競爭性采購裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系之（十六）分級監(jiān)管法

楊建強 高欣飛 陳倆興 訾皓然 王逍

隨著新質(zhì)新域作戰(zhàn)形態(tài)力量不斷涌現(xiàn)，武器裝備愈發(fā)成為戰(zhàn)場上克敵制勝的主要因素。目前我軍裝備建設(shè)已進入跨越式發(fā)展階段，裝備采購工作則和我軍裝備建設(shè)水平緊密相聯(lián)。為降低裝備采購風(fēng)險，需要對裝備采購合同乙方履行過程進行監(jiān)管。為深入貫徹新時代軍事戰(zhàn)略方針，遵循社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律和武器裝備建設(shè)規(guī)律，2018 年建立裝備采購合同監(jiān)管工作運行機制，2022 年發(fā)布《軍隊裝備采購合同監(jiān)督管理暫行規(guī)定》，從頂層設(shè)計上對合同監(jiān)管工作進行了規(guī)范，明確了裝備采購合同監(jiān)管工作相關(guān)要求和框架內(nèi)容。

為提高武器裝備采購效益，競爭性采購成為當(dāng)下首選方式，我軍裝備采購主管機關(guān)也公開發(fā)布了一系列關(guān)于加強“十四五”期間裝備競爭性采購工作的措施要求。由于裝備科研生產(chǎn)組織模式多樣、武器裝備類型復(fù)雜，在競爭性采購機制下，裝備采購合同履行過程中不斷涌現(xiàn)出新情況新問題。作為裝備合同監(jiān)管實施主體，軍事代表如何對競爭性采購裝備合同開展監(jiān)管工作，如何在依法監(jiān)管的同時做到精準(zhǔn)監(jiān)管、有效監(jiān)管、創(chuàng)新監(jiān)管，需要在實踐中不斷探索。

一、競爭性采購裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系簡介

針對當(dāng)前軍事代表在競爭性采購裝備合同監(jiān)管工作中存在的問題和難點，經(jīng)過調(diào)研、分析、總結(jié)和比較借鑒，課題組緊貼任務(wù)實際創(chuàng)造性地提出了15 種單項監(jiān)管方法（追溯歷史法、狀態(tài)核查法、能力評估法、焦點附加法、動態(tài)更替法、多項選擇法、節(jié)點激勵法、聯(lián)合監(jiān)管法、負面清單法、告知承諾法、隨機抽查法、三方審計法、用戶告知法、分步結(jié)算法、交叉評價法）和5 種系統(tǒng)監(jiān)管方法（分級監(jiān)管法、分類監(jiān)管法、分階段監(jiān)管法、分層次監(jiān)管法、分模式監(jiān)管法）構(gòu)建的合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系，確保了以質(zhì)量為核心的合同監(jiān)管工作的創(chuàng)新開展。單項監(jiān)管方法主要針對合同監(jiān)管工作具體內(nèi)容設(shè)計，單項運用以解決個體監(jiān)管問題；系統(tǒng)監(jiān)管方法則是根據(jù)合同監(jiān)管工作整體情況設(shè)計，系統(tǒng)施治以提升整體監(jiān)管效能。本文介紹系統(tǒng)監(jiān)管方法之分級監(jiān)管法。

