養(yǎng)老地產(chǎn)PPP項(xiàng)目關(guān)鍵成功因素及作用機(jī)理研究

郭 平, 劉鈺蕓, 黃恒波, 李雪松

(青島理工大學(xué) 管理工程學(xué)院, 山東 青島 266520)

現(xiàn)階段,我國的老齡化問題加劇,老齡人口的急劇增長帶來了巨大的社會壓力,老年人對于養(yǎng)老的需求與日俱增,養(yǎng)老方面的矛盾日益尖銳。養(yǎng)老地產(chǎn)作為房地產(chǎn)適應(yīng)養(yǎng)老需求轉(zhuǎn)變的一種細(xì)分模式,可以有效緩解社會的養(yǎng)老壓力。PPP模式下的養(yǎng)老地產(chǎn)可以將政府與社會資本的優(yōu)勢相結(jié)合,解決融資難題,減輕政府財政壓力。近年來,政府著重鼓勵社會資本進(jìn)入養(yǎng)老行業(yè),但目前我國的養(yǎng)老地產(chǎn)PPP項(xiàng)目還處于初步發(fā)展階段,落地率和成功率較低,項(xiàng)目面臨多方面的挑戰(zhàn)。因此,本文對其關(guān)鍵成功因素進(jìn)行分析和研究,以促進(jìn)養(yǎng)老地產(chǎn)PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展。

大量學(xué)者對PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵成功因素進(jìn)行了深入細(xì)致的研究,首先是對總體的分析研究,如Li等[1]用問卷得出英國PPP項(xiàng)目可能的18個關(guān)鍵因素,并確定了三個最重要的因素,即強(qiáng)大的私營主體、可用的金融市場和合適的風(fēng)險分配。亓霞等[2]整理分析出中國 PPP項(xiàng)目的問題案例(失敗或有若干問題),發(fā)掘出主要的風(fēng)險因素,并給出了有效的應(yīng)對方法。Shi等[3]在文獻(xiàn)分析的基礎(chǔ)上邀請7位教授對PPP的關(guān)鍵成功因素進(jìn)行篩選和補(bǔ)充,最終獲取了29項(xiàng)關(guān)鍵成功因素,在發(fā)放調(diào)查問卷和應(yīng)用結(jié)構(gòu)方程模型的基礎(chǔ)上,分析和驗(yàn)證了PPP項(xiàng)目實(shí)施的CSF之間的相互關(guān)系。隨著研究的深入,學(xué)者們發(fā)現(xiàn)每一個具體的PPP項(xiàng)目具有自身的特點(diǎn),如史玉芳等[4]通過文獻(xiàn)研究、流程分析,結(jié)合專家訪談梳理了城市軌道交通PPP項(xiàng)目的成功影響因素,通過Spearman相關(guān)分析確定因素間的相關(guān)顯著性,并建立SEM模型提煉出9個關(guān)鍵影響因素。關(guān)婷婷[5]基于生命周期視角對PPP養(yǎng)老項(xiàng)目的關(guān)鍵成功因素進(jìn)行收集并歸類得到29個因素,經(jīng)過因子分析和回歸分析,最后分別針對生命周期的不同階段提出相關(guān)建議。

綜上,國內(nèi)外專家學(xué)者對PPP關(guān)鍵成功因素的相關(guān)研究較為豐富,但在具體項(xiàng)目上針對我國養(yǎng)老地產(chǎn)PPP項(xiàng)目的研究較少,且缺乏對因素間相關(guān)關(guān)系的研究。因此,本文將基于該領(lǐng)域的研究成果,系統(tǒng)研究養(yǎng)老地產(chǎn) PPP 項(xiàng)目的關(guān)鍵成功因素。利用文獻(xiàn)分析、案例研究及專家訪談識別歸納項(xiàng)目的成功因素,然后利用因子分析法對因素進(jìn)行篩選并歸類,并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建ISM-MICMAC模型,梳理因素間的關(guān)系,探究各因素對項(xiàng)目成功的作用機(jī)理,以期為養(yǎng)老地產(chǎn)PPP項(xiàng)目各階段的順利進(jìn)行以及最終實(shí)現(xiàn)整個項(xiàng)目的成功,提供理論依據(jù)和建議。

