鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下易地扶貧搬遷資金退出路徑研究

劉荔穎

（福建建工集團(tuán)有限責(zé)任公司 福建福州 350003）

一、引言

我國是世界上最大的發(fā)展中國家，長期致力于消除貧困問題，組織實(shí)施了人類歷史上規(guī)模最大、力度最強(qiáng)、惠及人口最多的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，經(jīng)過全國人民共同努力，到2020年底，我國如期完成了新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9 899 萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832 個(gè)貧困縣全部摘帽，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對(duì)貧困的艱巨任務(wù)。從2001 年開始陸續(xù)組織開展的易地扶貧搬遷是脫貧攻堅(jiān)的“頭號(hào)工程”和標(biāo)志性工程，“十三五”期間易地扶貧搬遷中央預(yù)算內(nèi)投資800億元，專項(xiàng)建設(shè)基金、地方政府債券、中長期低息貸款等融資資金5 200億元，此外還有地方因同步搬遷而投入的財(cái)政資金、搬遷對(duì)象自籌資金等，搬遷人口超960 萬人，建成集中安置點(diǎn)約3.5萬個(gè)，建設(shè)安置住房266 萬余套，生產(chǎn)生活條件得到全面改善。《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃的通知》（發(fā)改地區(qū)〔2016〕2022 號(hào)）等文件明確易地扶貧搬遷資金采用省級(jí)投融資主體“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的資金運(yùn)作模式，雖然政府文件對(duì)“統(tǒng)貸”資金運(yùn)作流程進(jìn)行具體規(guī)范，但是對(duì)“統(tǒng)還”并未明確規(guī)定，僅是要求省級(jí)政府出臺(tái)相關(guān)政策支持投融資主體還貸，到底是省投融資主體或是縣投融資主體自主還貸，還是省財(cái)政抑或是縣財(cái)政安排預(yù)算資金還貸，并沒有明確統(tǒng)一的規(guī)定。隨著一些搬遷資金陸續(xù)開始分期還本甚至到期還本，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，既要鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，又要遵循市場(chǎng)化運(yùn)作，探究科學(xué)合理、符合實(shí)際的易地扶貧搬遷資金退出路徑，是學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界迫切需要應(yīng)對(duì)的一項(xiàng)重要命題。

需要明確的是，本文研究對(duì)象僅限于地方政府債券、專項(xiàng)建設(shè)基金和中長期低息貸款等市場(chǎng)化的融資資金，而中央預(yù)算內(nèi)投資、地方政府投入的財(cái)政資金屬于政府用于開展公共服務(wù)的補(bǔ)助性支出，不在本文探究范圍。搬遷對(duì)象自籌資金，一方面用于彌補(bǔ)資金不足，另一方面體現(xiàn)安置住房的權(quán)利主體和責(zé)任主體且有利于調(diào)動(dòng)搬遷群眾自主意識(shí)，也不屬于本文研究對(duì)象。

資金退出是一個(gè)廣義的概念，可以是按約定還貸，也可以指融資資金的展期、核銷、重組、置換、再融資等，除按約定還貸和再融資屬于常規(guī)情形外，其他均是企業(yè)無法償債而采取債務(wù)重整的非常規(guī)行為。脫貧攻堅(jiān)成果來之不易，不宜盲目強(qiáng)行退出資金，而是要尋找合適路徑，把持續(xù)鞏固成果與鄉(xiāng)村振興工作相銜接，這是社會(huì)所關(guān)切的，也是本文研究的特殊之處。本文主要是站在市場(chǎng)化運(yùn)作投融資主體的角度，而不是金融機(jī)構(gòu)、債券和基金投資者或中介機(jī)構(gòu)（如發(fā)行承銷商）的角度，尋求相對(duì)穩(wěn)妥的搬遷資金退出路徑，避免市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)。資金退出的最終責(zé)任承擔(dān)主體及其責(zé)任分擔(dān)是退出路徑的關(guān)鍵所在，到底是省還是縣承擔(dān)，是財(cái)政兜底還是投融資主體以市場(chǎng)化運(yùn)營償還，是到期歸還、展期還是再融資，這些都應(yīng)充分透徹地分析和研究。

