guó)金融市場(chǎng)健康發(fā)展中的一個(gè)消極因素。

（二）金融監(jiān)管法體系化構(gòu)造必要性的事實(shí)基礎(chǔ)。體系是復(fù)雜事務(wù)條理化、清晰化和簡(jiǎn)明化的方法，如果某個(gè)領(lǐng)域的法律規(guī)則并不龐雜，比如法源唯一、調(diào)整對(duì)象確定、調(diào)整方法明確，自然就沒(méi)有通過(guò)體系化建構(gòu)的必要。法律規(guī)范是否“雜多”構(gòu)成了法律體系化構(gòu)造的事實(shí)基礎(chǔ)，因此，金融監(jiān)管法律的龐雜程度是我們探討金融監(jiān)管法體系化必要性的又一維度。眾所周知，隨著金融業(yè)的發(fā)展，銀行、保險(xiǎn)、信托、證券等業(yè)務(wù)類型種類繁多且相互交錯(cuò)，金融創(chuàng)新產(chǎn)品層出不窮，現(xiàn)代金融市場(chǎng)表現(xiàn)為多層次、多主體和多環(huán)節(jié)的資本疊加、行為疊加和技術(shù)疊加，各種訴求、規(guī)則和價(jià)值之間的對(duì)抗、沖突和互嵌普遍存在。金融領(lǐng)域內(nèi)的創(chuàng)新與安全、自由與規(guī)范之間的糾葛和撕扯尤為激烈，法律風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、傳染風(fēng)險(xiǎn)、聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)在金融領(lǐng)域內(nèi)形成和積聚，貨幣市場(chǎng)、外匯市場(chǎng)、證券市場(chǎng)、債券市場(chǎng)、期貨市場(chǎng)、保險(xiǎn)市場(chǎng)、信托市場(chǎng)都屬于金融監(jiān)管的對(duì)象。與之關(guān)聯(lián)，金融監(jiān)管法的數(shù)量也在急劇增加，制度規(guī)模不斷擴(kuò)大，規(guī)范內(nèi)容日益龐雜。但金融監(jiān)管法律數(shù)量的眾多并不必然意味著監(jiān)管行為的周延性，還可能意味著監(jiān)管規(guī)則間的彼此割裂和實(shí)施混亂，龐雜的法律規(guī)范會(huì)將監(jiān)管行為分割成細(xì)小縫隙的隱患，從而增加了監(jiān)管內(nèi)部沖突的概率，導(dǎo)致監(jiān)管漏洞的形成。在這種狀態(tài)下，通過(guò)體系化來(lái)實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管法律的邏輯整合，使之成為一個(gè)和諧、統(tǒng)一的有機(jī)整體，便極為必要。

金融監(jiān)管法體系化建構(gòu)的基本要素

（一）內(nèi)在體系：金融監(jiān)管法的原則及價(jià)值設(shè)定。內(nèi)在體系指的是內(nèi)在價(jià)值秩序，是一種由實(shí)質(zhì)判斷構(gòu)成的意義聯(lián)絡(luò)。法律原則在內(nèi)在價(jià)值體系構(gòu)建中處于核心地位，是構(gòu)建內(nèi)在體系的基石。在體系視角下，法律原則應(yīng)具備評(píng)價(jià)性、經(jīng)驗(yàn)性和開(kāi)放性等三個(gè)方面的要求，評(píng)價(jià)性意味著法律的內(nèi)在體系是一種經(jīng)由協(xié)調(diào)的價(jià)值結(jié)構(gòu)而形成的內(nèi)部規(guī)范秩序；經(jīng)驗(yàn)性要求法律原則的設(shè)定應(yīng)采取問(wèn)題性的思考方式，應(yīng)從實(shí)踐中個(gè)案處理的經(jīng)驗(yàn)中歸納總結(jié)形成；開(kāi)放性則意味著內(nèi)部體系可以因時(shí)因勢(shì)而變動(dòng)，能夠配合發(fā)展而成為一種“開(kāi)放的體系”。以此為依據(jù)，將“金融安全、金融效率和金融公平”確立為金融監(jiān)管法的基本原則，使之成為金融監(jiān)管法的秩序準(zhǔn)則和價(jià)值依據(jù)，具有充分的正當(dāng)性。