1 關(guān)鍵影響因素識別

1.1 基于文獻(xiàn)分析法的成功因素識別

通過大量的文獻(xiàn)閱讀可以比較全面廣泛地識別養(yǎng)老地產(chǎn)PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵成功因素。利用中國知網(wǎng)、Scopus等數(shù)據(jù)庫,以“PPP項(xiàng)目”、“養(yǎng)老地產(chǎn)PPP項(xiàng)目”、“關(guān)鍵成功因素”等作為中文文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索,對于英文文獻(xiàn)則以“critical success factors of PPP”、“Pension real estate”等作為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索,以文獻(xiàn)引用量以及相關(guān)文獻(xiàn)級別的高低作為篩選依據(jù),總共獲取與本文研究關(guān)聯(lián)度較大的高質(zhì)量文獻(xiàn)21篇。選取的文獻(xiàn)大部分是2016—2021年的,年份較近,僅有三篇文獻(xiàn)的年份分別為2005、2007、2009,但期刊級別及引用頻次高,具有參考價值,因此也將其作為參考文獻(xiàn)參與關(guān)鍵成功因素的篩選。將文獻(xiàn)相關(guān)的關(guān)鍵成功因素進(jìn)行整理歸納,并將相似因素進(jìn)行合并處理,以關(guān)鍵因素出現(xiàn)頻次大于等于5次為依據(jù)進(jìn)行因素的篩選處理,經(jīng)過整理與分析最終選取27個因素,由此得到初步的養(yǎng)老地產(chǎn)PPP項(xiàng)目成功影響因素清單,見表1。

1.2 基于案例研究法的成功因素識別

案例選取遵循三個原則:①選取的案例既要有成功落地順利運(yùn)營的,也要涵蓋失敗的案例,典型的失敗案例更有利于提取成功影響因素[9];②選取信息資料豐富的案例,并可通過多種途徑獲取信息;③選取多個不同地區(qū)的完整程度高的案例,使其具有較大的影響力以及典型代表性。選取九個養(yǎng)老地產(chǎn)PPP項(xiàng)目的典型案例進(jìn)行識別分析,分別為:蓬萊市智慧養(yǎng)老PPP項(xiàng)目、白山怡康醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老綜合體、江蘇省無錫揚(yáng)子頤養(yǎng)中心、天津市南開區(qū)養(yǎng)老中心、濟(jì)寧嘉祥九頂山養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目、北京太陽城國際老年公寓項(xiàng)目、楓葉正紅醫(yī)養(yǎng)結(jié)合PPP項(xiàng)目、南京湯山留園養(yǎng)老公寓、河南開封民生養(yǎng)老院項(xiàng)目。九個案例有成功運(yùn)營的案例,也有失敗的案例,并且案例的信息全面可靠,基于收集到的案例信息進(jìn)行成功因素分析,結(jié)果見表2。

1.3 基于專家訪談的成功因素補(bǔ)充與修正

將上述文獻(xiàn)分析得到的27個因素以及案例研究補(bǔ)充的5個因素進(jìn)行匯總整理,總共得到關(guān)鍵成功因素32個。為保證成功影響因素建立的可靠性,通過專家訪談對所建立的影響因素進(jìn)行補(bǔ)充與修正。分別詢問了6位專家學(xué)者,其中4位是對養(yǎng)老地產(chǎn)項(xiàng)目、PPP項(xiàng)目相關(guān)領(lǐng)域有深入研究的教授,1名為某國企投資開發(fā)公司管理人員,參與過多個養(yǎng)老地產(chǎn)項(xiàng)目,1名為工程咨詢機(jī)構(gòu)從業(yè)人員,從事PPP相關(guān)研究,對PPP項(xiàng)目認(rèn)識較為深刻。6位專家基于多年科研和工作經(jīng)驗(yàn)對上述因素提出修改和補(bǔ)充的建議。

專家指出,“社會資本的運(yùn)營管理能力”與“長期穩(wěn)定及良好的運(yùn)營維護(hù)”在內(nèi)容上重復(fù),顯得冗雜,社會資本的運(yùn)營管理能力涵蓋內(nèi)容更為全面,并且后者在搜集到的文獻(xiàn)中認(rèn)可度較低,建議刪除后者,保留前者。“穩(wěn)定的政治和社會環(huán)境”表述過于籠統(tǒng),政治和社會方面的支持具體體現(xiàn)在政府提供的相關(guān)政策,例如為養(yǎng)老項(xiàng)目提高稅收優(yōu)惠,以此提高社會資本項(xiàng)目參與的積極性,因此可將該要素歸于“政策支持力度”中,而不再單獨(dú)作為一項(xiàng)成功要素列出。老年人作為養(yǎng)老地產(chǎn)項(xiàng)目的最終使用者,其是否愿意接受養(yǎng)老地產(chǎn)對項(xiàng)目的成功有很大的影響,因此專家建議補(bǔ)充要素“老年人對養(yǎng)老地產(chǎn)的接受程度”。同時,項(xiàng)目是否有顯著的經(jīng)濟(jì)社會效益對其成功也存在影響,因此也將其作為補(bǔ)充。最后,根據(jù)養(yǎng)老地產(chǎn)的行業(yè)特點(diǎn)對成功因素的命名做出體現(xiàn)其行業(yè)性的修改。因此對32個因素進(jìn)行調(diào)整補(bǔ)充,共計刪除2個,增加2個因素,最終得到32個成功影響因素,整理匯總得到成功影響因素清單,如表3所示。

