參與全球治理的可貴嘗試
——可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)審計(jì)的歷程、特色與經(jīng)驗(yàn)

周維培（教授/博士） 雍玉琪

（南京審計(jì)大學(xué)政府審計(jì)學(xué)院 江蘇南京 211815）

一、引言

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、提高人民生產(chǎn)生活質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)是高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。自2015年聯(lián)合國通過《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》以來，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)審計(jì)一直受到國際社會(huì)的密切關(guān)注。可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)審計(jì)是一項(xiàng)涉及多主體協(xié)同參與的系統(tǒng)性工程，國家審計(jì)通過對公共資金全方位監(jiān)督的優(yōu)勢，在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)體系中發(fā)揮著獨(dú)特的作用（劉家義，2015）［1］。

雖然國內(nèi)外最高審計(jì)機(jī)關(guān)越來越多參與到可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)審計(jì)實(shí)踐，但現(xiàn)有研究對不同國家審計(jì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)缺少跨國層面的比較分析與歸納總結(jié)。如何將世界審計(jì)組 織①世界審計(jì)組織成立于1953年，由聯(lián)合國成員國及其專門機(jī)構(gòu)成員的最高審計(jì)機(jī)關(guān)組成。（International Organization of Supreme Audit Institutions，簡稱INTOSAI）打造成為一個(gè)外部審計(jì)實(shí)體，協(xié)調(diào)和組織各國審計(jì)機(jī)關(guān)參與全球治理，去推進(jìn)包括超國家組織監(jiān)督在內(nèi)的全球共同經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，這個(gè)創(chuàng)新思路還是值得我們深入去探討研究的（周維培，2018）［2］。世界審計(jì)組織及其工作組自成立以來，定期發(fā)布的會(huì)議記錄、公開出版物總結(jié)了各國審計(jì)機(jī)關(guān)在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)審計(jì)上的目標(biāo)理念、實(shí)踐做法及可推廣經(jīng)驗(yàn)，成為探索不同制度情境下可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)審計(jì)的資料來源。本文擬采用扎根研究方法，對世界審計(jì)組織及其工作組發(fā)布的會(huì)議記錄及公開出版物等文本資料展開質(zhì)性分析，從國際比較視角歸納各國審計(jì)機(jī)關(guān)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)審計(jì)的特色、成果、經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)對我國國家審計(jì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)體系的經(jīng)驗(yàn)和成果進(jìn)行歸納總結(jié)。

二、從《北京宣言》到《里約宣言》

2013 年底，第21 屆世界審計(jì)組織大會(huì)（XXIINCOSAI）在中國北京召開，發(fā)布了《北京宣言》（Beijing Declaration）。宣言以最高審計(jì)機(jī)關(guān)（Supreme Audit Institution，以下簡稱“SAI”）促進(jìn)良治為主題，明確了國家審計(jì)是國家治理的重要組成部分，促進(jìn)國家良治是各國SAI的重要任務(wù)和目標(biāo)，探討了在應(yīng)對全球挑戰(zhàn)的過程中，SAI 應(yīng)繼續(xù)增強(qiáng)自身實(shí)力，在世界審計(jì)組織及其工作組的指導(dǎo)下，承擔(dān)共同責(zé)任、管理共同風(fēng)險(xiǎn)、采取共同行動(dòng)，盡最大努力繼續(xù)促進(jìn)良治和可持續(xù)發(fā)展。

2016年，第22屆世界審計(jì)組織大會(huì)（XXII INCOSAI）在阿拉伯聯(lián)合酋長國阿布扎比召開，會(huì)上通過了《阿布扎比宣言》（AbuDhabi Declaration），正式提出世界審計(jì)組織的總體目標(biāo)是要為《2030 年可持續(xù)發(fā)展議程》（以下簡稱“2030 年議程”）做出有意義的審計(jì)的貢獻(xiàn)，從而幫助改善世界各國公民的生活。160 多個(gè)國家的審計(jì)代表團(tuán)圍繞“審計(jì)服務(wù)于聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程目標(biāo)”展開討論并形成共識。國家審計(jì)從參與國家治理的角色定位，開始朝著參與全球治理的方向轉(zhuǎn)變，這表明當(dāng)代國際政府審計(jì)進(jìn)入了又一輪新的發(fā)展時(shí)期（周維培，2018）［3］?！栋⒉荚刃浴返闹饕獌?nèi)容植根于《北京宣言》提出的“在獨(dú)立公共審計(jì)方面發(fā)出全球聲音”的雄心，確定了世界審計(jì)組織對可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（Sustainable Development Goals，以下簡稱“SDGs”）進(jìn)行審計(jì)和監(jiān)督工作的重要性和興趣，指出可以通過四種方法（Dutra，PH.，2016）［4］開展審計(jì)工作，并為每種方法配有專門框架。宣言還強(qiáng)調(diào)世界審計(jì)組織要與聯(lián)合國和其他外部合作伙伴建立有效的關(guān)系，并最大限度地發(fā)揮聯(lián)合國/世界審計(jì)組織研討會(huì)（UN/INTOSAI Symposia）的價(jià)值，以進(jìn)一步保證世界審計(jì)組織在全球、區(qū)域和次區(qū)域各級就SAI 可以為2030年議程做出獨(dú)立的審計(jì)貢獻(xiàn)發(fā)出寶貴的聲音。

