黃河流域環(huán)境資源犯罪現(xiàn)狀與治理

張衍斌

《中華人民共和國黃河保護法》于2023 年4 月1 日正式實施，標志著中國“江河戰(zhàn)略”法治化全面推進。黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展戰(zhàn)略是繼長江經濟帶生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展戰(zhàn)略的又一項國家級江河戰(zhàn)略。黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展國家戰(zhàn)略的持續(xù)推進，有助于改善黃河流域生態(tài)環(huán)境。黃河流域生態(tài)環(huán)境問題由來已久，既有自然原因，也有人為原因。黃河流域環(huán)境資源犯罪問題已經不在局限于以掠奪方式開發(fā)資源的犯罪，而是已經上升到破壞生態(tài)環(huán)境的犯罪問題。黃河流域環(huán)境資源犯罪呈現(xiàn)出跨區(qū)域、跨部門、空間差異顯著等特征，在治理的過程中存在偵破率低、打擊效果不佳、危害性滯后和修復補償不能落實等困難。本文針對黃河流域環(huán)境資源犯罪問題，揭示犯罪現(xiàn)狀，分析治理不足，提出科學的治理方案，以降低此類案件的發(fā)生率，提高公安機關的偵破率，緩解當前黃河流域環(huán)境資源犯罪的頑疾，維護黃河流域生態(tài)安全性和穩(wěn)固性，推動黃河流域高質量發(fā)展。

一、黃河流域環(huán)境資源犯罪現(xiàn)狀分析

環(huán)境資源犯罪是黃河流域各類犯罪中比較突出的一類，對黃河流域環(huán)境資源犯罪進行特征分析，有利于精準把握治理機制建設的關鍵。近年來，黃河周邊區(qū)域經濟發(fā)展加快，人口增長迅速，黃河沿線各區(qū)域對建筑材料、日化用品等需求急劇上升。然而這些產品對生態(tài)環(huán)境造成了不同程度的破壞，有很多破壞很難得以修復。但是由于需求的增長，經濟利益驅使著犯罪分子鋌而走險，出現(xiàn)了非法占用農用地、盜伐和濫伐林木、非法采礦、污染環(huán)境、非法捕撈水產品等犯罪。

據(jù)刑事司法裁判文書的數(shù)據(jù)統(tǒng)計[1]，當前黃河流域環(huán)境資源犯罪總體上呈現(xiàn)出“涉及罪名多，違法特征明顯”的態(tài)勢。具體表現(xiàn)為，《刑法修正案（十一）》中16 種環(huán)境資源犯罪的罪名，黃河流域涉及的罪名占到13 種。除非法處置進口的固體廢物罪，擅自進口固體廢物罪，非法引進、釋放、丟棄外來入侵物種罪3 項新增罪名外，其他13 種罪名，包含《刑法修正案（十一）》新增的破壞自然保護地罪，黃河流域環(huán)境資源犯罪都有涉及。并且違法特征明顯，資源犯罪主要集中在非法占用農用地、濫伐林木、盜伐林木、非法采礦等犯罪。這些犯罪的總和占黃河流域環(huán)境資源犯罪案件總量的60%以上。其中非法占用農用地犯罪占比最高，主要原因在于黃河流域是我國重要農業(yè)區(qū)之一，黃河流域經濟建設和城鎮(zhèn)化速度加快，對農用地轉用需求加大，由此造成土地資源利用矛盾突出。其次污染環(huán)境罪居高不下，說明當前黃河流域環(huán)境犯罪同資源犯罪一樣問題嚴重，黃河流域環(huán)境污染犯罪防治形勢十分嚴峻，主要原因在于黃河流域環(huán)境污染犯罪具有跨區(qū)域性，對原有偵防工作機制帶來了挑戰(zhàn)。

從地理學的角度分析黃河流域各類環(huán)境資源犯罪案件數(shù)量分布，可以有效地解釋黃河流域環(huán)境資源犯罪的區(qū)域特征，為提出科學的治理決策提供理論支撐。其分布規(guī)律如下：