據(jù)地方政府公布的信息，一些省份易地扶貧搬遷資金規(guī)模較大，少則幾十億元，多則達(dá)數(shù)百億元。這些資金的償還不僅要符合資金管理的基本規(guī)律，按契約精神和市場(chǎng)通行做法，也應(yīng)充分考慮投融資主體乃至貧困地區(qū)的現(xiàn)實(shí)財(cái)力，不宜簡(jiǎn)單粗暴地用行政手段，而是要全面系統(tǒng)地構(gòu)架退出路徑。作為一項(xiàng)新課題，目前國內(nèi)外幾乎沒有直接與之相關(guān)的研究文獻(xiàn)，多是間接資料，如政府融資平臺(tái)、地方政府債務(wù)、扶貧資金政策評(píng)估或績(jī)效評(píng)價(jià)、扶貧貸款風(fēng)險(xiǎn)管理、鄉(xiāng)村振興政策等。誠如前文所述，易地扶貧搬遷資金退出路徑的研究政策性較強(qiáng)，學(xué)科理論體系交叉融合，既要從學(xué)術(shù)學(xué)理角度闡述，又要充分考慮現(xiàn)實(shí)情況。本文以F 省為例，介紹投融資主體的法律關(guān)系、搬遷資金結(jié)構(gòu)及資金流向，分析易地扶貧搬遷資金退出過程中存在的問題，闡述資金退出應(yīng)遵循的基本原則，努力探究科學(xué)合理、符合實(shí)際的易地扶貧搬遷資金退出路徑，為政府決策提供一些具體的思路和框架建議。

二、F省易地扶貧搬遷資金使用情況及存在的問題

（一）F省投融資主體及其資金情況

根據(jù)國家文件要求，F(xiàn)省依托某省屬國有企業(yè)，設(shè)立省級(jí)扶貧開發(fā)投融資主體，與依托單位的業(yè)務(wù)分隔，實(shí)行封閉運(yùn)行、財(cái)務(wù)獨(dú)立核算、不合并報(bào)表。資金主體間的關(guān)系如下：省發(fā)改、財(cái)政和農(nóng)業(yè)三部門與省投融資主體簽訂政府購買服務(wù)協(xié)議；省投融資主體采取統(tǒng)貸統(tǒng)還模式，負(fù)責(zé)籌集扶貧開發(fā)資金，主要承接地方政府債券、國家專項(xiàng)建設(shè)基金，以及政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)提供的中長期低息貸款，分別簽訂投資合同或借款合同；有搬遷任務(wù)的縣（市）成立縣扶貧開發(fā)投融資主體（或稱“項(xiàng)目實(shí)施主體”），或指定現(xiàn)有平臺(tái)作為投融資主體，縣政府與縣投融資主體簽訂政府購買服務(wù)協(xié)議；縣投融資主體與省投融資主體按照市場(chǎng)化原則簽訂用款協(xié)議，承接地方政府債券、專項(xiàng)建設(shè)基金和低息貸款，并具體開展項(xiàng)目實(shí)施；若對(duì)非建檔立卡的貧困人口實(shí)施易地扶貧搬遷，可由縣投融資主體直接與金融機(jī)構(gòu)簽訂借款合同，使用優(yōu)惠利率，并承擔(dān)還款責(zé)任。如圖1所示。

圖1 易地扶貧搬遷資金主體關(guān)系圖

除中央預(yù)算內(nèi)投資、地方財(cái)政補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)和搬遷對(duì)象自籌資金外，還有省投融資主體運(yùn)作的資金，具體資金流向如圖2 所示。這些資金主要用于搬遷人口住房建設(shè)、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、土地整治和生態(tài)修復(fù)等。