2019 年，第23 屆世界審計(jì)組織大會(huì)（XXIII INCOSAI）在俄羅斯莫斯科舉行，通過了《莫斯科宣言》（Moscow Declaration）。宣言強(qiáng)調(diào)世界審計(jì)組織和各國SAI需要應(yīng)用新方法、順應(yīng)新機(jī)遇，以應(yīng)對新出現(xiàn)的挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)的加速積累和信息技術(shù)的快速發(fā)展既是提高審計(jì)質(zhì)量、效率、確定戰(zhàn)略方向的挑戰(zhàn)，也是世界審計(jì)組織的發(fā)展機(jī)遇。宣言重申了要為實(shí)現(xiàn)國家商定目標(biāo)（包括與SDGs 相關(guān)的目標(biāo)）提供獨(dú)立的外部監(jiān)督，有效抓住技術(shù)進(jìn)步帶來的機(jī)遇，并對加強(qiáng)SAI在公共管理問責(zé)制和透明度中的作用做出堅(jiān)定的承諾。

2022 年底，第24 屆世界審計(jì)組織大會(huì)（XXIV INCOSAI）在巴西里約熱內(nèi)盧舉行，圍繞“緊急狀態(tài)下SAI 的工作”和“審計(jì)如何在世界發(fā)出聲音、取得全球性成果和深遠(yuǎn)影響”展開了深入研討，并通過了《里約宣言》（Rio Declaration）。宣言強(qiáng)調(diào)世界審計(jì)組織要促使SAI 提高對緊急情況、不斷變化的環(huán)境和新出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)及全球挑戰(zhàn)的響應(yīng)能力，并加強(qiáng)世界審計(jì)組織與SAI 以及國際組織和社會(huì)之間的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)全球良治。

世界審計(jì)組織四屆大會(huì)逐步將SDGs 審計(jì)與全球治理緊密聯(lián)系在一起，將SDGs審計(jì)作為實(shí)現(xiàn)良治的重要方式和組成部分。SDGs 審計(jì)項(xiàng)目作為世界審計(jì)組織倡議的全球?qū)徲?jì)共同行動(dòng)，距今已逾八年之久，作為審計(jì)參與全球治理的可貴嘗試，世界審計(jì)組織和各國SAI對此做了哪些工作？開展情況如何？中國審計(jì)又做出了什么重要貢獻(xiàn)呢？以下逐步探討。

三、SDGs審計(jì)發(fā)展的三個(gè)階段

2016 年12 月，世界審計(jì)組織在阿布扎比召開的第22屆大會(huì)，將“INTOSAI 如何為聯(lián)合國2030 年可持續(xù)發(fā)展議程做出貢獻(xiàn)”作為主議題之一，標(biāo)志著SAI開始在世界審計(jì)組織指導(dǎo)下在SDGs方面正式采取行動(dòng)。迄今為止，世界審計(jì)組織在SDGs審計(jì)方面的探索經(jīng)歷了三個(gè)重要階段。

（一）準(zhǔn)備階段

從2015 年至2016 年，是世界審計(jì)組織對SDGs 審計(jì)達(dá)成共識的準(zhǔn)備階段。為了響應(yīng)聯(lián)合國2015年通過的《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，世界審計(jì)組織發(fā)布《阿布扎比宣言》，對SAI 在審查和監(jiān)測SDGs 執(zhí)行情況方面的作用進(jìn)行全面深刻的闡述，并提出了四種SDGs審計(jì)的方法。這部里程碑式的宣言，成了這個(gè)時(shí)期的標(biāo)志性成果。宣言的核心內(nèi)容也集中體現(xiàn)在世界審計(jì)組織《戰(zhàn)略規(guī)劃》（2017—2022 年）中，將“在各國具體的可持續(xù)發(fā)展努力和SAI的個(gè)別任務(wù)范圍內(nèi)，為可持續(xù)發(fā)展發(fā)展目標(biāo)的后續(xù)行動(dòng)和審查做出貢獻(xiàn)”定義為世界審計(jì)組織的橫向優(yōu)先事項(xiàng)。在缺乏正式治理授權(quán)的情況下，最高國家審計(jì)機(jī)關(guān)仍然可以通過其戰(zhàn)略規(guī)劃為國家審計(jì)參與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)提供價(jià)值指引（李宗彥和胡楊，2023）［5］。除了在管轄范圍內(nèi)發(fā)揮關(guān)鍵作用，世界審計(jì)組織也作為聯(lián)合國的國際合作伙伴參與其中。2015年3月，第23 屆聯(lián)合國/世界審計(jì)組織研討會(huì)（UN/INTOSAI Symposia）重申了SAI 關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的立場，并將其作為聯(lián)合國“2015年后”發(fā)展議程的核心主題。