表3 成功影響因素清單

2 基于因子分析的關(guān)鍵成功因素確定

2.1 問卷設(shè)計與數(shù)據(jù)收集

根據(jù)表3的關(guān)鍵成功因素清單,采用李克特量表5分度量編制出包含所有因素在內(nèi)的調(diào)查問卷,邀請專業(yè)人員根據(jù)自身對相關(guān)項(xiàng)目的認(rèn)知情況對因素的重要程度進(jìn)行打分,研究32個因素對項(xiàng)目的影響程度。

問卷采用線上、線下兩種發(fā)放形式,以線上網(wǎng)絡(luò)問卷形式為主,主要通過微信、郵件等線上交流工具發(fā)放。發(fā)放對象為參與過養(yǎng)老地產(chǎn)PPP項(xiàng)目建設(shè)的相關(guān)從業(yè)人員和有相關(guān)研究經(jīng)歷的學(xué)者,包括政府相關(guān)機(jī)構(gòu)及社會資本方參與PPP項(xiàng)目管理實(shí)施的人員、相關(guān)咨詢機(jī)構(gòu)的人員、高校以及科研機(jī)構(gòu)的專家教授、研究生等。

共發(fā)放問卷200份,回收157份,剔除填寫不完整、態(tài)度敷衍等無效問卷5份,共收集到有效問卷152份,有效回收率76%。被調(diào)查者的個人背景統(tǒng)計情況如表4所示。

表4 調(diào)查樣本的背景信息

2.2 調(diào)查問卷統(tǒng)計分析

2.2.1信度分析

在對問卷的統(tǒng)計結(jié)果展開分析之前,首先需要采用Cronbach’sα系數(shù)進(jìn)行信度檢驗(yàn)。通常,可以接受的Cronbach’sα系數(shù)數(shù)值范圍是大于0.7,達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)則認(rèn)為數(shù)據(jù)具有使用價值。該問卷的檢驗(yàn)結(jié)果顯示Cronbach’sα系數(shù)為0.912,所屬范圍表明數(shù)據(jù)可信度極高,不需修訂,符合數(shù)據(jù)具有良好可靠性的標(biāo)準(zhǔn),可以做進(jìn)一步研究分析。

2.2.2描述性統(tǒng)計分析

根據(jù)152份有效問卷的各項(xiàng)數(shù)據(jù),利用SPSS 26.0統(tǒng)計軟件可以得到各調(diào)查項(xiàng)的打分均值和標(biāo)準(zhǔn)差,其中均值可作為各因素重要性排序的依據(jù),標(biāo)準(zhǔn)差則代表各專家學(xué)者對調(diào)查項(xiàng)的認(rèn)知程度的一致性大小,標(biāo)準(zhǔn)差越小說明變量的離散程度越低,被調(diào)查者觀點(diǎn)一致性越高。根據(jù)各因素均值的大小得到32個因素的重要性排序,見表5。

表5 描述性統(tǒng)計

從表5可以看出,各調(diào)查項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)差整體偏低,說明專家學(xué)者們對問卷中調(diào)查項(xiàng)的重要程度的認(rèn)知較為相似,指標(biāo)精確度較高;根據(jù)32個關(guān)鍵成功因素的排序情況可知,有28個因素的平均值大于3分,說明問卷作答者普遍認(rèn)為這28個因素對養(yǎng)老地產(chǎn)PPP項(xiàng)目的成功影響較為深入,而明確合理的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、對養(yǎng)老地產(chǎn)最終使用者的咨詢、公私雙方的出資比例、政府項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)這4個因素的得分均值在3分以下,說明這些因素對項(xiàng)目的成功影響并不十分突出,因此將上述4個因素予以剔除。對經(jīng)過篩選處理的關(guān)鍵成功因素重新編號,見表6。

2.3 因子分析

2.3.1KMO和球形檢驗(yàn)

在因子分析前,需要對各變量之間的線性相關(guān)程度進(jìn)行判斷。利用SPSS軟件對數(shù)據(jù)進(jìn)行效度檢驗(yàn),根據(jù)得到的KMO值和Bartlett 球形檢驗(yàn)值進(jìn)行分析,結(jié)果顯示KMO值為0.845,且顯著性系數(shù)小于0.05,因此認(rèn)為數(shù)據(jù)效度良好,可進(jìn)行因子分析。

