東盟人道主義援助本土化的演進(jìn):以關(guān)系性權(quán)力的運(yùn)作為視角

李垣螢

(河南師范大學(xué) a.政治與公共管理學(xué)院;b.世界和平與發(fā)展研究院,河南 新鄉(xiāng) 453007)

一、人道主義援助本土化:問題緣起與既有解釋

人道主義領(lǐng)域的“本土化”并不是一個新概念,它通常被作為一個總括性術(shù)語,指涉所有與地方行為體有關(guān)的活動。(1)Imogen Wall and Kerren Hedlund,“Localisation and Locally-led Crisis Response: A Literature Review”,Local to Global Protection,May 2016,p.11,https://www.local2global.info/wp-content/uploads/L2GP_SDC_Lit_Review_LocallyLed_June_2016_final.pdf.2016年世界人道主義峰會之后,人道主義援助本土化倡議獲得廣泛關(guān)注,但是國際援助機(jī)構(gòu)和以東盟為代表的地方行為體(2)地方行為體包括國家和次國家行為體、地方當(dāng)局、地方社區(qū)和地方公民社會組織。參見AHA Centre,ASEAN Risk Monitor and Disaster Management Review (ARMOR),3rd Edition,Jakarta,June 2022,p.75。根據(jù)各自偏好與預(yù)期對這一流行詞進(jìn)行了不同的解讀。這種差異不僅主導(dǎo)了不同層面的本土化實(shí)踐,還塑造了相關(guān)研究的不同分析視角。

(一)關(guān)于“本土化”的分歧:由誰主導(dǎo)及如何落實(shí)?

長期以來,國際人道主義行動和規(guī)范以自由主義為核心,強(qiáng)調(diào)“國際的優(yōu)越性”和“拒絕援助的禁忌”。(3)Oscar A. Gómez,“Localisation or Deglobalisation? East Asia and the Dismantling of Liberal Humanitarianism”,Third World Quarterly,Vol.42,No.6,2021,p.1349.“國際的優(yōu)越性”體現(xiàn)為西方捐助國、國際組織和非政府組織構(gòu)成的精英俱樂部通過制定人道主義行動的規(guī)則和控制其運(yùn)作,對世界如何應(yīng)對緊急情況擁有真正的權(quán)力。(4)Michael Barnett and Peter Walker,“Regime Change for Humanitarian Aid: How to Make Relief More Accountable”,Foreign Affairs,Vol.94,No.4,2015,p.135.因此,國際人道主義者強(qiáng)調(diào)國際援助應(yīng)不受阻礙地接觸受災(zāi)人群,國家或地方當(dāng)局拒絕援助則被視為邪惡的行為。過去十余年間,氣候變化、環(huán)境退化、傳染病擴(kuò)散和局部沖突等多重危機(jī)疊加,導(dǎo)致全球人道主義形勢充滿不確定性,“遠(yuǎn)程控制”式的自由主義架構(gòu)難以適應(yīng)日益復(fù)雜的援助需求。為了更好地應(yīng)對挑戰(zhàn),2016年舉辦的首次世界人道主義峰會(下文簡稱“峰會”)提出了人道主義援助本土化倡議。時任聯(lián)合國秘書長潘基文在峰會上指出,地方行為體通常最了解社區(qū)的深層脆弱性和優(yōu)先事項(xiàng),能夠獲得最弱勢民眾的信任并接觸到他們。但此前國際社會幾乎只向國際組織提供資源,對地方能力和第一反應(yīng)者(first responder)的承認(rèn)與直接支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。(5)UN General Assembly,One Humanity,Shared Responsibility: Report of the Secretary-General for the World Humanitarian Summit,New York,February 2,2016,pp.38-39.因此,本土化倡議確立了“盡可能地方化、必要時國際化”(As Local as Possible,As International as Necessary)原則,強(qiáng)調(diào)國際援助應(yīng)加強(qiáng)而非取代地方系統(tǒng),應(yīng)補(bǔ)充地方行為體的應(yīng)對能力,避免建立可能破壞地方能力的平行結(jié)構(gòu)。(6)Ibid.,p.57.

為了推進(jìn)本土化,與會的捐助國和援助機(jī)構(gòu)簽署協(xié)議,提出向地方轉(zhuǎn)移更多的權(quán)力、提供更多的直接資金。但在具體實(shí)踐中,針對人道主義融資結(jié)構(gòu)、各種會議和集群結(jié)構(gòu)的改革措施卻難以落實(shí),向地方賦權(quán)終究流于口惠。其根本原因在于,峰會雖然作出了本土化承諾,但強(qiáng)調(diào)“國際行為體將繼續(xù)發(fā)揮至關(guān)重要的作用”。(7)Inter-Agency Standing Committee,“The Grand Bargain-A Shared Commitment to Better Serve People in Need”,Istanbul,May 23,2016,p.14.很顯然,自由主義框架下的“本土化”是以國際為中心的改革議程,而不是扎根于當(dāng)?shù)夭⒂善潋?qū)動的變革。這反而強(qiáng)化了正式的人道主義系統(tǒng)對地方行為體的排斥,使他們的優(yōu)先事項(xiàng)和利益處于從屬地位。(8)Larissa Fast and Christina Bennett,“From the Ground up: It’s about Time for Local Humanitarian Action”,Humanitarian Policy Group,London: ODI,May 2020,https://odi.org/en/publications/from-the-ground-up-its-about-time-for-local-humanitarian-action/.研究顯示,2020—2021年直接提供給地方的資金不僅沒有提高,反而下降了一半,制度和體系層面的本土化進(jìn)展仍舊緩慢,地方行為體對國際合作伙伴改變做法的時間過長感到越來越失望。(9)Victoria Metcalfe-Hough et al.,“The Grand Bargain in 2021: An Independent Review”,HPG Commissioned Report,London: ODI,June 2022,p.6,https://odi.org/en/publications/the-grand-bargain-in-2021-an-independent-review/.

地方行為體對本土化倡議表示歡迎,但希望當(dāng)前人道主義體系的運(yùn)作方式發(fā)生更大、更徹底的變化,真正提高地方的自主性和決策權(quán)。東盟被公認(rèn)為在新的人道主義實(shí)踐中處于領(lǐng)先地位。(10)Oscar A. Gómez,“Localisation or Deglobalisation? East Asia and the Dismantling of Liberal Humanitarianism”,Third World Quarterly,Vol.42,No.6,2021,p.1349.作為一個自然災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū),東盟也曾接受“國際的優(yōu)越性”和供應(yīng)驅(qū)動的援助,但在過去十多年中,東盟對這種不請自來和無法拒絕的善意越來越謹(jǐn)慎和排斥。因此,東盟對本土化倡議的回應(yīng)是將地方自主置于議程的中心,強(qiáng)調(diào)這是一個承認(rèn)、尊重與加強(qiáng)國家和地方行為體在人道主義和災(zāi)害應(yīng)對中的領(lǐng)導(dǎo)和決策獨(dú)立性的過程。(11)AHA Centre,ASEAN Risk Monitor and Disaster Management Review (ARMOR),3rd Edition,Jakarta,June 2022,p.82.與自由人道主義體系的改革困境形成鮮明對比的是,東盟在經(jīng)歷重大自然災(zāi)害的過程中,不斷反思和調(diào)整應(yīng)對方式,不僅提升了人道主義行動的質(zhì)量,還逐漸確立起具有典型本土性的人道主義實(shí)踐模式。至少在這個地區(qū),關(guān)于何時和如何進(jìn)行本土化的決定權(quán)正被從國際行為體手中奪走。(12)“Charting the New Norm? Local Leadership in the First 100 Days of the Sulawesi Earthquake Response”,Pujiono Centre and Humanitarian Advisory Group,March 2019,p.17,https://humanitarianadvisorygroup.org/wp-content/uploads/2020/12/HH_Sulawesi-Practice-Paper-4_FINAL_electronic_200319_v1.pdf.這充分說明,東盟不是國際援助機(jī)構(gòu)的“輔助力量”,而是本土自主實(shí)踐的領(lǐng)導(dǎo)者。東盟人道主義實(shí)踐促使越來越多的研究者反思自由主義方案的普遍有效性,開始探討地方自主對于提升本土韌性和應(yīng)對能力的重要意義。

總體上說,人道主義援助本土化的爭論焦點(diǎn)是地方在危機(jī)反應(yīng)中的地位和權(quán)力。人道主義議程長期以北方為中心,忽略了最直接塑造“地方”的南方背景和歷史。(13)Janaka Jayawickrama and Bushra Rehma,“Before Defining What is Local,Let’s Build the Capacities of Humanitarian Agencies”,Refugee Hosts,April 2018,https://refugeehosts.org/2018/04/10/before-defining-what-is-local-lets-build-the-capacities-of-humanitarian-agencies/.本土實(shí)踐與國際實(shí)踐的重要區(qū)別在于,地方背景知識和地方能動性在實(shí)踐過程起到主要的塑造和推動作用。(14)魏玲:《本土實(shí)踐與地區(qū)秩序:東盟、中國與印太構(gòu)建》,《南洋問題研究》2020年第2期,第5頁。因此,對東盟人道主義實(shí)踐的過程追蹤,對于理解地方行為體在回應(yīng)國際規(guī)范和塑造國際實(shí)踐中的能動性具有非常重要的意義。值得進(jìn)一步思考和探討的問題是,國際行為體自上而下的本土化議程為何在實(shí)踐中效果不彰?而處于權(quán)力弱勢地位的東盟是通過什么樣的方式調(diào)動自身能動、提升應(yīng)對能力,并主動塑造人道主義議程的?

(二)既有研究述評

結(jié)合上述研究問題,本文從兩個方面回顧相關(guān)文獻(xiàn):一是國際人道主義體系的改革難以推進(jìn)的原因,二是以東亞為代表的“地方”在人道主義實(shí)踐中的自主訴求和相關(guān)實(shí)踐。

第一類研究是國際行為體視角。這類研究普遍認(rèn)為根深蒂固的權(quán)力失衡是阻礙本土化進(jìn)程的主要原因。國際組織相對于國家來說是擁有權(quán)力的一方,(15)[挪]奧利·雅各布·森丁、艾弗·諾伊曼:《依托權(quán)力:國際組織的某些實(shí)踐是如何主導(dǎo)其他實(shí)踐的》,見[加拿大]伊曼紐爾·阿德勒、文森特·波略特編:《國際實(shí)踐》,秦亞青、孫吉勝、魏玲等譯,上海:上海人民出版社,2015年,第253頁。它們壟斷了資源、權(quán)威和決策權(quán)。(16)Michael Barnett and Peter Walker,“Regime Change for Humanitarian Aid: How to Make Relief More Accountable”,Foreign Affairs,Vol.94,No.4,2015,p.131.自上而下的改革往往因難以突破傳統(tǒng)架構(gòu)的權(quán)力慣性而陷入困境。一些國際援助機(jī)構(gòu)以對人道主義原則的關(guān)切為由,不愿意將權(quán)力和責(zé)任移交給可能成為資金競爭者的地方組織。(17)Imogen Wall and Kerren Hedlund,“Localisation and Locally-led Crisis Response: A Literature Review”,Local to Global Protection,May 2016,p.4.有學(xué)者認(rèn)為,不對等的伙伴關(guān)系是造成權(quán)力失衡的深層原因。國際援助機(jī)構(gòu)和地方行為體之間按照贈款/服務(wù)合同形成了一種“承包—分包”關(guān)系,不斷強(qiáng)化體系的權(quán)力失衡。(18)Ben Emmens and Maxine Clayton,“Localisation of Aid: Are INGOs Walking the Talk?”Start Network,October 2017,p.11,https://startnetwork.org/resource/localisation-aid-are-ingos-walking-talk; Steven A. Zyck and Hanna B.Krebs,“Localising Humanitarianism: Improving Effectiveness Through Inclusive Action”,Humanitarian Policy Group,London: ODI,July 2015,https://odi.org/en/publications/localising-humanitarianism-improving-effectiveness-through-inclusive-action/.援助機(jī)構(gòu)提供的議程只是為了證明預(yù)先商定的方案,“參與者名單并不代表真正的參與過程”。(19)Mary B. Anderson,Dayna Brown and Isabella Jean,Time to Listen: Hearing People on the Receiving End of International Aid,Cambridge,MA: CDA Collaborative Learning Projects,2012.對捐助方“向上負(fù)責(zé)”的工作方式會導(dǎo)致監(jiān)督與評估程序脫離實(shí)際,甚至將當(dāng)?shù)亟M織置于危險之中。(20)Sabina Robillard,Kimberly Howe and Katja Rosenstock,“Localization Across Contexts: Lessons Learned from Four Case Studies”,Feinstein International Center,Tufts University,July 2020,p.2,https://fic.tufts.edu/publication-item/localization-across-contexts-lessons-learned-from-four-case-studies/; Kimberly Howe and Elizabeth Stites,“Partners under Pressure: Humanitarian Action for The Syria Crisis”,Disasters,Vol.43,No.1,2019,pp.3-23.如果不改變當(dāng)前這種自上而下的關(guān)系模式,那么當(dāng)?shù)睾献骰锇闊o法發(fā)揮主導(dǎo)作用的挫敗感將越來越強(qiáng)。(21)Martin Vielajus and Jean Martial Charancle,“Localisation of Aid: Lessons from Partnerships between French NGOs and Local Actors”,Coordination SUD,March 2020,p.31,https://www.forus-international.org/en/pdf-detail/75866-.因此,本土化的關(guān)鍵在于國際和地方之間實(shí)現(xiàn)真正的能力互補(bǔ),但相關(guān)研究和實(shí)踐的進(jìn)展仍很緩慢。