圖2 易地扶貧搬遷資金流向示意圖

省投融資主體運(yùn)作的資金有債券、基金和貸款三塊：（1）地方政府債券。通過省政府發(fā)行地方政府一般債券，作為資本金注入省投融資主體，F(xiàn) 省該資金規(guī)模約8.3 億元，按照建檔立卡貧困戶每人1萬元撥付給有搬遷任務(wù)的縣投融資主體。（2）專項(xiàng)建設(shè)基金。通過政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)發(fā)行金融債而設(shè)立的易地扶貧搬遷專項(xiàng)建設(shè)基金，作為資本金注入省投融資主體，F(xiàn)省該資金規(guī)模約4.2億元。金融機(jī)構(gòu)、省財(cái)政、省投融資主體三方簽訂投資合同，明確投資收益和投資回收安排。省投融資主體將基金按建檔立卡貧困戶每人0.5 萬元撥付給有搬遷任務(wù)的縣投融資主體。（3）中長期低息貸款。根據(jù)有易地搬遷意愿的國家建檔立卡貧困戶申請(qǐng)情況，由省投融資主體按照人均不超過3.5萬元的標(biāo)準(zhǔn)，向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)中長期低息貸款，并簽訂借款合同明確利率和還本付息安排，F(xiàn)省此塊資金規(guī)模約10億元左右，省投融資主體收到貸款資金后再撥付給縣投融資主體。

（二）F省易地扶貧搬遷資金使用存在的問題

1.資金主體償還責(zé)任不明確。易地扶貧搬遷工作中涉及省和縣發(fā)改、財(cái)政和農(nóng)業(yè)等部門，以及投融資主體，還有項(xiàng)目建設(shè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)戶等不同主體，涉及的利益關(guān)聯(lián)方多。雖然省政府明確了各主體的職責(zé)分工，權(quán)利義務(wù)主要通過各類法律文本來規(guī)范和調(diào)整，但是最終的償還責(zé)任主體并不清晰。政府購買服務(wù)協(xié)議由發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)業(yè)三部門（甲方）與同級(jí)投融資主體簽訂，約定由甲方督促各級(jí)政府將本協(xié)議和縣級(jí)購買協(xié)議約定的資金納入年度地方財(cái)政預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃，將三部門統(tǒng)一作為購買主體，到底是哪個(gè)部門來落實(shí)，還是每個(gè)部門各管一塊，是納入省級(jí)還是縣級(jí)財(cái)政預(yù)算也不明確，在實(shí)操中存在困難。

根據(jù)專項(xiàng)建設(shè)基金投資合同、金融機(jī)構(gòu)借款合同約定，省投融資主體負(fù)責(zé)“統(tǒng)貸統(tǒng)還”，即要按投資合同約定支付投資收益和進(jìn)行減資安排，或按借款合同承擔(dān)還本付息責(zé)任，根據(jù)省投融資主體與縣投融資主體的用款協(xié)議，縣投融資主體需按約定支付本息，從中可以看出在整個(gè)資金鏈上，省和縣投融資主體均要直接負(fù)擔(dān)償還責(zé)任。實(shí)務(wù)中，省和縣投融資主體往往不是真正的資金需求方或使用方，僅僅是政府向社會(huì)提供公共產(chǎn)品服務(wù)的“資金通道”，導(dǎo)致資金退出時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清、扯皮推諉的現(xiàn)象，降低資金退出的效率，甚至沒有主體來真正承擔(dān)償還責(zé)任，產(chǎn)生違約風(fēng)險(xiǎn)。

2.資金傳導(dǎo)鏈條長。易地扶貧搬遷資金通過省投融資主體以簽訂用款協(xié)議方式放款至縣投融資主體，資金傳導(dǎo)到縣里后，用款路徑各不相同：如直接撥付至農(nóng)戶或者建設(shè)項(xiàng)目單位；撥付至縣農(nóng)業(yè)部門，再撥付至農(nóng)戶或者建設(shè)項(xiàng)目單位；先撥付至縣財(cái)政部門，再撥付至鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，財(cái)政所撥付至農(nóng)戶或者項(xiàng)目單位等。資金撥付時(shí)，每個(gè)主體需履行多個(gè)程序或簽訂法律文本。

償還資金時(shí)，省投融資主體要向縣里發(fā)布通知，縣投融資主體往往要向財(cái)政或農(nóng)業(yè)部門申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)（或投融資主體以自有資金償還），或許還需社會(huì)公示或地方黨政決策，收到縣財(cái)政資金后再轉(zhuǎn)至省投融資主體，整個(gè)流程下來少則一個(gè)月多則兩三個(gè)月，客觀上為資金退出設(shè)置了障礙。