2.3.2主成分分析法提取公因子

采用主成分分析法對28個關(guān)鍵成功因素進(jìn)行降維處理,最終提取了7個特征值大于1的主成分,見表7?？梢钥吹?表中共有7個特征值大于1的因子,其旋轉(zhuǎn)后的方差解釋率分別為22.504%、15.812%、12.362%、8.935%、5.836%、5.345%、4.902%,通常情況下累計方差解釋率大于60%即代表分析結(jié)果較好,本研究提取的7個因子的總方差解釋率為75.696%,說明公因子的提取比較可靠。

表7 方差解釋表

在獲得總方差之后,采用方差最大旋轉(zhuǎn)法得到表8。從該矩陣可以看出,每個變量因素分別對應(yīng)7個因子載荷值,選取橫向因子荷載值中絕對值最大的數(shù)值,其縱向?qū)?yīng)的即是與之緊密程度最高的主成分,因此歸屬于該主成分。將每個主成分縱向?qū)?yīng)最大因子載荷的因素歸并到一起,并根據(jù)數(shù)據(jù)處理的一般規(guī)則,剔除在所歸屬的某個主成分上荷載值小于0.5的因素。經(jīng)過對比確定,刪除S21、S22、S24、S28共4項(xiàng)因素,最終保留24項(xiàng)關(guān)鍵成功因素。

表8 旋轉(zhuǎn)成分矩陣表

2.3.3因子解釋與命名

根據(jù)旋轉(zhuǎn)成分矩陣表,對提取的7個公因子進(jìn)行重新命名。

公因子C1包含4個關(guān)鍵成功因素:S3、S5、S10、S13,這些因素均與政府的行為、能力有關(guān),因此將主成分C1命名為政府方因素;公因子C2包含3個成功因素:S7、S11、S14,這些因素均與社會資本方的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)、能力有關(guān),因此將主成分C2命名為私營主體因素;公因子C3包含4個成功因素:S2、S16、S20、S23,這4項(xiàng)因素均與項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)有關(guān),因此將主成分C3命名為交易結(jié)構(gòu)因素;公因子C4包含3個成功因素:S25、S26、S27,這些因素均體現(xiàn)了項(xiàng)目規(guī)劃定位的一些基本特征,因此將主成分C4命名為項(xiàng)目自身特征因素;公因子C5包含4個成功因素:S4、S6、S9、S19,這些因素均與社會公眾的支持以及項(xiàng)目所處的環(huán)境有關(guān),因此將主成分C5命名為社會支持與項(xiàng)目環(huán)境因素;公因子C6包含3個成功因素:S1、S8、S12,這些因素均與政策、法律以及相關(guān)程序有關(guān),因此將主成分C6命名為行業(yè)規(guī)制因素;公因子C7包含3個成功因素:S15、S17、S18,這些因素均與前期論證、評估項(xiàng)目是否具有可行性有關(guān),因此將主成分C7命名為項(xiàng)目可行性因素。

2.4 關(guān)鍵成功因素清單

至此,根據(jù)對問卷的相關(guān)數(shù)據(jù)分析,共得到24個關(guān)鍵成功因素,應(yīng)用因子分析將24個因素分為七類,按照其類別進(jìn)行歸類并重新編號列出,具體見表9。

表9 關(guān)鍵成功因素清單

3 ISM-MICMAC分析

3.1 建立解釋結(jié)構(gòu)模型

解釋結(jié)構(gòu)模型法(interpretative structural modeling,ISM)是一種定性定量相結(jié)合的系統(tǒng)分析技術(shù),最早由美國J. Warfield教授提出。利用計算機(jī)技術(shù),以關(guān)聯(lián)矩陣原理為基礎(chǔ),通過有向圖和Matlab的輔助功能,可以實(shí)現(xiàn)將復(fù)雜、無規(guī)律的系統(tǒng)要素層次化、區(qū)域化,將要素分解為多級遞階結(jié)構(gòu)模型,從而條理清晰地揭示系統(tǒng)因素的復(fù)雜關(guān)系。

3.1.1確定鄰接矩陣A和可達(dá)矩陣M

通過專家訪談法邀請6位養(yǎng)老地產(chǎn)PPP項(xiàng)目的專家組成專家小組,對24個關(guān)鍵成功因素做兩兩比較,若Si對Sj有影響,則aij=1,反之a(chǎn)ij=0。經(jīng)過數(shù)輪溝通交流確定其因果關(guān)系,對訪談結(jié)果整理可得鄰接矩陣A。將鄰接矩陣A與單位矩陣I相加,并經(jīng)過多次布爾代數(shù)運(yùn)算,當(dāng)滿足(A+I)n-1≠(A+I)n=(A+I)n+1=M時,即可得到可達(dá)矩陣M?？蛇_(dá)矩陣M不僅可以反映各要素之間的直接影響關(guān)系,而且能夠體現(xiàn)出間接關(guān)系,即Si通過多少要素對Sj產(chǎn)生影響。利用Matlab計算可達(dá)矩陣,結(jié)果見表10。