1.黃河流域環(huán)境資源犯罪省域空間差異顯著。具體表現(xiàn)為不同類型的犯罪在黃河流域中不同省份的分布有很大差別。環(huán)境類犯罪主要出現(xiàn)在黃河流域的下游省份。以山東為例，近十年的污染環(huán)境犯罪數(shù)量多達1000 多件，主要有排放、傾倒或者處置危險廢物，干擾和偽造環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)。其原因在于下游的經濟發(fā)展速度快，導致污染環(huán)境的因素多，再加之打擊力度大。資源類犯罪的數(shù)量在黃河流域從上游到下游呈現(xiàn)出多樣分布的態(tài)勢，涉動植物類資源犯罪主要存在上游的四川省，涉農用和自然保護地非法占有犯罪主要集中在中游的內蒙古自治區(qū)，涉林木資源犯罪主要集中在下游的河南省。說明資源類犯罪對各省份的自然資源特征依附程度較高。

2.黃河流域環(huán)境資源犯罪的跨區(qū)域性突出。黃河流域環(huán)境資源犯罪涉及的罪名多，并且這些違法犯罪行為對黃河流域的整個生態(tài)平衡和經濟社會發(fā)展有著破壞作用[2]。以環(huán)境犯罪為例，黃河流域環(huán)境犯罪涉及黃河流域的上中下游、左右岸、干支流等不同區(qū)域的不同主體，若黃河上中游水資源截留、搶占、濫用、污染等，會直接影響下游的用水，產生流域內水資源供需矛盾[3]。又如資源類犯罪，黃河流域上游的濫發(fā)、盜伐林木、土地的非法占用，非法采礦等違法犯罪行為導致水土流失，將嚴重影響中下游的生態(tài)環(huán)境，甚至對中下游的防汛防洪安全造成嚴重威脅。

二、黃河流域環(huán)境資源犯罪治理困境

基于上述黃河流域環(huán)境資源犯罪現(xiàn)狀分析，發(fā)現(xiàn)原有的環(huán)境資源犯罪治理措施已經不能適應新時期下黃河流域環(huán)境資源犯罪治理的需求?，F(xiàn)將當前的治理困境總結如下。

（一）黃河流域環(huán)境資源犯罪治理的專業(yè)化不高

針對黃河流域環(huán)境資源犯罪涉及的罪名多的特點，當前的司法隊伍的專業(yè)知識和實踐能力不能有效地對黃河流域環(huán)境資源犯罪進行應對。黃河流域環(huán)境資源犯罪案件的偵查、移送和審判等一系列過程，都需要更專業(yè)的司法隊伍執(zhí)行。然而，當前的處理黃河流域環(huán)境資源犯罪的司法隊伍大部分是從相關部門抽選的，雖然他們具備一定的環(huán)境資源的法律知識和實踐經驗，但是在處理黃河流域環(huán)境資源犯罪方面略顯不足。另外，黃河流域環(huán)境資源犯罪治理機構的設置上還未達到專業(yè)化的程度。目前黃河流域各省高級法院已經成立了專門的環(huán)境資源審判機構，但是在流域內還未完全建立三級法院審判體系。而且公安和檢察院的設置遠遠滯后于法院，在治理體系和力度上無法適應黃河流域環(huán)境資源犯罪的特征。

（二）黃河流域環(huán)境資源犯罪治理的地方法規(guī)不完善

雖然《黃河保護法》已在2023 年4 月1 日實施，但是黃河流域各省還未在《黃河保護法》的綜合法律框架下出臺各自的具體的實施辦法。當前各地司法部門治理環(huán)境資源犯罪的時候，仍然延用陳舊的行政管理規(guī)定，未充分地針對黃河流域環(huán)境資源犯罪省域空間差異的特點，以《黃河保護法》為指導，對本省實行科學的治理措施。黃河流域需要通過穩(wěn)定的流域法律秩序來塑造良好的環(huán)境資源空間秩序。因此，黃河流域各省如果能盡早制定適合本區(qū)域的環(huán)境資源犯罪治理實施辦法，將有助于重塑自身的環(huán)境資源秩序。