（二）實(shí)施階段

從2017 年到2019 年，是世界審計(jì)組織對SDGs 審計(jì)的實(shí)施階段。2017年6月，第24屆聯(lián)合國/世界審計(jì)組織研討會(huì)（UN/INTOSAI Symposia）強(qiáng)調(diào)必須確保最高審計(jì)機(jī)構(gòu)與聯(lián)合國及其他外部伙伴建立關(guān)系，并持續(xù)開展有效合作，為2030年議程做出重要貢獻(xiàn)。2019年9月，第二十三屆世界審計(jì)組織大會(huì)重申了對落實(shí)SDGs 作出審計(jì)貢獻(xiàn)的切實(shí)承諾，提出SAI需要應(yīng)對不斷變化的治理環(huán)境，并積極采用新方法應(yīng)對新的國家和全球挑戰(zhàn)。世界審計(jì)組織還特別強(qiáng)調(diào)任何成員都不應(yīng)掉隊(duì)，并將SDGs納入關(guān)鍵國家指標(biāo)工作組（Working Group on KNI）。

在此期間，世界審計(jì)組織還積極推動(dòng)SDGs 培訓(xùn)，促進(jìn)SDGs審計(jì)專題的能力建設(shè)。一是開辦研討會(huì)、講習(xí)班。旨在通過提供一個(gè)平臺，聚集來自國際和地區(qū)組織、地方政府和其他參與SDGs 實(shí)施和審計(jì)的利益攸關(guān)方的高級官員和專家，擴(kuò)大對SDGs審計(jì)和后續(xù)行動(dòng)的討論。如緬甸審計(jì)署和挪威審計(jì)署于2018年5月在緬甸內(nèi)比都聯(lián)合舉辦了環(huán)境審計(jì)研討會(huì)，希望引入符合SAI國際標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境審計(jì)；沙特阿拉伯審計(jì)署于同月在利雅得開辦研討會(huì)，重點(diǎn)討論了SDGs落實(shí)方面會(huì)面臨的問題和挑戰(zhàn)；哥斯達(dá)黎加審計(jì)署也在同年舉辦了三次培訓(xùn)講習(xí)班，主題依次為“電力部門可再生能源的協(xié)調(diào)審計(jì)”“保護(hù)區(qū)協(xié)調(diào)審計(jì)”和“鞏固電力部門可再生能源協(xié)調(diào)審計(jì)”，為多國帶來豐富的可持續(xù)發(fā)展知識和審計(jì)經(jīng)驗(yàn)。二是開設(shè)電子課程。其中拉美及加勒比地區(qū)審計(jì)組織（OLACEFS，以下簡稱拉美審計(jì)組織）一直致力于為該地區(qū)SAI 提供電子課程培訓(xùn)，發(fā)布了培訓(xùn)計(jì)劃（2016—2018年）、關(guān)于聯(lián)合國2030年議程和SAI在實(shí)施SDGs中的作用（MOOC）（2018 年）等；加拿大審計(jì)與責(zé)任基金會(huì)（CAAF）開發(fā)了“SDGs審計(jì)的實(shí)踐指南：性別平等”和“審計(jì)性別平等”課程。部分國家SAI 同樣推出了相關(guān)課程，如阿根廷于2018年4月開設(shè)了“為實(shí)現(xiàn)SDGs而進(jìn)行的績效審計(jì)”電子學(xué)習(xí)課程，參與者包括來自阿根廷、巴西、哥倫比亞等多國SAI代表。

（三）深化與提升階段

2020 年至今，是世界審計(jì)組織對SDGs 審計(jì)的深化與提升階段。這期間，2021 年6 月，第25 屆聯(lián)合國/世界審計(jì)組織研討會(huì)就疫情時(shí)期如何借鑒最高審計(jì)機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)社會(huì)展開了討論。2022 年11 月，在第24 屆世界審計(jì)組織大會(huì)上發(fā)布的《里約宣言》，提出了“全球聲音”的主議題，要認(rèn)識到進(jìn)一步加強(qiáng)世界審計(jì)組織全球話語權(quán)的巨大潛力?！独锛s宣言》是傳達(dá)世界審計(jì)組織的價(jià)值觀、成果和影響的重要戰(zhàn)略。宣言重申了獨(dú)立性、透明度和專業(yè)化的重要性并提出要繼續(xù)加強(qiáng)與利益相關(guān)者的合作，在《戰(zhàn)略規(guī)劃》（2023—2028 年）中再次強(qiáng)調(diào)世界審計(jì)組織要“作出貢獻(xiàn)”。