表10 可達(dá)矩陣

3.1.2層次劃分

根據(jù)可達(dá)矩陣進(jìn)行關(guān)鍵影響因素間的層級劃分,構(gòu)建科學(xué)清晰的層級模型。首先以可達(dá)矩陣M為基礎(chǔ)組成可達(dá)集R(Si)和先行集A(Si),其中R(Si)表示Si所在行中數(shù)值為1的對應(yīng)因素集合,A(Si)表示所在列中數(shù)值為1的對應(yīng)因素集合,同時組成共同集R(ai)∩A(ai),如果滿足R(Si)=R(ai)∩A(ai),對應(yīng)因素即為第一層因素。然后剔除第一層因素重復(fù)上述操作,直到所有元素劃分完畢,最終得到關(guān)鍵成功因素的分級:L1={1, 11, 13, 16, 21, 23}、L2={9, 14, 17, 24}、L3={8, 12, 18}、L4={4, 6, 10, 15, 22}、L5={2, 5, 7, 19}、L6={3,20}。根據(jù)可達(dá)矩陣的層級劃分,繪制養(yǎng)老地產(chǎn)PPP項(xiàng)目關(guān)鍵成功因素的層次結(jié)構(gòu)圖,如圖1所示。

圖1 層次結(jié)構(gòu)圖

3.2 MICMAC分析

交叉影響矩陣相乘法(matrices impacts croises-multiplication appliance classement, MICMAC)通常用于分析系統(tǒng)中各因素的關(guān)聯(lián)性問題。通過生成驅(qū)動力-依賴性矩陣,實(shí)現(xiàn)對系統(tǒng)因素的分類,確定出進(jìn)一步管理和干預(yù)的目標(biāo)對象。

將可達(dá)矩陣中各元素所在行對應(yīng)數(shù)值相加得到因素的驅(qū)動力,將列對應(yīng)數(shù)值相加得到因素的依賴性,結(jié)果見表11。并根據(jù)該表格繪制驅(qū)動力-依賴性分類圖,其中橫坐標(biāo)為依賴性,縱坐標(biāo)代表驅(qū)動力,以兩者中最大值的二分之一作為分界線將該圖分為四個區(qū)域:自治型區(qū)域、依賴型區(qū)域、關(guān)聯(lián)型區(qū)域、獨(dú)立型區(qū)域,如圖2所示。

圖2 驅(qū)動力-依賴性分類圖

表11 因素的驅(qū)動力和依賴性值

3.3 結(jié)果分析

3.3.1ISM結(jié)果分析

從圖1可以看出,解釋結(jié)構(gòu)模型將關(guān)鍵影響因素分為6個層級,層級之間為自下而上的遞階關(guān)系。其中,第1層為表層因素,包括合同利益分配等6個直接因素,可以對養(yǎng)老地產(chǎn)PPP項(xiàng)目的成功產(chǎn)生直接影響;第2、3、4層為中層間接因素,包括政府提供擔(dān)保的參與、成熟的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制等12個因素,既受下級因素的影響,又對上級因素產(chǎn)生作用,層層傳遞影響關(guān)系;第5、6層為底層因素,其中第5層包含政府信用、社會資本運(yùn)營管理能力、社會資本經(jīng)驗(yàn)、政策支持力度,第6層為最深層因素,包含政府監(jiān)管力度和健全完善的法律政策。上述6項(xiàng)因素為根源因素,在項(xiàng)目管控時應(yīng)優(yōu)先考慮上述因素,并采取針對性的措施推動項(xiàng)目的成功。

從整體上看,該ISM模型的作用機(jī)理存在三個特點(diǎn)。①該ISM模型被劃分為6個層級,作用深度大且結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜,如果要實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目成功,僅控制第一層級的因素即首層的直接關(guān)鍵影響因素,是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,直接影響因素受系統(tǒng)中多方面因素的影響,其問題的解決依賴于能對其產(chǎn)生影響的因素的解決。②該ISM模型中,多個因素存在跨層交互作用,如位于L6的健全完善的法律體系既對L5層的政府信用起作用,又對L3層穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)揮作用,跨層交互作用顯示,某個關(guān)鍵成功因素受不止一個因素的影響,且不同因素可能不在同一層級,因此要把控整個項(xiàng)目就要從整體結(jié)構(gòu)出發(fā),通過控制多個層級的因素來實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)把控。③由于該模型中大多數(shù)因素具有多個影響或被影響關(guān)系,作用路徑交叉復(fù)雜,難以通過控制某個因素而使整個模型發(fā)生較大變化,因此該模型的系統(tǒng)穩(wěn)定性較高?；谏鲜鎏攸c(diǎn),項(xiàng)目管理人員要想通過對相關(guān)因素的管控實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的成功,其工作的重點(diǎn)就應(yīng)放在根源因素上,然后在此基礎(chǔ)上統(tǒng)籌多個因素的管理和控制。