3.資金來源渠道復(fù)雜。易地扶貧搬遷資金除中央預(yù)算內(nèi)投資和地方財(cái)政補(bǔ)助外，專項(xiàng)建設(shè)基金、債券、貸款三塊資金來源不同，分別來自專項(xiàng)建設(shè)基金的投資者、地方政府債券投資者和政策性金融機(jī)構(gòu)，前兩塊屬于直接融資，第三塊是間接融資，適用的監(jiān)管制度不同。

不同來源的資金，性質(zhì)不同，專項(xiàng)建設(shè)基金和地方政府債券對(duì)金融機(jī)構(gòu)和地方政府而言是債務(wù)性資金，且又是省投融資主體的權(quán)益類資金（至少是具有債務(wù)實(shí)質(zhì)的投資）；資金期限不同，專項(xiàng)建設(shè)基金對(duì)應(yīng)的是政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券，期限20 年，但作為資本金可能第五年就要開始分期減資，二者期限存在錯(cuò)配，地方政府債券的期限從3年到30年不等，中長期貸款期限一般不短于3年，在一個(gè)批次用款中，可能會(huì)包含多種來源渠道、不同期限的資金。資金來源渠道的復(fù)雜性，給易地扶貧搬遷資金日常管理和退出帶來了不少困難。

4.部分縣級(jí)財(cái)力緊張。不論是原國定貧困縣或者省級(jí)貧困縣，其財(cái)政保障能力較弱，甚至一些地區(qū)尚無法保障基本民生、工資和基本運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)前省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不明確，若易地扶貧搬遷資金仍需按規(guī)定全額由縣財(cái)政兜底，縣財(cái)政預(yù)支未來的收入辦當(dāng)前的事情，如果后期土地收益兌現(xiàn)難度增加，到期清償債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)將大幅增加，可能進(jìn)一步傳導(dǎo)產(chǎn)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。若縣投融資主體還款資金沒有及時(shí)到位，省投融資主體就會(huì)形成了相應(yīng)規(guī)模的“應(yīng)收賬款”掛賬，導(dǎo)致主體流動(dòng)資金短缺、流動(dòng)比率下降，還會(huì)導(dǎo)致省投融資主體信用等級(jí)下降等一系列問題，從而阻礙資金退出。因此，易地扶貧搬遷作為政府主導(dǎo)的民生工程，存在著縣級(jí)財(cái)政可承受力不足、難以單方面承擔(dān)償還責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。

5.投融資主體還款能力弱。粟勤等（2021）認(rèn)為，政府融資平臺(tái)定位應(yīng)包含政府出資、獨(dú)立法人及投融資功能三個(gè)要素，其表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)不清晰、依賴地方政府持續(xù)性財(cái)政補(bǔ)貼。對(duì)照來看，雖然一部分省、縣投融資主體未納入政府融資平臺(tái)目錄清單，但其實(shí)際上是充當(dāng)政府融資代理人和職能延伸者的角色，自身財(cái)富創(chuàng)造能力弱，對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼等外部依賴程度高，在現(xiàn)有委托或契約關(guān)系下，政府、投融資主體和金融機(jī)構(gòu)三者成為疊加狀態(tài)的信用關(guān)系。投融資主體是基于政府開展易地扶貧搬遷工作需要而組建，大部分僅是搬遷資金的承接和撥付主體，但是在法律上卻要承擔(dān)搬遷資金的償還責(zé)任，顯然權(quán)利責(zé)任不對(duì)等。

由于F 省多山少地的地理環(huán)境，成片的移民搬遷工程量少，插花安置多，省融資主體效用沒有最大化，沒有真正參與到市場(chǎng)化運(yùn)作。搬遷資金退出主要是依靠縣投融資主體籌得的資金來還本付息，而縣投融資主體也多是政府融資平臺(tái)，這些主體缺乏“造血功能”，市場(chǎng)化程度低、償債能力比較弱，一旦償還出現(xiàn)問題，省投融資主體作為資金出借方將陷入被動(dòng)局面。

