東南亞海洋治理機制網絡與中國角色

張景全,鞏浩宇,臧婕妤

(山東大學 a.國家治理研究院;b.東北亞學院;c.國際問題研究院,山東 威海 264209)

隨著全球化的蓬勃發(fā)展,跨國問題對國家的影響愈發(fā)強烈,亟需國家間的共同行動加以應對,國際行為體間治理合作機制的數量和類型因此不斷增加。海洋的流動性和開放性特點使之牽涉種類繁復的各類行為體核心利益關切,因而海洋問題的治理受到高度重視。鑒此,各類圍繞海洋問題治理的國際組織紛紛建立,雙邊、多邊合作協議不斷簽訂。當前的海洋治理機制參與主體多元,包括主權國家、國際組織、跨國公司、跨國游說集團等;涉及內容復雜多樣,既針對傳統(tǒng)海洋安全問題——海上航運安全、島嶼領土劃分,也涉及近年來高度重視的海洋自然災害、海洋環(huán)境與生物多樣性等非傳統(tǒng)議題。各海洋治理主體通過達成權威性的原則、規(guī)范、規(guī)則和程序,組成了全球層面共同面對或關注的海洋治理機制。(1)參見俞晗之:《全球治理機制復合體的演變:人類基因信息議題探析》,北京:中國社會科學出版社,2020年,第17頁。

盡管這些機制在形成之初是針對解決具體的海洋問題,但在實際運行的過程中受到外來影響,參與成員、議題與其他機制多有重合,相互之間的關系顯得錯綜復雜。究竟該如何厘清這些機制之間的關系?參與機制構建的成員之間是如何互動和相互影響的?回答這些問題時,若只關注單一個體或機制顯然已經無法提供較好的答案,有必要將其放入一個整體的視角來思考。為此,本文運用社會網絡分析法構建海洋治理機制網絡,厘清主體、機制間的復雜關系,以期為構建高質量全球海洋治理體系提供理論與實踐支持。

一、文獻回顧與研究框架

海洋對人類的生存和發(fā)展具有重大意義,不僅蘊藏豐富的自然資源,并且日益成為國家間權力博弈的場域。海洋的和平安寧關乎世界各國安危和利益,需要共同維護,倍加珍惜。(2)《習近平集體會見出席海軍成立70周年多國海軍活動外方代表團團長》,人民網,2019年4月24日,http://military.people.com.cn/BIG5/n1/2019/0424/c1011-31046221.html。因此,世界各國應對全球海洋發(fā)展所帶來的挑戰(zhàn),以及完善全球海洋治理體系仍然任重而道遠。全球海洋治理是一項十分復雜的工程,伴隨全球海洋問題的凸顯,越來越多的研究聚焦于“海洋治理”,試圖破解全球海洋治理面臨的困境。

(一)現有研究評述

全球海洋治理最早被定義為“制定一套公平、有效地分配海洋用途和資源的規(guī)則和做法,提供解決沖突的手段,以獲取和享受海洋惠益,特別是緩解相互依賴世界中的集體行動問題”。(3)Robert L.Friedheim,“Ocean Governance at the Millennium: Where We Have Been-Where We should Go”,Ocean &Coastal Management,Vol.43,No.9,1999,pp.747-765.對全球海洋治理的相關研究成果可以歸納為3類:全面探析全球海洋治理的基本學理,深入分析某一項具體的海洋問題,分類研究海洋治理機制及其實踐路徑。

第一類研究聚焦于詳細闡述海洋治理的概念內涵,明晰治理體系構成。有學者指出全球海洋治理的定義涵蓋了全球化、全球治理、海洋綜合管理等概念群,是國際社會各類主體通過協商和合作來共同解決在開發(fā)利用海洋空間和資源中出現的問題。(4)黃任望:《全球海洋治理問題初探》,《海洋開發(fā)與管理》2014年第3期,第51頁。還有學者梳理、界定了全球海洋治理的要素構成,包含治理主體、治理客體以及治理的目標和規(guī)則?？傮w上,這類研究從全球化視角出發(fā),為全球海洋治理的研究厘清基礎概念與研究對象,為后續(xù)研究奠定了基礎并提供宏觀指引。

第二類研究關注海洋治理所涉及的具體議題領域。海洋治理實踐與政治、經濟、安全、生態(tài)領域相結合,催生出海洋安全、海洋環(huán)境、海洋開發(fā)利用等具體的治理領域。這類研究的視野更加聚焦,更能夠對解決現實問題提供指導。當前學界對具體海洋問題的研究與國際法、環(huán)境科學與資源利用等學科相結合,主要集中在區(qū)域海洋污染合作治理、海洋能源合作、海洋區(qū)域安全問題。

第三類研究側重于海洋治理機制以及實踐路徑。學界對全球海洋治理機制的研究主要是在《聯合國海洋法公約》(以下稱《公約》)的框架下進行的,盡管《公約》作為海洋國際法的集大成者贏得了多數學者的肯定,但其軟弱且無效力的法律條款、海洋問題的持續(xù)演變的主客觀因素已經導致《公約》不能約束國家履行義務。(5)Edward H.Allison,“Big Laws,Small Catches: Global Ocean Governance and the Fisheries Crisis”,Journal of International Development,Vol.13,Issue 7,2001,p.938.部分學者在某類海洋問題領域上進行機制研究,例如有學者對海洋環(huán)境治理機制進行了三種治理維度的界定。(6)全永波、葉芳:《“區(qū)域?！睓C制和中國參與全球海洋環(huán)境治理》,《中國高校社會科學》2019年第5期,第78—79頁。在具體的實踐路徑上,大多數學者認為要在豐富和拓展“海洋命運共同體”的理論與實踐基礎上,逐步形成具有普適性、可推廣的海洋治理規(guī)則和治理秩序,強調中國在推動全球海洋治理建設,為全球海洋治理突破困境貢獻的力量與智慧。(7)朱鋒:《從“人類命運共同體”到“海洋命運共同體”——推進全球海洋治理與合作的理念和路徑》,《亞太安全與海洋研究》2021年第4期,第16—19頁。

總的來看,全球海洋治理已經引起了學術界的高度重視,隨著海洋問題與地區(qū)安全、經濟發(fā)展愈發(fā)相互聯動,不少學者已經注意到海洋治理機制的重要意義。特別是自習近平總書記提出建設“海洋強國”后,學界對海洋治理的關注度明顯提升,海洋治理逐漸成為全球治理問題研究中不可或缺的一環(huán),加強海洋治理研究將為中國提升在全球治理中的地位與話語權提供有益參考。然而,當前研究還存在兩方面繼續(xù)發(fā)展、加強探討的空間:一是海洋治理的研究學術化、理論化深度尚且不足,現階段研究大多停留在對有關國家、國際組織等行為體的海洋政策、海洋立法、海洋倡議的宏觀分析,缺乏從學理的角度對海洋問題的緣起與解決進行細致地闡釋;二是海洋治理的研究視角廣度不足,針對目前全球海洋治理機制碎片化和制度效果欠佳的現實,現存文獻往往從單一層次、單一行為體、單一問題領域展開研究論述,缺乏對于各行為體、各治理機制間互動關系的綜合性、全局性、動態(tài)性研究分析。