按照內(nèi)部體系“評(píng)價(jià)性”的要求，金融監(jiān)管法的原則是一個(gè)能成為判斷金融市場(chǎng)應(yīng)然狀態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)。金融安全、金融效率和金融公平是在綜合事實(shí)與規(guī)范基礎(chǔ)上所設(shè)定的金融監(jiān)管價(jià)值目標(biāo)，是對(duì)金融業(yè)運(yùn)行應(yīng)然狀態(tài)的揭示與表達(dá)，它們作為金融監(jiān)管法的價(jià)值準(zhǔn)則和目標(biāo)追求，可以成為衡量現(xiàn)實(shí)中金融運(yùn)行狀態(tài)的依據(jù)，具備法律內(nèi)部體系所要求的評(píng)價(jià)功能。按照內(nèi)部體系“經(jīng)驗(yàn)性”的要求，金融監(jiān)管法原則的確定應(yīng)以現(xiàn)實(shí)金融世界中存在的問(wèn)題為依據(jù)。當(dāng)下我國(guó)的金融市場(chǎng)不安全、低效率和不公平的事實(shí)客觀存在。比如宏觀杠桿率的上升、影子銀行的無(wú)序發(fā)展、地方債務(wù)的不斷攀升、某些金融產(chǎn)品非規(guī)范運(yùn)行，以及金融“脫實(shí)向虛”等事實(shí)，都是誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的客觀因素。再比如事關(guān)金融效率的資本市場(chǎng)完備性、金融資源配置中競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的充分性、金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入退出機(jī)制的科學(xué)性等，都有進(jìn)一步優(yōu)化的空間，亟須通過(guò)規(guī)范的金融監(jiān)管來(lái)助推、促成和保障。就金融公平而言，我國(guó)金融資源在區(qū)域、城鄉(xiāng)間分布不均衡，中小企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)融資難的事實(shí)，既有理論層面的分析，也有經(jīng)驗(yàn)層面的證明，其作為我國(guó)一個(gè)客觀存在的事實(shí)，無(wú)須再做論證。按照內(nèi)部體系“開(kāi)放性”的要求，金融監(jiān)管法基本原則應(yīng)是動(dòng)態(tài)適應(yīng)的，可以根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象的變化而適時(shí)調(diào)整。金融安全、金融效率和金融公平具有充分的解釋空間，能適應(yīng)不斷變化的金融時(shí)空條件和環(huán)境。

（二）外在體系：金融監(jiān)管法的功能性概念及規(guī)則系統(tǒng)。所有法律的體系化都需要依托概念來(lái)完成，“概念”是構(gòu)建外部體系的主要基石，法律的外部體系應(yīng)以“規(guī)定功能的法概念”為基礎(chǔ)，以“類型”為補(bǔ)充來(lái)建構(gòu)。在金融監(jiān)管法框架下，“監(jiān)管行為”這一法概念最為抽象，具有充分的涵蓋性和統(tǒng)攝性，通過(guò)它可實(shí)現(xiàn)監(jiān)管主體、監(jiān)管法律關(guān)系、監(jiān)管責(zé)任等其他概念和范疇的有效鏈接，其既是實(shí)現(xiàn)金融安全、金融效率、金融公平等價(jià)值聯(lián)結(jié)的載體，也可以成為搭建金融監(jiān)管法外在體系的技術(shù)性工具。

“監(jiān)管行為”可具體化為“預(yù)防行為”“預(yù)警行為”“處置行為”等行為類型。具體而言，金融監(jiān)管中的預(yù)防行為，是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)基于對(duì)金融安全的維護(hù)和追求，為防范金融領(lǐng)域內(nèi)各種風(fēng)險(xiǎn)的積聚和損害的發(fā)生而采取的一切措施和手段，既包括從宏觀審慎層面對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的防范，也包括從微觀審慎角度對(duì)單個(gè)金融行業(yè)或單個(gè)金融業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范。金融監(jiān)管中的預(yù)警行為，是指在金融系統(tǒng)運(yùn)行過(guò)程中，對(duì)具有顯著可能性的金融風(fēng)險(xiǎn)及損失，以及金融體系遭遇破壞的情形進(jìn)行評(píng)估和預(yù)報(bào)的行動(dòng)，其具有突出的緊急性和非常規(guī)性，屬于“應(yīng)急行政”的范疇。金融監(jiān)管中的處置行為，是指金融監(jiān)管部門(mén)在金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行化解和消除過(guò)程中采取的整頓、接管、托管、救助、重組、重整、破產(chǎn)等手段和方案。和金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、預(yù)警側(cè)重于事前防范不同，金融監(jiān)管中的處置行為是對(duì)已經(jīng)發(fā)生的金融風(fēng)險(xiǎn)所采取的應(yīng)對(duì)措施。