第二類研究是地方行為體視角。這類研究發(fā)掘了地方行為體在人道主義援助中的能動性和自主實(shí)踐。近年來,西方主導(dǎo)的霸權(quán)式自由主義架構(gòu)受到非西方世界的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。東亞地區(qū)推動了自由人道主義規(guī)范的“去全球化”,將危機(jī)反應(yīng)的中心位置移回國家,使雙邊和區(qū)域支持優(yōu)先于(國際)多邊倡議。(22)Oscar A. Gómez,“Localisation or Deglobalisation? East Asia and the Dismantling of Liberal Humanitarianism”,Third World Quarterly,Vol.42,No.6,2021,pp.1347-1364.東南亞國家在敘事實(shí)踐中協(xié)商、爭論和傳達(dá)其有關(guān)區(qū)域人道主義秩序的主張,并使之合法化、制度化。(23)Kilian Spandler,“Saving People or Saving Face? Four Narratives of Regional Humanitarian Order in Southeast Asia”,The Pacific Review,Vol.35,No.1,2020,pp.172-201.東盟和西非國家經(jīng)濟(jì)共同體的案例顯示了區(qū)域組織日益增長的人道主義雄心。(24)Alice Obrecht and Justin Armstrong,“Regionalism and Humanitarian Action in West Africa and Southeast Asia”,Humanitarian Policy Group,London: ODI,November 2015,https://odi.org/en/publications/regionalism-and-humanitarian-action-in-west-africa-and-southeast-asia/.西南太平洋和東南亞兩個次區(qū)域的災(zāi)害治理機(jī)制能夠協(xié)同互補(bǔ),有望共同塑造全球議程的前景。(25)Alistair D.B. Cook and Christopher Chen,“Disaster Governance and Prospects of Inter-Regional Partnership in the Asia-Pacific”,The Pacific Review,Vol.35,No.3,2020,pp.446-476.但是這些研究未能在經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的基礎(chǔ)上追問和探究地方重塑規(guī)范或創(chuàng)設(shè)制度的權(quán)力來源及具體運(yùn)作機(jī)制。

總之,現(xiàn)有關(guān)于人道主義援助本土化的研究缺乏對地方主體地位的重視。第一類研究強(qiáng)調(diào)本土化要依靠國際行為體的理性、決心和行動。在自由人道主義語境中,國際和地方分別扮演“援助方”和“受援方”的角色,后者被視為被動反應(yīng)的客體,而非推動有意義變革的主體。這種二分角色結(jié)構(gòu)隱含了一種“非信任”假定。研究者考慮的仍然是如何將國際層面的經(jīng)驗(yàn)和資源移植到地方,而不是關(guān)注地方已經(jīng)做出的有價值的努力。第二類研究雖然初步探討了地方能動與自主,但尚未就地方塑造國際實(shí)踐的實(shí)際路徑進(jìn)行系統(tǒng)深入的學(xué)理分析。因此,接下來要探討的理論問題是,如果自上而下的權(quán)力分享難以實(shí)現(xiàn),本土自主實(shí)踐能否生發(fā)出可資利用的權(quán)力資源?這種權(quán)力的運(yùn)作如何推進(jìn)地方主導(dǎo)的本土化進(jìn)程?

二、關(guān)系性權(quán)力、地方自主與人道主義援助本土化

人道主義援助本土化的實(shí)質(zhì)是權(quán)力在國際和地方之間的重新配置。國際行為體推行的本土化是對現(xiàn)行制度的小修小補(bǔ),而地方行為體則希望從前者手中拿回危機(jī)反應(yīng)的中心地位和決策權(quán)。這就需要地方調(diào)動自身能動、主動發(fā)掘塑造領(lǐng)導(dǎo)力的權(quán)力資源。世界政治的關(guān)系理論為認(rèn)識世界提供了一種關(guān)系性視角,并拓寬了傳統(tǒng)的權(quán)力觀念,提出了一種新的理解——關(guān)系就是權(quán)力。本文將地方置于分析的中心,在接受關(guān)系性權(quán)力假定的基礎(chǔ)上,嘗試探討地方關(guān)系作為權(quán)力資源如何在塑造本土人道主義實(shí)踐的過程中發(fā)揮了根本性作用。

(一)關(guān)系、信任與關(guān)系性權(quán)力

圍繞“關(guān)系”這一元概念,關(guān)系理論包含3個重要假定。首先,關(guān)系是構(gòu)成社會世界的根本要素。社會行為體生活在關(guān)系和被關(guān)系的過程中,因此自我與他者互為存在條件、共存共生。其次,社會行為體的身份是在關(guān)系實(shí)踐中界定的,與不同他者的互動會形塑不同的自我身份。最后,社會行為體的利益是在關(guān)系運(yùn)作中獲得的。關(guān)系性存在決定了自我利益與他者利益是交織互涵而非互相排斥的,因此需要通過關(guān)系管理和互惠交換來實(shí)現(xiàn)利益。國際關(guān)系中的利益是內(nèi)嵌于關(guān)系的,利益互涵的行為體間有相互的責(zé)任,“一榮俱榮、一損俱損”。在關(guān)系環(huán)境中,國際行為體的利他行為不僅是可能的,而且是必要的。信任是管理關(guān)系和維護(hù)合作的關(guān)鍵,是社會成員在長期歷史和文化實(shí)踐中形成的一種互動規(guī)范。(26)秦亞青:《世界政治的關(guān)系理論》,上海:上海人民出版社,2021年,第161—185、424頁。然而,對于制度主義者而言,合作建立在“非信任”假定之上,行為體制定并信任規(guī)則而不是信任彼此;(27)Yaqing Qin,“Rule,Rules,and Relations: Towards a Synthetic Approach to Governance”,The Chinese Journal of International Politics,Vol.4,2011,pp.126-127; Yaqing Qin,“A Relational Theory of World Politics”,International Studies Review,Vol.18,No.1,2016,p.43.擁有資源優(yōu)勢和進(jìn)步觀念的國際人道主義者是高高在上的,很難真正信任地方;他們還認(rèn)為,在某些情況下要求當(dāng)?shù)匦袆诱弑３种辛⒑凸谡紊鲜菬o法實(shí)現(xiàn)的。(28)Yves Daccord,“The World Humanitarian Summit: A Game Changer or Business as Usual?”,International Committee of the Red Cross,May 26,2016,https://www.icrc.org/en/document/world-humanitarian-summit-game-changer-or-business-usual.他們將西方權(quán)威和專業(yè)知識置于地方自主之上,而非西方行為體則被降低為規(guī)則或規(guī)范的接受者,并允許(有選擇地)進(jìn)行干預(yù)。(29)Kilian Spandler,“Saving People or Saving Face? Four Narratives of Regional Humanitarian Order in Southeast Asia”,The Pacific Review,Vol.35,No.1,2020,pp.173-174.因此,國際與地方之間的“伙伴關(guān)系”實(shí)際上是關(guān)于物資交付的分包合同關(guān)系,長此以往會削弱信任并損害援助行動。(30)Kimberly Howe and Elizabeth Stites,“Partners under Pressure: Humanitarian Action for The Syria Crisis”,Disasters,Vol.43,No.1,2019,pp.7-8.從這個角度來看,本土化困境其實(shí)是一種信任困境,阻礙了平等合作和賦權(quán)地方。即便國際人道主義者也意識到推進(jìn)有利于地方的權(quán)力平衡迫在眉睫,但卻無法做出實(shí)際調(diào)整。(31)Yves Daccord,“The World Humanitarian Summit: A Game Changer or Business as Usual?”,International Committee of the Red Cross,May 26,2016,https://www.icrc.org/en/document/world-humanitarian-summit-game-changer-or-business-usual.

關(guān)系理論發(fā)掘了主體間關(guān)系層面的權(quán)力資源,提出關(guān)系即權(quán)力。這是地方自主塑造人道主義議程的基礎(chǔ)。關(guān)系性權(quán)力的基本假定包括以下3點(diǎn)。第一,關(guān)系是一種重要的權(quán)力資源。任何一個行為體能夠獲得的權(quán)力都來自其與他者和集體的關(guān)系。行為體需要通過積極地管理和利用其關(guān)系圈網(wǎng)來增加權(quán)力。第二,關(guān)系性權(quán)力具有可分享性。關(guān)系性權(quán)力是由關(guān)系中的行為體共同擁有和使用的資源,依賴于并反過來加強(qiáng)行為體的能動性。行為體退出關(guān)系圈網(wǎng)的同時也會喪失相關(guān)的權(quán)力資源,這自然會對潛在的不合作行為構(gòu)成約束。第三,關(guān)系性權(quán)力隨著使用而增長。關(guān)系是流動的,對關(guān)系的管理和運(yùn)作會拓展關(guān)系圈網(wǎng),納入更多的關(guān)系資源,增強(qiáng)關(guān)系性權(quán)力的使用效果。(32)秦亞青:《世界政治的關(guān)系理論》,第328—337頁?？傮w上,關(guān)系對于地方行為體來說是一種天然的、潛力巨大的權(quán)力資源。

(二)地方自主塑造本土化進(jìn)程的關(guān)系性邏輯

本文認(rèn)為,通過關(guān)系性權(quán)力的運(yùn)作,地方行為體能夠在交互賦能中實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的效果,從而彌補(bǔ)物質(zhì)性權(quán)力的短板,強(qiáng)化自主實(shí)踐,主動塑造國際進(jìn)程。下文將具體闡述關(guān)系性權(quán)力從何而來,以及如何通過運(yùn)作關(guān)系性權(quán)力主動塑造本土化進(jìn)程(如圖1所示)。