基于此,本文將以東南亞海洋治理機制為研究對象,綜合區(qū)域海洋治理機制主體多元、治理碎片、議題繁雜等現實考量,將東南亞海洋治理機制整合為一個層次分明的、多議題交織的、多互動主體參與的立體、多維網絡結構。而社會網絡分析法為本文的研究提供了研究視角與分析框架。運用社會網絡分析法,分析東南亞海洋治理機制網絡的形態(tài)表征、網絡中節(jié)點的互動關系,有助于我們厘清東南亞海洋治理多重機制的運作原理,行為體建立機制的目標指向。同時,本文將進一步探討中國在東南亞地區(qū)海洋治理機制網絡中的角色融入過程,以及十八大以來中國為推動高質量海洋治理合作所作出的貢獻。

(二)研究框架:社會網絡分析

社會網絡理論來源于社會研究,指將社會網絡定義為由個體之間的社會關系所構成的相對穩(wěn)定的系統(tǒng)。(8)Wellman Barry,“Structural Analysis: From Method and Metaphor to Theory and Substance”,in B.Wellman &S.D.Berkowitz,eds.,Social Structures: A Network Approach,Cambridge: Cambridge University Press,1988,pp.19-61.對社會網絡的分析遵循以下幾個原則:第一,關系通常是內容和強度都不對稱的相互關系,通過紐帶和網絡流動的資源種類不僅僅是物質商品;第二,聯系間接或直接地連接網絡成員,因此聯系必須在更大的網絡結構的背景下進行;第三,社會關系的結構創(chuàng)造了非隨機網絡,產生了網絡集群、邊界和交叉聯系;第四,交叉聯系連接集群和個體結構;第五,不對稱關系和復雜網絡對稀缺資源的分配存在差異;第六,網絡產生了以確保稀缺資源為目的的合作與競爭活動。(9)Barry Wellman,“Network Analysis: Some Basic Principles”,Sociological Theory,Vol.1,1983,pp.172-178.

社會網絡分析的核心概念是關系,國際關系研究語境下的關系主要指向“非對稱性交易的社會交換網絡”的概念,強調信息與資源的流動所形成的長期性社會交換過程。(10)董賀:《東盟的中心地位:一個網絡視角的分析》,《世界經濟與政治》2019年第7期,第81—82頁。在分析過程中,社會網絡方法采取結構路徑,其核心著眼點是行為體(或節(jié)點)的“位置及其相互關系”。因此,根據分析的著眼點不同,社會網絡分析可以分為兩種基本視角:關系取向和位置取向。關系取向關注行為體之間的社會性黏著關系,通過社會聯結本身——如密度、強度、對稱性、規(guī)模等——來說明特定的行為和過程。位置取向則關注存在于行動者之間的、且在結構上處于相等地位的社會關系的模式化,是兩個或以上的行為體和第三方之間的關系所折射出來的社會結構。(11)陳沖、劉豐:《國際關系的社會網絡分析》,《國際政治科學》2009年第4期,第96頁。

近年來,“網絡”在國際關系領域被廣泛運用,在國際關系中,網絡通常被視為一種促進集體行動與合作、行使權力或國際治理手段的組織模式。(12)Emilie M. Hafner-Burton,Miles Kahler and Alexander H.Montgomery,“Network Analysis for International Relations”,International Organization,Vol.63,No.3,2009,p.560.社會網絡分析的研究對象與國際關系研究對象具有相似性,前者聚焦于社會關系網絡,且具有以下幾個關鍵要素:網絡中具有多個行為體,稱作節(jié)點,這些節(jié)點相互依存而非獨立;相互聯系的節(jié)點組成的集合被稱為網絡;節(jié)點通過互動形成特定的紐帶聯系,這種聯系能夠建立持久的關系模式;后者則關注包括個人、政黨、國家、國際組織等在內的國際社會中的各類行為體,它們相互依存,在不斷的互動中形成聯系,構成國際社會網絡。因此,當代國際關系就是一系列的社會網絡。(13)Michael Barnett and Raymond Duvall,“Power in International Politics”,International Organization,Vol.59,No.1,2005,pp.39-75.國際社會網絡契合社會網絡分析要素,在國際關系網絡中的節(jié)點是多樣的,包括個體、國家、組織,相對應的關系可以是人際關系、國家間的貿易關系、外交關系等,為國際關系的研究擴展了視野。

將社會網絡分析運用于國際關系網絡分析,這一過程經歷了3個時期:20世紀60年代末,基于貿易網絡關系、政府間組織的成員資格和外交交流而產生了早期國際關系網絡分析,但這些研究缺乏網絡對國際政治影響的預測研究;第二時期的研究始于20世紀70年代末,以社會學為基礎,利用依附論和世界體系理論來分析國際社會中不平等的結構性因素,但其理論基礎偏離了主流政治科學;從20世紀90年代末起,網絡結構分析真正開始整合網絡分析工具和國際關系的核心問題。(14)Emilie M. Hafner-Burton,Miles Kahler and Alexander H.Montgomery,“Network Analysisfor International Relations”,International Organization,Vol.63,No.3,2009,p.562.

總的來看,學界在國際關系理論和社會網絡理論結合的基礎上,得出了一套用于研究國際政治學現象的分析方法,并大量地運用于解答“國際行為體的地位和權力從何而來”等一系列國際關系理論未能充分回答的問題。網絡分析法將研究重點聚焦于構成網絡的“節(jié)點”和“節(jié)點間的聯系”,以此為視角研究東南亞地區(qū)的海洋治理機制具有一定的可行性與研究價值。隨著海洋問題與地區(qū)安全、經濟發(fā)展愈發(fā)相互勾嵌,建立海洋治理機制已成為眾多海洋治理舉措之一。各治理主體通過地區(qū)組織、條約協定等方式進一步形成機制化的治理合作,在地區(qū)內形成了流動、發(fā)展的治理關系,不同的治理機制間又相互重疊、影響、互動傳遞,形成關系網絡結構。而相較于現有研究往往關注政策、觀念、行為等單個層次,或安全、經濟、環(huán)境等單個領域,社會網絡分析能夠以系統(tǒng)全面的視角呈現治理機制網絡的結構與個體特性,兼具網絡整體功能與個體節(jié)點的作用。同時,考慮到治理機制的動態(tài)演進特征,通過社會網絡分析法有助于搭建長期性分析框架,提升研究的可持續(xù)性。

二、東南亞海洋治理機制網絡的形成與表現

治理機制網絡的形成往往需要經歷長期的實踐性進程與關系性建構,最終形成相互嵌套、相互影響的網絡復合體。以社會網絡的關系取向和位置取向為框架,東南亞海洋治理機制網絡表現為:以東盟為先導,逐步構建全方位、多層次的海洋治理機制。東盟不斷發(fā)展其中心地位,而其他國家的逐步深度參與使東南亞海洋治理機制網絡輪廓逐漸清晰。

(一)東南亞海洋治理機制網絡的形成

東南亞國家絕大多數是海洋國家,其自身所處的生存環(huán)境就長期面臨復雜海洋環(huán)境挑戰(zhàn),加之自身國力有限,區(qū)域海洋治理合作成為其應對海洋問題的主要抓手。東南亞海洋治理機制網絡的形成可以追溯到20世紀90年代,東南亞國家針對共同出現的海洋問題開展地區(qū)內海洋治理合作。盡管這類區(qū)域治理合作并未納入整個東南亞地區(qū)范疇,覆蓋范圍較有限,但其對海洋問題的高度重視以及達成的共識協議,對構建完善的區(qū)域海洋治理機制起到了促進作用。在東南亞國家的推動下,1994年創(chuàng)立的東盟地區(qū)論壇(ASEAN Regional Forum,ARF)成為東南亞地區(qū)海洋治理合作從分散升級到區(qū)域整體層次上的標志,同時也開啟了東南亞海洋治理機制網絡的形成進程?？傮w來看,這一進程得以發(fā)展與持續(xù)有賴于3個原因:

