流動(dòng)的責(zé)任邊界：基層政府的業(yè)務(wù)與政治

文/潘桐

風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避作為基層政府的重要行動(dòng)特征之一，在近年來(lái)受到學(xué)界的廣泛關(guān)注。部分研究從為何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)，指出“權(quán)責(zé)不等”是基層政府規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的主要原因。另一些研究則揭示了基層政府規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的制度邏輯：上下分治、條塊分割等體制設(shè)置為基層政府的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避行為提供了制度空間。盡管眾多經(jīng)驗(yàn)研究呈現(xiàn)出基層政府和官員在該行為上的生動(dòng)策略，也結(jié)合中國(guó)特色的治理架構(gòu)進(jìn)行了分析，但基本上沿襲傳統(tǒng)的“風(fēng)險(xiǎn)—排斥”的解釋邏輯，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的主角也都是面具化的理性人。然而，在一起“非正常上訪”事件中，我們看到的并不是這種穩(wěn)定的面具化行為，基層政府的行為不僅呈現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，還出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)當(dāng)。這一現(xiàn)象引起了筆者的興趣：首先，在權(quán)責(zé)配置不等的條件下，基層政府為什么要擔(dān)當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)？其次，在制度環(huán)境不變的情況下，基層政府為什么會(huì)出現(xiàn)規(guī)避與擔(dān)當(dāng)之間的行為轉(zhuǎn)變？

帶著上述問(wèn)題重新回顧文獻(xiàn)，可以獲得部分解釋：其一，基層政府在規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也會(huì)擔(dān)當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)，從靜態(tài)的角度看待基層政府的單一行動(dòng)特征難免有失偏頗，基層政府雖然在科層體系中處于“低治理權(quán)”的結(jié)構(gòu)位置，但在權(quán)威體制與有效治理的張力之下，無(wú)論面臨何種治理難題，都需要盡可能地滿足治理績(jī)效以保證其合法性基礎(chǔ)；其二，基層政府的性質(zhì)具有復(fù)雜面向，它既是科層體系中的業(yè)務(wù)部門，也是政治統(tǒng)合的基本單位，在不同的治理情境中，基層政府存在著身份和角色的轉(zhuǎn)換，并由此導(dǎo)致行動(dòng)目標(biāo)和行動(dòng)能力的變化。這使得基層政府的行為邏輯呈現(xiàn)出復(fù)雜的特征，即使是同一結(jié)構(gòu)也可以衍生出多重的組織行為。

然而，這些從“制度—結(jié)構(gòu)”視角出發(fā)的研究或許可以片段式地解釋規(guī)避和擔(dān)當(dāng)?shù)男袨檫壿?，卻不能解釋這種多重行為是如何變換的。另一方面，既往的基層政府責(zé)任研究會(huì)忽視掉基層政府的責(zé)任范疇，對(duì)其責(zé)任認(rèn)知往往是自上而下的，似乎這些責(zé)任都是天然且正當(dāng)?shù)?。如果從基層政府的視角?lái)看，“責(zé)任是否在我”就有了很多認(rèn)知和商榷空間。正是從這一疑惑開始，一個(gè)從“互動(dòng)—過(guò)程”視角出發(fā)的現(xiàn)象被發(fā)現(xiàn)了，即基層政府責(zé)任邊界的流動(dòng)。

流動(dòng)的責(zé)任邊界：—個(gè)分析框架

中國(guó)的治理活動(dòng)需要同時(shí)回應(yīng)政府和政黨兩方面的要求，基層政府亦同時(shí)承擔(dān)著行政與政治的雙重責(zé)任。如果說(shuō)治理活動(dòng)本身是為了維系政權(quán)合法性基礎(chǔ)的話，那么理性官僚制就成了維系治理活動(dòng)的重要組織基礎(chǔ)和制度—行動(dòng)邏輯。

