公立高校整體支出績效評價指標構(gòu)建研究

武婧（中國人民大學 北京 100872）

一、背景介紹

績效評價工作非常重要，近年來得到了廣泛的應用?？冃гu價早期主要應用于企業(yè)領(lǐng)域，后來被引入高校領(lǐng)域。相比其他公共事業(yè)部門的活動，高校辦學和產(chǎn)出活動有其特殊性，需要加大研究力度。已有研究成果對績效評價的共性指標探索較多，但鮮有針對高校整體支出績效評價指標體系的研究，因此，緊密圍繞高校辦學規(guī)律和特點，梳理、設計和構(gòu)建公立高校整體支出績效評價指標體系，對已有績效理論加以深化、細化，具有重要的研究價值和現(xiàn)實價值。針對公立高校辦學活動的特殊性，抓住其產(chǎn)出難量化、滯后性、周期長、特色化的評價難點和痛點，本文研究設計了一套基本滿足國家預算績效管理要求、符合高校辦學規(guī)律、簡潔易操作的績效評價指標體系，供教育主管部門、高校整體支出績效評價參考應用。

二、公立高校整體支出績效評價現(xiàn)狀

（一）公立高校整體支出績效評價的重視程度。公立高校收入來源主要是財政撥付的教育經(jīng)費。除項目經(jīng)費以外，財政部門一般會根據(jù)“生均撥款”制度以及有關(guān)標準為各大高校提供經(jīng)費，也就是高校獲得的財政撥款數(shù)額與其財政支出質(zhì)量并無直接的關(guān)聯(lián)，因此長時間以來各大高校對經(jīng)費支出的績效評價工作不夠重視，所以財政支出效果普遍較差。目前，大多數(shù)公立高校仍處在績效評價管理的初級階段，有些公立高校尚未建立支出績效評價管理制度；有些公立高校雖然實行績效評價管理，但也只是淺層次的，因此，全面進行整體支出績效評價管理需要全盤推進、循序漸進。

（二）公立高校整體支出績效評價的導向性功能。教育部2019年印發(fā)的《教育部關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》提出要實施單位整體預算績效管理，這就需要各單位將預算收入和支出全面納入績效管理過程當中，并樹立業(yè)務、財務有機融合的理念。但由于高校在科研能力、師生規(guī)模、基建規(guī)模以及辦學類型等方面差異較大，現(xiàn)階段尚未有統(tǒng)一的屬于公立高校的整體支出績效評價指標體系，只有一些零散的指標，很難準確地體現(xiàn)各大高校的特點，無法起到良好的指導作用，高校的信息需求難以得到滿足。

（三）公立高校整體支出績效評價指標的可操作性。在將各類資源投入到高校教育領(lǐng)域時，可以獲得多種不同產(chǎn)出。同時，公立高校的產(chǎn)出收益有若干種形式，很難只通過經(jīng)濟和貨幣指標等進行簡單評價，因此，在選取評價指標、構(gòu)建評價指標體系的過程中會遇到諸多的困難。加之績效指標設置原則不統(tǒng)一，指標設置與學校發(fā)展目標契合度不緊密，使得績效指標體系設置的科學性、合理性和有效性難以得到保證，操作性不強，可能會對高校發(fā)展造成不利的影響。

三、公立高校整體支出績效評價存在的具體問題

（一）績效評價仍以項目評價方式為主。由于缺少針對某部門或某單位的整體支出績效評價研究及探索，當前公立高校支出績效評價主要還是集中在單個項目領(lǐng)域，同一個單位不同項目支出績效之間缺乏內(nèi)在關(guān)聯(lián)，關(guān)于高校整體支出績效評價的突出成果也較少。因此，目前缺少能夠立足于部門職能、從部門全局角度，按照財政經(jīng)費從投入到產(chǎn)出再到影響的邏輯鏈條，進行全面、深度解析支出績效評價的分析框架。