第一,框定共同問題。“框定”被界定為“塑造我們如何看待世界方式的心理結構”。(15)G.Lakoff,Don’t Think of an Elephant, White River Junction,VT: Chelsea Green,2004,p.xv.在政治學領域,“框定”就是闡明國家政策的相關假設,即問題界定、原因診斷、道德判斷和方法建議。(16)R.M.Entman,“Framing: Toward Clarification of a Fractured Paradigm”,Journal of Communication,Vol.43,No.4,1993,pp.51-58.隨著全球化時代的到來以及海洋場域自身所具有的高度流動性,東南亞各國在海洋治理實踐中,不斷強調復雜變化的海洋問題所引起的生存挑戰(zhàn)與各主權國家自身的海洋利益關切、地區(qū)和人民的和平與發(fā)展之間具有密不可分的聯系,將海洋治理通過主觀建構的方式界定為區(qū)域國家所面臨的共同問題。即在冷戰(zhàn)后全球治理日趨復雜且治理議題多元化、交織化的背景下,對僅靠單個國家力量無法解決的海洋治理議題進行“框定”,共同關切的形成打破了傳統(tǒng)意義上的國家秩序和國際秩序的分野,由東南亞國家行為體組成的“網絡狀世界”開始形成。(17)[美]安妮·瑪麗·斯勞特:《世界新秩序》,任曉等譯,上海:復旦大學出版社,2010年,第131頁。首屆東盟地區(qū)論壇外長會議將海上安全問題“框定”為亞太地區(qū)政治安全問題合作的六大領域之一并開展建設性對話,對海洋問題的探討不僅成為此后歷屆東盟地區(qū)論壇的重要議題,也不斷加深了東南亞國家建設海洋治理機制網絡的集體認同與協作動力。

第二,在網絡中嵌入關系。“嵌入”闡述了現實中的行為主體不可能脫離社會背景而孤立行事,而是將其行為嵌入于與他人互動所形成的關系網絡中。(18)Mark Granovetter,“The Strength of Weak Ties: A Network Theory Revisited”,Sociological Theory,Vol.1,1983,pp.201-233.一方面,各主權國家通過構建協同治理關系,匯聚要打造區(qū)分功能、更為專門化的海洋治理機制的觀念認識,構建以交互關系為基本連接的網絡。(19)Karen J.Alter and Kal Raustiala,“The Rise of International Regime Complexity”,Annual Review of Law and Social Science,Vol.14,No.1,2018,pp.329-349.因此,區(qū)域內國家之間的互信程度以及對海洋治理的目標共享程度增強,提高了關系嵌入的聯結質量。另一方面,東南亞各國在海洋合作中互動,產生社會性的交往與聯系,并通過搭建海洋治理的機制、合作平臺將關系嵌入網絡,使得海洋治理的信息、觀念、方式等資源的流動和影響聯結在一起。近年來,依托東盟地區(qū)論壇和東盟海事論壇(ASEAN Maritime Forum,AMF)等相關機制,區(qū)域國家通過開展海上安全交流會議與研討等形式開展海洋風險管控、海洋救災演習等務實性治理合作,建立更密切的合作關系性機制網絡。在匯聚集體共識的基礎上,機制與平臺的建立不僅為各行為體打通了合作實踐的渠道,而且提高了網絡中節(jié)點的互動來往頻率,形成較高水平的關系嵌入聯結強度。

第三,過程加強規(guī)范與認同。過程是產生社會意義的持續(xù)的實踐互動關系,是一種復雜且相互關聯的動態(tài)關系復合體,其基礎是社會實踐。東南亞海洋治理實踐便是一種建立規(guī)則和規(guī)范以治理和管理正在進行中的各治理主體關系的過程。同樣,作為共同實踐的海洋治理合作是一個過程,是通過維持、管理和協調行為體之間的互動關系、共同變化和共同進化的過程。東南亞海洋治理機制網絡由東盟成員國擴展到東亞、亞太地區(qū),形成更大范圍的區(qū)域網絡。這一過程,不僅使網絡中的國家節(jié)點得以通過直接或間接的方式進行海洋治理互動,還持續(xù)深化了行為體對于加強治理合作的行動偏好,以及價值取向的規(guī)范擴散。因而單個節(jié)點的治理倡議、行為能夠更好地被其他節(jié)點所理解,區(qū)域性的行動規(guī)則得以確立并遵守,這進一步促進了東南亞海洋治理機制的網絡形成。

(二)東南亞海洋治理機制網絡的關系取向

東南亞海洋治理機制網絡的關系取向可視為網絡結構的內部關系,是以東盟為中心節(jié)點而發(fā)展出的關系網絡。目前,地區(qū)內已建立起以東盟地區(qū)論壇和東盟海事論壇兩大海洋治理機制為主體的治理機制網絡,并在發(fā)展中與東亞峰會(East Asia Summit,EAS)、東盟國防部長擴大會議(ASEAN Defence Minister’s Meeting-Plus,ADMM-Plus)、亞太經合組織(Asia-Pacific Economic Cooperation,APEC)等區(qū)域合作機制勾連互嵌(如圖1),愈發(fā)呈現出規(guī)模擴展、密度提升的聯結性特點。

圖1 東南亞海洋治理機制網絡的關系取向資料來源:作者根據The ASEAN Secretariat網站自制,https://asean.org/。

東南亞海洋治理緣起于東盟在地區(qū)安全、經濟上的合作進展。東盟地區(qū)論壇是東盟多邊海洋安全合作的重要平臺,也是東盟打造海洋治理機制網絡的關鍵支點。1995年,東盟地區(qū)論壇將海上安全合作納入議程討論,第二屆東盟地區(qū)論壇通過的《東盟地區(qū)論壇:概念文件》中明確了東盟海上安全合作將圍繞海軍事故、氣候監(jiān)測、海上安全、環(huán)境保護、海上科學研究等方面展開。(20)ASEAN Secretariat,“The Second ASEAN Regional Forum: The ASEAN Regional Forum,A Concept Paper,in ASEAN Regional Forum Documents Series 1994-2006”,Jakarta,Indonesia,August 1,1995,p.19,https://aseanregionalforum.asean.org/wp-content/uploads/2019/01/Second-ARF-Bandar-Seri-Begawan-1-August-1995.pdf.同時,東盟地區(qū)論壇在積極開展海上安全治理,推動合作深入上作出了重要貢獻。2003年東盟地區(qū)論壇發(fā)表《關于反海盜合作及其他海上安全協議的聲明》;2005年東盟國家聯合啟動了海上聯合巡邏及對馬六甲海峽監(jiān)控的“天空之眼”行動;2014年東盟地區(qū)論壇提出進一步提高海上風險管控與安全合作?；趨^(qū)域治理共同認知,東盟成員國通過對話與協作,搭建治理地區(qū)海洋沖突與紛爭、消除海洋安全隱患的協作關系。同時,各方在接觸和對話過程中構建對海洋治理的共同秩序圖景,從而凝聚起建設預防沖突、確保安全的地區(qū)性組織的共識,有助于東盟地區(qū)論壇的作用得到有效發(fā)揮。