在此期間，世界審計(jì)組織不僅繼續(xù)深化相關(guān)培訓(xùn)，還積極開展SDGs 審計(jì)項(xiàng)目。世界審計(jì)組織在新冠肺炎疫情期間探索了線上培訓(xùn)新形式，如荷蘭審計(jì)署在2020年舉行了五場（與SDG 3 相關(guān)的）時(shí)長各為兩小時(shí)的網(wǎng)絡(luò)研討會(huì)；埃及審計(jì)署在2021年3月主辦了關(guān)于“從環(huán)境角度看SDGs審計(jì)的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)”的線上培訓(xùn)活動(dòng)。另外，拉美審計(jì)組織培訓(xùn)計(jì)劃（2022—2024 年）包含了之前審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的新的能力需求，如考慮了前三年（2019—2021年）在提供課程和滿意度調(diào)查方面取得的經(jīng)驗(yàn)，特別關(guān)注了針對SAI 優(yōu)先能力發(fā)展或特定需求的課程，還在課程中整合了德國合作署（GIZ）、世界審計(jì)組織發(fā)展倡議（IDI）和美洲開發(fā)銀行（BID）參與和支持的活動(dòng)。

在開展審計(jì)項(xiàng)目方面，2020年，加拿大SAI對危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸進(jìn)行了跟蹤審計(jì)，發(fā)現(xiàn)加拿大能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)基本能夠依照2015年SAI提出的三項(xiàng)建議對運(yùn)輸管道進(jìn)行監(jiān)督，但是交通部卻未能按照2011 年提出的審計(jì)建議進(jìn)行整改。挪威SAI發(fā)現(xiàn)SDGs的國家后續(xù)行動(dòng)缺乏有效協(xié)調(diào)、缺少全面計(jì)劃、挪威統(tǒng)計(jì)局在實(shí)現(xiàn)SDGs 方面的參與度不足等問題。俄羅斯SAI 發(fā)現(xiàn)公共行政系統(tǒng)仍存在一些問題，例如缺乏責(zé)任分配機(jī)制，在232項(xiàng)SDGs 指標(biāo)中，未能確定58項(xiàng)指標(biāo)的責(zé)任方，也沒有明確正式負(fù)責(zé)實(shí)施這些目標(biāo)的單位。在2021年，克羅地亞SAI發(fā)布了關(guān)于SDGs準(zhǔn)備情況的審計(jì)報(bào)告，報(bào)告顯示，與國家發(fā)展戰(zhàn)略編制和發(fā)展過程有關(guān)的信息未得到公開，各機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)的權(quán)限、作用和責(zé)任以及合作程序還需進(jìn)一步確認(rèn)?？沙掷m(xù)發(fā)展目標(biāo)審計(jì)相關(guān)規(guī)章如表1所示。

四、SDGs審計(jì)的全球特色

（一）部分國家SDGs審計(jì)實(shí)踐

作為SDGs審計(jì)發(fā)展起步較早的國家，美國、德國、加拿大和芬蘭等國也針對不同的可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域開展了審計(jì)實(shí)踐。

從SDGs 審計(jì)對象來看，加拿大和哥倫比亞的SDGs 審計(jì)對象最為廣泛，前者涉及了貧困、健康、性別平等多個(gè)領(lǐng)域，后者還著眼于將可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)納入國家政策文件。從審計(jì)內(nèi)容來看，基本上形成了以政策和資金審計(jì)為基礎(chǔ)，環(huán)境影響評價(jià)和環(huán)境管理績效問責(zé)全覆蓋的審計(jì)布局。從審計(jì)類型來看，涉及合規(guī)、財(cái)務(wù)與績效審計(jì)，績效審計(jì)是發(fā)達(dá)國家政府環(huán)境審計(jì)的主要手段。此外，審計(jì)結(jié)果公開已經(jīng)成為政府SDGs審計(jì)實(shí)踐的共識，定期披露經(jīng)過國會(huì)或議會(huì)審議后的審計(jì)報(bào)告成為一種普遍選擇。由此可以發(fā)現(xiàn)各國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)審計(jì)既有政治與文化情境的依賴性，又在實(shí)施路徑與目標(biāo)上具有共同性、一般性（李宗彥等，2023）［6］。盡管在具體實(shí)施中各國的步調(diào)和措施參差不齊，但這已經(jīng)是務(wù)實(shí)可靠、難能可貴的各國最高審計(jì)機(jī)關(guān)參與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)審計(jì)的嘗試（周維培，2019）［7］。