圖1 關(guān)系、權(quán)力與人道主義援助本土化的邏輯關(guān)系圖資料來源:作者自制。

首先,地方行為體間的關(guān)系并不能直接產(chǎn)生權(quán)力,而是需要經(jīng)由信任互動才能激活。本文認(rèn)為,關(guān)系性利益和未來影響促使行為體主動經(jīng)營和諧關(guān)系,這一過程能夠催生與深化信任。一方面,行為體清楚地意識到共在事實(shí)和利益互涵,因此無法通過單次交易實(shí)現(xiàn)利益最大化,而是要主動考慮他者利益和環(huán)境制約,共同塑造穩(wěn)定、互惠的交換關(guān)系。另一方面,建立并延續(xù)雙方的關(guān)系構(gòu)成了未來影響這一要素發(fā)生效用的條件。關(guān)系越是持久密切,未來影響效應(yīng)就越明顯,合作的動機(jī)就越強(qiáng)烈。(33)秦亞青:《世界政治的關(guān)系理論》,第283、386頁。因此,關(guān)系理性行為體相信關(guān)系圈網(wǎng)中的他者不會損人利己,在他者處于困境時會主動提供幫助,并預(yù)期對方在自己有需要時將還這個人情。簡言之,穩(wěn)定的關(guān)系實(shí)踐能夠促進(jìn)信任螺旋式上升。對于人道主義援助來說,真正的本土化不是專家“飛過來做決定”,而是要建立在信任的基礎(chǔ)上共享知識、共同做出決定。(34)Yaseen Ayobi et al.,“Going Local: Achieving a More Appropriate and Fit-for-Purpose Humanitarian Ecosystem in the Pacific”,Australian Red Cross,October 2017,p.6,https://humanitarianadvisorygroup.org/wp-content/uploads/2020/12/ARC-Localisation-report-Electronic-301017.pdf.地方關(guān)系經(jīng)由信任互動激活,能夠產(chǎn)生共享的關(guān)系性權(quán)力,這是地方行為體自下而上塑造本土化進(jìn)程的基礎(chǔ)。

其次,關(guān)系性權(quán)力是物質(zhì)與情感資源的混合體。社會學(xué)家認(rèn)為,當(dāng)人們在一個群體中持續(xù)地互動并認(rèn)為自己屬于和融入這個群體時,就會產(chǎn)生團(tuán)結(jié)或“我們感”(we feeling)。(35)Chinmayee Mishra and Navaneeta Rath,“Social Solidarity During a Pandemic: Through And Beyond Durkheimian Lens”,Social Sciences &Humanities Open, Vol.2,No.1,2020,p.4.本文假定“我們感”是共在關(guān)系塑造的主體間認(rèn)同,即行為體認(rèn)識到彼此間命運(yùn)互系,自身發(fā)展與集體利益息息相關(guān)。這種認(rèn)同在信任互動中能夠被反復(fù)實(shí)踐和強(qiáng)化,支撐主體間的情感互惠。地方行為體彼此饋贈物質(zhì)幫助,互相給予情感支持,共同分享關(guān)系性權(quán)力。因此,關(guān)系性權(quán)力的運(yùn)作是一個施受共在、交互賦能的過程,各方只有主動地、持續(xù)地維護(hù)良好關(guān)系和合作信譽(yù),才能皆具權(quán)力、共享權(quán)力和持續(xù)地加強(qiáng)權(quán)力。信任基礎(chǔ)和情感聯(lián)系是關(guān)系性權(quán)力區(qū)別于其他權(quán)力資源的特殊優(yōu)勢,地方行為體能夠憑借這一優(yōu)勢獲得更多的“話事權(quán)”,在地方知識和實(shí)踐的基礎(chǔ)上自主塑造本土化進(jìn)程。

最后,關(guān)系性權(quán)力的運(yùn)作能夠促進(jìn)合作網(wǎng)絡(luò)化和規(guī)范社會化,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人道主義援助本土化。關(guān)系性權(quán)力既不屬于個體也不屬于人格式物化的機(jī)構(gòu),但在實(shí)際運(yùn)作中通常需要居于關(guān)系圈網(wǎng)中心的行為體穩(wěn)定地經(jīng)營和管理關(guān)系資源,從而不斷優(yōu)化權(quán)力的使用效果。居于中心位置意味著它與其他行為體之間的互動關(guān)系相對來說更加活躍和緊密,對于相關(guān)資源具有更大的影響力和控制力。(36)董賀:《關(guān)系與權(quán)力:網(wǎng)絡(luò)視角下的東盟中心地位》,《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2017年第8期,第94頁。在人道主義實(shí)踐中,居于中心位置的行為體擁有一定的自主性,能夠諧和內(nèi)外關(guān)系、整合分散的資源和統(tǒng)籌應(yīng)對行動,通過協(xié)調(diào)和互惠機(jī)制將共同體的關(guān)系性權(quán)力“借用”給最需要幫助的成員。因此,關(guān)系性權(quán)力的運(yùn)作是一個織網(wǎng)的過程,不僅將本土的各層次、各部門聯(lián)結(jié)在一起,也會對外部伙伴產(chǎn)生壓力或吸引力,促動其參與地方關(guān)系進(jìn)程。這個過程與一定程度的制度化相結(jié)合形成了具有內(nèi)生韌性的人道主義網(wǎng)絡(luò)。合作網(wǎng)絡(luò)化立足本土又包容開放,與自上而下的官僚系統(tǒng)不同的是,網(wǎng)絡(luò)中的規(guī)則不是為了執(zhí)行同一性,而是為了經(jīng)營和維護(hù)合作關(guān)系。參與進(jìn)來的伙伴越來越多,就會源源不斷地帶來權(quán)力資源,從而擴(kuò)展和鞏固合作網(wǎng)絡(luò),強(qiáng)化關(guān)系性權(quán)力的使用效果。此外,外部伙伴在網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)程中也會潛移默化地受到地方知識的塑造。進(jìn)程在社會化過程中起關(guān)鍵作用,維持進(jìn)程就會延續(xù)建構(gòu)身份的實(shí)踐互動。(37)秦亞青、魏玲:《結(jié)構(gòu)、進(jìn)程與權(quán)力的社會化——中國與東亞地區(qū)合作》,《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2007年第3期,第10頁。因此,規(guī)范社會化是關(guān)系性權(quán)力運(yùn)作中的另一個關(guān)鍵機(jī)制,一方面共同體內(nèi)部對本土人道主義實(shí)踐和規(guī)范的認(rèn)同不斷深化;另一方面外部行為體在進(jìn)入關(guān)系網(wǎng)絡(luò)后獲得了新的關(guān)系性身份和利益,對當(dāng)?shù)亓?xí)俗、價值和標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識逐漸加深,最終接受當(dāng)?shù)匾?guī)范并成為地方人道主義網(wǎng)絡(luò)的一部分。

關(guān)系性是東盟政治與社會的重要特征。東盟把建設(shè)性協(xié)調(diào)和管理區(qū)域成員之間的復(fù)雜關(guān)系作為一種主要的治理方式。(38)秦亞青:《多邊主義:比較區(qū)域治理研究的實(shí)踐視角》,《東亞評論》2022年第1期,第28頁。東南亞是世界上最容易發(fā)生自然災(zāi)害的地區(qū)之一。在很長的一段時間內(nèi),該地區(qū)都依賴于國際援助應(yīng)對災(zāi)害引發(fā)的人道主義危機(jī)。然而近年來,東盟人道主義實(shí)踐發(fā)生了引人矚目的變化,主要表現(xiàn)為危機(jī)應(yīng)對能力不斷提高,在援助接收與分配中的話語權(quán)越來越大,在地方實(shí)踐和背景知識的基礎(chǔ)上主動塑造本土化進(jìn)程,并促使國際行為體重新考慮其傳統(tǒng)的人道主義角色。接下來,本文將采取過程追蹤法梳理東盟人道主義實(shí)踐的演進(jìn),詳細(xì)考察東盟如何通過運(yùn)作關(guān)系性權(quán)力協(xié)調(diào)各方力量、強(qiáng)化中心地位,構(gòu)建和拓展人道主義網(wǎng)絡(luò),不斷提高本土規(guī)范的內(nèi)部認(rèn)同和外部影響,自下而上地實(shí)現(xiàn)人道主義援助本土化。緬甸風(fēng)災(zāi)、臺風(fēng)“海燕”和中蘇拉威西地震是東盟災(zāi)害救援合作中最關(guān)鍵、最具標(biāo)志性的3個節(jié)點(diǎn)。受災(zāi)最嚴(yán)重的緬甸、菲律賓和印尼雖然國內(nèi)情況各異、應(yīng)災(zāi)能力不同、對待國際援助的態(tài)度也不同,但在人道主義行動中都重視并依賴于地方關(guān)系實(shí)踐,借重東盟層面的合作機(jī)制和規(guī)范來維護(hù)主權(quán)與安全。對這3個案例的考察能夠驗(yàn)證上述關(guān)系性邏輯,拓展地方塑造國際實(shí)踐的研究議程,豐富人道主義援助的經(jīng)驗(yàn)研究。

三、緬甸風(fēng)災(zāi):信任困境、東盟協(xié)調(diào)與關(guān)系性權(quán)力

2008年5月2日,特強(qiáng)氣旋風(fēng)暴“納爾吉斯”橫掃緬甸南部地區(qū)。這次風(fēng)災(zāi)是緬甸歷史上最具破壞性的自然災(zāi)害之一,導(dǎo)致超過14萬人死亡或失蹤,240萬人受災(zāi),直接經(jīng)濟(jì)損失約為41億美元。(39)ASEAN Secretariat,“A Bridge to Recovery: ASEAN’s Response to Cyclone Nargis”,Jakarta,July 2009,p.5.此次風(fēng)災(zāi)的嚴(yán)峻形勢是前所未有的,緬甸很快意識到無力獨(dú)自應(yīng)對。5月5日,緬甸政府向國際社會發(fā)出了援助請求,并明確表示只接受現(xiàn)金和物資援助。因此,當(dāng)卡塔爾派遣的救援隊(duì)和媒體抵達(dá)后,緬甸接收了隨行物資,卻拒絕相關(guān)人員的入境申請。緬甸外交部隨后再次聲明,對現(xiàn)金和應(yīng)急援助表示歡迎,但尚未準(zhǔn)備好接受外國搜救人員以及媒體進(jìn)入災(zāi)區(qū)。(40)Pavin Chachavalpongpun and Moe Thuzar,Myanmar: Life After Nargis,Singapore: Institute of Southeast Asian Studies,2009,p.48.美國、法國和英國等西方國家的海軍部隊(duì)滿載著援助物資抵達(dá)海岸后也同樣被拒之門外。對此,國際社會援引“拒絕援助的禁忌”,譴責(zé)緬甸延誤救援時機(jī)的行為。時任法國外長庫什內(nèi)甚至提議直接進(jìn)行干預(yù),無需征求軍政府同意。(41)Roberta Cohen,“The Burma Cyclone and the Responsibility to Protect”,Global Responsibility to Protect,Vol.1,No.2,2009,p.254.一時間,雙方就援助準(zhǔn)入和管理的問題陷入僵局。

這種僵局從根本上來說是緬甸和西方社會之間的信任困境。一直以來,西方國家都對緬甸軍政府的信譽(yù)、能力和人權(quán)記錄感到不滿,因此不愿將援助物資直接交由軍政府分配,擔(dān)心官員會趁機(jī)中飽私囊或者將其用于討好選民。軍政府對援助人員的入境限制更強(qiáng)化了它在西方國家心目中的負(fù)面形象。而緬甸的做法則是由它當(dāng)時的兩難處境決定的。一方面,此次風(fēng)災(zāi)的破壞性極強(qiáng),只有在國際社會的幫助下才能盡量減少傷亡與損失。另一方面,災(zāi)害發(fā)生的時間和地點(diǎn)都極為敏感。緬甸原定于5月10日就新憲法草案舉行全民公投,這是軍政府制定的七點(diǎn)民主路線圖中的關(guān)鍵一步。此外,受災(zāi)較為嚴(yán)重的克倫邦是緬甸最大的反政府武裝組織所在地。因此,緬甸政府既擔(dān)心境外人員涌入后會對公投結(jié)果和政局產(chǎn)生難以預(yù)知的影響,也擔(dān)心外部勢力會趁機(jī)與反政府力量合謀,威脅政權(quán)穩(wěn)定和國家安全。(42)Alan Collins,Building a People-oriented Security Community the ASEAN Way,London: Routledge,2013,pp.138-139.