東盟海事論壇是東盟構建東南亞海洋治理機制網絡的又一重點抓手。2003年東盟首次在《東盟第二次協調一致宣言》(Declaration of ASEAN Concord II)中提到要在海上安全合作方面培育共同的價值觀,表示“海洋問題是跨界問題,要在區(qū)域內以全面、綜合的方式處理。東盟成員國之間的海上合作將有助于東盟安全共同體的發(fā)展”。(21)“2003 DECLARATION OF ASEAN CONCORD II”,Adopted in Bali,Indonesia on 7 October 2003,https://cil.nus.edu.sg/wp-content/uploads/2019/02/2003-Declaration-of-ASEAN-Concord-II.pdf.為此,東盟開啟了以東盟海事論壇為主的機制網絡構建。前兩屆東盟海事論壇的主題集中于建立海上互聯互通、人員和船只搜救、海事安全等的共同合作,倡導東盟成員國不斷擴大集體利益,營造和平、穩(wěn)定、安全的海洋政治環(huán)境。2012年,在東盟海事論壇的基礎上納入東亞峰會成員國,召開了制度化程度更高的東盟海事論壇擴大會議(Expanded ASEAN Maritime Forum,EAMF),首屆論壇討論了有關聯合國海洋法公約、海上互聯互通能力建設、海洋環(huán)境與海洋生態(tài)保護等議題。(22)《菲律賓首辦東盟海事論壇擴大會議》,共產黨員網,2012年10月8日,https://news.12371.cn/2012/10/08/ARTI1349643594674930.shtml。相較于東盟海事論壇,東盟海事論壇擴大會議涉及國家更多、規(guī)模更大,更加突出東盟與周邊大國在海洋安全與合作的重要性,是東盟利用自身集體身份和外部資源推動區(qū)域海洋安全建設的又一治理機制網絡。

在關系取向上,東南亞海洋治理機制網絡呈現如下特點。第一,網絡規(guī)模擴大。在東盟主導下,以東盟地區(qū)論壇和東盟海事論壇兩項機制為基礎,并與各類地區(qū)合作機制融合互嵌,不斷吸納有關國家使得網絡規(guī)模進一步擴大。第二,網絡關系強度增大。關系強度主要包括關系的時間量、情感緊密性、互信程度等。在關系上投入越多、情感越緊密、互信越多,關系就越強。(23)Mark Granovetter,“The Strength of Weak Ties: A Network Theory Revisited”,Sociological Theory,Vol.1,1983,pp.201-233.東南亞海洋治理機制以地區(qū)海事治理為議題,迄今已舉行29屆東盟地區(qū)論壇外長會議和12屆東盟海事論壇,密織信息交流網絡,建立了透明度互信機制,在維護東盟中心性的基礎上有序擴展治理合作,將合作共識轉化為切實有效的應對措施。第三,網絡正處于構建強關系網的進程中。網絡關系的直接性表現為聯結相同或相似的行動者,涉及彼此認同,具有相同的價值觀的行為體間關系通常為強關系。(24)張存剛、李明、陸德梅:《社會網絡分析——一種重要的社會學研究方法》,《甘肅社會科學》2002年第2期,第110頁。東南亞海洋治理機制網絡的目標指向明確,以促進海上安全和地區(qū)和平構建共同認知,整合海上治理資源,從而在治理合作中產生承諾,創(chuàng)造相關性,逐步尋求合作領域的擴展。

(三)東南亞海洋治理機制網絡的位置取向

位置取向以結構上的相似為基點,以關系的相似性為基本特征,位置所反映出來的結構性特征更具穩(wěn)定持久和普遍性。東南亞地區(qū)海域遼闊,歷史與現實復雜交織,涉及主體眾多。域內、域外國家對海洋治理的重視程度和合作強度會對機制網絡產生影響。當前,地區(qū)海洋治理機制網絡愈發(fā)呈現清晰的位置結構,形成“東盟—東盟成員國—東亞地區(qū)國家(中國、日本、韓國)—域外國家”四層網絡結構(如圖2),突出中心節(jié)點和關鍵支點,漸進擴大網絡輻射范圍。

圖2 東南亞海洋治理機制網絡結構圖資料來源:作者根據The ASEAN Secretariat網站自制,https://asean.org/。

第一,突出東盟成員國的中心節(jié)點位置。東盟十國除老撾外均為臨海國家,海洋在國家發(fā)展中扮演著重要的角色。同時海洋利益錯雜交織、海洋治理挑戰(zhàn)不斷凸顯。東盟成員國積極開展雙多邊合作,探討共同治理海洋問題的可能性,這使得東盟成員國最先成為產生互動連接的節(jié)點,并為建立緊密協調的海洋治理機制聯系網絡奠定了基礎。在推動具體解決海洋問題的項目落地上減少制度性障礙,并不斷強化東盟中心地位。東盟成員國的海洋合作始于對各類海洋問題的專門性治理。在海洋環(huán)境問題方面,1977年5個東盟成員國簽署了《東南亞友好合作條約》,首次將海洋環(huán)境列入東盟議程,其后通過了《東盟次區(qū)域環(huán)境計劃》(ASEAN Subregional Environment)。2019年,東盟十國通過了打擊海洋垃圾的《曼谷宣言》,將合作減少區(qū)域內的海洋垃圾。(25)《東盟峰會通過〈曼谷宣言〉,首倡聯合解決海洋垃圾難題》,澎湃新聞,2019年6月24日,https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_3755413。在打擊海盜海上武裝劫掠方面,1992年,印度尼西亞分別與新加坡、馬來西亞開啟了海上聯合巡邏。2004年,馬新印尼三國針對馬六甲海峽海上通道安全問題簽署了《馬六甲海峽巡邏合作協議》。東盟成員國一系列雙邊合作為東盟整合不同類別的海洋治理問題的合作框架提供了基礎,隨著東盟在網絡中的中心地位的強化,由東盟主導并制定、成員國參與并執(zhí)行的海洋治理機制愈發(fā)全面,東盟作為凝聚區(qū)域共識,協調行動的中心節(jié)點作用愈發(fā)重要與突出。

第二,東亞地區(qū)國家中國、日本、韓國的關鍵支點作用愈顯重要。中日韓高度依靠海上航運的進出口貿易,三國長期以來都十分重視地區(qū)海洋安全與穩(wěn)定的治理。因此,中日韓三國與東盟開展了形式多樣、類型豐富的海洋治理合作。在海洋安全方面,2006年9月,由日本倡議發(fā)起,東盟、中國、韓國、印度等簽署了《亞洲地區(qū)反海盜及武裝劫船合作協定》(ReCAAP),這是亞洲第一個由政府間共同促進和加強打擊海盜和武裝劫船的海上安全協定。在海洋生物多樣性方面,中日韓與東盟依托亞洲—太平洋漁業(yè)委員會(APFIC)、東南亞漁業(yè)發(fā)展中心(SEAFDEC)等區(qū)域多邊組織達成共識并已開展一系列推進項目。在海洋能源方面,東盟+3能源部長會議成為區(qū)域能源發(fā)展議事平臺,為各方協調政策立場,合理開發(fā)、利用、保護海洋資源提供對話渠道。依托不斷完善的海洋治理機制平臺,海洋治理合作正成為東盟與中日韓三國持續(xù)關注的地區(qū)問題之一。2022年,《東盟與中日韓(10+3)合作工作計劃(2023—2027)》強調各方對海洋能力建設,應對跨境海洋問題的重視。(26)《10+3合作工作計劃(2023-2027)》,中華人民共和國外交部,2020年11月15日,https://www.mfa.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/yzs_673193/xwlb_673195/202211/t20221115_10975401.shtml。中日韓的參與擴大了地區(qū)海洋治理機制網絡的規(guī)模和輻射范圍,并對促進東南亞海上合作,維護地區(qū)和平與穩(wěn)定的治理機制產生推動作用。