（二）支出績效評價的邏輯鏈條不夠完整。一方面，公立高校經(jīng)費支出的整體邏輯鏈條應是“投入-過程-產(chǎn)出-效果”，但是當前絕大多數(shù)研究只關(guān)注了投入環(huán)節(jié)，而忽視了產(chǎn)出環(huán)節(jié)，導致指標體系中以數(shù)量型或絕對數(shù)型的產(chǎn)出指標居多，普遍缺少能夠反映產(chǎn)出效果、體現(xiàn)效益的指標。另一方面，財政經(jīng)費支出的合規(guī)性和有效性離不開過程管理，過程管理是整體支出績效評價的重要組成，具體包括：管理制度和組織機構(gòu)是否健全，資金使用是否安全，以及預算調(diào)整情況、經(jīng)費執(zhí)行情況等。當前研究成果基本還是圍繞“投入”和“產(chǎn)出”兩個端口設計指標體系，這在一定程度上忽視了針對過程管理的績效評價。

（三）與高校的職能等結(jié)合不緊密。高校整體支出績效評價應結(jié)合高校支出的流向和特點，但目前結(jié)合高校職能的績效評價探索和應用比較缺乏，很難通過評價指標體系來體現(xiàn)高校在社會服務、科研以及人才培養(yǎng)等方面的職能，在高?？冃гu價“評什么”問題上缺乏針對性的研究和解析。同時，部門整體支出績效評價應從總量、結(jié)構(gòu)和比例等角度考察資金的使用和效益，將財政資金與高校中長期戰(zhàn)略規(guī)劃相融合。但是，目前關(guān)于公立高校支出的績效評價還局限于項目支出，整體支出評價較少，評價的全面性不足，難以從全局角度反映財政資金在高校中長期發(fā)展中起到的作用與貢獻。

（四）支出績效評價與高校建設成效混淆。近年來，由于高校排行榜的社會關(guān)注度高，對績效評價研究也產(chǎn)生了一定影響，主要表現(xiàn)為部分高校支出績效評價研究與應用和高校排行研究相混同。在概念層面上將支出績效與高校建設成效相混淆，在評價結(jié)果層面上將績效水平的優(yōu)勢與高校排位的優(yōu)勢互相綁定，在評價指標方面依賴論文、人才等指標，沒有破除教育評價中唯分數(shù)、唯升學、唯文憑、唯論文、唯帽子這“五唯”的頑瘴固疾。這些因素都會對高校支出績效評價的科學性和應用性產(chǎn)生不利影響，在推動研究成果轉(zhuǎn)化過程中也容易將排行榜的弊端帶入績效評價實際工作之中。

四、公立高校整體支出績效評價指標體系總體設計

（一）設計目標。

1.堅持以立德樹人為根本目標。習近平總書記指出：“要把立德樹人的成效作為檢驗學校一切工作的根本標準，真正做到以文化人、以德育人，不斷提高學生思想水平、政治覺悟、道德品質(zhì)、文化素養(yǎng)?！备咝獙⒘⒌聵淙俗鳛楦緲藴?，力求培育全面發(fā)展的人才，使當代大學生在走出校園后可以滿足社會建設的需求。以此為根本遵循，在構(gòu)建指標體系時將人才培養(yǎng)放在履職效能首位，體現(xiàn)思政課的重要性，設置與思政教育質(zhì)量相關(guān)的評價指標，引導教師沉下心教書育人，要考察教授主講本科生課程情況，堅持“德智體美勞”全面發(fā)展的理念。

2.突出高校辦學的特點。在進行績效考核時，應當關(guān)注教育行業(yè)發(fā)展狀況以及自身的職責情況。因此，高校在構(gòu)建整體支出績效評價指標體系過程中，應圍繞高?；韭毮茉O置運行成本、管理效率、職責履行、社會效益、可持續(xù)發(fā)展等評價指標，并對評價指標進一步細分為二級指標，比如履職效能的“職責履行”指標細分為人才培養(yǎng)、科學研究、國際交流和文化傳承創(chuàng)新等二級指標。在二級指標細化分解過程中，應根據(jù)高校特點進行適應性調(diào)整，比如考慮到高校的主要投入方向是學生，在計算行政管理成本、能源費用等成本支出時可采取“生均”作為調(diào)節(jié)；考慮到教師是學校發(fā)展的核心力量，在“可持續(xù)發(fā)展”指標中可設置“人才隊伍建設”二級指標，重點考察教師隊伍的結(jié)構(gòu)。