（一）理性官僚制：清晰邊界的模糊化

在韋伯看來(lái)，現(xiàn)代官僚制是理性化發(fā)展的結(jié)果，是具有革命性的，因此，作為支配方式的理性官僚制成為現(xiàn)代國(guó)家治理活動(dòng)的主要抓手。在新中國(guó)成立以后的國(guó)家政權(quán)建設(shè)中，具有中國(guó)特色的現(xiàn)代官僚制度迅速構(gòu)建起來(lái)。到1954年底，國(guó)家實(shí)現(xiàn)了三級(jí)制的中央政府行政機(jī)關(guān)設(shè)置以及兩級(jí)制的省、自治區(qū)和直轄市行政設(shè)置。這次改革既在縱向上考慮了傳統(tǒng)中國(guó)的區(qū)劃和地方行政體系，亦在橫向上學(xué)習(xí)了蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制按職能劃分不同工作部門的方式。正是在這一思路下，“條塊分割”的政府管理體制被確立下來(lái)。所謂條塊體制，是指以層級(jí)制和職能制相結(jié)合為基礎(chǔ)，按上下對(duì)口和“合并同類項(xiàng)”原則建立起中央到地方各個(gè)層級(jí)政府大體上“同構(gòu)”的政府組織和管理模式。按照這一設(shè)計(jì)思路，各級(jí)政府不僅有著明確的職能劃分，同級(jí)部門之間也有著明確的責(zé)任邊界。然而這一設(shè)計(jì)理想在現(xiàn)實(shí)操作中很快遇到阻礙，并造成基層政府責(zé)任邊界的模糊。

對(duì)于官僚體制來(lái)說(shuō)，“可預(yù)見的規(guī)則”具有真正決定性的意義，亦因如此，規(guī)則為本、按章辦事的組織基礎(chǔ)造就了常規(guī)性治理機(jī)制。然而，這種以規(guī)則為核心的常規(guī)性治理機(jī)制卻不可避免地會(huì)產(chǎn)生與效率對(duì)立的行為模式。與此同時(shí)，理性官僚制不僅是組織方式，也是中央管理地方的重要途徑，在集權(quán)與分權(quán)的制度邏輯下，中國(guó)官僚制中的“向上負(fù)責(zé)制”加強(qiáng)了下級(jí)對(duì)上級(jí)的依賴，使得下級(jí)政府在沒(méi)有明確的保護(hù)機(jī)制下只能根據(jù)規(guī)則行事以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。這一情況在“條塊分割”的管理體制下尤甚，由于所有層級(jí)的政府部門都不具有單獨(dú)處理事務(wù)所需的統(tǒng)一權(quán)責(zé)，各政府部門就有條件互相轉(zhuǎn)移責(zé)任。而對(duì)于“低治理權(quán)”的基層政府來(lái)說(shuō)，在權(quán)責(zé)不等和紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)環(huán)境中，其往往需要靈活調(diào)整組織分工及科層邊界以最大限度地調(diào)動(dòng)資源完成治理任務(wù)。這種綜合治理的運(yùn)行邏輯在很大程度上又受到了權(quán)責(zé)分立邏輯下條塊分割制度的阻礙——“上下清晰，左右模糊”——既限制了基層政府的自主性，同時(shí)也為他們的策略性風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避行為提供了制度基礎(chǔ)，并由此產(chǎn)生了“風(fēng)險(xiǎn)管理”“形式主義”等一系列科層痼疾。

由此我們可以看到，受現(xiàn)實(shí)因素與制度結(jié)構(gòu)的影響，在本來(lái)旨在劃清責(zé)任邊界的理性官僚制與條塊分割體制之下，基層政府不僅無(wú)法劃定清晰的內(nèi)部責(zé)任邊界，就連同級(jí)政府部門之間的邊界也是相對(duì)模糊的。這種責(zé)任邊界的模糊化在造成治理問(wèn)題的同時(shí)，也給基層政府采取軟性的、權(quán)宜的應(yīng)對(duì)策略留下了空間。