（二）各國開展SDGs審計(jì)的特色

根據(jù)現(xiàn)有資料，包括在世界審計(jì)組織網(wǎng)站上關(guān)于SDGs的所有審計(jì)報(bào)告（涉及58 個(gè)國家共99 篇）和活動(dòng)報(bào)告、日志、各國SAI網(wǎng)站及世界審計(jì)組織專業(yè)機(jī)構(gòu)的網(wǎng)站資料等，可將各國SAI開展SDGs審計(jì)的特色歸納如下：

第一，審計(jì)評估了各國治理安排對實(shí)現(xiàn)SDGs 的有效性。各國SAI 試圖通過敦促政府在早期采取行動(dòng)，并提供建設(shè)性建議。由于審計(jì)評估結(jié)果的公布，SAI 的聲譽(yù)可能受到影響，因此有學(xué)者認(rèn)為這是一種軟制裁形式（Breuer&Leininger，2021）［8］。如德國聯(lián)邦審計(jì)院在2018 年進(jìn)行了“聯(lián)合國2030年議程國家執(zhí)行情況審計(jì)”，在結(jié)論中指出德國的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略不完整、實(shí)施不一致問題，并提出改進(jìn)建議。值得一提的是，這種審計(jì)方式對發(fā)展中國家（尤其是資金、技術(shù)有限的發(fā)展中國家）更加友好。以印度尼西亞為例，作為一個(gè)群島國家，印尼在數(shù)據(jù)的可用性和可靠性方面存在困難，這限制了對SDGs 實(shí)施情況的準(zhǔn)確評估，因而印尼選擇采用績效審計(jì)評估當(dāng)前治理安排對SDGs 實(shí)施的有效性。印尼的審計(jì)實(shí)踐為各國提供了一個(gè)更經(jīng)濟(jì)、便利的審計(jì)方式（Sari et al，2022）［9］，即通過績效審計(jì)，而不是使用豐富的數(shù)據(jù)庫和調(diào)查來衡量SDGs的實(shí)現(xiàn)情況。此外，比利時(shí)、加拿大和斐濟(jì)共和國等多國SAI 也從這個(gè)角度撰寫了審計(jì)報(bào)告。

第二，審計(jì)側(cè)重于審查可持續(xù)發(fā)展政策的實(shí)際結(jié)果。如菲律賓SAI 重點(diǎn)關(guān)注了《國家綠化計(jì)劃》（NGP）對實(shí)現(xiàn)SDG 15的效果。為應(yīng)對森林覆蓋率的下降，菲律賓政府于2011年啟動(dòng)《國家綠化計(jì)劃》。審計(jì)結(jié)果顯示，即使到2021年，該計(jì)劃也無法實(shí)現(xiàn)可持續(xù)目標(biāo)，主要原因在于實(shí)施倉促、缺乏協(xié)調(diào)。另外，加拿大一直以來面臨物種入侵風(fēng)險(xiǎn)，為此政府頒布《漁業(yè)法》《2015 年水生入侵物種條例》并啟動(dòng)了水生入侵物種國家核心計(jì)劃，授權(quán)加拿大漁業(yè)和海洋部防范水生入侵物種的引入和傳播。加拿大SAI審計(jì)發(fā)現(xiàn)相關(guān)政策未能得到充分執(zhí)行，加拿大漁業(yè)和海洋部及邊境服務(wù)局未能采取必要的措施，也未對有極端危害的物種進(jìn)行分級，在漁業(yè)和邊境服務(wù)的官員配備和技能培訓(xùn)方面也存在不足。