（三）黃河流域環(huán)境資源犯罪治理的司法協(xié)作機制不完善

近幾年針對黃河流域環(huán)境資源犯罪的跨區(qū)域特征，黃河流域環(huán)境資源犯罪協(xié)同治理取得了一定成效，但是在司法協(xié)作機制的完善方面還有所欠缺。主要體現(xiàn)在[4]：一是司法部門在黃河流域環(huán)境資源犯罪案件的集中管轄權賦予上缺乏法律依據(jù)。二是司法協(xié)作機制中缺失行政與司法配套銜接制度。三是司法協(xié)作機制運行缺乏專業(yè)化司法資源支持。四是司法協(xié)作機制缺乏實際操作性。五是司法協(xié)作機制中公眾參與程度不夠。

（四）黃河流域環(huán)境資源犯罪治理的模式有待更新

現(xiàn)有的環(huán)境資源犯罪的治理模式主要以行政區(qū)域為劃分，采用省域內司法治理模式，從很大程度上割裂了黃河流域環(huán)境資源的整體性。黃河流域上中下游是一個有機的整體，基于行政區(qū)劃的治理模式由于缺乏生態(tài)理性，很難覆蓋全流域的環(huán)境資源犯罪，極易造成治理真空[5]?，F(xiàn)有的環(huán)境資源犯罪的治理模式主要體現(xiàn)在碎片化司法機構布局，無法適應黃河流域環(huán)境資源犯罪的跨行政區(qū)域的治理，使司法治理陷于“治理無能”的尷尬境地。

（五）黃河流域環(huán)境資源犯罪治理缺乏預防性措施

現(xiàn)有的黃河流域環(huán)境資源犯罪治理，不管從體系、機制、模式等各方面都缺乏預防性理念。預防性措施的匱乏直接導致黃河流域環(huán)境資源犯罪風險具有突發(fā)性。現(xiàn)行的黃河流域環(huán)境資源犯罪治理仍舊采用事后救濟的思維理念，主要表現(xiàn)在：環(huán)境資源修復、損害賠償、犯罪量刑等。如果不能在黃河流域環(huán)境資源犯罪治理中融入預防性元素，勢必會降低司法治理手段的能動性，加劇黃河流域環(huán)境資源犯罪風險性[5]。

三、黃河流域環(huán)境資源犯罪治理對策

（一）提高黃河流域環(huán)境資源犯罪治理的專業(yè)化

提高黃河流域環(huán)境資源犯罪治理的專業(yè)化可以從司法隊伍和司法機構兩方面進行專業(yè)化建設。司法隊伍專業(yè)化建設主要包含理論知識的專業(yè)化和實踐能力的專業(yè)化。理論知識是指司法人員既要具備一定的法律知識和法律素養(yǎng)，又要具備流域環(huán)境資源保護的科學知識。實踐能力是指案件審理中責任和因果關系認定、量刑標準把握、侵權損害賠償?shù)染唧w裁決能力。司法隊伍的專業(yè)化可以通過引進高層人才，加強與高校、研究所的專業(yè)合作，聘請專家等方式提高專業(yè)化水平。司法機構專業(yè)化主要涉及構建三級環(huán)境資源犯罪司法治理體系。公安機關、檢察院、法院不僅要建立專門化的機構，還要構建省市縣三級環(huán)境資源犯罪治理體系，公檢法相互合作，提高環(huán)境資源犯罪的治理效率。

（二）完善黃河流域環(huán)境資源犯罪治理的地方法規(guī)

《黃河保護法》于2023 年4 月1 日開始實施，本法律的實施為黃河流域環(huán)境資源保護指明了方向，為黃河流域各省制定相關地方法規(guī)提供了思路。地方法規(guī)的制定要求具有可操作性強、實踐性強的特點，并且能夠切實指導本區(qū)域的司法部門對黃河流域環(huán)境資源犯罪的治理。這方面做的比較好的有河南省和山東省，下面以這兩個省份為例，講述他們的經驗，期待可以為黃河流域其他省份起到借鑒作用。河南省實行自上而下的治理方案，由高級人民法院、檢察院和公安廳出臺的法律文件為指導，市縣司法部門具體出臺相關治理措施，逐步形成自上而下治理體制，并將其制度化。河南省還高度重視公眾環(huán)境的根本利益，從黃河流域環(huán)境資源案件的復雜性、整體性出發(fā)，充分體現(xiàn)地方司法保護黃河流域公眾環(huán)境利益的理念。山東省推動司法審判與環(huán)境資源修復相結合，建立環(huán)境資源司法修復基地，在公正審判黃河流域環(huán)境資源犯罪案件的同時，加強環(huán)境資源的修復。并且強化司法機構與黃河流域行政管理機構的業(yè)務協(xié)作，共同實現(xiàn)黃河流域環(huán)境資源大保護、大治理的格局。