3.加強信息化建設與信息共享。充分利用信息技術(shù)和已有數(shù)據(jù)，盡可能與學科評估、“雙一流”建設監(jiān)測數(shù)據(jù)、高等教育基層統(tǒng)計報表等信息內(nèi)容相結(jié)合，盡可能做到數(shù)據(jù)易得可取，將已有信息利用率做到最大化，從而減少高校在整體支出績效評價時統(tǒng)計及填報的工作量。同時，通過信息技術(shù)等方式，提高各環(huán)節(jié)的監(jiān)管質(zhì)量，積極建設信息系統(tǒng)，避免出現(xiàn)數(shù)據(jù)孤島的問題，提高信息采集共享的效率，確保資產(chǎn)部門、財務部門以及業(yè)務部門能夠順利及時地進行溝通與交流。

（二）總體建設思路。

1.設計原則。

全面性：綜合運用定性和定量指標，從不同角度全面評價。評價指標體系要能有效地體現(xiàn)產(chǎn)出效果的情況，全面衡量經(jīng)濟、社會、可持續(xù)性等影響。

導向性：選取的績效評價指標，確保能夠從各方面分別反映學?？冃Э己饲闆r，從而體現(xiàn)教學目標與方向。

可比性：應設置一些共性指標，以此類指標評價同類對象，即能夠在同一范圍內(nèi)實現(xiàn)高校間的可比，從而為對比分析評價結(jié)果提供便利。

適用性：所選指標應通俗易懂、簡便易行，充分利用信息技術(shù)和已有數(shù)據(jù)，盡可能與已有報表、監(jiān)測等指標相匹配，數(shù)據(jù)易得可取，減少高校填報工作量。

2.選擇績效指標的方法。結(jié)合高校整體支出績效的特點，重點對績效指標遴選的方法進行梳理，并在研究框架和指標設計中創(chuàng)新性地加以綜合運用?，F(xiàn)階段在選擇評價指標時應用最為廣泛的方法主要有3E評價法、杠桿管理法及層次分析法等。

（1）3E評價法。3E即經(jīng)濟Economy、效率Efficiency、效益Effectiveness，又稱“3E”系統(tǒng)評價模型，其核心思想是從3E 維度出發(fā)架構(gòu)指標體系，以此反映高校整體支出并對“投入-產(chǎn)出”過程進行測量。首先是經(jīng)濟性，也就是需要考慮投入產(chǎn)出間的關(guān)系，通過此類指標可以體現(xiàn)能否有效節(jié)約資源、創(chuàng)造更大的效益。其次是效率性，即能否實現(xiàn)最大化投入產(chǎn)出比，如效率性較高，那么便說明產(chǎn)出相對較高。最后是效益性，涉及目標和產(chǎn)出間的關(guān)系，通過效益性能夠確定能否在投入資源后滿足經(jīng)營以及政策目標等。經(jīng)濟性重點考察公共資源投入是否節(jié)約，對應指標體系的“運行成本”一級指標；效率性重點考察投入產(chǎn)出比是否合理，對應指標體系的“管理效率”一級指標；效益性重點考察產(chǎn)出的實際成效是否達到預期目標，對應指標體系的“職責履行”“社會效益”及“服務滿意度”3個一級指標。3E評價法以3E維度為研究視角，將高校整體支出績效的各個方面從理論上進行了有機銜接，確保指標體系設計滿足邏輯性、合理性和科學性。