金融監(jiān)管法體系化功能的實(shí)踐展開(kāi)

（一）金融監(jiān)管法融貫性的實(shí)現(xiàn)。在金融監(jiān)管框架下，融貫性要求金融監(jiān)管法律系統(tǒng)的各個(gè)部分具備了某種積極的、協(xié)調(diào)的關(guān)聯(lián)，與金融監(jiān)管相關(guān)的所有法律規(guī)范群和諧一致、相互支持，其內(nèi)容既包括金融監(jiān)管法內(nèi)部體系中價(jià)值融貫的實(shí)現(xiàn)，也表現(xiàn)為外部體系中規(guī)則融貫的達(dá)成。

1.金融監(jiān)管價(jià)值融貫性的實(shí)現(xiàn)路徑。首先，在金融監(jiān)管法律尤其是基礎(chǔ)性法律中，對(duì)金融監(jiān)管法的原則予以明確列舉。原則的明確列舉是“體系融貫性實(shí)現(xiàn)”的重要方法，是法律意欲追求之價(jià)值觀念的直觀表達(dá)。原則的明確列舉能最大限度地實(shí)現(xiàn)法律的內(nèi)在可理解性，實(shí)現(xiàn)法律的自我調(diào)節(jié)和自我證明，從而減輕裁決者的證立負(fù)擔(dān)。其次，明確金融監(jiān)管法的價(jià)值序位。從應(yīng)然的角度講，金融監(jiān)管中金融安全、金融公平和金融效率的兼顧、互動(dòng)和均衡，才是金融監(jiān)管至為理想的狀態(tài)，但問(wèn)題的關(guān)鍵是，作為理性狀態(tài)的“兼顧、互動(dòng)與均衡”并非總能完整實(shí)現(xiàn)，安全價(jià)值、公平價(jià)值和效率價(jià)值本身就存在沖突的可能。

對(duì)安全和穩(wěn)定的追求始終處于金融監(jiān)管法價(jià)值序位中最核心的位置，而金融公平則是針對(duì)個(gè)別主體、行業(yè)和領(lǐng)域不公平狀態(tài)的補(bǔ)正，其作用于個(gè)別領(lǐng)域、個(gè)別主體的特點(diǎn)決定了其價(jià)值序位低于金融安全。就金融效率而言，由于“金融市場(chǎng)”首先是“市場(chǎng)”，而市場(chǎng)邏輯本身就是效率邏輯，金融效率的實(shí)現(xiàn)不應(yīng)該主要由金融監(jiān)管來(lái)承擔(dān)。因此，在金融監(jiān)管法原則的條文設(shè)置中，以金融安全、金融公平和金融效率為序位進(jìn)行排列，使之成為解決和協(xié)調(diào)金融監(jiān)管原則沖突的基本依據(jù)，是實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管法價(jià)值融貫性的基本方式。

2.金融監(jiān)管規(guī)則融貫性的實(shí)現(xiàn)方案。首先，金融監(jiān)管法律概念的使用應(yīng)清晰、明確、連貫和統(tǒng)一。當(dāng)下我國(guó)金融監(jiān)管法律中的概念表達(dá)并未總是得到連貫、統(tǒng)一的使用，概念的不連貫、不統(tǒng)一會(huì)造成理解的混亂和認(rèn)知的偏差，也會(huì)引發(fā)適用中的困惑與爭(zhēng)議。在體系化視角下，對(duì)概念不統(tǒng)一現(xiàn)象的糾正，是金融監(jiān)管規(guī)則系統(tǒng)融貫性最基本的要求。其次，金融監(jiān)管的規(guī)則之間應(yīng)協(xié)調(diào)一致，相互沖突、掣肘和割裂的情形應(yīng)盡可能避免。相互沖突的規(guī)范無(wú)法滿足最低限度的形式正義要求，不僅會(huì)導(dǎo)致行動(dòng)者的無(wú)所適從，還可能引起不同行動(dòng)者的分歧和對(duì)抗。金融監(jiān)管規(guī)則間的協(xié)調(diào)一致既包括某部金融法內(nèi)部有關(guān)金融監(jiān)管規(guī)范之間的協(xié)調(diào)，也包括多部金融法中有關(guān)監(jiān)管規(guī)范之間的協(xié)調(diào)。