第三，合作審計(jì)成為重要方式。其一，地區(qū)最高審計(jì)組織開展合作審計(jì)。如拉美審計(jì)組織在SDG5性別平等領(lǐng)域開展多次協(xié)調(diào)審計(jì)。2014 年初，在智利、哥斯達(dá)黎加和波多黎各等國SAI的參與下，拉美審計(jì)組織對“性別平等和公平”進(jìn)行了第一次協(xié)調(diào)審計(jì)。2018年，該地區(qū)6個(gè)SAI（阿根廷、玻利維亞、巴西、智利等）和1 個(gè)地方控制實(shí)體（哥倫比亞波哥大主計(jì)長辦公室）參與了“伊比利亞-美洲性別平等審計(jì)-各國政府執(zhí)行SDG 5 的準(zhǔn)備工作”。2022 年5 月，拉美審計(jì)組織啟動(dòng)了“性別暴力協(xié)調(diào)審計(jì)：國家預(yù)防、嚴(yán)懲和消除暴力侵害婦女行為的行動(dòng)”，旨在評價(jià)政府在消除暴力侵害婦女行為方面的行動(dòng)的有效性。其二，根據(jù)特定項(xiàng)目開展合作審計(jì)。如歐盟各成員國SAI都重點(diǎn)關(guān)注了可再生能源目標(biāo)（Su?kowski& Dobrowolski，2021）［10］。究其原因，歐盟一直致力于實(shí)現(xiàn)“生態(tài)卓越”，希望通過“改變能源生產(chǎn)方式”“提高能源使用的有效性”解決成員國的能源貧困問題，到2050年實(shí)現(xiàn)高度節(jié)能和脫碳的建筑存量。來自該地區(qū)的八個(gè)SAI（匈牙利、斯洛伐克、比利時(shí)、葡萄牙、拉脫維亞、保加利亞、愛沙尼亞和立陶宛）審查了各自國家如何在建筑能效領(lǐng)域發(fā)揮公共部門的主導(dǎo)作用。審計(jì)結(jié)果顯示，大多公共部門在將歐盟指令轉(zhuǎn)化為國家法律方面做得不錯(cuò)，但在目標(biāo)實(shí)現(xiàn)方面仍較為薄弱，如一些國家存在缺乏合理規(guī)劃、資金不足或數(shù)據(jù)質(zhì)量差等問題。

第四，環(huán)境工作組等世界審計(jì)組織專業(yè)機(jī)構(gòu)發(fā)揮引領(lǐng)作用。環(huán)境審計(jì)工作組（WGEA，以下簡稱工作組）成立于1992 年，是世界審計(jì)組織所屬整體規(guī)模最大、活躍程度最髙的機(jī)構(gòu)之一（吳勛和郭娟娟，2019）［11］，特別關(guān)注環(huán)境SDGs?！豆ぷ饔?jì)劃》（2023—2025 年）就明確了重點(diǎn)關(guān)注SDG 13、SDG 14和SDG 15。實(shí)際自2020年以來，工作組就協(xié)助SAI開展了多項(xiàng)與SDG 14（14項(xiàng)審計(jì)）和SDG 15（20項(xiàng)審計(jì)）相關(guān)的審計(jì)行動(dòng)，取得較大進(jìn)展。一些工作組成員也開展了各具特色的審計(jì)項(xiàng)目，如歐洲審計(jì)院發(fā)現(xiàn)其共同農(nóng)業(yè)政策未能有效扭轉(zhuǎn)生物多樣性喪失的困境，并且該政策與歐盟生物多樣性戰(zhàn)略都存在缺陷；越南、泰國和緬甸審計(jì)署對湄公河水資源管理進(jìn)行了合作審計(jì)，審計(jì)發(fā)現(xiàn)該地區(qū)的水資源退化問題是由于污染物影響了水質(zhì)，提出“投資必要的基礎(chǔ)設(shè)施和資源并構(gòu)建良好的監(jiān)測系統(tǒng)來監(jiān)控水量和水質(zhì)，同時(shí)加強(qiáng)跨境合作以共享和交換信息”的建議。在《工作計(jì)劃》中，工作組表示各國SAI 還可以嘗試結(jié)對式合作審計(jì)，即進(jìn)行首次環(huán)境審計(jì)的SAI，可以尋求更有經(jīng)驗(yàn)國家SAI 的支持，為合作審計(jì)提供了新的模式和思路。再如可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和關(guān)鍵可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)工作組（WGSDGKSDI，以下簡稱“關(guān)鍵指標(biāo)工作組”）是根據(jù)2019年9月莫斯科大會(huì)的提議成立的，是世界審計(jì)組織關(guān)鍵國家指標(biāo)工作組（WGKNI）的繼任者，該工作組早在2007年就開始行動(dòng)，旨在在最高審計(jì)機(jī)關(guān)之間分享有關(guān)衡量國家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)方面的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)展的工具方面的知識。KNI工作組在很大程度上為世界審計(jì)組織界做出了貢獻(xiàn)，并制定了一系列工作文件，包括KNI白皮書、績效審計(jì)中使用關(guān)鍵國家指標(biāo)的指南、SAI活動(dòng)中使用的關(guān)鍵國家指標(biāo)選擇方法，還制定了《關(guān)鍵國家指標(biāo)的制定和使用審計(jì)指南》，該指南被INTOSAI 專業(yè)聲明論壇（FIPP）批準(zhǔn)為世界審計(jì)組織指南5290號（GUID 5290）。關(guān)鍵指標(biāo)工作組也與世界審計(jì)組織發(fā)展倡議（IDI）密切合作，促成其發(fā)布了IDI《可持續(xù)發(fā)展審計(jì)手冊（試行）》（ISAM）。作為一項(xiàng)“操作指南”，旨在指導(dǎo)SAI 根據(jù)最高審計(jì)機(jī)構(gòu)國際標(biāo)準(zhǔn)（ISSAI）對SDGs 實(shí)施高質(zhì)量審計(jì)。當(dāng)前，ISAM 已在多國開展的合作審計(jì)中進(jìn)行試點(diǎn)，并得到更新完善。