（2）標桿管理法。標桿管理法是政府和業(yè)界較多采用的一種管理模式，具有如下特性和優(yōu)點：首先，有利于高校制定規(guī)范有效的管理績效評估標準，推動高校整體支出績效評價的落地；其次，通過設定對比標桿以及具體目標，推動高校尋找具有可操作性的實踐路徑，提升高校整體支出的績效；最后，合理使用標桿管理法，有利于從多個層面促進高校全面質(zhì)量管理實施。采用標桿管理法可以在構(gòu)建整體支出績效指標過程中，轉(zhuǎn)變以往以質(zhì)性評價為主的方式，轉(zhuǎn)而以國家有關(guān)要求及高校發(fā)展的成長性作為主要依據(jù)。考察未來發(fā)展?jié)摿?，可設置“可持續(xù)發(fā)展能力”一級指標；使雙一流目標與五年規(guī)劃產(chǎn)生聯(lián)系，可在“職責履行”一級指標下設置“目標執(zhí)行”二級指標，在考察目標完成質(zhì)量的基礎(chǔ)上，凸顯目標設置質(zhì)量。通過增加更多的量化評價內(nèi)容，更好地實現(xiàn)績效評價的可比性，滿足績效評價實施的具體要求。

（3）層次分析法。使用層次分析法，首先需要通過分解的方式使某一復雜的問題成為若干部分（一級指標），然后再繼續(xù)細分，進一步分解為多指標的層次（二級指標），通過排列出子目標、主線以及框架層等，求得各元素相對于上一層次對應指標的重要程度以構(gòu)建研究模型。通常來講，我們是按照指標分解、比較判斷、綜合思維的方式進行決策。模型中的框架層屬于綜合性的指標，主線層屬于分類的指標，最后一層屬于單項指標（三級指標）。在層次分析法中，各層級的指標權(quán)重設置最后都會以直接或間接的方式影響到最終評價結(jié)果，同時，在各層級中的每一個指標因素對最終結(jié)果的影響，能夠比較清晰、明確地進行量化評價。

3.結(jié)構(gòu)框架。高校整體支出績效評價指標體系應圍繞預算管理建立。在對預算績效進行評價時選擇服務滿意、發(fā)展能力、管理質(zhì)量以及成本等方面的指標。

4.應用架構(gòu)設計。在遵循高等教育規(guī)律的基礎(chǔ)上，圍繞高校的職能及特點，按“全面性、導向性、可比性、適用性”的原則，設置各級指標。一級指標為框架層，設計6 項指標；二級指標為主線層，凸顯高校特點，屬于對一級指標的進一步細化分解，共有16項指標；三級指標為子指標層，為單項評價指標，最終細化為42個指標。通過對上述各類指標的運用，可以綜合衡量本單位整體預算績效，充分體現(xiàn)全過程管理的各個環(huán)節(jié)，全面反映、綜合評價整體支出績效。各指標情況具體如上頁表1所示。

五、總結(jié)

本文圍繞協(xié)同育人與立德樹人根本目標，以教育質(zhì)量的提升作為關(guān)注的重點，將作為非盈利性事業(yè)單位、教育經(jīng)費來源大多是財政性教育經(jīng)費等特點融入指標體系設計中，尊重高校辦學規(guī)律，構(gòu)建符合高校特點的指標體系。相比已有學科評估指標體系、績效評價體系等，本文建立的公立高校整體支出績效指標體系具有突出“全過程管理”創(chuàng)新理念的特點。在設計該指標體系時，不關(guān)注某個預算項目的產(chǎn)出和影響，而是以資金流向的整體產(chǎn)出和影響進行考察，突出績效的整體性，避免分項目割裂。本文建立的指標體系，在評價產(chǎn)出和影響規(guī)模的同時，也注重質(zhì)量指標，使得評價更全面，避免形成過度追求“數(shù)量”的績效導向；突出定量與定性相結(jié)合的特點，對于可量化評價的內(nèi)容，優(yōu)先選用定量指標，對難以量化評價的，采用可測量、可評價的定性指標，綜合進行評價，既保證指標體系有硬性約束，也保證指標體系全面不走偏。