當(dāng)前，省和縣投融資主體依靠自身償債存在諸多難點(diǎn)，亟需加快建立通過自身盈利來實(shí)現(xiàn)資金有序退出的市場(chǎng)機(jī)制，具體表現(xiàn)為資產(chǎn)、負(fù)債和經(jīng)營三個(gè)方面。首先，投融資主體資產(chǎn)質(zhì)量不高，資產(chǎn)流動(dòng)性差、變現(xiàn)能力弱，缺乏抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。其次，投融資主體資產(chǎn)負(fù)債率高，缺乏穩(wěn)定的現(xiàn)金流入，經(jīng)營發(fā)展和籌資主要靠債務(wù)性資金。最后，投融資主體經(jīng)營行為體現(xiàn)政府意志，管理方式粗放，經(jīng)營模式可持續(xù)性差，缺乏自身造血功能，難以形成具有競(jìng)爭(zhēng)力的核心能力。

6.尚未建立搬遷資金績(jī)效評(píng)價(jià)。財(cái)政搬遷資金績(jī)效評(píng)價(jià)和專項(xiàng)審計(jì)，有助于提高資金使用效益。但是與財(cái)政資金不同，巨額的信貸資金缺乏科學(xué)統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)和審計(jì)，由于涉及的資金來源渠道繁多、參與主體也多，在管理過程中存在多頭管理現(xiàn)象，各部門、各主體各管一塊，很難做到統(tǒng)籌規(guī)劃。一些資金撥付到縣投融資主體后，是否按規(guī)定分配、使用和管理，是否按要求用于搬遷住房和公共基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，還是被投融資主體挪作他用、償還其他融資等，對(duì)于資金投后效用如何，實(shí)務(wù)中缺乏這方面的鑒定和評(píng)價(jià)工作。

三、易地扶貧搬遷資金退出的總體原則

（一）有利于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果原則

政府在各類文件中反復(fù)強(qiáng)調(diào)“摘帽不摘幫扶”，過渡期5 年乃至更長一段時(shí)間內(nèi)脫貧地區(qū)、脫貧人口的發(fā)展依然面臨內(nèi)部困難挑戰(zhàn)，如部分脫貧人口應(yīng)對(duì)市場(chǎng)和自然風(fēng)險(xiǎn)能力弱、就業(yè)不夠穩(wěn)定、對(duì)政府轉(zhuǎn)移支付依賴程度較高，部分脫貧地區(qū)后續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)依然相對(duì)薄弱、自然條件較差、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈低端等。黃云平等（2020）認(rèn)為，我國建檔立卡貧困搬遷群眾面臨搬遷與設(shè)施配套、安置發(fā)展、就近就業(yè)、綜合改革、社區(qū)治理“五個(gè)不同步”的挑戰(zhàn)，易地扶貧搬遷后續(xù)扶持應(yīng)重點(diǎn)圍繞提升公共服務(wù)均等化水平、產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)減貧、貧困人口就業(yè)脫貧等方面統(tǒng)籌兼顧。由于易地扶貧搬遷資金具有強(qiáng)公共屬性，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果是底線原則，在易地扶貧搬遷資金退出實(shí)施中，要做好返貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，特別是財(cái)力脆弱和基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的地區(qū)，有針對(duì)性地采取必要舉措和扶持政策。

（二）風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任共擔(dān)原則

風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任共擔(dān)是搬遷資金退出的核心原則。易地扶貧搬遷作為各級(jí)政府的事權(quán)和應(yīng)履行的公共支出責(zé)任，從中央到縣鄉(xiāng)都應(yīng)結(jié)合情況制定共擔(dān)方式。若完全由中央和省級(jí)承擔(dān)，部分地區(qū)會(huì)借助政策契機(jī)盲目擴(kuò)大支持范圍和內(nèi)容，造成資金浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)；若完全由基層縣鄉(xiāng)承擔(dān)，會(huì)加劇貧困地區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)，甚至出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，資金退出責(zé)任要建立多主體共同承擔(dān)機(jī)制，做好事權(quán)和支出責(zé)任劃分，政府間建立風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，打破政府兜底預(yù)期。