第三,域外國家角色屬性凸顯,網絡規(guī)模進一步擴大。東盟自身實力有限的現實問題導致地區(qū)海洋治理的深度、廣度不足。因此,機制網絡的輻射范圍有必要延伸至區(qū)域外,與域外行為體建立治理合作關系。首先,美國憑借其強大的軍事存在、資源技術優(yōu)勢在海洋事務中發(fā)揮著難以忽視的影響力。美國在向地區(qū)國家援助海上安全能力建設的同時,在海上救援等方面向東盟國家提供經濟、技術、信息等資源。2022年“美國—東盟特別峰會”宣布,美國將提供6000萬美元用于區(qū)域海事計劃,并在海上培訓和能力建設、打擊非法捕撈活動、提供海員培訓機會等方面擴大與東盟的海事合作。(27)“FACT SHEET: U.S.-ASEAN Special Summit in Washington,DC”,The White House,May 12,2022,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/12/fact-sheet-u-s-asean-special-summit-in-washington-dc/.同時,印度、澳大利亞等域外大國與東盟在深化海洋合作戰(zhàn)略對接上保持著強勁勢頭。莫迪政府“印太海洋倡議”(IPOI)涵蓋了7個海洋合作領域,積極推動與“東盟印太展望”(AOIP)對接。(28)Prime Minister Addresses 17th ASEAN India Summit,Ministry of External Affairs Government of India,November 12,2020,https://www.mea.gov.in/press-releases.htm?dtl/33191/prime+minister+addresses+17th+asean+india+summit.2022年,東盟與澳大利亞簽訂的《東盟—澳大利亞戰(zhàn)略伙伴關系行動計劃(2020—2024)》[Plan of Action to Implement the ASEAN-Australia Strategic Partnership (2020—2024)]強調將重點加強與東盟海上安全搜救、海洋技術的合作。(29)Plan of Action to Implement the ASEAN-Australia Strategic Partnership (2020—2024),Association of Southeast Asian Nations,https://asean.org/wp-content/uploads/2022/08/ASEAN-Australia-Plan-of-Action-2020-2024-FINAL-updated-with-Annex.pdf.東盟并不排斥域外大國參與治理合作,一方面借助大國有效且可流動的資源供給可提高海洋治理成效,另一方面大國之間的權力平衡能有效地相互牽制。因而,利用與域外大國建立的廣泛關系,東盟不僅鞏固了其在網絡中的中心地位,更為其帶來了可觀的關系性權力。

三、中國在東南亞海洋治理機制網絡中的角色表現

中國融入東南亞海洋治理機制網絡的過程經歷了一個較長的發(fā)展過程。1991年中國與東盟正式啟動對話關系,初步探討海洋治理的合作方向。例如,在聯合國開發(fā)計劃署(The United Nations Development Programme,UNDP)、國際海事組織(International Maritime Organization,IMO)等的推動下,雙方達成了推動提升海洋環(huán)境治理水平的東亞海洋污染防止與管理計劃。(30)《新聞背景:東亞海環(huán)境管理伙伴關系計劃》,中華人民共和國中央人民政府,2006年12月12日,http://www.gov.cn/jrzg/2006-12/12/content_467933.htm。在前期接觸對話的基礎上,雙方于2003年升級為“面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關系”,與東盟、東盟國家進行海洋雙邊、多邊合作,標志著中國開始進入以東盟為中心的東南亞海洋治理機制網絡。2012年十八大將建設“海洋強國”上升為國家戰(zhàn)略高度,海洋合作與治理成為中國特色大國外交的重要抓手。中國憑借自身快速發(fā)展的強大推力,在東南亞地區(qū)的治理合作進程中擁有愈發(fā)重要的話語權,在東南亞海洋治理機制網絡中的角色自然也越顯成熟與關鍵。

然而,相較于東盟國家較早開始海洋治理機制平臺的搭建,并初步形成了一定的合作機制網絡復合體,中國的深度參與時間較晚,其節(jié)點地位的塑造與建設性角色的形成相較于治理機制網絡的形成具有明顯的滯后性。一方面,自20世紀50年代起,在南海問題上中國多次與東南亞國家發(fā)生主權聲索和領土爭端的激烈對抗。越南政府早期雖多次公開承認南沙群島和西沙群島屬于中國,然而又于1977年發(fā)布了包括這兩處群島在內的領海主權聲明。(31)郭淵:《20世紀50年代南海地緣形勢與中國政府對南海權益的維護》,《當代中國史研究》2010年第3期,第92頁。直至2002年中國與東盟各國簽署《南海各方行為宣言》(DOC),雙方以“南海行為準則”為行動目標,才將視線聚焦于合作。作為地區(qū)內的熱點問題,南海問題事關國家領土主權,是羈絆中國進入網絡并影響其發(fā)揮關鍵作用的不穩(wěn)定因素。另一方面,合作關系的達成是協同治理的先導路徑,中國對地區(qū)海洋合作的認識與參與是一個循序漸進的過程。1991年中國與東盟正式啟動對話關系,針對海洋合作經歷了“初步接觸(1991—2001年)—互動交流(2001—2011年)—升級發(fā)展(2012年至今)”3個階段,不斷強化接觸與交流。2012年十八大以來,中國將建設海洋強國提高到國家戰(zhàn)略的高度,在“一帶一路”倡議提供的廣闊平臺上中國與東盟的海洋合作進入新階段。2018年,《中國—東盟戰(zhàn)略伙伴關系2030年愿景》中首次正式提出在海洋保護、資源利用、海洋觀測、海洋科技等領域打造“中國—東盟藍色經濟伙伴關系”。(32)《中國—東盟戰(zhàn)略伙伴關系2030年愿景(全文)》,中華人民共和國國務院新聞辦公室,2018年11月15日,http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/42311/43830/xgzc43836/Document/1688492/1688492.htm。這標志著中國與東盟國家不僅從國家戰(zhàn)略高度上積極推進關系建設,還在多個海洋議題領域開展實質性戰(zhàn)略合作,強化了更加緊密的關系網絡。

2012年以來,中國高度重視區(qū)域性海洋治理,并團結各國一同推動海洋治理體系朝著更加公正合理的方向發(fā)展。由此,中國逐漸從東南亞海洋治理機制網絡的邊緣位置發(fā)展成為網絡中的關鍵節(jié)點,通過自身的海洋建設和與其他節(jié)點的互動不斷加強網絡密度,擴大網絡覆蓋范圍,推進東南亞海洋治理機制網絡的成熟與完善。

第一,中國在東南亞海洋治理機制網絡中充當供給海洋治理理念的關鍵節(jié)點。東盟是東亞地區(qū)合作最早的推動者和實踐者,然而長期以來,東盟主導的地區(qū)海洋治理機制并未形成系統(tǒng)指導未來進路的海洋治理理念。雖在各類宣言、計劃、藍圖等合作協議中設定了海洋合作與治理的遠景目標,如《東盟第二次協調一致宣言》提出“東盟國家間的海事合作應該以最終建立東盟安全共同體為目標”。(33)2003 DECLARATION OF ASEAN CONCORD II,Adopted in Bali,Indonesia on 7 October 2003,https://cil.nus.edu.sg/wp-content/uploads/2019/02/2003-Declaration-of-ASEAN-Concord-II.pdf.然而在治理實踐中,仍需能夠統(tǒng)籌各方關切、勾畫合作的路線與方式的指導理論體系。這會導致治理網絡因缺乏系統(tǒng)性、前瞻性的指導理念而難以形成有組織的關系復雜性,(34)關系復雜性指的是關系分布的不均衡,不同國家在關系中的重要程度不同。各治理主體以無序、單線的聯系結合在一起,使網絡無法有效形成關鍵節(jié)點的中心性,從而處在一種松散的聯合之中。