在危機(jī)的緊要關(guān)頭,東盟積極從中斡旋,彌合了國際社會和緬甸之間的信任差距,及時推動國際援助力量進(jìn)入緬甸災(zāi)區(qū)。時任東盟秘書長素林·比素萬嫻熟地運(yùn)用長年外交工作積累的關(guān)系資源,一邊游說緬甸政府接納外國救援人員和專家,一邊爭取世界銀行支持東盟隨后實(shí)施的援助行動。(43)Pavin Chachavalpongpun and Moe Thuzar,Myanmar: Life After Nargis,p.50; Surin Pitsuwan,“From Baptism by Cyclone to a Nation’s Fresh Start”,Bangkok Post,February 17,2012,https://www.bangkokpost.com/opinion/opinion/280216/from-baptism-by-cyclone-to-a-nation-fresh-start.東盟提議向緬甸派遣東盟應(yīng)急響應(yīng)與評估小組(ASEAN Emergency Response and Assessment Team,ASEAN-ERAT,下文稱“東盟評估小組”),幫助災(zāi)區(qū)評估災(zāi)情和援助需求,為接下來的決策和行動提供可靠依據(jù)。小組成員包括東盟秘書處、成員國政府官員、災(zāi)害管理專家和聯(lián)合國人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)廳(OCHA)的代表,且均為東盟成員國公民。這一人員上的特殊安排正是為了安撫緬甸,減輕其對援助力量介入的排斥。緬甸部分地接受了東盟的提議,但不允許東盟評估小組直接進(jìn)入災(zāi)區(qū),而是將其安置在聯(lián)合國人口基金會仰光辦事處。

5月19日舉行的東盟外長特別會議是“東盟的決定性時刻”。(44)Pavin Chachavalpongpun and Moe Thuzar,Myanmar: Life After Nargis,p.50.為了推動緬甸進(jìn)一步“開放”,東盟直接向其提出3個選項(xiàng):第一,緬甸繼續(xù)限制外部援助,國際社會將依據(jù)“保護(hù)的責(zé)任”直接介入;第二,緬甸單獨(dú)與聯(lián)合國打交道,由聯(lián)合國主導(dǎo)援助進(jìn)程;第三,東盟和緬甸共同面對國際社會,共同開展救援和重建工作。(45)Surin Pitsuwan,“From Baptism by Cyclone to A Nation’s Fresh Start”,Bangkok Post,February 17,2012,https://www.bangkokpost.com/opinion/opinion/280216/from-baptism-by-cyclone-to-a-nation-fresh-start.東盟通過設(shè)置這3個選項(xiàng)迫使緬甸認(rèn)真審視其關(guān)系處境和可能謀求的最大利益。緬甸是東盟的一份子,雖然東盟內(nèi)部時有齟齬,但共享的背景知識、協(xié)商一致的傳統(tǒng)和建立信任的措施使互信與合作成為成員間關(guān)系的主流。2007年簽署的《東盟憲章》意味著十國未來的命運(yùn)將在共同體框架下深度綁定。東盟成員間利益互涵、命運(yùn)與共,不可能坐視當(dāng)前僵局滑向更大的人道主義災(zāi)難,也不會允許域外力量借救災(zāi)之機(jī)擾動緬甸政局,進(jìn)而威脅地區(qū)穩(wěn)定和安全。對于緬甸而言,接過東盟伸出的“橄欖枝”是最符合關(guān)系理性的選擇。緬甸既能憑借東盟的“背書”獲得國際援助,也能夠援引東盟的集體利益抵御援助政治化。

經(jīng)過權(quán)衡,緬甸最終同意由東盟充當(dāng)“保證人”,放寬了對救援人員的限制。東盟各國外長提議建立一個由東盟領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)機(jī)制,以促進(jìn)國際援助的合理分配和救援人員的及時部署。為此,東盟各國選派兩名代表組建了東盟人道主義工作隊(duì),由東盟秘書長擔(dān)任主席,負(fù)責(zé)商定援助的優(yōu)先事項(xiàng),為行動安排提供建議。這是東盟成員國第一次在人道主義領(lǐng)域通過互惠機(jī)制匯聚起各自的力量,并將這一關(guān)系性權(quán)力交由東盟統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。為了便于執(zhí)行工作隊(duì)的任務(wù),東盟又牽頭成立了三方核心小組,成員包括緬甸、東盟和聯(lián)合國各自派出的3名代表,由緬方擔(dān)任主席。該小組成立后,大大簡化了人員流動和物資交付的審批流程,監(jiān)督援助分配和行動進(jìn)展,幫助災(zāi)區(qū)獲得了有效的人道主義援助。除了為緬甸搭建與外部合作的平臺,東盟還在國際組織的復(fù)雜關(guān)系中構(gòu)建平衡。聯(lián)合國和世界銀行在災(zāi)后重建的評估工作中提出了兩種不同的方法。東盟則通過游說和協(xié)調(diào)促成了一個折中方案:在綜合二者優(yōu)勢的基礎(chǔ)上整合為一項(xiàng)聯(lián)合評估行動,并吸納東盟和其他相關(guān)方的專業(yè)知識和支持。(46)Pavin Chachavalpongpun and Moe Thuzar,Myanmar: Life After Nargis,p.56.三方核心小組于6月采納了這一方案,啟動了“納爾吉斯”災(zāi)后聯(lián)合評估,東盟、聯(lián)合國、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行和國際紅十字會等整個人道主義界都參與其中。(47)William Sabandar,“Cyclone Nargis and ASEAN: A Window for More Meaningful Development Cooperation in Myanmar”,in Nick Cheesman,Monique Skidmore and Trevor Wilson,eds.,Ruling Myanmar: From Cyclone Nargis to National Elections,Institute of Southeast Asian Studies,2010,p.200.東盟通過關(guān)系平衡的策略,不僅為災(zāi)區(qū)重建拉來了優(yōu)質(zhì)“贊助”,還強(qiáng)化了自身無可替代的中心地位。

東盟缺乏應(yīng)對巨災(zāi)的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)能力,但它的“突出優(yōu)勢和相對實(shí)力是關(guān)系性權(quán)力,即東盟的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和朋友圈”。(48)魏玲:《關(guān)系平衡、東盟中心與地區(qū)秩序演進(jìn)》,《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2017年第7期,第52頁。一方面,東盟成員之間的密切關(guān)系、長期積累的互信和協(xié)商合作的傳統(tǒng)是形成關(guān)系性權(quán)力的基礎(chǔ);另一方面,東盟與世界主要大國和國際組織建立了穩(wěn)定的伙伴關(guān)系,在朋友圈中贏得了良好的合作聲譽(yù),這是關(guān)系性權(quán)力潛力巨大的外部資源。正因如此,東盟才能在緬甸與國際社會的信任困境中及時發(fā)揮橋梁作用,而各方也都愿意賣東盟一個“面子”,使臨時達(dá)成的行動方案在短時間內(nèi)就運(yùn)作起來。當(dāng)東盟人道主義工作隊(duì)人手不足時,聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署、世界銀行和亞洲備災(zāi)中心(ADPC)同意向東盟借調(diào)專家和工作人員,這既體現(xiàn)了這些國際組織的善意和慷慨,也反映出它們對東盟的中心地位和協(xié)調(diào)作用的認(rèn)可。“借用”的能力本身就是一種權(quán)力。(49)秦亞青:《世界政治的關(guān)系理論》,第331頁。緬甸依托東盟的關(guān)系性權(quán)力變被動為主動,既獲得了急需的外部援助,又確保了對援助進(jìn)程的參與和把控,最終保全了“面子”。聯(lián)合國負(fù)責(zé)人道主義事務(wù)的副秘書長約翰·霍姆斯表示,“‘納爾吉斯’向我們展示了一種新的人道主義伙伴關(guān)系模式,在聯(lián)合國與政府有效合作的基礎(chǔ)上,又增加了東盟的特殊地位和能力”。(50)Yves-Kim Creac’h and Lilianne Fan,“Myanmar: ASEAN’s Role in the Cyclone Nargis Response: Implications,Lessons and Opportunities”,Humanitarian Practice Network,London: ODI,January 2009,https://reliefweb.int/report/myanmar/myanmar-aseans-role-cyclone-nargis-response-implications-lessons-and-opportunities.

緬甸風(fēng)災(zāi)后,東盟明顯加快了能力建設(shè)和制度化的步伐。2009年12月,《東盟災(zāi)害管理和應(yīng)急反應(yīng)協(xié)定》(ASEAN Agreement on Disaster Management and Emergency Response,AADMER)(51)在反思2004年印度洋海嘯和響應(yīng)《兵庫行動框架》的背景下,東盟成員國于2005年7月簽署了《東盟災(zāi)害管理和應(yīng)急反應(yīng)協(xié)定》,但該文件并未立即生效。獲得各成員國批準(zhǔn)生效。這是第一份具有法律約束力的災(zāi)害應(yīng)對文件,確立了東盟人道主義任務(wù)的政策框架,提出應(yīng)本著團(tuán)結(jié)和伙伴關(guān)系的精神,通過締約國的一致努力和緊密的地區(qū)和國際合作,共同應(yīng)對災(zāi)害緊急情況。(52)ASEAN Foreign Ministers,“ASEAN Agreement on Disaster Management and Emergency Response”,Vientiane,July 26,2005,pp.5-6.《東盟災(zāi)害管理和應(yīng)急反應(yīng)協(xié)定》將受災(zāi)國請求原則作為實(shí)施援助的首要前提,強(qiáng)調(diào)受援國有權(quán)對其領(lǐng)土內(nèi)的援助行動進(jìn)行全面指導(dǎo)、管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。(53)Ibid.,p.6.該協(xié)定也是發(fā)展伙伴關(guān)系的基石,此后與東盟開展災(zāi)害管理合作的國家和國際組織都必須予以承認(rèn)和支持。與自由人道主義原則相比,該協(xié)定最突出的特點(diǎn)是“以互惠團(tuán)結(jié)的邏輯取代了慈善的邏輯”(54)Oscar A. Gómez,“Localisation or Deglobalisation? East Asia and the Dismantling of Liberal Humanitarianism”,Third World Quarterly,Vol.42,No.6,2021,p.1349.,否定了“國際的優(yōu)越性”和“拒絕援助的禁忌”,在法理上確認(rèn)了各方關(guān)系的平等性、受災(zāi)國的主體性和東盟的中心性。因此,該協(xié)定的意義不在于通過制定規(guī)則和懲罰來保障合作,而是明確團(tuán)結(jié)的決心和承諾,維護(hù)“東盟中心”原則和東盟共同體的利益。(55)Alistair D.B. Cook,“Humanitarian Diplomacy in ASEAN”,Asian Journal of Comparative Politics,Vol.6,No.3,p.12; Lilianne Fan and Hanna B. Krebs,“Regional Organisations and Humanitarian Action: the Case of ASEAN”,Humanitarian Policy Group,London: ODI,October 2014,p.4,https://odi.org/en/publications/regional-organisations-and-humanitarian-action-the-case-of-asean/.在此基礎(chǔ)上,東盟將互惠團(tuán)結(jié)的邏輯制度化,于2011年成立了東盟災(zāi)害管理人道主義救援協(xié)調(diào)中心(ASEAN Coordination Centre for Humanitarian Assistance on Disaster Management,AHA Centre,下文稱“東盟協(xié)調(diào)中心”),并要求締約方指定一個國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)。東盟協(xié)調(diào)中心的主要任務(wù)是促進(jìn)締約方之間的內(nèi)部合作,以及與聯(lián)合國和國際組織之間的外部協(xié)調(diào)。與傳統(tǒng)人道主義體系的“承包—分包”關(guān)系不同,東盟協(xié)調(diào)中心的“股東”和“客戶”都是東盟成員國。(56)AHA Centre,AHA Centre Partnership,The AHA Centre Knowledge Management Series Book #2,2016,p.8.東盟協(xié)調(diào)中心從成員國那里獲得授權(quán),成為運(yùn)作關(guān)系性權(quán)力的中心節(jié)點(diǎn),通過協(xié)調(diào)各方力量確保人道主義行動產(chǎn)生有利于成員國的結(jié)果,從而避免了目標(biāo)與行動不一致的問題。因此,它不僅是一個新成立的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu),更是代表了東盟力量和團(tuán)結(jié)的更高理想。(57)AHA Centre,Dare to Dream Care to Share,The AHA Centre Knowledge Management Series Book #1,2016,p.41.在這一行動引擎的拉動下,各類具體機(jī)制和專業(yè)工具也相繼確立,新的地區(qū)人道主義架構(gòu)初見雛形。