根據(jù)國家發(fā)改委相關(guān)文件，由市場(chǎng)化運(yùn)作的省投融資主體按照“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式承接貸款，不納入地方政府債務(wù)。一些實(shí)務(wù)工作者疑惑于，到底哪些債務(wù)屬于地方政府債務(wù)，不同情況有不同口徑和標(biāo)準(zhǔn)。賈云潔等（2021）認(rèn)為，目前，我國對(duì)政府隱性債務(wù)的衡量缺乏統(tǒng)一的口徑，導(dǎo)致在對(duì)隱性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)時(shí)沒有一套科學(xué)、合理的參照辦法，采用什么樣的技術(shù)和流程很大程度上依賴于審計(jì)檢查人員的主觀判斷。因地方政府債務(wù)衡量標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致時(shí)常出現(xiàn)“哪些債務(wù)需要財(cái)政負(fù)擔(dān)兜底，哪些是企業(yè)市場(chǎng)行為應(yīng)自主承擔(dān)償還責(zé)任”的疑問。因此，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制的前提條件是要分清楚哪些屬于地方政府債務(wù)，對(duì)于易地扶貧搬遷的三塊資金要分類分級(jí)甄別評(píng)估，明確還款責(zé)任分擔(dān)比例。

（三）市場(chǎng)化運(yùn)行原則

“市場(chǎng)化”一詞頻繁出現(xiàn)在易地扶貧搬遷的各類政府文件和法律文本中。市場(chǎng)化運(yùn)行作為搬遷資金的標(biāo)志性原則，其蘊(yùn)含兩個(gè)方面的含義。一方面，專項(xiàng)建設(shè)基金來源于金融機(jī)構(gòu)公開發(fā)行的金融債券，地方政府債券是省政府公開發(fā)行的一般債券，低息貸款則建立在投融資主體與金融機(jī)構(gòu)基于合同為基本安排的信貸關(guān)系上，這些資金的來源、使用和償還都要遵循市場(chǎng)化原則，尊重資金管理和使用規(guī)律；另一方面，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，脫貧地區(qū)的投融資主體要遵循市場(chǎng)化運(yùn)行原則，挖掘新業(yè)務(wù)，開發(fā)新資源，推進(jìn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，如可開展特色種養(yǎng)業(yè)、新型旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)，不斷充實(shí)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，提升核心競(jìng)爭(zhēng)力，逐漸從政府出資金、注資產(chǎn)向政府負(fù)責(zé)出政策、出服務(wù)轉(zhuǎn)變，逐漸從利潤虧損向主體自主盈虧平衡轉(zhuǎn)變，逐漸從主體完全由財(cái)政負(fù)擔(dān)償還責(zé)任向自主負(fù)擔(dān)償還責(zé)任轉(zhuǎn)變。

四、易地扶貧搬遷資金退出路徑設(shè)計(jì)

易地扶貧搬遷資金退出路徑設(shè)計(jì)要穿透審查，資金償還責(zé)任主體僅指最終或?qū)嶋H償還責(zé)任主體，如財(cái)政撥付資金給投融資主體用于償債，則財(cái)政是償還責(zé)任主體。財(cái)政與同級(jí)投融資主體，在法律上是獨(dú)立的民事責(zé)任主體，應(yīng)做明確區(qū)分，但也應(yīng)考慮財(cái)政與投融資主體在資源分配、資金支持、政策保障等方面現(xiàn)實(shí)情況給予統(tǒng)籌考慮。退出路徑的核心在于確定償還責(zé)任主體和責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，確定了責(zé)任主體和分擔(dān)機(jī)制，則退出的基本脈絡(luò)就顯現(xiàn)出來了。

根據(jù)償還責(zé)任主體的數(shù)量或類別，可分成到期展期或再融資償還（實(shí)質(zhì)上是到期不償還）、完全由財(cái)政承擔(dān)、完全由投融資主體承擔(dān)、2家及以上主體共擔(dān)承擔(dān)等四種路徑。如表1所示。

表1 易地扶貧搬遷資金退出路徑設(shè)計(jì)

路徑一，采取到期展期或再融資償還模式，可根據(jù)資金渠道不同分成三種具體方式。該路徑實(shí)質(zhì)是到期不償還，即具有償還壓力小的優(yōu)點(diǎn)。除地方政府再融資債券已是常規(guī)手段外，該路徑可能存在輿論風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)，在展期或借新還舊過程中可能導(dǎo)致原資金違約，影響投資者和社會(huì)公眾的預(yù)期。因此，除非地方財(cái)政出現(xiàn)嚴(yán)重的償還困難，否則不宜選擇路徑一。