中共十八大以來,中國進一步提高了對海洋治理的重視,建設“海洋強國”成為我國海洋事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標,并在參與區(qū)域海洋治理中不斷貢獻中國智慧和中國方案。2013年10月,習近平總書記發(fā)表《攜手建設中國—東盟命運共同體》的重要演講,倡議擴大同東盟國家在各領域的務實合作、互通有無、優(yōu)勢互補,與東盟國家共同建設“21世紀海上絲綢之路”。(35)習近平:《攜手建設中國—東盟命運共同體——在印度尼西亞國會的演講》,人民網,2013年10月4日,http://politics.people.com.cn/n/2013/1004/c1024-23102653.html。為此,2017年中國提出與各方共建“藍色伙伴關系”倡議,并發(fā)布了《“一帶一路”建設海洋合作設想》文件,指出要以共享藍色空間、發(fā)展藍色經濟為主線,共同推動建立海上合作平臺,實現海洋可持續(xù)治理。(36)《“一帶一路”建設海上合作設想》,新華網,2017年6月20日,http://www.xinhuanet.com//politics/2017-06/20/c_1121176798.htm。2019年,習近平總書記正式提出了“海洋命運共同體”概念,成為中國參與全球海洋治理的基本立場與方案。(37)《人民海軍成立70周年 習近平首提構建“海洋命運共同體”》,人民網—中國共產黨新聞網,2019年4月23日,http://cpc.people.com.cn/n1/2019/0423/c164113-31045369.html。通過生產一系列有關海洋治理的知識網絡,中國以“和平正義”“天下大同”等與西方海洋強國所信奉的海權論完全不同的理念為指引,為東南亞地區(qū)帶來了一套公平正義、合作共贏的海洋治理理念體系。

第二,中國在東南亞海洋治理機制網絡中充當倡議機制建設的關鍵節(jié)點角色。作為東南亞合作機制的中心參與者,東盟推動地區(qū)國家形成了區(qū)域海洋治理的初步機制網絡,并引導了澳大利亞、印度等域外國家參與。在實際運行過程中,原有網絡在一定程度上解決了部分既有問題,但在促進節(jié)點互動效果,優(yōu)化網絡整體結構等方面仍有較大提升空間。而且冷戰(zhàn)結束后的海洋治理議題日趨復雜且更為細化,多數現存機制過于強調形式且功能屬性單一,主要集中在地區(qū)海洋安全保障和沖突應對,還存在實際項目難落地、多方治理的代表性與訴求需平衡等諸多問題。因此,地區(qū)海洋治理機制網絡亟須更具有活力和能力的節(jié)點來推動機制建設與機制間聯動,特別是調動各節(jié)點的協同合作、在各治理議題的細分領域增強機制專門化,保證治理網絡的覆蓋率和滲透率保持在合理區(qū)間。

中國一直致力于推動東南亞海洋治理機制朝著全面、系統(tǒng)、完整的方向發(fā)展。2012年以來,中國從國家戰(zhàn)略高度層面積極推進在東南亞的海洋治理合作,在完善海上經濟、海洋互聯互通、海洋人文交流等方面合作機制的同時加快具體項目落地。2012年1月,中國國家海洋局頒布《南海及其周邊海洋國際合作框架計劃(2011—2015)》,指出發(fā)展海洋合作逐漸成為中國與東盟各國高層間的共識,并在雙方國家領導人雙邊交流中占據重要地位。2014年中國與東盟共同建設“中國—東盟海洋合作中心”,并依托大數據信息平臺和網絡服務建立五個海洋合作項目。在2012年至2022年的歷屆東亞峰會上,相關各方陸續(xù)達成了有關海洋合作、海洋環(huán)境治理與可持續(xù)發(fā)展治理等的共識條約。在中國的推動下,東南亞海洋治理機制的功能與類型不斷拓展與完善,在從前關注安全保障和沖突應對的基礎上,進一步完善對海洋經濟、海洋科技、海洋人文的治理機制建設與連接,有力擴大了東南亞海洋治理機制網絡的議題密度與關系韌性,進一步促進治理網絡結構的優(yōu)化。

第三,中國在東南亞海洋治理機制網絡中充當提供公共產品的關鍵節(jié)點角色。為有效推動區(qū)域內的協同治理合作,在完善的網絡基礎上,還需通過關鍵節(jié)點提供治理公共產品。一方面為機制網絡的治理協作確定有約束力的規(guī)范、規(guī)則與決策程序,減少集體行動的制度性成本;另一方面拓展各層次行為體的參與機會,并為政策實驗創(chuàng)造空間。海洋治理所牽涉的公共產品投入成本高、收益周期漫長,這使得能夠充分調動資源、具有強大供給能力的國家成為不可或缺的供給主體。然而,東南亞國家大多數為發(fā)展中小國,提供技術、資金、知識等公共產品的能力有限,不管是在供給意愿還是供給能力上都存在著明顯不足,成為治理機制網絡中的薄弱一環(huán)。

作為新興的海洋大國,中國始終致力于堅守海洋公共產品主要供給者的基本角色定位,發(fā)揮負責任節(jié)點的作用,成為補充和完善地區(qū)海洋治理機制網絡的關鍵一環(huán)。2011年第十四次中國—東盟(10+1)領導人會議上,為盡快實現海上互聯互通網絡,中國向東盟國家追加100億美元信貸用于海洋基礎設施項目的建設,并設立30億元人民幣的中國—東盟海上合作基金,覆蓋海洋科研與環(huán)保、互聯互通、航行安全與搜救、打擊跨國犯罪等議題,形成多層次、全方位的海上治理合作格局。除了傳統(tǒng)公共產品外,中國還積極在數字海洋等新興領域先行先試。2015年以來,雙方進一步打造海洋絲綢之路沿線信息樞紐,通過建設信息港,構建“基礎設施建設平臺、技術合作平臺、經貿服務平臺、信息共享平臺、人文交流平臺”五大平臺,為“互聯網+海上絲綢之路”提供強有力的支持。通過提供海洋公共產品,中國將節(jié)點作用和關系能量外化于治理行動。行為體間的“聯系”是資源傳遞的渠道,而這些資源是“嵌入”互動的力量。中國在積極關注各類海洋問題現狀、合理兼顧各方訴求的基礎上,提升所提供的治理公共產品的通用性、先進性與認可度,與網絡中其他公共產品需求節(jié)點在互動中形成更緊密的聯系。

第四,中國在東南亞海洋治理機制網絡中充當促進海洋人文交流合作的關鍵節(jié)點角色。治理過程是在相互依存下基于共同命運的理性權衡而進行的共同實踐,在進程中孕育集體身份認同是維持治理合作關系的重要紐帶。在這種關系性語境下,人文交流合作是重要的非物質性資源,能夠產生集體情感,并維持現有過程,是中國在區(qū)域海洋治理機制網絡塑造認同的關鍵路徑。東亞地區(qū)在長期的海緣互動交往中逐漸形成了海緣身份的集體性認同,依海而興的人文交流化成作用不可或缺。但使海洋人文交流成為維持治理網絡的堅實紐帶,加深合作各方在海洋意識、海洋價值、海洋情感上的共同認知,仍是一項浩大工程。特別是人文交流在促進海洋治理機制有效運轉、保障合作項目實施等方面的作用仍有待挖掘。