（二）金融監(jiān)管開(kāi)放性的落實(shí)。作為一種啟發(fā)新知識(shí)的方法，體系化可維系法律實(shí)質(zhì)內(nèi)容的常變常新，在保障金融監(jiān)管法在穩(wěn)定性和靈活性之間動(dòng)態(tài)平衡的過(guò)程中發(fā)揮關(guān)鍵的功用。金融監(jiān)管的主體、手段和對(duì)象會(huì)隨著時(shí)代的不同而有所不同，動(dòng)態(tài)調(diào)整和適時(shí)變革是金融監(jiān)管最突出的特征。也就是說(shuō)，較之于其他市場(chǎng)業(yè)務(wù)形態(tài)，以創(chuàng)新為主要特征的金融業(yè)更容易出現(xiàn)規(guī)則的漏洞和空缺。僅僅依靠金融監(jiān)管規(guī)則無(wú)法達(dá)到監(jiān)管中的正義要求，通過(guò)金融監(jiān)管原則指引來(lái)溝通實(shí)踐與法律之間的空隙便是一個(gè)必然的選擇。金融監(jiān)管原則能夠有效回應(yīng)金融發(fā)展不斷變化的事實(shí)，以極高的包容性和極寬的涵攝性來(lái)填補(bǔ)金融監(jiān)管規(guī)則的縫隙和漏洞，保障金融監(jiān)管法具備一個(gè)開(kāi)放的空間和結(jié)構(gòu)，為金融監(jiān)管法與外部環(huán)境的互動(dòng)創(chuàng)設(shè)條件。

（三）金融監(jiān)管實(shí)施中“規(guī)則—原則”模式的貫徹?！耙?guī)則—原則”模式是以法律的外在體系和內(nèi)部體系兩個(gè)面向?yàn)榛A(chǔ)來(lái)理解、構(gòu)建法律體系的產(chǎn)物。在金融監(jiān)管中，以“規(guī)則—原則”為基礎(chǔ)，尋求規(guī)則和原則在金融監(jiān)管實(shí)踐中的綜合運(yùn)用，既是金融監(jiān)管體系化的內(nèi)在要求，也是保障金融監(jiān)管正當(dāng)性的必要路徑。金融監(jiān)管既需要通過(guò)規(guī)則的適用為金融監(jiān)管提供確定的實(shí)踐理由，也需要通過(guò)原則的適用為金融監(jiān)管提供實(shí)質(zhì)化的實(shí)踐依據(jù)。唯有“規(guī)則—原則”模式的充分運(yùn)用，為金融監(jiān)管的實(shí)質(zhì)合理性實(shí)現(xiàn)提供更充分的基礎(chǔ)，避免規(guī)則的剛性約束與監(jiān)管對(duì)象具體性之間相互抵牾情形的出現(xiàn)，為金融監(jiān)管具備實(shí)質(zhì)理性提供可靠基礎(chǔ)和保證。

結(jié)語(yǔ)

在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)條件下，金融業(yè)既是推動(dòng)一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促成經(jīng)濟(jì)繁榮的核心動(dòng)力，也是誘發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)、導(dǎo)致市場(chǎng)失序的主要因素。隨著我國(guó)金融監(jiān)管制度的日益增多，借助于體系化方法對(duì)其系統(tǒng)建構(gòu)，使紛繁復(fù)雜的金融監(jiān)管法律既具備邏輯清晰、內(nèi)容自洽的形式要求，也符合位階分明、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的實(shí)質(zhì)理性，便顯得尤為必要且迫切。作為一種法學(xué)方法，金融監(jiān)管法的體系化構(gòu)建是金融監(jiān)管的規(guī)范性和科學(xué)性品格得以實(shí)現(xiàn)的一個(gè)關(guān)鍵依托，也是促進(jìn)金融監(jiān)管效能提升，保障我國(guó)金融領(lǐng)域治理能力和治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的重要路徑。