路徑二，采取完全由財(cái)政償還模式，可根據(jù)財(cái)政負(fù)擔(dān)層級(jí)分成兩種具體方式。該路徑財(cái)政償還壓力最大，投融資主體償還壓力最小，實(shí)質(zhì)違背了市場(chǎng)化運(yùn)行的初衷。完全由省財(cái)政負(fù)擔(dān)，將會(huì)不利于發(fā)揮基層主觀能動(dòng)性，導(dǎo)致權(quán)力尋租和資金浪費(fèi)；完全由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，將加劇落后地區(qū)財(cái)政壓力，省級(jí)政府在易地扶貧搬遷中責(zé)任缺失，甚至有可能對(duì)脫貧成果產(chǎn)生不利影響，進(jìn)一步惡化地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境。因此，路徑二并不是優(yōu)選。

路徑三，采用完全由投融資主體償還模式，可根據(jù)投融資主體層級(jí)分成兩種具體方式。該路徑財(cái)政無償還壓力，僅需通過投融資主體自籌資金來償還，最符合市場(chǎng)化運(yùn)行原則，但在實(shí)際中不具有可行性。當(dāng)前投融資主體核心競(jìng)爭(zhēng)不強(qiáng)、市場(chǎng)化收入不足，采用該路徑極可能導(dǎo)致投融資主體“暴雷”，引發(fā)社會(huì)擔(dān)憂。該路徑最終可能會(huì)演變成地方政府來買單，實(shí)質(zhì)上與路徑二最終承擔(dān)主體可能是一致的。

路徑四，是2家及以上主體共擔(dān)償還模式，可根據(jù)共擔(dān)主體數(shù)量分成十一種具體方式。該路徑雖然分成多種具體方式，但是總體遵循了風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則，一定程度上考慮了政府間事權(quán)和支出責(zé)任的合理劃分，部分方式還兼顧了市場(chǎng)化的原則。總體來看，相較前三種路徑更加合理科學(xué)。

采用路徑四，還需通過責(zé)任分擔(dān)比例的確定進(jìn)一步優(yōu)化路徑，主要需要考慮兩個(gè)方面的條件：

條件一，是基于政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分確定基本分擔(dān)比例，結(jié)合縣發(fā)展程度和財(cái)力情況進(jìn)行比例調(diào)整。例如可設(shè)置省、縣基本分擔(dān)比例為4∶6，將縣發(fā)展程度和財(cái)力情況分成極困難、困難、一般、良好等4檔，調(diào)整后分擔(dān)比例可為7∶3、5∶5、4∶6、3∶7?？陀^地說，分擔(dān)比例體系框架設(shè)置較為復(fù)雜，需進(jìn)一步專門探討。如表2所示。

表2 省和縣調(diào)整后分擔(dān)比例

條件二，是對(duì)地方財(cái)政和同級(jí)投融資主體的關(guān)系進(jìn)行確認(rèn)，可按地方財(cái)政對(duì)投融資主體資源分配的情況分成完全資金通道型、主要依靠政府資源傾斜型、部分依靠政府資源傾斜型、無資源傾斜且具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力型等四種情況，賦予相應(yīng)分擔(dān)比例。例如，四種資源分配情況的財(cái)政、投融資主體比例可分別為10∶0、8∶2、5∶5、3∶7，當(dāng)然這個(gè)比例可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)一步探討，甚至可分階段采取不同比例。如表3所示。

表3 財(cái)政和同級(jí)投融資主體分擔(dān)比例

假設(shè)按前述比例，某縣是財(cái)政困難型地區(qū)，省投融資主體是主要依靠政府資源傾斜型模式，縣級(jí)投融資主體是部分依靠政府資源傾斜型模式，即省、縣調(diào)整后分擔(dān)比例為5∶5，省財(cái)政和省投融資主體分擔(dān)比例為8∶2，縣財(cái)政和縣投融資主體分擔(dān)比例為5∶5，則省財(cái)政、省投融資主體、縣財(cái)政、縣投融資主體的分擔(dān)比例為4∶1∶2.5∶2.5。