在項(xiàng)目管控時,應(yīng)優(yōu)先考慮層級低的因素,若對低層次因素缺乏重視,則難以從根源上實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目的把控。按照管控原則,應(yīng)優(yōu)先考慮第6層級的健全完善的法律體系以及政府監(jiān)管力度,政府監(jiān)管力度首先對第5層級的政府信用產(chǎn)生影響,然后通過政府信用層層傳遞其影響作用,健全完善的法律體系不僅對第5層政府信用產(chǎn)生影響,同時也對第3層穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)揮作用,這兩項(xiàng)因素位于模型的最底層,因此應(yīng)首先關(guān)注健全完善的法律體系以及政府監(jiān)管力度,將其作為項(xiàng)目管理工作的重點(diǎn)來推動項(xiàng)目成功。其次為第5層級的政府信用、社會資本的運(yùn)營管理能力、社會資本經(jīng)驗(yàn)、政策支持力度,這4項(xiàng)因素的管控優(yōu)先級僅次于最底層的兩項(xiàng)因素,需同樣給予重點(diǎn)關(guān)注并采取有效措施。然后按照優(yōu)先管控原則以此類推。綜上,在養(yǎng)老地產(chǎn)PPP項(xiàng)目中,應(yīng)有所側(cè)重地進(jìn)行管控,對于底層根源因素應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注。

3.3.2MICMAC分析

1) 第一象限為自治型區(qū)域,包含10個因素:S4、S6、S8、S9、S10、S15、S17、S18、S21和S22,10個因素的依賴性和驅(qū)動力都相對較低,除S21 為表層因素外,其他因素都是ISM模型的中間層因素。在該區(qū)域重點(diǎn)關(guān)注S6、S10、S15和S22,這4個中間層因素層級較低,位于獨(dú)立型和自治型區(qū)域的分界線上,驅(qū)動力相對較高,能起到較強(qiáng)的中介與關(guān)聯(lián)作用,對上層因素有較大的影響作用。

2) 第二象限為獨(dú)立型區(qū)域,包含6個因素:S2、S3、S5、S7、S19和S20,為ISM模型的深層因素,具有高驅(qū)動力和低依賴性,基本不受其他因素的影響,但對上層因素具有較高的驅(qū)動力。加強(qiáng)對該區(qū)域因素的管理可以對其他因素產(chǎn)生積極作用,從而對養(yǎng)老地產(chǎn)PPP項(xiàng)目的成功產(chǎn)生根本影響。

3) 第三象限為關(guān)聯(lián)型區(qū)域,驅(qū)動力和依賴性都很強(qiáng)。以上24個因素均不在其中,說明選取的因素獨(dú)立性強(qiáng)、穩(wěn)定性好,因素間不存在模糊關(guān)聯(lián)。

4) 第四象限為依賴型區(qū)域,包含8個因素:S1、S11、S12、S13、S14、S16、S23和S24,其中大部分因素都屬于表層直接影響因素,依賴性強(qiáng)、驅(qū)動力弱,受下層因素的影響大,對養(yǎng)老地產(chǎn)PPP項(xiàng)目的成功能產(chǎn)生直接影響。

4 建 議

基于上述分析,確定S2、S3、S5、S7、S19、S20是養(yǎng)老地產(chǎn)PPP項(xiàng)目成功的首要因素。為促進(jìn)養(yǎng)老地產(chǎn)PPP項(xiàng)目的成功,圍繞上述因素從國家政策、地方政府及社會資本三方面提出建議。