四、從應(yīng)對臺風(fēng)“海燕”到回應(yīng)“本土化”:東盟中心與合作網(wǎng)絡(luò)化

臺風(fēng)“海燕”是東盟人道主義實(shí)踐的又一關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。2013年11月8日,超級臺風(fēng)“海燕”在菲律賓東部登陸。“海燕”是有歷史記錄以來最強(qiáng)的臺風(fēng)之一,導(dǎo)致超400萬人流離失所,6000余人不幸遇難,經(jīng)濟(jì)損失逾8億美元。(58)NDRRMC,“NDRRMC Update SitRep No.108 Effects of Typhoon ‘Yolanda’(Haiyan)”,Quezon City,Philippines,April 3,2014,pp.1-2.這場巨災(zāi)突擊檢驗(yàn)了初具雛形的地區(qū)機(jī)制。臺風(fēng)登陸前兩天,東盟協(xié)調(diào)中心便已派遣評估小組抵達(dá)馬尼拉,根據(jù)監(jiān)測情況與菲律賓國家減災(zāi)管理委員會商討可能需要的支持?！昂Ｑ唷钡顷懞笱杆俅輾Я巳R特省塔克洛班市的大部分基礎(chǔ)設(shè)施,一度導(dǎo)致通信癱瘓。幸運(yùn)的是,東盟評估小組的專家攜帶的衛(wèi)星通訊設(shè)備及時幫助當(dāng)?shù)孛穹罊C(jī)構(gòu)和馬尼拉取得聯(lián)系,為救援爭取了寶貴時間。(59)AHA Centre,Dare to Dream Care to Share,p.xiii.隨后,東盟評估小組又增派人手開展調(diào)研,并于臺風(fēng)登陸后48小時內(nèi)向東盟協(xié)調(diào)中心提交了災(zāi)情評估報告。及時掌握關(guān)鍵的一手信息就能夠掌握人道主義行動的主動權(quán)。救援期間,東盟協(xié)調(diào)中心作為信息樞紐,與東盟秘書處共同組織了行政簡報會,及時向外界公布最新信息與援助需求。定期舉行的行政簡報會不僅加強(qiáng)了東盟成員間的行動協(xié)調(diào),還成為了與對話伙伴和國際組織溝通協(xié)作的重要渠道。東盟的應(yīng)急響應(yīng)不僅僅是執(zhí)行任務(wù),也包含著情感上的使命感,這是關(guān)于東盟大家庭的認(rèn)同感。(60)Ibid.,p.45.東盟評估小組后來回憶道,“我們沒有被當(dāng)作外人,還被邀請去分享食物。但是我沒有看到這些食物被提供給其他外國人。當(dāng)?shù)厝伺c我們分享(食物)體現(xiàn)了他們是如何看待東盟的?！?61)AHA Centre,ASEAN Emergency Response and Assessment Team (ASEAN-ERAT): Solidarity in Action,The AHA Centre Knowledge Management Series Book #4,2016,p.92.這種“我們感”是東盟特有的優(yōu)勢,正因如此,團(tuán)結(jié)一致作為關(guān)系性權(quán)力源才能有力地支持東盟協(xié)調(diào)中心在當(dāng)?shù)氐娜说乐髁x行動。

然而,地區(qū)能力建設(shè)僅僅依靠內(nèi)部團(tuán)結(jié)和現(xiàn)有資源是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。臺風(fēng)“海燕”期間,東盟在信息資源整合方面發(fā)揮的作用要比實(shí)物援助和實(shí)地協(xié)調(diào)更加突出。事實(shí)上,當(dāng)時的東盟機(jī)制和東盟協(xié)調(diào)中心還沒有被設(shè)計(jì)來應(yīng)對這樣巨大而復(fù)雜的災(zāi)害。(62)AHA Centre,Dare to Dream Care to Share,p.48.因此,美國、英國和日本應(yīng)菲律賓請求調(diào)集海上力量開展救援,部分東盟國家也通過雙邊渠道提供了援助。但這并不意味著東盟不再重要,更不意味著緬甸“風(fēng)災(zāi)”中東盟的中心地位和作用是無法再現(xiàn)的特例。在這次行動中,多渠道援助的涌入和統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制的缺位導(dǎo)致了協(xié)作水平低下和援助混亂等問題。例如,印尼和馬來西亞以雙邊方式向菲律賓社會福利和發(fā)展部捐助物資,但這些物資在分配給災(zāi)區(qū)時卻因協(xié)調(diào)不暢而極大延誤。(63)Lilianne Fan and Hanna B.Krebs,“Regional Organisations and Humanitarian Action: the Case of ASEAN”,Humanitarian Policy Group,London: ODI,October 2014,p.12,https://odi.org/en/publications/regional-organisations-and-humanitarian-action-the-case-of-asean/.一些救援人員反映,他們在抵達(dá)菲律賓后不知道應(yīng)該到哪里去、怎么開展工作,如果能夠設(shè)立一個中轉(zhuǎn)區(qū)或聯(lián)絡(luò)點(diǎn),方便救援人員及時獲取信息,協(xié)助物資、設(shè)備和專家入境,那么這種混亂的情況是可以避免的。(64)ASEAN Secretariat,“Weathering the Perfect Storm: Lessons Learnt on the ASEAN’s Response to the Aftermath of Typhoon Haiyan”,Jakarta,October 2014,p.53.對于菲律賓和地區(qū)其他國家來說,這個統(tǒng)合性的任務(wù)顯然是交由東盟負(fù)責(zé)最為合適。這個地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)反復(fù)證明,在促進(jìn)與成員國的積極合作方面,東盟相對于國際機(jī)構(gòu)的重要性怎么強(qiáng)調(diào)都不為過。(65)Rebecca Barber,“Localising the Humanitarian Toolkit: Lessons from Recent Philippines Disasters”,Save the Children Australia,August 2013,p.21,https://resourcecentre.savethechildren.net/pdf/localising_humanitarian_toolkit.pdf/.

東盟想要成為地區(qū)人道主義事務(wù)的“單一窗口”就必須進(jìn)一步強(qiáng)化其中心地位和關(guān)系性權(quán)力。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)之后,東盟提出應(yīng)采取多面向、多領(lǐng)域和多部門的方法來改進(jìn)作為一個集體的應(yīng)對措施。(66)ASEAN Secretariat,“Weathering the Perfect Storm: Lessons Learnt on the ASEAN’s Response to the Aftermath of Typhoon Haiyan”,Jakarta,October 2014,pp.8,67.一方面,東盟內(nèi)部需要提高災(zāi)害管理部門與衛(wèi)生、財政、外交、軍事等部門的協(xié)作水平,理順相關(guān)部門下的機(jī)制和可用資源,形成網(wǎng)絡(luò)式的地區(qū)待命安排機(jī)制;另一方面,東盟應(yīng)借助伙伴關(guān)系建設(shè)和東盟地區(qū)論壇、東亞峰會和東盟防長擴(kuò)大會議等地區(qū)機(jī)制,吸納盡可能多的利益攸關(guān)方參與進(jìn)來,挖掘更多可利用的關(guān)系資源。這兩方面的努力相結(jié)合和一定程度的制度化將塑造一個以東盟為中心的開放的合作網(wǎng)絡(luò)。2015年底發(fā)布的《東盟災(zāi)害管理愿景2025》提出,東盟秘書長應(yīng)該在人道主義援助領(lǐng)域牽頭協(xié)調(diào)三大支柱,對不同部門和層次之間如何運(yùn)作進(jìn)行重新概念化,通過以人為本和網(wǎng)絡(luò)化的方式進(jìn)一步提高災(zāi)害管理和應(yīng)急響應(yīng)的能力。(67)ASEAN Secretariat,“ASEAN Vision 2025 on Disaster Management”,Jakarta,December 2015,p.21.

在國際人道主義體系嘗試向下變革的同時,東盟人道主義實(shí)踐的自主性和本土色彩則越來越突出。2016年世界人道主義峰會期間,東盟發(fā)表了題為《國家領(lǐng)導(dǎo)力和區(qū)域伙伴關(guān)系塑造具有韌性的東盟》的聯(lián)合聲明。在這份聲明中,東盟基于《東盟災(zāi)害管理和應(yīng)急反應(yīng)協(xié)定》和《東盟災(zāi)害管理愿景2025》,逐一回應(yīng)了峰會《人道議程》中的五大核心責(zé)任,提出了東盟承諾和具有包容性的東盟方案。該聲明確認(rèn)了“同一個東盟,同一個響應(yīng)”戰(zhàn)略,以及由國家領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)域支持的災(zāi)害應(yīng)對模式,強(qiáng)調(diào)東盟在區(qū)域和全球?qū)υ捴械臉蛄鹤饔?并提出進(jìn)一步推動地區(qū)韌性的制度化。(68)ASEAN Secretariat,“Joint Statement of the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) for the World Humanitarian Summit,‘National Leadership &Regional Partnership for Resilient ASEAN’”,Istanbul,May 23,2016.2016年9月東盟發(fā)布了《東盟關(guān)于“同一個東盟,同一個響應(yīng):協(xié)力應(yīng)對域內(nèi)外災(zāi)害”的宣言》。“同一個東盟,同一個響應(yīng)”是對人道主義援助本土化倡議的回應(yīng),是本土性與開放性的融合,是地方實(shí)踐與國際實(shí)踐的對接互補(bǔ)。它既彰顯了東盟在應(yīng)對區(qū)域內(nèi)外災(zāi)害時的整體性和中心性,又承諾將更多的利益相關(guān)者納入一個以東盟為中心的、開放包容的合作網(wǎng)絡(luò),從而“采取更快的行動(speed)、調(diào)動更多的資源(scale)和促進(jìn)更強(qiáng)的團(tuán)結(jié)(solidarity),提升集體應(yīng)對的質(zhì)量和效率”(69)ASEAN Foreign Ministers,“ASEAN Declaration on One ASEAN,One Response: ASEAN Responding on Disasters as One in The Region and Outside The Region”,Vientiane,September 6,2016.。