（二）政治統(tǒng)合制：模糊邊界的清晰化

維系治理活動(dòng)的另一個(gè)重要基礎(chǔ)是政治統(tǒng)合制。中國(guó)共產(chǎn)黨在革命階段就緊密依靠群眾，新中國(guó)成立以后，“群眾路線”成為黨的執(zhí)政方針。另一方面，新中國(guó)成立后創(chuàng)制的“革命教化政體”面臨著績(jī)效合法性壓力，對(duì)改造社會(huì)有著強(qiáng)烈的使命感?；诖?，新中國(guó)成立以后的國(guó)家運(yùn)動(dòng)試圖借此所提供的組織和合法性基礎(chǔ)來(lái)打破制度、常規(guī)和專業(yè)分際以完成治理目標(biāo)。這種運(yùn)動(dòng)型的治理機(jī)制在一定程度上成為理性官僚制度的補(bǔ)充，并成為彼時(shí)中國(guó)推進(jìn)現(xiàn)代化、進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)的重要制度保障。與理性官僚制不同的是，以政治邏輯為主導(dǎo)、績(jī)效成果為導(dǎo)向的政治統(tǒng)合制并沒(méi)有清晰的政府邊界設(shè)計(jì)，相反，它從建立之初就是要打破政府邊界的。從早期的信訪制度可以看到，其以社會(huì)動(dòng)員為取向，試圖激發(fā)群眾政治參與的熱情，體現(xiàn)黨和群眾的密切關(guān)系。因此，其在制度設(shè)計(jì)上就是要打破政府邊界，加強(qiáng)中央與地方的聯(lián)系。顯而易見，這種對(duì)理性官僚制的打破造成了政府組織層面的變動(dòng)，而前述的政治邏輯則從理論上“駁斥”了清晰政府邊界的可能。

但是，模糊政府邊界只是方式而非目的，其核心還是如何堅(jiān)持“群眾路線”、提高治理效率以加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)?；诖?，當(dāng)“一擁而上”式的國(guó)家運(yùn)動(dòng)漸行漸遠(yuǎn)，“星羅棋布”且新穎多變的治理問(wèn)題日益成為與政府息息相關(guān)的重要工作后，以結(jié)果為導(dǎo)向的政治統(tǒng)合制就必須在紛繁復(fù)雜的治理事務(wù)中確定責(zé)任主體。由此，這一治理方式得以突破理性官僚制形成的“責(zé)任迷霧”，在推諉、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的科層體系中重新明晰政府責(zé)任邊界。作為結(jié)果，“屬地管理”成為這一原則的重要實(shí)踐方式。

那么，為什么基層政府的責(zé)任邊界會(huì)被明晰？主要有三個(gè)方面的原因。其一，“文革”結(jié)束以后，信訪制度以沖突化解為取向經(jīng)歷了一個(gè)科層化的過(guò)程，并由此推動(dòng)了“屬地管理”制度的形成。作為科層化的結(jié)果，在壓力型體制下，基層成了所有壓力的傳導(dǎo)目的地。2005年，國(guó)務(wù)院公布的《信訪條例》明確提出了“屬地管理”原則，而1995年版《信訪條例》中的“歸口辦理”則被去除。至此，信訪治理中的屬地管理原則得以正式確立。2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《信訪工作責(zé)任制實(shí)施辦法》再次強(qiáng)調(diào)了“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”原則，并特別指出，“地方各級(jí)黨委和政府在預(yù)防和處理本地區(qū)信訪問(wèn)題中負(fù)有主體責(zé)任”，這進(jìn)一步強(qiáng)化了信訪工作中的屬地管理制度。由于“屬地管理”在信訪領(lǐng)域的成功實(shí)踐，這一制度很快與壓力型體制結(jié)合并推廣到諸多領(lǐng)域，這在一定程度上反映了政治統(tǒng)合制與理性官僚制之間的緊密同構(gòu)關(guān)系。其二，以結(jié)果為導(dǎo)向的政治統(tǒng)合制實(shí)際上并不存在復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)，它要做的就是在諸多的不確定性中尋找最大的確定性。因此，屬地因其空間的確定性得以“脫穎而出”，不僅基層政府管理事務(wù)的范圍按照空間的邊界得以確定，而且基層政府的責(zé)任也按照空間的范圍層層落實(shí)。其三，理性官僚制下的基層政府雖然身陷權(quán)責(zé)不等、條塊分割的治理結(jié)構(gòu)，但因其所面臨的治理事務(wù)繁雜，相較于上級(jí)政府而言，基層政府內(nèi)部的責(zé)任邊界幾乎消弭，這使其成為相對(duì)自主的責(zé)任主體，并打破了內(nèi)部的分工體系，得以整體性地開展治理活動(dòng)。換言之，基層政府因組織結(jié)構(gòu)的特殊性，成了政治統(tǒng)合制的最佳實(shí)踐載體。