4.1 國家政策層面

1) 健全系統(tǒng)配套的支持政策

國家應(yīng)深入了解養(yǎng)老地產(chǎn)PPP項(xiàng)目現(xiàn)階段的發(fā)展特點(diǎn),積極出臺相關(guān)政策助推養(yǎng)老地產(chǎn)PPP項(xiàng)目健康發(fā)展,同時確保政策落地,提高社會資本參與的積極性。優(yōu)化養(yǎng)老政策環(huán)境,我國出臺了大量財政稅收政策,如2016年開始執(zhí)行的《財政部 稅務(wù)總局關(guān)于明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)免征增值稅等政策的通知》,2021年6月又發(fā)文延長免征期至2023年12月31日。但由于具體規(guī)定不夠清晰、對于激勵機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)范圍界定不清等原因,使得有些措施在實(shí)施中效率低下,因此,國家在提供政策支持的同時,也要保證政策的高效實(shí)施。首先要細(xì)化現(xiàn)有的優(yōu)惠政策,如分層次優(yōu)化養(yǎng)老地產(chǎn)稅收優(yōu)惠力度,將入住率和收入作為區(qū)分養(yǎng)老地產(chǎn)級別的參考因素,規(guī)定不同級別可以享受差異性的養(yǎng)老稅收優(yōu)惠。梳理相關(guān)的規(guī)范性文件,統(tǒng)一修改內(nèi)容相互矛盾或模糊的規(guī)定,將一些零散細(xì)碎的政策變成系統(tǒng)性的機(jī)制。同時,加大優(yōu)惠政策執(zhí)行的監(jiān)管力度,確保各項(xiàng)優(yōu)惠措施能精準(zhǔn)落地養(yǎng)老地產(chǎn)。其次健全中央到地方各級政府的財政激勵機(jī)制,提高專項(xiàng)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)以促進(jìn)養(yǎng)老項(xiàng)目落地。

在政策制定的過程中,將社會公眾的意見考慮在內(nèi),提高社會公眾的參與度。大部分政策在制定時,沒有征求養(yǎng)老地產(chǎn)實(shí)際利益相關(guān)者的意見,導(dǎo)致政策與老年人及項(xiàng)目開發(fā)主體的實(shí)際需求相去甚遠(yuǎn),最終使得政策落地的可操作性不強(qiáng)。因此,在制定相關(guān)政策時,應(yīng)通過充分調(diào)研、事前向社會公眾發(fā)布征求意見稿等形式,征求老年人及開發(fā)主體的意見,同時,考慮到大部分利益相關(guān)者可能參與的積極性不高,導(dǎo)致具體實(shí)施效果不理想,因此在該過程中應(yīng)考慮給公眾發(fā)放福利獎勵,提高其參與的積極性,最大限度地達(dá)成政府和社會公眾的政策共識,克服信息不對稱問題,提高政策可操作性。

2) 健全完善的法律體系

健全完善的法律體系是養(yǎng)老地產(chǎn)PPP項(xiàng)目建設(shè)和發(fā)展的重要保證,通過建立一套全面的法律制度為項(xiàng)目提供法律保護(hù),可以規(guī)范參與主體的權(quán)利義務(wù),降低項(xiàng)目的法律風(fēng)險。反觀當(dāng)下,還沒有一部針對養(yǎng)老地產(chǎn)PPP項(xiàng)目的專門法律,建議在充分調(diào)研以及借鑒美國、日本等國家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上完善法律框架,消除可能的矛盾點(diǎn),對模糊不清的概念統(tǒng)一定義。采納社會各界意見,在與現(xiàn)行法律相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上推動養(yǎng)老地產(chǎn)PPP項(xiàng)目專項(xiàng)法落地。研究不同運(yùn)作模式、資本結(jié)構(gòu)的養(yǎng)老地產(chǎn)PPP項(xiàng)目適用的全生命周期標(biāo)準(zhǔn)化操作流程,在項(xiàng)目的建設(shè)、服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)營、定價機(jī)制等方面明確界定公司雙方的責(zé)任義務(wù)以及要承擔(dān)的風(fēng)險,將稅收優(yōu)惠等激勵機(jī)制、政府監(jiān)督機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制上升為法律,從法律層面為政策執(zhí)行提供支撐保障。同時,建議制定行業(yè)規(guī)制法律約束參與主體的行為,以法律為抓手解決政府失信、盲目建設(shè)等問題,也要出臺相應(yīng)的養(yǎng)老行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范,完善社會資本準(zhǔn)入機(jī)制,嚴(yán)格篩選社會資本,建立項(xiàng)目管理能力評價體系,選擇綜合能力強(qiáng)且信譽(yù)高的社會資本,提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻,提高養(yǎng)老地產(chǎn)的質(zhì)量及服務(wù)品質(zhì),營造高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)環(huán)境。