二、分級監(jiān)管法的提出背景

裝備采購合同監(jiān)管工作的內(nèi)容是對承制單位履行合同過程進行監(jiān)督管理，源頭是采購合同，依據(jù)是監(jiān)管協(xié)議，對象是承制單位，中心是裝備本身，合同監(jiān)管涉及到的十五項具體工作都是圍繞上述四要素開展，各種合同監(jiān)管法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)又是工作開展的遵循。開展過程中通常會遇到不同的采購合同、不同的承制單位、不同的裝備類型、不同的任務(wù)情形，若沒有系統(tǒng)工作思維，則往往只會機械地套用同樣的監(jiān)管工作方式，胡子眉毛一把抓，分不清主次重點，既降低了監(jiān)管工作效率，也忽視了真正需要關(guān)注的問題。從工作規(guī)范性的角度，需要從開展程序上保持監(jiān)管工作標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，但從工作針對性的角度，更需要從實施過程上區(qū)分具體監(jiān)管工作重點，以達到精準(zhǔn)監(jiān)管和有效監(jiān)管。基于風(fēng)險的思維是一種被實踐證明有效的系統(tǒng)工作思維，以風(fēng)險為核心，以問題為導(dǎo)向，可以在合同監(jiān)管實施過程中應(yīng)用，從而確保合同監(jiān)管工作有針對性開展。

三、分級監(jiān)管法的設(shè)計思路

借鑒風(fēng)險管理的有益思想，對合同監(jiān)管任務(wù)進行風(fēng)險評估，劃分不同的風(fēng)險等級，根據(jù)監(jiān)管任務(wù)的風(fēng)險等級不同，采取不同等級的監(jiān)管策略，即為分級監(jiān)管法。該系統(tǒng)監(jiān)管方法運用的關(guān)鍵是如何分級，這里的分級包括任務(wù)風(fēng)險分級和監(jiān)管策略分級。大量的合同監(jiān)管工作實踐表明，承制單位合同履約及質(zhì)量管理能力、裝備專業(yè)特點、質(zhì)量問題處置、任務(wù)影響程度等方面是監(jiān)管任務(wù)風(fēng)險分級的重要考慮因素，監(jiān)管工作的頻次、范圍、深度、廣度、強度等方面是監(jiān)管策略分級的重要考慮因素。據(jù)此可將監(jiān)管任務(wù)分為高、中、低三個風(fēng)險等級，相應(yīng)的監(jiān)管策略分為增強式、普通式、簡捷式。

四、分級監(jiān)管法的實施策略

（一）增強式

適用情形：監(jiān)管任務(wù)為高風(fēng)險。比如承制單位合同履約信用差，質(zhì)量管理能力弱，或裝備復(fù)雜、性能不穩(wěn)定、存安全隱患，或質(zhì)量問題多發(fā)頻發(fā)，或各級關(guān)注度高的專項任務(wù)等。

監(jiān)管方式：從深度、廣度、強度、頻次、范圍多維度增強合同監(jiān)管力度。加大現(xiàn)場監(jiān)管的時間頻次，對質(zhì)量、進度、費用等情況進行多頻次現(xiàn)場檢查核實和督促整改；突出裝備質(zhì)量監(jiān)督核心工作，拓展監(jiān)督對象范圍和過程環(huán)節(jié)，采取加嚴(yán)檢驗方式，增大需抽樣檢驗項目的抽樣比例，擴大需參與工序檢驗、零部件檢驗、外購件檢驗的范圍，提高提交檢驗和受理檢驗人員職級要求；針對監(jiān)管問題和隱患風(fēng)險，應(yīng)檢盡檢、能檢即檢，禁用采信報告、并行開展、評估分析、文件審查等方式，盡量采取實物驗證、串行開展、現(xiàn)場檢查、會議審查等方式；配合上級機關(guān)適時開展合同履約專項檢查、質(zhì)量管理體系監(jiān)督審核、進度推進及風(fēng)險約談、價格審核等增量監(jiān)管工作。

（二）普通式

適用情形：監(jiān)管任務(wù)為中風(fēng)險。比如承制單位合同履約信用一般，質(zhì)量管理能力為普通水平，裝備無特殊性能要求和安全隱患，質(zhì)量問題不多，任務(wù)影響程度一般。