第五，與企業(yè)利益相關(guān)主體的活動(dòng)愈發(fā)得到重視。如ESG是在企業(yè)層面社會(huì)、環(huán)境和治理的一套標(biāo)準(zhǔn)或機(jī)制，與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)緊密連接（Williams，2013）［12］。可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的全面信息披露，特別是ESG 報(bào)告的發(fā)布，包括公共部門組織和公共當(dāng)局的信息披露，將為各國提供另一個(gè)了解和評估國家在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展方面進(jìn)展的工具。分析各國政府如何促進(jìn)負(fù)責(zé)任的商業(yè)行為，以及評估公共部門組織ESG報(bào)告的完整性、準(zhǔn)確性和可靠性，是SDGs審計(jì)框架中的一項(xiàng)重要任務(wù)。世界審計(jì)組織可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和關(guān)鍵可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)工作組發(fā)布了《ESG 審計(jì)指南》（Guidance on ESG Audit），旨在為各國SAI 提供靈活的模式和切實(shí)可行的建議。在近幾年，歐洲將ESG理念與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合，制定了一系列政策，促進(jìn)了綠色經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對全球ESG 的發(fā)展都產(chǎn)生了重要的影響力（羅宇和張衛(wèi)民，2023）［13］。目前已有多國SAI逐漸將企業(yè)可持續(xù)發(fā)展活動(dòng)相關(guān)政策、報(bào)告納入審計(jì)范圍，并尋求有效合作。

五、中國經(jīng)驗(yàn)：全球治理的引領(lǐng)者和踐行者

（一）中國在SDGs審計(jì)中的貢獻(xiàn)

2013 年，中國審計(jì)長接任了世界審計(jì)組織理事會(huì)主席，成為這個(gè)國際組織最高級別的代表和主要發(fā)言人。這期間，在理事會(huì)的推動(dòng)下，世界審計(jì)組織修訂了組織章程，重申了獨(dú)立、良治、共享的指導(dǎo)思想，制定了五年戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃。其一，我國審計(jì)署牽頭修訂了世界審計(jì)組織章程。章程作為世界審計(jì)組織的根本性文件，規(guī)定了世界審計(jì)組織的性質(zhì)、發(fā)展方向和核心綱領(lǐng)。我國審計(jì)署提出的“獨(dú)立、良治、共享”的核心理念，得到世界審計(jì)組織全體成員的一致贊同。其二，領(lǐng)導(dǎo)世界審計(jì)組織制定了新的戰(zhàn)略規(guī)劃（2017—2022年），著眼于世界審計(jì)組織如何在國家和全球治理方面更好地應(yīng)對挑戰(zhàn)，關(guān)注各國SAI 如何在各國治理體系中更好地發(fā)揮作用。其三，號召各國SAI 關(guān)注聯(lián)合國2030年議程，通過相關(guān)審計(jì)工作促進(jìn)國家治理，服務(wù)SDGs的實(shí)施，為實(shí)現(xiàn)全球可持續(xù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)，為世界審計(jì)組織第22屆大會(huì)的成功召開奠定了基礎(chǔ)。其四，推動(dòng)聯(lián)合國大會(huì)在2014年通過A69-228號決議。決議明確了SAI在促進(jìn)治理方面的重要作用，表明審計(jì)工作的重要性得到了全球性的廣泛認(rèn)同。在聯(lián)合國2030年議程通過后，又力促將國家審計(jì)相關(guān)指標(biāo)納入聯(lián)合國2030 年議程指標(biāo)框架體系之中。世界審計(jì)組織環(huán)境審計(jì)工作組近年發(fā)布了《可持續(xù)交通審計(jì)指南》等5 份最高審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)指南。其中，《可持續(xù)交通審計(jì)指南》由我國審計(jì)署牽頭編寫，《氣候金融審計(jì)指南》由我國審計(jì)署參與編寫。中國審計(jì)的努力促使世界審計(jì)組織越來越關(guān)注全球治理事項(xiàng)，也讓SDGs審計(jì)越來越受到聯(lián)合國重視。

（二）中國的SDGs審計(jì)方案

我國審計(jì)署不僅是全球治理的引領(lǐng)者，更是踐行者。2015 年以來，全國審計(jì)機(jī)關(guān)繼續(xù)扎實(shí)推進(jìn)扶貧審計(jì)、資源環(huán)境審計(jì)、民生審計(jì)、疫情審計(jì)、政策落實(shí)跟蹤審計(jì)、財(cái)政審計(jì)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村審計(jì)等各領(lǐng)域?qū)徲?jì)工作，為SDGs審計(jì)和全球治理提出了中國方案。