4.2 地方政府層面

在項(xiàng)目實(shí)施的整個過程中,政府部門要做好養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的監(jiān)督管理工作,避免項(xiàng)目因監(jiān)管不到位而出現(xiàn)問題。首先,提高項(xiàng)目監(jiān)管能力,出臺監(jiān)管政策,清晰劃分政府監(jiān)管部門的職責(zé),對養(yǎng)老項(xiàng)目的全過程進(jìn)行監(jiān)管,如招投標(biāo)階段嚴(yán)格評估投標(biāo)單位的各項(xiàng)能力,運(yùn)營階段制定一套行之有效的質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)體系,健全監(jiān)管機(jī)制;同時,建議開展監(jiān)督評價工作,引入相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),將監(jiān)督管理工作細(xì)化到每個評價指標(biāo)上,并使用動態(tài)機(jī)制,保證監(jiān)管工作更加規(guī)范化;另外,傳統(tǒng)的監(jiān)管方式僅依靠政府監(jiān)管,主體單一,建議引入市場和社會兩大主體作為第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu),構(gòu)建三方互為支撐的協(xié)同監(jiān)管新格局[24],這其中不僅涉及政府和社會資本,老齡群體以及新聞媒體、行業(yè)協(xié)會等也作為監(jiān)督主體參與其中。各方根據(jù)自身利益從不同角度進(jìn)行監(jiān)管,如政府方需關(guān)注是否背離公益屬性,社會資本關(guān)注優(yōu)惠政策能否兌現(xiàn),其他相關(guān)方則關(guān)注項(xiàng)目的評估是否真實(shí)合理等。其次,規(guī)范行業(yè)監(jiān)管機(jī)制,地方政府應(yīng)加強(qiáng)對養(yǎng)老地產(chǎn)項(xiàng)目服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管,從食品安全、醫(yī)療護(hù)理服務(wù)、價格、日常生活照料等關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手實(shí)施檢查,并公開檢查結(jié)果,同時建立舉報投訴制度,為老年群體提供解決問題的依據(jù)和渠道。

在PPP項(xiàng)目中,政府失信是導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的重要原因。對此,首先要加強(qiáng)前期的財力論證,避免過度承諾,并完善自身的組織管理體系,及時調(diào)整項(xiàng)目實(shí)施中的政府行為。同時,建立政府、企業(yè)信用記錄,確保雙方做出的承諾符合實(shí)際情況。加大對政府失信官員的懲罰力度,并將失信行為作為業(yè)績考核的重要依據(jù),避免其濫用職權(quán);建立賠償機(jī)制,若損失是由政府失信行為造成的,則應(yīng)對私人部門進(jìn)行賠償。

4.3 社會資本層面

社會資本的運(yùn)營管理能力以及相關(guān)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)積累是PPP項(xiàng)目成功且順利運(yùn)營的關(guān)鍵,社會資本的相關(guān)能力越強(qiáng),項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)的優(yōu)勢越明顯。社會資本應(yīng)提高自身融資、建設(shè)及運(yùn)營管理能力,拓展多元化的融資渠道,降低融資成本,有效管理項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施,強(qiáng)化運(yùn)營管理。要對項(xiàng)目進(jìn)行精準(zhǔn)定位,借鑒成功案例的優(yōu)秀做法,著重學(xué)習(xí)和吸收類似項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn),要以老年人的需求為出發(fā)點(diǎn),認(rèn)真研究其對于住房、配套設(shè)施及服務(wù)的需求。完善項(xiàng)目績效考核體系,考慮到項(xiàng)目的直接受眾為有養(yǎng)老需求的老年人,因此將老年人納入考核評價主體,避免出現(xiàn)考核虛假片面的情況。提高養(yǎng)老服務(wù)水平,培養(yǎng)專業(yè)的管理服務(wù)團(tuán)隊。加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才的選拔,并進(jìn)行崗前培訓(xùn),培訓(xùn)內(nèi)容既要包括專業(yè)醫(yī)療護(hù)理、健康管理知識,也要包括基礎(chǔ)的禮儀規(guī)范等,培訓(xùn)教材要貼合實(shí)際,例如現(xiàn)階段可以選擇疫情防控知識普及、老年康體指導(dǎo)等相關(guān)教材。同時,建議推廣智能化服務(wù),指導(dǎo)老年人使用智能化產(chǎn)品,實(shí)現(xiàn)共享資源相互配合,增強(qiáng)社會資本綜合能力。

5 結(jié) 語

為促進(jìn)養(yǎng)老地產(chǎn)PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展,本文首先基于現(xiàn)有文獻(xiàn)和案例分析得到了初步的成功影響因素,結(jié)合專家訪談對獲取的因素進(jìn)行修改整理,得到了32個成功影響因素,通過因子分析與ISM-MICMAC模型,對關(guān)鍵成功因素進(jìn)行深入分析,探究各因素對項(xiàng)目成功的作用機(jī)理。最后,確定深層次因素,即健全完善的法律體系、政策支持力度、政府信用、社會資本的運(yùn)營管理能力、社會資本經(jīng)驗(yàn)、政府監(jiān)管力度是影響項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素,并從國家政策、地方政府、社會資本三方面提出針對性的建議。