基于此，原本旨在清晰政府責(zé)任邊界的理性官僚制反而導(dǎo)致了基層責(zé)任邊界的模糊；原本旨在模糊政府責(zé)任邊界，進(jìn)行積極社會(huì)動(dòng)員的政治統(tǒng)合制反而明晰了基層政府的責(zé)任邊界。當(dāng)然，無(wú)論是理性官僚制還是政治統(tǒng)合制都是理想類型意義上的，并不必然意味著在經(jīng)驗(yàn)層面上可以清晰地區(qū)分二者獨(dú)立運(yùn)行的邏輯和現(xiàn)實(shí)后果。實(shí)際上，即便是在屬地管理之下，基層政府的責(zé)任邊界也往往處于“在清晰中產(chǎn)生模糊，又在模糊中找尋清晰”的變動(dòng)過(guò)程中。雖然屬地管理是明確的，但是何種程度的治理事務(wù)會(huì)被納入屬地管理則有較大的活動(dòng)空間?？偟膩?lái)看，在處理流變的基層事務(wù)過(guò)程中，基層政府的責(zé)任邊界也在發(fā)生著變化，并影響著事件的走向。

“業(yè)務(wù)—政治”雙重角色下的規(guī)避與擔(dān)當(dāng)

筆者在郁縣調(diào)研的兩年中，無(wú)論是在縣信訪局還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所，“王家慧”這個(gè)名字不斷被人提起，她近10年的“非正常上訪”給當(dāng)?shù)卣ぷ魅藛T留下了深刻的印象。

2009年，在古樹山村完成整體規(guī)劃后，李建柱家的三個(gè)兒子各分得一處宅基地,這招致了老三媳婦王家慧的不滿。她有兩個(gè)兒子，一處宅基地顯然不夠他們?nèi)蘸蠼Y(jié)婚分家用。為此，三叔李文昭提出以低于村內(nèi)宅基地交易價(jià)的價(jià)格將他家的一處宅基地賣給王家慧家，因王家慧不愿出錢，此事只得作罷。2013年，三叔李文昭去世，他的妻子搬到兒子家中居住，鄰居張大奎想買李文昭家空出的宅基地，王家慧聽聞此事后一直攔著不讓交易，張大奎氣不過(guò)與她打了一架。這一架后，王家慧被鑒定為輕微傷，可她卻認(rèn)為醫(yī)院鑒定作假。2014年，王家慧到孟河鎮(zhèn)政府反映此事。自此，郁縣的孟河鎮(zhèn)政府開始了與王家慧長(zhǎng)達(dá)8年的博弈。本文依據(jù)“流動(dòng)的責(zé)任邊界”概念將這起“非正常上訪”故事分成了“規(guī)避”與“擔(dān)當(dāng)”兩個(gè)階段，從而在流變性的治理情境下展現(xiàn)基層政府的行動(dòng)畫面。

在“規(guī)避”階段，此時(shí)的王家慧案尚屬“行政問(wèn)題”，因此鎮(zhèn)政府的角色是“業(yè)務(wù)部門”，其行為邏輯適用理性官僚制。清晰的部門任務(wù)邊界設(shè)計(jì)在實(shí)踐過(guò)程中恰恰造成了責(zé)任邊界的模糊，從而為政府的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避策略留有制度空間。作為“業(yè)務(wù)部門”的基層政府與司法局、衛(wèi)生局等部門一樣，是科層體系中有明確分工的一個(gè)單元，可以依據(jù)治理任務(wù)的程序合法性進(jìn)行自由裁量，并審慎地區(qū)分治理任務(wù)、排列優(yōu)先級(jí)。這給予基層政府以風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的空間——即通過(guò)模糊訴求、轉(zhuǎn)移矛盾等方式“踢皮球”，將治理責(zé)任模糊化，從而化解治理壓力，展現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的一面。