（三）健全黃河流域環(huán)境資源犯罪治理的司法協(xié)作機制

黃河流域環(huán)境資源犯罪治理的司法協(xié)作機制完善是推動黃河流域環(huán)境資源犯罪治理法治化的重要保障。協(xié)作機制的構建主要涉及到黃河流域司法部門內部之間的協(xié)作和司法部門與其他行政管理部門之間的協(xié)作。協(xié)作機制的完善措施方面主要包括完善法律保障、多元化協(xié)作主體、明確協(xié)作內容、完備協(xié)作程序、創(chuàng)新協(xié)作方式、完善保障機制、建立信息共享、多元化糾紛解決機制、健全行刑銜接機制等[6]。實踐中，我們要充分考慮黃河流域環(huán)境資源犯罪空間差異特征，結合流域環(huán)境資源犯罪跨區(qū)域性，統(tǒng)籌規(guī)劃，推動司法部門、行政管理部門、社會民眾、市場主體多元化參與。司法機關內部協(xié)作既要做好本行政區(qū)域的公安機關、檢察院和法院的協(xié)作，又要做好跨行政區(qū)、跨層級的公安機關、檢察院和法院的協(xié)作，在確保司法獨立的基礎上，相互監(jiān)督，相互制約、聯(lián)合取證、聯(lián)合辦案。司法機關外部協(xié)作要做好司法部門與其他政府部門或社會組織之間的信息互通，在與其他政府部門協(xié)作中做好工作銜接，在與社會組織協(xié)作中做好功能合作。

（四）創(chuàng)新黃河流域環(huán)境資源犯罪的治理模式

目前，黃河流域環(huán)境資源犯罪形式多樣化，涉及罪名眾多，如果仍然延用傳統(tǒng)的治理模式，很難適應黃河流域環(huán)境資源犯罪的全鏈條、全方位、全覆蓋的治理需要。傳統(tǒng)治理模式中的內容、方式和程序等過于空洞和單一，下一步需要立足于黃河流域環(huán)境資源犯罪的特點，從根本上解決傳統(tǒng)治理模式的缺陷。治理內容上需要拓寬覆蓋的范圍，使新的治理模式涵蓋黃河流域環(huán)境資源犯罪案件的立案、取證、審判、執(zhí)行等各環(huán)節(jié)。同時擴展治理方式，利用先進的科學技術，實現(xiàn)信息共享。建立黃河流域環(huán)境資源犯罪案件鑒定、審判和評估標準。明確科學的治理程序，加強治理模式的適用性和實用性，根據(jù)實際情況不斷補充治理規(guī)則和進一步規(guī)范治理程序，確保治理程序遵循黃河流域的生態(tài)原則。

（五）實施黃河流域環(huán)境資源犯罪的預防性措施

黃河流域環(huán)境資源犯罪風險是黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的阻礙之一。黃河流域環(huán)境資源犯罪治理過程中未將預防性理念融入其中，黃河流域自然生態(tài)系統(tǒng)極其脆弱，自我修復和調節(jié)功能弱化，黃河流域環(huán)境資源犯罪往往會對黃河流域生態(tài)環(huán)境造成不可逆的嚴重損害。制定和實施合理的預防措施，可以提前阻止環(huán)境資源犯罪的發(fā)生，降低黃河流域環(huán)境資源損害風險。黃河流域環(huán)境資源犯罪的預防性措施可以從事后救濟治理向事前預防、事中修復轉變的治理理念出發(fā)，在治理專業(yè)化、地方性法規(guī)制定、協(xié)作機制完善、治理模式創(chuàng)新等幾個方面融入預防性元素，逐步將黃河流域環(huán)境資源犯罪預防制度化、實踐化，力圖將通過法制宣傳提高預防的方式拓展到將預防性措施融入到法制宣傳、行政監(jiān)管、治安巡查、修復補償、司法監(jiān)督等黃河流域環(huán)境資源犯罪治理的方方面面。