監(jiān)管方式：開展普通常規(guī)方式的合同監(jiān)管。即根據(jù)批準(zhǔn)的合同監(jiān)管實施方案和合同監(jiān)管規(guī)程細則等法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，采取正常模式的質(zhì)量、進度、費用監(jiān)管方法和應(yīng)對措施；遵循裝備質(zhì)量形成過程的一般規(guī)律，突出關(guān)鍵過程現(xiàn)場監(jiān)督和關(guān)鍵節(jié)點現(xiàn)場檢查，抽樣監(jiān)督一般過程和控制一般節(jié)點；根據(jù)鑒定定型文件編制裝備檢驗驗收細則，采取一般檢驗水平對裝備開展零部件檢驗、過程檢驗和成品檢驗；以承制單位資格和質(zhì)量管理體系監(jiān)督為抓手，督促企業(yè)不斷完善履約風(fēng)險控制和質(zhì)量管理改進。

（三）簡捷式

適用情形：監(jiān)管任務(wù)為低風(fēng)險。比如承制單位合同履約信用優(yōu)良，質(zhì)量管理水平較高，且裝備技術(shù)成熟度和質(zhì)量穩(wěn)定度高，無質(zhì)量問題發(fā)生，且任務(wù)影響程度較小。

監(jiān)管方式：從深度、廣度、強度、頻次、范圍多方面突出敏捷監(jiān)管。監(jiān)管工作開展過程中，重視對承制單位的法規(guī)政策宣貫引導(dǎo)，如合同監(jiān)管規(guī)定、裝備質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、軍方特殊要求等法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，確保其認(rèn)知層面的良好理解和執(zhí)行層面的自覺落實，強化其合同契約精神遵守和優(yōu)良經(jīng)營信譽保持；裝備實現(xiàn)過程采取形式監(jiān)管，主要采取文件審查方式，即質(zhì)量監(jiān)督審查裝備過程記錄，進度監(jiān)督審查進度執(zhí)行報告，費用監(jiān)督審查定期自查報告，售后服務(wù)進度監(jiān)督查看售后服務(wù)記錄。為提高效率，裝備檢驗可采用并行開展方式，可視情減少抽樣項目范圍和抽樣數(shù)量比例，合理采信相關(guān)數(shù)據(jù)，減少同質(zhì)化驗收，突出成品功能性能檢驗和使用性能考核。

五、需要注意的問題

分級監(jiān)管法是一種系統(tǒng)監(jiān)管方法和工作策略，核心在于基于風(fēng)險的思維，屬于合同監(jiān)管風(fēng)險評估與應(yīng)對措施制定的范疇，其風(fēng)險分級思想貫穿每一項具體監(jiān)管工作，告知承諾法、隨機抽查法等單項監(jiān)管方法實際上已體現(xiàn)了本方法思想。文中分三級僅是參考，實際工作開展過程中可相應(yīng)調(diào)整，納入合同監(jiān)管實施方案經(jīng)批準(zhǔn)后實施，部分內(nèi)容還需相關(guān)政策支持。具體實施過程中，也可針對每項監(jiān)管工作都建立相適應(yīng)的風(fēng)險等級標(biāo)準(zhǔn)，進而根據(jù)每項監(jiān)管工作風(fēng)險評估結(jié)果采取不同的開展策略。因為風(fēng)險是實時變化的，故實施策略也要隨之調(diào)整。風(fēng)險分級中關(guān)于承制單位合同履約及質(zhì)量管理能力的評判，可結(jié)合裝備采購合同履行績效評價和履約信譽等級評定結(jié)果及武器裝備質(zhì)量管理體系成熟度評價結(jié)果來判定。

六、結(jié)論

作為競爭性采購裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系的第一種系統(tǒng)監(jiān)管方法，分級監(jiān)管法主要基于監(jiān)管任務(wù)風(fēng)險分級思想開展合同監(jiān)管。此方法通過對監(jiān)管任務(wù)進行風(fēng)險分級，采取不同等級的監(jiān)管策略，確保能夠精準(zhǔn)監(jiān)管和有效監(jiān)管，從而提高合同監(jiān)管質(zhì)效。