在“擔(dān)當(dāng)”階段，王家慧進(jìn)京上訪迫使這一“行政問(wèn)題”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢螁?wèn)題”，此時(shí)的基層政府實(shí)際上成為解決政治問(wèn)題的政治單位，故政治統(tǒng)合制成為基層政府的主要制度一行動(dòng)邏輯。當(dāng)治理任務(wù)轉(zhuǎn)化為政治責(zé)任時(shí)，原有的任務(wù)邊界被拋諸腦后，取而代之的是清晰的責(zé)任邊界，即基層政府需要承擔(dān)屬地責(zé)任和無(wú)限責(zé)任。對(duì)于此時(shí)的基層政府來(lái)說(shuō)，根本的考量是解決政治問(wèn)題?；诖?，超出科層制和業(yè)務(wù)部門邊界調(diào)用各種資源成為可能。實(shí)際上，這種調(diào)集和整合資源的能力也正是“政治單位”區(qū)別于純粹“業(yè)務(wù)部門”的主要特征，即基層政府可以將體制中的治理勢(shì)能轉(zhuǎn)化為治理實(shí)能，這使得基層政府具備了擔(dān)當(dāng)屬地管理風(fēng)險(xiǎn)的能力。

理性官僚制與政治統(tǒng)合制決定了基層政府“業(yè)務(wù)—政治”的雙重角色面向，進(jìn)而影響了責(zé)任邊界的流動(dòng)性，而治理情境中的事件性質(zhì)變化則成為觸發(fā)機(jī)制。當(dāng)治理問(wèn)題從政府范疇轉(zhuǎn)化到政治范疇、從行政問(wèn)題轉(zhuǎn)化為政治問(wèn)題時(shí)，基層政府的責(zé)任邊界會(huì)隨之變化，并產(chǎn)生相應(yīng)的行動(dòng)策略。

結(jié)論與討論

本文創(chuàng)造并使用“流動(dòng)的責(zé)任邊界”作為分析框架，分析了基層政府在流變性的治理情境中的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避與擔(dān)當(dāng)行為，并解釋了其轉(zhuǎn)換邏輯。這個(gè)框架本質(zhì)上還是遵循著理性主義的視角，基層政府的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避與擔(dān)當(dāng)行為在一定程度上是制度空間下理性選擇的結(jié)果。但是，在此基礎(chǔ)上，本文更為強(qiáng)調(diào)情境變化和基層政府的雙重角色。實(shí)際上，正是基層政府的雙重角色面向使得基層治理領(lǐng)域充滿了極強(qiáng)的價(jià)值張力和源源不斷的研究問(wèn)題。本文的分析框架是對(duì)以往基層政府責(zé)任研究進(jìn)行的補(bǔ)充和發(fā)展，希望以此帶來(lái)更多的相關(guān)討論。

回到實(shí)踐層面，基層政府的雙重角色面向折射出基層考核的關(guān)鍵問(wèn)題，即任務(wù)考核并不能等同于責(zé)任考核。近年來(lái)，在指標(biāo)治理、數(shù)字治理等導(dǎo)向下，基層治理的考核走向了流程清晰化、精細(xì)化的局面；與此同時(shí)，根據(jù)本文的分析邏輯，指標(biāo)化的考核方式恰恰會(huì)造成“任務(wù)清晰，責(zé)任模糊”的局面，為基層政府的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避行為提供動(dòng)力和空間。尤其是在壓力型體制下，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避越來(lái)越成為基層政府的選擇。因此，在基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)過(guò)程中，除了不斷加強(qiáng)流程管理之外，更重要的是明確基層政府的政治屬性，提高其在治理活動(dòng)中的責(zé)任感，以建立任務(wù)邊界和責(zé)任邊界共同清晰化的基層治理格局。