“同一個東盟”框架下的網(wǎng)絡(luò)化機(jī)制能夠強(qiáng)化東盟的關(guān)系性權(quán)力,推動人道主義援助本土化。合作網(wǎng)絡(luò)化主要包括兩種方式:一是直接伙伴關(guān)系,即東盟協(xié)調(diào)中心直接與某一合作伙伴就具體目標(biāo)開展合作;二是間接伙伴關(guān)系,即東盟協(xié)調(diào)中心在一個更廣泛的、以東盟為中心的協(xié)議框架下,作為眾多成員之一與其他伙伴開展合作。(70)AHA Centre,AHA Centre Partnership,p.11.東盟既可以通過網(wǎng)絡(luò)延展獲取更多的資源和支持,又能憑借中心優(yōu)勢協(xié)調(diào)各方、制定規(guī)則,把握人道主義議程的主導(dǎo)權(quán)。域外大國、國際組織和民間社會組織參與網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)程的根本原因在于東盟關(guān)系性權(quán)力的促動。東盟協(xié)調(diào)中心的合作伙伴受訪時坦言,如果沒有東盟的統(tǒng)一協(xié)調(diào),我們必須與每個成員國制定各自的程序和協(xié)議。這在發(fā)生大規(guī)?？鐕鵀?zāi)難時會造成極大不便。東盟協(xié)調(diào)中心提供了一個寶貴的合作機(jī)制,使所有成員國能夠在一個框架下協(xié)調(diào)災(zāi)害管理。這為我們與東盟成員國合作并向其提供直接服務(wù)開拓了新的可能性。(71)Ibid.,pp.5,83.此外,網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)程也塑造了合作伙伴的關(guān)系身份和利益?！稏|盟—聯(lián)合國災(zāi)害管理聯(lián)合戰(zhàn)略行動計(jì)劃(2016—2020)》指出,東盟成員國領(lǐng)導(dǎo)國內(nèi)災(zāi)害管理和應(yīng)對的決心日益增強(qiáng),并在緊急情況下能夠相互協(xié)作,這使得區(qū)域環(huán)境發(fā)生了顯著變化。聯(lián)合國和東盟之間的關(guān)系條件也因此發(fā)生變化,聯(lián)合國不再是東盟的捐助方,而是共同努力的伙伴。(72)ASEAN Secretariat and UN Secretariat,“ASEAN-UN Joint Strategic Plan of Action on Disaster Management 2016—2020”,Phnom Penh,December 2015.面對一個越來越自力更生的東盟,為了繼續(xù)參與地區(qū)人道主義事務(wù)、避免逐漸被邊緣化,東盟的合作伙伴選擇接受其網(wǎng)絡(luò)中心地位,并為地區(qū)能力建設(shè)提供了大量支持。例如,聯(lián)合國承諾幫助建立地區(qū)風(fēng)險融資和保險框架,世界糧食計(jì)劃署同東盟協(xié)調(diào)中心就人道主義儲備借用達(dá)成合作,澳大利亞、日本、美國、中國和國際紅十字會等為東盟提供資金、技術(shù)支持和人力資源,東盟借助東盟地區(qū)論壇和東盟防長擴(kuò)大會議等地區(qū)安全機(jī)制定期組織模擬救災(zāi)演習(xí)。合作伙伴的參與和支持事實(shí)上強(qiáng)化了東盟在人道主義議程中的領(lǐng)導(dǎo)地位。隨著嵌入網(wǎng)絡(luò)的程度不斷加深,合作伙伴也潛移默化地被東盟的規(guī)范社會化。

為實(shí)現(xiàn)緊急情況下的“同一個響應(yīng)”,東盟進(jìn)一步細(xì)化了人道主義網(wǎng)絡(luò)的制度安排。2017年,東盟提出了東盟聯(lián)合救災(zāi)計(jì)劃,確定了地區(qū)待命安排的資源清單和各個人道主義模塊所需的資源。東盟協(xié)調(diào)中心在調(diào)動?xùn)|盟成員國、東盟各機(jī)構(gòu)和合作伙伴的資產(chǎn)和能力方面發(fā)揮中心作用。東盟秘書長具備在高級別層面呼吁支持和溝通協(xié)調(diào)的政治影響力,被任命為東盟人道主義協(xié)調(diào)員,負(fù)責(zé)調(diào)動?xùn)|盟各部門、各機(jī)制的資源,協(xié)調(diào)東盟對話伙伴和國際組織的幫助。為了進(jìn)一步優(yōu)化災(zāi)害現(xiàn)場的協(xié)調(diào),東盟還決定設(shè)立東盟聯(lián)合行動與協(xié)調(diào)中心,作為域內(nèi)外各類援助實(shí)體的單一服務(wù)點(diǎn),支持受災(zāi)國更好地發(fā)揮主導(dǎo)作用。當(dāng)發(fā)生重大災(zāi)害時,“同一個響應(yīng)”將通過三層協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn),這3個層次分別是戰(zhàn)略層面、操作層面和策略層面(詳見表1),東盟協(xié)調(diào)中心是這個機(jī)制的樞紐,由此確立了整個地區(qū)人道主義行動的單一窗口、單一權(quán)威和單一參與模式。

表1 “同一個東盟,同一個響應(yīng)”的三層協(xié)調(diào)機(jī)制

五、中蘇拉威西地震與新常態(tài):“國家主導(dǎo)、東盟支持與必要的國際化”規(guī)范

2018年是東盟人道主義實(shí)踐最重要的分水嶺,這一年見證了該地區(qū)人道主義規(guī)范的根本性轉(zhuǎn)變和本土化的具體成果。2018年9月28日,印度尼西亞的中蘇拉威西省發(fā)生了里氏7.4級的大地震。此次地震及其引發(fā)的海嘯和土壤液化奪去了2000多人的生命,導(dǎo)致20萬人流離失所,給災(zāi)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)部門造成的損失超過6億美元。(73)AHA Centre,“Annual Report 2018: Breaking New Ground”,Jakarta,April 2019,p.30.雖然面臨著繁重的救援任務(wù),但是印尼政府對待國際援助的態(tài)度十分謹(jǐn)慎。印尼呼吁國際社會自10月1日起提供援助,但是明確要求人道主義伙伴先擬定書面援助方案,經(jīng)審核符合人道主義需求后才準(zhǔn)入境。這一規(guī)定顯然是對自由人道主義規(guī)范的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。國際人道主義者一直將“國際的優(yōu)越性”和“拒絕援助的禁忌”作為行動依據(jù),以自己的標(biāo)準(zhǔn)判斷當(dāng)?shù)氐娜说乐髁x狀況,并對拒絕援助的行為施以輿論壓力。但是這種先入為主的假定并沒有考慮到國際援助可能并不符合當(dāng)?shù)匦枨?甚至?xí)圃煨碌穆闊６∧嶂匀绱藞?jiān)決地限制外部直接干預(yù)主要是為了避免重蹈印度洋海嘯的覆轍。

2004年印度洋海嘯發(fā)生后,大量涌入的國際援助相當(dāng)于“第二波海嘯”席卷了災(zāi)區(qū)。(74)“Charting the New Norm? Local Leadership in the First 100 Days of the Sulawesi Earthquake Response”,Pujiono Centre and Humanitarian Advisory Group,March 2019,p.6.據(jù)統(tǒng)計(jì),參與救援的國際組織最多時達(dá)到400余個,但是除了聯(lián)合國下屬機(jī)構(gòu)和國際紅十字會之外,大多數(shù)國際組織此前并未在印尼開展工作。因此,這些不熟悉情況的國際組織不但沒有發(fā)揮太大的作用,還給本就混亂的救援一線增加了額外的工作量。在此次行動中,外國軍事人員和設(shè)施參與救援的規(guī)模也是空前的。美國海軍“林肯”號航母以及日本海上自衛(wèi)隊(duì)登陸艦和驅(qū)逐艦駛抵災(zāi)區(qū),多國動用軍用直升機(jī)向?yàn)?zāi)區(qū)投放物資,并派遣由軍事人員組成的搜救隊(duì)或醫(yī)療隊(duì)開展救援。面對這種情形,印尼不免擔(dān)心外部勢力會借機(jī)干預(yù)內(nèi)政,尤其是政府軍和反政府力量在災(zāi)區(qū)亞齊省的武裝沖突。當(dāng)災(zāi)情穩(wěn)定后,印尼政府突然下達(dá)“逐客令”,要求完成救援工作的外國軍隊(duì)在規(guī)定期限內(nèi)離境。正是由于這次經(jīng)歷和教訓(xùn),中蘇拉威西地震發(fā)生后印尼政府才選擇拒絕國際援助機(jī)構(gòu)的直接干預(yù)。印尼國家災(zāi)害管理局向外界解釋,允許外國人員在沒有限制和明確管理的情況下進(jìn)入災(zāi)區(qū)會給救援工作增加負(fù)擔(dān),因此要確保他們先與印尼政府或相關(guān)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)。(75)Ibid.,p.7.印尼對自由人道主義規(guī)范的挑戰(zhàn)是援助本土化的重要表現(xiàn)。本土化意味著所有權(quán),而終止或拒絕干預(yù)的能力是所有權(quán)的一個重要方面。(76)Oscar A. Gómez,“Localisation or Deglobalisation? East Asia and the Dismantling of Liberal Humanitarianism”,Third World Quarterly,Vol.42,No.6,2021,p.1351.與印度洋海嘯時期相比,印尼“采取了更加地方化、關(guān)系化和需求導(dǎo)向的方法”(77)Angelo Paolo L. Trias and Alistair D.B. Cook,“Future Directions in Disaster Governance: Insights from the 2018 Central Sulawesi Earthquake and Tsunami Response”,International Journal of Disaster Risk Reduction,Vol.58,2021,p.4.,它能夠借助東盟的關(guān)系性權(quán)力表明自己的態(tài)度,婉拒沒有節(jié)制的善意,主導(dǎo)災(zāi)害應(yīng)對和援助進(jìn)程。

中蘇拉威西的人道主義行動是東盟協(xié)調(diào)中心第一次受成員國委托協(xié)調(diào)國際社會提供的所有援助。這既體現(xiàn)了印尼對“同一個東盟”的信心,也反映了國際人道主義界對東盟協(xié)調(diào)中心的認(rèn)可。東盟協(xié)調(diào)中心以首都雅加達(dá)、東加里曼丹省的巴厘巴板和中蘇拉威西省的帕盧為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),積極調(diào)動關(guān)系網(wǎng)絡(luò)資源,充分發(fā)揮三層協(xié)調(diào)機(jī)制的作用,既有效統(tǒng)籌了災(zāi)區(qū)的救援工作,也有力地支持了印尼的自主地位。在戰(zhàn)略層面,東盟協(xié)調(diào)中心利用其樞紐優(yōu)勢整合災(zāi)情信息并組織協(xié)調(diào)會議,為人道主義行動的決策制定和資源調(diào)配提供信息支持。在災(zāi)害發(fā)生后的第一時間,東盟協(xié)調(diào)中心的緊急行動中心和印尼國家災(zāi)害管理局在雅加達(dá)共同主持了緊急通報和協(xié)調(diào)會議,向提出援助意愿的各國外交使團(tuán)和國際組織詳細(xì)地介紹了災(zāi)區(qū)情況。該協(xié)調(diào)會議自10月2日起于每天14時舉行,向各方通報最新工作進(jìn)展。此外,東盟協(xié)調(diào)中心還促成了派遣軍事資產(chǎn)的各國國防部長的協(xié)調(diào)會議,會上各方均表示隨時準(zhǔn)備參與救援,并同意在此期間接受印尼國民軍的指導(dǎo)。(78)AHA Centre,“Situation Update No.7-M 7.4 Earthquake &Tsunami Sulawesi,Indonesia”,Jakarta,October 5,2018.這一表態(tài)充分體現(xiàn)了各國軍方對印尼主權(quán)和東盟中心地位的尊重。