五、易地扶貧搬遷資金退出路徑建議

（一）科學(xué)合理確定償還責(zé)任主體和分擔(dān)比例

梳理和分析搬遷資金涉及的各類各級(jí)主體直接的法律關(guān)系、權(quán)利義務(wù)和經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)，構(gòu)建優(yōu)化償還責(zé)任主體的基本組合，按照建立現(xiàn)代財(cái)政制度的總體要求，基于政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分，進(jìn)一步理順政府間財(cái)政關(guān)系，建立權(quán)責(zé)匹配關(guān)系，合理確定政府間易地扶貧搬遷責(zé)任分擔(dān)比例。對(duì)于涉及多部門的綜合性工作，要科學(xué)劃分同級(jí)政府不同部門的責(zé)任，如除財(cái)政和投融資主體外，是否由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和發(fā)改委承擔(dān)一定搬遷資金償還責(zé)任，從部門所屬經(jīng)費(fèi)中安排統(tǒng)籌用于償還債務(wù)，值得進(jìn)一步探討。

（二）明確搬遷資金退出工作的牽頭部門

若由省投融資主體負(fù)責(zé)牽頭資金退出工作，由于沒有行政權(quán)力，難以協(xié)調(diào)同級(jí)行政部門和縣財(cái)政，即使確定了各主體的責(zé)任分擔(dān)比例，但是如果一家主體因各種原因?qū)е沦Y金未及時(shí)到位，將影響資金整體退出工作。正如前文所述，易地扶貧搬遷資金涉及主體眾多、資金鏈較長，須明確指定具有牽頭抓總、行政約束力能力的行政主管部門負(fù)責(zé)搬遷資金退出工作，對(duì)于分擔(dān)責(zé)任拒不執(zhí)行的可由牽頭部門提請(qǐng)領(lǐng)導(dǎo)小組研究，一定程度解決推諉扯皮問題，降低反復(fù)協(xié)調(diào)溝通的難度，提高辦事效率。

（三）提前謀劃，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理

易地扶貧搬遷資金退出，主要還是依賴財(cái)政資金，因此要根據(jù)不同性質(zhì)資金，分類做好資金還本付息計(jì)劃，及時(shí)上報(bào)發(fā)改、農(nóng)業(yè)或財(cái)政部門做好償債資金預(yù)算工作，對(duì)已經(jīng)批準(zhǔn)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算要嚴(yán)格執(zhí)行，切實(shí)維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性，按要求和規(guī)定用途安排資金，不得截留、擠占和挪用，切實(shí)做好易地扶貧搬遷資金的退出管理和還本付息工作。由于資金來源多且期限不盡相同，要利用信息化、大數(shù)據(jù)手段，做好搬遷資金數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和核算，打足提前量，將償債資金納入中長期財(cái)政規(guī)劃。

（四）嚴(yán)格按照市場(chǎng)行為落實(shí)資金償還責(zé)任

金融市場(chǎng)是活躍的交換市場(chǎng)，在搬遷資金的退出過程中應(yīng)重視契約精神，發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)配置作用。易地扶貧搬遷資金中的專項(xiàng)建設(shè)資金償還，要符合金融債的有關(guān)規(guī)定，同時(shí)要按投資合同約定做好收益付息和減資安排，若需變更合同要經(jīng)當(dāng)事方協(xié)商同意重新簽訂合同；地方政府一般債券要規(guī)制于財(cái)政部各類規(guī)定和人大批復(fù)的債務(wù)限額，協(xié)調(diào)好一般債券期限和投資期限的關(guān)系，債券到期后省財(cái)政視情況確定是否發(fā)行再融資債券；中長期低息貸款作為間接融資，應(yīng)完全按照借款合同支付利息、償還本金，不宜行政命令強(qiáng)制干預(yù)投融資主體與金融機(jī)構(gòu)間的市場(chǎng)行為。

（五）加快投融資主體市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型

在新的發(fā)展階段明確投融資主體新的經(jīng)營范圍、職責(zé)定位和戰(zhàn)略方向，積極推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，更好發(fā)揮投融資主體的功能作用，實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。特別是，投融資主體要推進(jìn)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，利用區(qū)域資源稟賦，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，培育做大經(jīng)營業(yè)務(wù)，可考慮轉(zhuǎn)向安置區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興等領(lǐng)域。用好直接融資市場(chǎng)，通過發(fā)行公司信用類債券等方式破解融資難題，乃至引入民間資本和戰(zhàn)略投資者，開展混合所有制改革，優(yōu)化內(nèi)部治理體系。