第一，聚焦基本民生問題，著力提升民生福祉。開展扶貧審計(jì)（涉及SDG 1、2、3），歷史性地解決了絕對貧困問題，全面建成了小康社會(huì)；堅(jiān)持“教育優(yōu)先發(fā)展”（涉及SDG 4）的基本戰(zhàn)略，努力推動(dòng)中國教育事業(yè)朝著更加包容、公平、優(yōu)質(zhì)的方向前進(jìn)；將“堅(jiān)持男女平等基本國策，保障婦女兒童合法權(quán)益”（涉及SDG 5）作為黨的施政綱領(lǐng)、治國理念和執(zhí)政方略的重要內(nèi)容，中國政府始終高度重視推進(jìn)男女平等和婦女全面發(fā)展；堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義法治道路，加強(qiáng)人權(quán)法治保障，中國人權(quán)和法治（涉及SDG 5、16）事業(yè)得到全面可持續(xù)發(fā)展；深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，中小微企業(yè)快速發(fā)展。堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先政策，失業(yè)率持續(xù)保持在較低水平（涉及SDG 8、11）；中國堅(jiān)決貫徹協(xié)調(diào)發(fā)展和共享發(fā)展理念（涉及SDG 10），保障人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利，統(tǒng)籌推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，使全體人民在共建共享發(fā)展中增加獲得感、幸福感。城鄉(xiāng)發(fā)展差距逐步縮小，基本公共服務(wù)均等化成效顯著，多層次社會(huì)保障體系不斷完善。持續(xù)加大對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，進(jìn)一步提升基礎(chǔ)設(shè)施（涉及SDG 9、11）的可及性、可靠性和抵御災(zāi)害的能力。

第二，建設(shè)生態(tài)文明，共謀綠色低碳發(fā)展。堅(jiān)持“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，推動(dòng)水資源（涉及SDG 6、12）節(jié)約、保護(hù)和管理；堅(jiān)持新發(fā)展理念，全面推進(jìn)能源（涉及SDG 7、12）消費(fèi)方式變革，構(gòu)建了多元清潔的能源供應(yīng)體系，不斷深化能源體制改革；應(yīng)對氣候變化的能力不斷提高，提前完成向國際社會(huì)承諾的碳強(qiáng)度降低目標(biāo)（涉及SDG 12、13）；堅(jiān)決打好海洋綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)（涉及SDG12、14），加強(qiáng)海洋生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和保護(hù)，提升海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益；統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，深入推進(jìn)大規(guī)模國土綠化行動(dòng)，生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性持續(xù)增強(qiáng)，生物多樣性得到有效保護(hù)（涉及SDG15）。

第三，抗擊新冠疫情，構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體。新冠病毒疫情期間，國民主要健康指標(biāo)穩(wěn)步提升，居于中高收入國家前列，醫(yī)藥衛(wèi)生體系經(jīng)受住了新冠肺炎疫情的重大考驗(yàn)，婦女、兒童等重點(diǎn)人群健康水平持續(xù)改善，全人群健康權(quán)、生命權(quán)（涉及SDG 3、5、11）得到充分保障；中國統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，成為2020年唯一實(shí)現(xiàn)正增長的主要經(jīng)濟(jì)體，并為全球經(jīng)濟(jì)恢復(fù)（涉及SDG 11、17）做出了積極貢獻(xiàn)。

（三）中國的SDGs審計(jì)對全球治理的重要意義

在中國政府網(wǎng)上查閱國務(wù)院發(fā)布的白皮書發(fā)現(xiàn)，自2016年以來，國務(wù)院共發(fā)布了61部白皮書，其中與SDGs相關(guān)的有52 部，涉及了法治、人權(quán)、綠色、減貧等相關(guān)題材。中國政府積極踐行國際承諾，共同推動(dòng)“全球發(fā)展倡議”落實(shí)，踐行“共商共建共享”的全球治理觀，為人類可持續(xù)發(fā)展、為推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體作出較大貢獻(xiàn)，推動(dòng)全球治理朝著更加公正合理的方向發(fā)展。

審計(jì)是國家治理和全球治理的重要力量，國家審計(jì)在促進(jìn)國家治理方面呈現(xiàn)出自己的特色和優(yōu)點(diǎn)，提高了審計(jì)的地位作用，提升了國家治理效率（王穎和牛澤昊，2022）［14］。在未來我們應(yīng)當(dāng)講好中國審計(jì)故事，加大SDGs審計(jì)宣傳力度，加快中國審計(jì)走出去步伐。