在10月5日的協(xié)調(diào)會議上,印尼進(jìn)一步明確了國際援助的管理辦法。國際社會應(yīng)根據(jù)《區(qū)域待命安排和聯(lián)合救災(zāi)與應(yīng)急反應(yīng)行動協(xié)調(diào)的標(biāo)準(zhǔn)行動程序》(79)《區(qū)域待命安排和聯(lián)合救災(zāi)與應(yīng)急響應(yīng)行動協(xié)調(diào)的標(biāo)準(zhǔn)行動程序》(Standard Operating Procedure for Regional Standby Arrangements and Coordination of Joint Disaster Relief and Emergency Response Operations,SASOP,下文稱“《標(biāo)準(zhǔn)行動程序》”)確立了災(zāi)害管理和應(yīng)急響應(yīng)的指導(dǎo)原則和標(biāo)準(zhǔn)程序,包含災(zāi)害預(yù)防、評估與監(jiān)測、應(yīng)急響應(yīng)、軍事資產(chǎn)和能力的使用4個部分。制定的表格先向印尼外交部或東盟協(xié)調(diào)中心提交援助提議,其具體援助事項(xiàng)需要接受進(jìn)一步審核。災(zāi)害發(fā)生后,印尼政府已將20多名未經(jīng)許可進(jìn)入災(zāi)區(qū)的非政府組織人員驅(qū)逐出境。東盟協(xié)調(diào)中心表示,當(dāng)時他們所處理的大部分援助提議并不符合印尼的需求清單。一些國際非政府組織堅(jiān)持捐贈自己擁有的東西,比如幫助恢復(fù)和重建的物資,但這些物品在應(yīng)急階段不僅沒有用,還會給接收系統(tǒng)增加負(fù)擔(dān)。(80)Angelo Paolo L. Trias and Alistair D.B. Cook,“Future Directions in Disaster Governance: Insights from the 2018 Central Sulawesi Earthquake and Tsunami Response”,International Journal of Disaster Risk Reduction,Vol.58,2021,p.5.因此,審核援助提議的規(guī)定十分必要。接下來,通過審核的國際援助需要到統(tǒng)一的中轉(zhuǎn)站進(jìn)行入境登記和分配。印尼政府指定東加里曼丹省的巴厘巴板為中轉(zhuǎn)站,建立了接待及離境中心。所有國際援助(救援隊(duì)和救濟(jì)物資)必須先抵達(dá)巴厘巴板的蘇丹阿吉·穆罕默德·蘇萊曼—希屏岡國際機(jī)場,由東盟協(xié)調(diào)中心協(xié)助印尼國家災(zāi)害管理局、衛(wèi)生部和海關(guān)等部門辦理入境相關(guān)事宜。

東盟協(xié)調(diào)中心的監(jiān)督與審查角色原本是由國際援助機(jī)構(gòu)扮演的,但是合作網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)程早已逐漸地化解它們原本擁有的主導(dǎo)權(quán),重塑其有關(guān)規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和利益的理解,使其融為網(wǎng)絡(luò)的一部分。美國國際開發(fā)署表示,其此前一直與當(dāng)?shù)睾陀∧嵬饨徊勘３置芮械暮献麝P(guān)系,因此在中蘇拉威西沒有遭遇有關(guān)外國志愿者身份的困難,并隨時準(zhǔn)備服務(wù)于印尼提出的需求。(81)“Indonesia Restricts Foreign Helpers in Central Sulawesi to ‘Avoid More Work’”,The Jakarta Post,October 11,2018,https://www.thejakartapost.com/news/2018/10/11/indonesia-restricts-foreign-helpers-in-central-sulawesi-to-avoid-more-work.html.為了避免被排除在援助進(jìn)程之外,國際組織主動調(diào)整了自己的定位和工作方式。聯(lián)合國人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)廳和國際紅十字會與紅新月會國際聯(lián)合會向東盟協(xié)調(diào)中心派遣了熟悉印尼情況的聯(lián)絡(luò)官,以加強(qiáng)各方在操作層面的協(xié)調(diào)。(82)AHA Centre,ASEAN Risk Monitor and Disaster Management Review (ARMOR),1st Edition,Jakarta,March 2019,p.163.世界糧食計(jì)劃署和世界衛(wèi)生組織在印尼的團(tuán)隊(duì)也根據(jù)印尼的優(yōu)先事項(xiàng)及時調(diào)整了提供支持的方向。(83)Angelo Paolo L. Trias and Alistair D.B. Cook,“Future Directions in Disaster Governance: Insights from the 2018 Central Sulawesi Earthquake and Tsunami Response”,International Journal of Disaster Risk Reduction,Vol.58,2021,p.4.如此,各類工具和程序的互操作性和統(tǒng)一性明顯提升,東盟協(xié)調(diào)中心、印尼和國際組織之間的協(xié)作也更加順暢和高效。東盟協(xié)調(diào)中心在組織救援的同時還進(jìn)一步拓展人道主義網(wǎng)絡(luò),與國際知名的物流公司敦豪集團(tuán)(DHL)建立了合作關(guān)系,進(jìn)一步提升了物流管理的專業(yè)性和有效性。東盟協(xié)調(diào)中心將私營部門等多元行為體吸納進(jìn)關(guān)系網(wǎng)絡(luò),不僅能夠借助多樣的比較優(yōu)勢,還能通過關(guān)系過程倡導(dǎo)東盟規(guī)范、塑造共同理解,這充分體現(xiàn)了操作層面的靈活務(wù)實(shí)和開放性。

在中蘇拉威西省首府帕盧市,東盟協(xié)調(diào)中心、印尼外交部和國家災(zāi)害管理局共同組建了國際援助聯(lián)合協(xié)調(diào)中心(Joint Coordination Centre for International Assistance,JOCCIA,下文稱“聯(lián)合協(xié)調(diào)中心”)。聯(lián)合協(xié)調(diào)中心由東盟評估小組直接領(lǐng)導(dǎo),負(fù)責(zé)組織災(zāi)區(qū)需求評估,協(xié)助接收國際援助,并管理與當(dāng)?shù)貙趩挝坏慕唤庸ぷ鳌榱吮阌诮y(tǒng)一調(diào)配國際援助物資,聯(lián)合協(xié)調(diào)中心建立了臨時物流管理系統(tǒng),并在帕盧機(jī)場搭建了兩個移動存儲單元。(84)AHA Centre,ASEAN Risk Monitor and Disaster Management Review (ARMOR),1st Edition,Jakarta,March 2019,p.164.聯(lián)合國災(zāi)害評估與協(xié)調(diào)隊(duì)、無國界電訊組織(Télécoms Sans Frontières)和地圖行動(MapAction)協(xié)助聯(lián)合協(xié)調(diào)中心開展評估,為集群協(xié)調(diào)提供及時準(zhǔn)確的信息支持。聯(lián)合協(xié)調(diào)中心既是東盟團(tuán)結(jié)的重要標(biāo)志,也在策略層面調(diào)和了傳統(tǒng)人道主義和地方主導(dǎo)模式之間的差距。(85)“Best Practices to Support Locally Led Responses”,Center for Excellence in Disaster Management &Humanitarian Assistance,December 2022,p.12,https://www.cfe-dmha.org/LinkClick.aspx? fileticket=N3B4F48RK9w%3d&portalid=0.在帕盧,許多人道主義伙伴是第一次配合和采用《標(biāo)準(zhǔn)行動程序》(SASOP),或是第一次派遣工作小組嵌入地方主導(dǎo)的合作進(jìn)程,這是國際社會開始接受地方規(guī)范的重要表現(xiàn)。規(guī)范社會化進(jìn)程不僅使國際人道主義者逐漸內(nèi)化了東盟的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范,還塑造了整個地區(qū)的人道主義規(guī)范結(jié)構(gòu)。

很顯然,由當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)人道主義反應(yīng)正在成為這個地區(qū)的一種重要規(guī)范。從緬甸風(fēng)災(zāi)到臺風(fēng)“海燕”,再到中蘇拉威西地震,東盟憑借關(guān)系性權(quán)力,通過合作網(wǎng)絡(luò)化和規(guī)范社會化機(jī)制推動了人道主義援助的本土化,將地方重新帶回危機(jī)管理的中心。更為重要的是,面對印尼對外部援助的限制,國際社會沒有像緬甸風(fēng)災(zāi)時一片嘩然,而是嘗試接受和適應(yīng)這種“新常態(tài)”。(86)Oscar A. Gómez,“Localisation or Deglobalisation? East Asia and the Dismantling of Liberal Humanitarianism”,Third World Quarterly,Vol.42,No.6,2021,p.1349.一些國際組織開始學(xué)習(xí)扮演新的角色,從原先主導(dǎo)議程與行動轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┍匾闹С?。例?聯(lián)合國人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)廳的角色由東盟協(xié)調(diào)中心所取代,在動員集群方面僅發(fā)揮支持性作用;聯(lián)合國人口基金會和聯(lián)合國兒童基金會等國際組織只在各自領(lǐng)域內(nèi)提供技術(shù)指導(dǎo)而非直接領(lǐng)導(dǎo)。這種規(guī)范認(rèn)識的轉(zhuǎn)變并不是在中蘇拉威西突然發(fā)生的,而是國際人道主義者在卷入地區(qū)人道主義網(wǎng)絡(luò)后被進(jìn)程逐漸勸服和重塑的結(jié)果。在此之前,已經(jīng)有部分國際組織主動將其工作本土化,它們不僅在當(dāng)?shù)亟⒘宿k事處,更建立了一種地方身份,因此它們在進(jìn)入中蘇拉威西的審核流程上沒有遇到什么阻礙。(87)Angelo Paolo L. Trias and Alistair D.B. Cook,“Future Directions in Disaster Governance: Insights from the 2018 Central Sulawesi Earthquake and Tsunami Response”,International Journal of Disaster Risk Reduction,Vol.58,2021,p.4.此外,一直以來較為棘手的人道主義融資問題在此次行動中也有了新進(jìn)展。當(dāng)?shù)亟M織的受訪者指出,峰會向地方直接提供更多資金的承諾并未實(shí)現(xiàn),捐助方過高的合規(guī)要求是直接供資的主要障礙,導(dǎo)致了“敘述和現(xiàn)實(shí)之間的差距”。(88)“Charting the New Norm? Local Leadership in the First 100 Days of the Sulawesi Earthquake Response”,Pujiono Centre and Humanitarian Advisory Group,March 2019,p.13.為了進(jìn)一步降低資金依賴,東盟開發(fā)了民間關(guān)系資源,創(chuàng)造了替代性方案,比如動員當(dāng)?shù)匦叛鼍W(wǎng)絡(luò)和海外移民僑民,開辟新的融資渠道,繞開國際援助機(jī)構(gòu)的條條框框。上述種種變化表明了這個地區(qū)援助本土化的趨勢,即要求國際行為體讓出位置,但不一定要完全退出。(89)Ibid.,p.7.