黨的十八大以來,中國以開放包容的胸懷積極與東南亞地區(qū)國家開展海洋人文交流合作,有助于形成地區(qū)內更為緊密的命運共同體。2015年中國—東盟海洋合作年正式啟動,海上人文交流成為中國與東盟關系的新支柱,在政府推動下搭建了海洋合作中心、海洋合作學院等一系列教育文化交流合作平臺。同時,學術界在推動海洋二軌外交方面進一步凸顯成果,特別是廣西、海南等臨近地區(qū)發(fā)揮的地理橋頭堡優(yōu)勢,進一步拓展深化“藍色”交流。廣西高校多次承辦“中國—東盟海洋文化”國際學術研討會、“世界海洋日暨全國海洋宣傳日”等涉海主題活動,邀請東南亞國家的學者、青年交流海洋文化,培養(yǎng)地區(qū)國家的海洋命運共同體意識。2021年,海南舉辦了以“藍色經濟:開啟中國—東盟合作新未來”為主題的“中國(海南)—東盟2021智庫論壇”,智庫專家學者就區(qū)域藍色經濟伙伴關系的發(fā)展前景等議題進行充分交流。海洋人文交流合作通過傳輸海洋治理共同觀念、價值、情感等非物質性資源,不僅增強了東南亞海洋治理機制網絡的社會性黏著關系,而且在網絡中納入地方政府、高校、專家學者等,增加了網絡中次級行動者的數量和密度,多重節(jié)點使得網絡相互關聯的程度提高,治理機制網絡的密度與強度進一步提高。

四、中國參與東南亞海洋治理機制網絡的挑戰(zhàn)與機遇

東南亞海洋治理機制網絡節(jié)點眾多、機制龐雜、利益交織。中國作為海洋事務中的新興大國,以“海洋強國”為建設目標,以“海洋命運共同體”為理念指引,正以負責任的姿態(tài)在地區(qū)海洋治理事務中發(fā)揮建設性作用。然而,鑒于地區(qū)局勢、現有機制內生問題以及域外勢力的干預,中國在融入地區(qū)海洋治理機制的過程中仍面臨一系列挑戰(zhàn)。

第一,南海主權爭端是阻礙中國與網絡中其他節(jié)點互動,提升網絡關系中心性的壁壘。中心性是節(jié)點在社會網絡中位置與重要性的主要衡量指標,在特定網絡中提升節(jié)點的中心性能夠提升其權力與影響力,因為中心性高的節(jié)點與其他節(jié)點間的互動更為活躍、緊密。然而,南海問題的長期存在對中國提升自身在治理機制網絡中的中心性而言一直是不利因素。20世紀70年代以來,越南、馬來西亞、菲律賓等國都對南海海域的相關管轄權提出爭議與聲索?？陀^上,中國與部分南海聲索國之間存在明顯分歧。例如,越南通過多項措施對南海島嶼進行主權聲索,并與我國爆發(fā)了多次沖突。此外,越南還多次通過立法、加強對爭議島礁的基礎設施建設等行為企圖獲取南海主權。冷戰(zhàn)結束以來,南海問題又吸引了美國、日本、澳大利亞等海域外國家的注意力,這些國家通過與東南亞國家建立經濟、軍事聯系介入南海爭端問題,使得南海局勢更具復雜性?？梢?南海問題涉及的各方主體均為東南亞海洋治理機制網絡中的節(jié)點,且各有立場,同“擱置爭議、共同開發(fā)”的中國立場達成一致并建立緊密關系仍需長期努力。加之域外國家的干預,使得既有網絡結構發(fā)生偏移與震蕩。因此,南海問題勢必會對中國與網絡中其他節(jié)點強化網絡關系,加強區(qū)域治理機制建設形成挑戰(zhàn)。

第二,東南亞海洋治理機制網絡仍有內生問題,限制了中國發(fā)揮建設性作用的行動。治理機制網絡的存在能夠使節(jié)點間通過互動聯系傳遞、分配治理資源,塑造、發(fā)揮自身影響力。從這個角度來看,東南亞海洋治理機制網絡仍然存在局限性,這將為中國在網絡中伸張自身訴求、發(fā)揮建設性作用帶來制約。具體表現在兩方面:其一,由于海洋問題自身的復雜性和多樣性特征,目前網絡中行為體達成的各項規(guī)則、協定以及海洋合作項目種類繁雜,各項機制呈現碎片化,有待進一步整合為全面且系統(tǒng)的治理網絡。機制碎片化導致中國進入網絡需要付出較為高昂的成本。加之國家間的實力差距較大,基于國家利益的考量會導致各節(jié)點在具體問題上的合作目的不盡相同。中國亟需厘清各機制主體,明確主體訴求,并估量自身參與過程對現有機制帶來的影響能否為各節(jié)點接受。其二,東南亞海洋治理機制大多為非正式機制,在關系與過程中形成的軟性連接,對行為體不具有法律約束力。因此,東南亞海洋治理機制網絡中的各方僅僅通過協議、規(guī)則、建立聯合工作小組等方式來維持合作,這種“承諾”不僅無法保證具體合作能夠得到有效落實,也不能通過法律向未能遵守機制的行為體進行問責,這將使中國推動地區(qū)海洋治理的努力面臨更大的風險與反復。

第三,中美戰(zhàn)略博弈造成節(jié)點間的分化,破壞既有的網絡結構與功能屬性,降低治理合作的效率。當前,隨著中美戰(zhàn)略競爭的日趨激烈,美國將其戰(zhàn)略版圖逐漸向中國周邊的“印太地區(qū)”聚焦。兩任美國政府相繼提出“印太戰(zhàn)略”都強調要支持東南亞國家的海上安全與態(tài)勢感知能力建設。華盛頓以所謂“民主價值觀”為紐帶,加速打造復合盟伴體系對中國進行戰(zhàn)略圍堵,并不斷離間中國與東盟國家的關系,妄圖削弱中國的地區(qū)影響力。具體到機制層次上,中美在地區(qū)制度與機制上開展激烈的競爭,深刻影響了地區(qū)架構與功能機制的屬性與作用。這將一方面加大地區(qū)內國家間關系的裂痕,特別是美國挑選部分國家重點推行其主張,試圖構建專屬性的關系,從而實現其對盟伴體系的有效掌控。地區(qū)國家間關系的進一步分化將撕裂既有的治理合作機制網絡,難以憑借關系聚合應對共同問題所需要的物質資源與開展集體行動。另一方面,當前美國將中國拖入到惡性的制度性競爭中,美國寄希望于通過機制內與機制間的雙重競爭路徑,既強調在既有機制內加強主導性,又試圖以其意志重構部分機制。這將極大削弱東盟在原有治理網絡中的中心地位,顛覆原有的治理關系互動模式,使部分現有機制的存續(xù)難以為繼。同時,中美兩個關鍵節(jié)點的關系破裂削弱了雙方推動治理合作的意愿。

中國融入東南亞海洋治理機制網絡面臨一系列挑戰(zhàn),但基于網絡本身所具有的建構作用、節(jié)點間互動促進關系以及網絡中資源傳輸的便利等特征,中國深度參與治理機制網絡,主動發(fā)揮自身優(yōu)勢,推動地區(qū)海洋治理合作上仍有諸多潛在的機遇。