六、東盟人道主義援助本土化的啟示與未來議程

東盟人道主義實(shí)踐反映了全球人道主義行動中出現(xiàn)的一種“新常態(tài)”,即原本自上而下、規(guī)則治理的普遍模式逐漸失靈,取而代之的將是更加多元、更為廣泛、平等互利的伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。長期以來,國際組織與西方援助國習(xí)慣于“采用我們的方式”(do it our way),而不是先看看當(dāng)?shù)厍闆r再“采用最好的方式”(do it the best way)。(90)Yaseen Ayobi et al.,“Going Local: Achieving a More Appropriate and Fit-for-Purpose Humanitarian Ecosystem in the Pacific”,Australian Red Cross,October 2017,p.8.2016年之后,零敲碎打的改革措施不僅沒有真正賦能地方,反而加強(qiáng)了國際人道主義者的優(yōu)勢,鞏固了自上而下的制度結(jié)構(gòu),阻礙了峰會“重塑援助”的雄心壯志。(91)Yves Daccord,“The World Humanitarian Summit: A Game Changer or Business as Usual?”International Committee of the Red Cross,May 26,2016,https://www.icrc.org/en/document/world-humanitarian-summit-game-changer-or-business-usual.現(xiàn)實(shí)表明,危機(jī)管理首先是一項(xiàng)本土工作,國際行為體最多只能提供支持,很難實(shí)現(xiàn)成功的領(lǐng)導(dǎo)。(92)Oscar A. Gómez,“Localisation or Deglobalisation? East Asia and the Dismantling of Liberal Humanitarianism”,Third World Quarterly,Vol.42,No.6,2021,p.1348.新冠肺炎疫情的全球大流行更加凸顯了加強(qiáng)地方能力的重要性。在較大的國際組織與受影響群體的接觸被阻斷的情況下,他們的作用必須從親自援助轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)當(dāng)?shù)匦袆诱叩哪芰头窒硇畔⑴c最佳經(jīng)驗(yàn)。(93)AHA Centre,ASEAN Risk Monitor and Disaster Management Review (ARMOR),3rd Edition,Jakarta,June 2022,p.76.因此,國際人道主義者應(yīng)進(jìn)一步改變以審查和監(jiān)督為主的“遠(yuǎn)程控制”模式,減少繁瑣的合規(guī)要求和中間環(huán)節(jié),尊重地方背景知識與實(shí)踐,與當(dāng)?shù)亟⒄嬲降鹊摹㈤L期的伙伴關(guān)系。

東盟災(zāi)害救援合作是人道主義援助自下而上實(shí)現(xiàn)本土化的典范。但是在進(jìn)一步提高本土化的有效性、包容性和公平性方面,東盟也還有許多工作要做。2021年10月發(fā)布的《東盟災(zāi)害韌性展望》提出,東盟完全有能力構(gòu)筑一個容納多部門多層次參與的人道主義網(wǎng)絡(luò),通過“國家主導(dǎo)、區(qū)域支持和必要的國際化”來打造一個具有韌性的、繁榮的地區(qū),落實(shí)《仙臺框架》和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo),并促進(jìn)全球人道主義體系的改革。(94)ASEAN Secretariat,ASEAN Disaster Resilience Outlook: Preparing for a Future Beyond 2025,Jakarta,October 2021,p.102.通過網(wǎng)絡(luò)化的方式構(gòu)筑地區(qū)韌性,不僅需要國家間在區(qū)域?qū)用娴膮f(xié)作,更需要次國家政府機(jī)構(gòu)、相關(guān)社區(qū)、私營部門、工會和慈善機(jī)構(gòu)的廣泛參與和密切配合。東盟坦誠地指出,區(qū)域和國家能力在過去十年中穩(wěn)步提升,可是這種進(jìn)展并未有效地延伸至次國家層面。(95)Ibid.,pp.80-81.這一差距對地方政府和當(dāng)?shù)厝说膮⑴c形成了一定的結(jié)構(gòu)性限制。(96)Angelo Paolo L. Trias and Alistair D.B. Cook,“Future Directions in Disaster Governance: Insights from the 2018 Central Sulawesi Earthquake and Tsunami Response”,International Journal of Disaster Risk Reduction,Vol.58,2021,p.10.要建立一個真正由當(dāng)?shù)厝祟I(lǐng)導(dǎo)的人道主義系統(tǒng),就必須超越國家首都,更接近需要幫助的人。(97)Alistair D.B. Cook,“Humanitarian Diplomacy in ASEAN”,Asian Journal of Comparative Politics,Vol.6,No.3,p.26.

加強(qiáng)地方政府能力建設(shè)和擴(kuò)大民間社會參與是下個階段東盟人道主義實(shí)踐的兩項(xiàng)重要議程。除了在人道主義網(wǎng)絡(luò)中明確地方政府的角色和責(zé)任,將權(quán)力和資源有效地轉(zhuǎn)移到地方政府之外,東盟還可以借助人才培養(yǎng)計(jì)劃和知識分享平臺促進(jìn)專業(yè)知識和成功經(jīng)驗(yàn)的擴(kuò)散,加強(qiáng)地方政府的響應(yīng)和組織能力。民間社會組織是至關(guān)重要但經(jīng)常被低估的人道主義者。它們處于災(zāi)害響應(yīng)的最前沿,熟悉當(dāng)?shù)氐牧?xí)俗和需求,有著廣泛的人脈網(wǎng)絡(luò),能夠與社區(qū)建立強(qiáng)有力的聯(lián)系。中蘇拉威西地震發(fā)生后,當(dāng)?shù)氐囊了固m教團(tuán)體、環(huán)保主義者和婦女組織等志愿者反應(yīng)非常迅速,在政府和國際援助到達(dá)前就自發(fā)行動起來,率先填補(bǔ)了官方援助的空白。(98)Ian Morse,“Behind Indonesia’s Tsunami Response,A Patchwork Army of Volunteers”,The New Humanitarian,November 5,2018,https://www.thenewhumanitarian.org/news-feature/2018/11/05/behind-indonesia-s-tsunami-response-patchwork-army-volunteers.未來東盟應(yīng)加強(qiáng)與民間社會組織的聯(lián)系,主動提供專業(yè)的人道主義工作培訓(xùn),幫助其融入官方主導(dǎo)的應(yīng)急響應(yīng),使其成為地區(qū)快速反應(yīng)能力的重要來源。(99)Mely Caballero-Anthony,Alistair D.B. Cook and Christopher Chen,“Re-imagining the Global Humanitarian System: Emerging Dynamics in the Asia-Pacific”,International Journal of Disaster Risk Reduction,Vol.56,2021,p.7.需要明確的一點(diǎn)是,本土化不是國家中心主義的回歸,而是國家管理的系統(tǒng)性努力和社會與文化資本之間融合的結(jié)果,其中的權(quán)力和責(zé)任需要在不同利益相關(guān)者之間分享。(100)Kanjeng Pangeran Notonegoro,Said Faisal and Oliver Lacey-Hall,“Because Resilience Is Local: A Synthesis Report of the Indo-Pacific Regional Learning on COVID-19 and Its Impact on Disaster Risk Management and Resilience”,SIAP SIAGA,May 2022.

本文對東盟人道主義實(shí)踐的討論聚焦于自然災(zāi)害領(lǐng)域,但近年來東盟已經(jīng)嘗試將這方面的經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用于應(yīng)對人為危機(jī)/沖突,從而在維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定與和平方面發(fā)揮建設(shè)性作用。從2017年起,東盟協(xié)調(diào)中心已多次收到與人為緊急情況有關(guān)的援助請求。2021年4月,東盟領(lǐng)導(dǎo)人緬甸問題特別會議達(dá)成五點(diǎn)共識,其中第四點(diǎn)是東盟將通過東盟協(xié)調(diào)中心向緬甸提供人道主義援助。雖然緬甸至今仍未真正落實(shí)五點(diǎn)共識并引發(fā)了外界對東盟能力的質(zhì)疑,但在目前的僵局下,沒有比東盟更為可靠的斡旋者,也沒有比東盟渠道更具建設(shè)性的人道主義方案。此外,突然暴發(fā)的新冠肺炎疫情擾亂了全球衛(wèi)生治理系統(tǒng),但是東盟在應(yīng)對自然災(zāi)害方面的經(jīng)驗(yàn)為制定有效的區(qū)域公共衛(wèi)生合作機(jī)制提供了重要參考。(101)Alistair D.B. Cook,“Humanitarian Diplomacy in ASEAN”,Asian Journal of Comparative Politics,Vol.6,No.3,p.22.東盟災(zāi)害救援合作是成員國能夠不受其他戰(zhàn)略利益或地緣政治沖突的影響而彼此緊密合作的少數(shù)關(guān)鍵領(lǐng)域之一。這對東盟未來的發(fā)展來說是個好兆頭,表明它有能力以自己獨(dú)特的方式采取團(tuán)結(jié)和果斷的行動,解決那些可能威脅到本地區(qū)安全的問題。(102)Adam Leong Kok Wey,“Natural Disaster Management and the Future of ASEAN Cohesion”,East Asia Forum,September 23,2016,https://www.eastasiaforum.org/2016/09/23/natural-disaster-management-and-the-future-of-asean-cohesion/.上述嘗試和努力恰恰說明東盟的自主實(shí)踐是具有韌性和潛力的,東盟能夠憑借關(guān)系實(shí)踐和信任互動適應(yīng)愈發(fā)復(fù)雜的人道主義現(xiàn)實(shí),在“一個東盟”框架下拓寬和加強(qiáng)地區(qū)安全合作。

七、結(jié)語

無論傳統(tǒng)人道主義者是否做好準(zhǔn)備,至少在東南亞地區(qū),權(quán)力轉(zhuǎn)移的時間表不再由其決定。(103)“Charting the New Norm? Local Leadership in the First 100 Days of the Sulawesi Earthquake Response”,Pujiono Centre and Humanitarian Advisory Group,March 2019,p.14.從緬甸風(fēng)災(zāi)到臺風(fēng)“海燕”,再到中蘇拉威西地震,東盟成員在共同應(yīng)對災(zāi)害的過程中不斷深化互信互助互惠,匯聚了地區(qū)共享的關(guān)系性權(quán)力。通過對關(guān)系性權(quán)力的嫻熟運(yùn)作,東盟建立了多元開放的人道主義網(wǎng)絡(luò),確立了“國家主導(dǎo)、區(qū)域支持和必要的國際化”規(guī)范,塑造了具有典型本土性的人道主義實(shí)踐。對于國際行為體而言,需要考慮的問題不應(yīng)是地方主導(dǎo)的本土化是否可行,而是如何以互補(bǔ)的方式支持高質(zhì)量的本土化。平等的伙伴關(guān)系將是未來人道主義行動的一個決定性特征。

國際實(shí)踐的本土化是為了更好地應(yīng)對復(fù)雜挑戰(zhàn),不應(yīng)依賴于普遍的標(biāo)準(zhǔn)化“套餐”,而是要接受更適合的本土解決方案。這就需要真正重視地方主體地位和自主實(shí)踐,理解地方自下而上塑造國際實(shí)踐的機(jī)制,充分包容多樣實(shí)踐與多元敘事。只有充分包容地方性知識的體系才能成為全球性知識。(104)秦亞青:《地方性知識與全球國際關(guān)系學(xué):東亞合作的啟示》,《中國社會科學(xué)報》2018年6月14日。信任問題、地方知識與規(guī)范,這些曾被忽視的因素對于援助的有效性和合法性而言往往是至關(guān)重要的。國際人道主義體系只有拋開普遍主義的理想,貼近與正視不同的地方實(shí)踐,理解與尊重不同的地方知識,才能實(shí)現(xiàn)有效的變革,才能真正超越地方和國際之間的二元對立。東盟已經(jīng)從國際援助的受惠者逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)闉?zāi)害應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識的貢獻(xiàn)者。東盟的故事和實(shí)踐有望成為世界范圍內(nèi)知識共享和創(chuàng)新交流的紐帶,有助于重塑更加多元和平衡的全球人道主義體系。

本文聚焦于東盟對關(guān)系性權(quán)力的運(yùn)作,但是關(guān)系實(shí)踐和關(guān)系性權(quán)力并不是東盟特有的。從關(guān)系互動的角度重新審視權(quán)力概念大大豐富了權(quán)力研究議程,不僅能夠?yàn)橹行业淖灾鲗?shí)踐提供啟發(fā),還可以為大國領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)力興衰和國際合作等研究開辟新的空間。當(dāng)然,目前的關(guān)系性權(quán)力分析框架也存在局限性。本文強(qiáng)調(diào)關(guān)系性權(quán)力的產(chǎn)生和運(yùn)作依賴于信任互動,如果行為體之間缺乏共同的背景知識或時常受到外部強(qiáng)權(quán)的干擾,那么維護(hù)關(guān)系和建立信任的進(jìn)程可能會遭遇困難。關(guān)系性權(quán)力能否在更具不確定性和沖突性的地區(qū)或議題中產(chǎn)生和發(fā)揮作用?這是一個值得進(jìn)一步探討的重要問題。