第一,中國理念與東南亞海洋治理機制網絡建構的群體認知契合,有助于形成網絡內部的集體認同。大多數東南亞國家歷史上經歷過殖民主義的影響,在經歷反對帝國主義壓迫的解放運動中實現了民族獨立,成為了獨立的主權國家。因此,在日益復雜的國際體系中維護自身國家的主權和利益是地區(qū)國家共有的認識和價值觀。而塑造集體情感的主要途徑就是關系性過程。(38)秦亞青:《關系與過程——中國國際關系理論的文化構建》,上海:上海人民出版社,2012年,第57頁。冷戰(zhàn)結束以來,中國深度參與東盟主導的合作進程,在不斷的互動過程中形成群體認知與互信。在區(qū)域海洋治理問題上,中國長期在地區(qū)海洋治理機制網絡中扮演積極角色,尊重東盟中心性地位,提倡在海洋治理上相互尊重,合力應對共同問題。網絡中行為體對自身網絡身份的認同將有助于建構共同認知,從而形成以共同情感為紐帶的合作復合體。中國提出的“中國—東盟命運共同體”“海洋命運共同體”“21世紀海上絲綢之路”等一系列海洋理念、倡議與東南亞地區(qū)的合作理念、價值體系較為契合,有助于中國融入東南亞海洋治理機制網絡。以認同融匯、理念契合為支撐進一步推進具體合作項目落地,能強化行為體間的群體性信任,有效規(guī)避猜忌帶來的治理合作阻礙。

第二,中國與東盟著力構建“藍色經濟伙伴關系”,將有力推動中國在網絡結構中的地位抬升。近年來,中國提出構建“藍色伙伴關系”遠景目標,與東盟發(fā)展“藍色經濟伙伴關系”,是促進地區(qū)海洋治理機制網絡節(jié)點的互動、強化治理關系紐帶的重要舉措。藍色海洋經濟是中國—東盟合作中的重要關切,強調高質量發(fā)展對確保海洋資源的合理開發(fā)與利用,提高海洋治理能力與治理效能具有引領性作用。發(fā)展“藍色經濟”的新型海洋戰(zhàn)略產業(yè)所面臨的挑戰(zhàn)與阻礙,正是當前海洋治理亟待解決的問題。雙方在《中國—東盟戰(zhàn)略伙伴關系2030年愿景》中同意在海洋科技、海洋觀測上建立“藍色經濟伙伴關系”。因此,中國—東盟的藍色經濟合作網絡與治理機制網絡在主體上、共同實踐上都明顯存在嵌套結構。雙方在藍色經濟網絡的合作深化將產生外溢效應,有助于中國在地區(qū)海洋治理機制網絡中以自身為中心節(jié)點強化既有關系強度,延展網絡覆蓋率,為中國在治理網絡中推動協同化實踐提供權力與影響力運作的平臺。特別是當前伴隨藍色經濟合作的深化,中國—東南亞國家海洋合作論壇等多邊機制化平臺成效凸顯,藍色經濟合作與海洋治理的雙向互動極大地豐富了地區(qū)海洋治理多層次合作機制。對中國來說,這是明顯的網絡結構地位提升的標志,表明“藍色經濟伙伴關系”能為網絡中的節(jié)點互動帶來更多增長點,提升以中國為中心節(jié)點的關系密度,為在廣度和深度上推進區(qū)域海洋治理機制網絡發(fā)展創(chuàng)造條件。

第三,中國為東南亞海洋治理機制網絡提供的知識公共品具有獨特優(yōu)勢。機制網絡的良好運行將有助于節(jié)點間整合信息與資源,實現高效的治理合作,并有效應對各類風險挑戰(zhàn)。而良好的治理網絡關系的維持則有賴于主要節(jié)點提供充足、高質量的公共產品。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視海洋事業(yè),將建設海洋強國上升到國家戰(zhàn)略層面。在實踐層面,中國在海洋經濟高質量發(fā)展、海洋生態(tài)文明建設、海洋科技創(chuàng)新以及海洋文化教育方面已積累了豐富的治理經驗,并在中國式現代化的理論體系下將其理論化。同時,中國在“海洋命運共同體”理念下大力推動中國海洋外交,深度參與了各類海洋組織,與更多的國家共享海洋知識與智力資源。相較于西方依照其發(fā)展模式形成的治理理論體系,中國式現代化所提供的知識生產與供給更加契合亞太地區(qū)獨特的行為體特征與問題形勢現狀,因而“中國方案”能夠更好地應對本地區(qū)出現的各類海洋問題。這種治理績效上潛在的比較優(yōu)勢將進一步激活各節(jié)點間的動態(tài)關系,為中國引領地區(qū)海洋治理機制網絡的發(fā)展方向夯實基礎,提升中國在海洋治理中的榜樣性力量與聲譽,從而吸引地區(qū)國家更為主動地參與到中國引領倡議的海洋治理機制中,充分匯集治理合作所涉及的資源,在原有的基礎上進一步拓展、演變網絡機構,提升自身的網絡中心度。中國將有望憑借權威性的治理主張為地區(qū)治理機制網絡界定性質與規(guī)則、創(chuàng)造合作的驅動力,并塑造節(jié)點間關系的排列、優(yōu)化網絡的結構。

五、結語

經過幾十年的發(fā)展,東南亞國家間的海洋事務合作、各項治理機制均取得了一定的成效,尤其是2012年以來中國所貢獻的“中國方案”為東南亞地區(qū)共同治理應對海洋問題,實現海洋可持續(xù)發(fā)展指明了方向,極大地促進了地區(qū)海洋和平與繁榮,但面向未來也仍存在著諸多挑戰(zhàn)與不確定性。機制間的協調是一種普遍的解決共同問題的方法,但在實際推進過程中卻面臨機制復雜重疊、碎片化等種種問題。百年大變局下,東南亞地區(qū)局勢正發(fā)生若干新變化,政治合作、經貿往來都存在著諸多不確定因素,且大國競爭態(tài)勢對地區(qū)局勢的發(fā)展施加著重大影響。復雜情況相互交織,使得東南亞地區(qū)的海洋治理形勢不斷呈現出動態(tài)演進的態(tài)勢,因此需要研究者以系統(tǒng)、全面、動態(tài)的視角加以研究分析。盡管通過關系聯結的海洋治理機制網絡仍是一種較為松散的組織形式,在具體的運用與實踐中有待進一步深化,但東南亞海洋治理機制網絡的構建仍然有望為動態(tài)觀察、理解東南亞海洋治理機制的變遷提供一個綜合、全面的思考框架,以便更好地適應當前機制化、網絡化的東南亞區(qū)域合作進程。

中共二十大報告指出,中國積極參與全球治理體系改革與建設,踐行共商共建共享的全球治理觀,堅持真正的多邊主義。(39)《習近平:高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》,共產黨員網,2022年10月16日,https://www.12371.cn/2022/10/25/ARTI1666705047474465.shtml。中國融入東南亞海洋治理機制網絡符合歷史機遇和時代潮流,極大地豐富了地區(qū)海洋治理的內涵與實踐,為破解海洋治理困局提供了新思路,將為全球海洋治理機制的完善注入更多建設性因素。當前,中國在地區(qū)治理機制網絡中的節(jié)點作用不斷突顯,將有效保障地區(qū)海洋秩序的穩(wěn)定,助推構建更為緊密的海洋命運共同體。