信用修復機制的實踐誤區(qū)及法治糾偏

連光陽

關(guān)鍵詞：信用修復 社會信用 失信懲戒 基礎信用行為 附加信用行為 社會信用法

一、問題的提出

黨的二十大報告指出，完善產(chǎn)權(quán)保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經(jīng)濟基礎制度，優(yōu)化營商環(huán)境。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關(guān)于推進社會信用體系建設高質(zhì)量發(fā)展促進形成新發(fā)展格局的意見》指出，完善的社會信用體系是供需有效銜接的重要保障，是資源優(yōu)化配置的堅實基礎，是良好營商環(huán)境的重要組成部分。顯然，社會信用體系已經(jīng)成為社會主義市場經(jīng)濟體制的重要組成部分。近年來，我國高位推動社會信用體系建設，通過理念倡導、道德教化、法律強制、制度約束等各種機制，信用治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平持續(xù)提升，社會信用體系建設正在成為推動國家治理體系和國家治理現(xiàn)代化的一道亮麗風景，并成為新時代高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎。

在我國社會信用體系建設的初期，為了有效解決表現(xiàn)比較突出、社會比較關(guān)注的誠信缺失問題，黨中央、國務院高位推動，大力推進社會信用獎懲機制建設。在國家層面，國務院各部委在稅收違法、統(tǒng)計、安全生產(chǎn)、食品藥品安全、環(huán)境保護、保險、公共資源交易等領域簽發(fā)了51個聯(lián)合獎懲備忘錄，對嚴重失信行為實施聯(lián)合懲戒。同時，國務院部委也出臺了一批部門規(guī)章或規(guī)范性文件，與備忘錄一起構(gòu)成國家層面信用獎懲的政策或法規(guī)依據(jù)。在地方立法層面，涉及信用獎懲的立法除了19部省級地方性法規(guī)，還有大量的政府規(guī)章，甚至縣級政府頒發(fā)的規(guī)范性文件。這些立法或規(guī)范性文件共同構(gòu)成的“懲戒高壓網(wǎng)”，確實在一定時期內(nèi)迅速扭轉(zhuǎn)了現(xiàn)代中國從“熟人社會”向“陌生人社會”急劇轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的誠信嚴重缺失的社會問題。由于信用規(guī)制手段在治理社會頑疾上展現(xiàn)出巨大威力，其作為新型社會治理工具也逐漸被各地區(qū)、各行業(yè)廣泛追捧。

然而，以信用獎懲機制為核心的信用規(guī)制工具，在運行實踐中頻繁出現(xiàn)目的與手段錯位的情形。關(guān)于失信懲戒違反法律保留原則、不當聯(lián)結(jié)禁止原則、比例原則的批評也比比皆是。尤其是對于市場主體而言，一旦作出失信行為，不僅會遭受到相應的懲戒措施，還會因為市場信用評價降低導致其市場萎縮、交易量變小、銀行信貸困難等，進而逐漸被其他競爭者取代甚至被整個市場徹底淘汰。這種“一處失信、處處受限”的治理方式，倘若沒有相配套的救濟制度體系，勢必會與“優(yōu)化營商環(huán)境”的建設目標相背離。誠如有學者所言，倘若在社會信用體系建設中，過于偏重信用獎懲機制，而且該機制又不能以科學設計為基礎，始終處于盲目和即興而為的狀態(tài)，那么其不但確實可能被濫用，且更無法在提升社會總體治理的意義上帶來凈的社會收益。

當下，我國社會信用體系建設邁入高質(zhì)量發(fā)展階段，信用建設的重點已經(jīng)被明確為“推動社會信用體系建設全面納入法治軌道，規(guī)范完善各領域各環(huán)節(jié)信用措施”。顯然，社會信用體系建設的重點已經(jīng)逐漸從側(cè)重信用獎懲而轉(zhuǎn)向打造系統(tǒng)性工程。其實，結(jié)合《社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014—2020年）》對社會信用體系建設目標的描繪，社會信用體系建設本來就應該著眼于整體性視角，即要保障信用信息公開機制、信用產(chǎn)品供求機制（包括保障信用服務機構(gòu)客觀公正地進行信用分析、信用評價的機制）、信用獎懲機制和信用修復機制四大體系要素協(xié)調(diào)發(fā)展。

從社會信用體系建設的整體視角進行觀察，信用懲戒機制只能作為手段而非目的，信用修復機制則無疑是平衡信用監(jiān)管最佳效果和失信主體權(quán)益保護的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。給予行政懲戒相對人以權(quán)利救濟，這是法治社會的必然要求。行政機關(guān)在行政管理過程中處于強者地位，而相對一方無論是個人還是組織均居于弱者地位。正是考慮到這種力量對比，現(xiàn)代行政法強調(diào)將監(jiān)督行政權(quán)、保障公民權(quán)，以及為相對一方設置更多的權(quán)利補救措施放在更為突出的地位。因此，在社會信用體系建設的整體視角下，實行失信懲戒的同時，必須建立讓失信主體退出懲戒措施的制度保障，否則就會有所偏廢，欠缺合理性。信用修復機制即為改過自新的失信人提供退出懲戒的綠色通道，使其能夠通過法定的程序?qū)崿F(xiàn)信用更新，避免永遠或長期承受信用懲戒措施帶來的不利后果。

正因為如此，黨中央、國務院多次發(fā)文重申建立和完善信用修復機制的重要性。基于我國社會信用體系建設的實踐，可修復的信用信息主要集中在公共信用信息領域，即行政機關(guān)、司法機關(guān)、公共企業(yè)事業(yè)單位等公共信用信息提供單位，在履行職責、提供服務過程中產(chǎn)生或者獲取的社會信用信息。信用修復機制作為信用體系建設全過程的最后一環(huán)，是確保信用作為社會治理工具正當適用的重要保障。為了有效規(guī)范信用修復機制的運行，也十分有必要將其納入法治軌道予以檢視。

2016年國務院發(fā)布《建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》，首次在國家層面提出“建立健全信用修復機制”。2017年，國家發(fā)改委聯(lián)合中國人民銀行發(fā)布《關(guān)于加強和規(guī)范守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒對象名單管理工作的指導意見》，不僅明確信用修復作為聯(lián)合懲戒對象退出黑名單的途徑之一，而且規(guī)定信用修復的認定部門和修復的流程，這標志著具有可操作性的信用修復制度正式進入國家層面。目前信用修復已在全國陸續(xù)啟動，官方數(shù)據(jù)顯示2019年7月經(jīng)信用修復后退出黑名單或重點關(guān)注名單的案例有158340件，失信主體在“信用中國”網(wǎng)站或各級信用門戶網(wǎng)站主動開展信用承諾的案例有1004件，失信主體主動參加信用修復培訓的案例有2446件。但總體而言，國家層面的信用制度，更加注重信用監(jiān)管和權(quán)益保障的總體平衡，信用修復大多作為引導性條款，嵌套在失信懲戒或事后信用監(jiān)管規(guī)定中。

從地方實踐來看，目前信用修復機制在各地也在不斷得到重視和完善。2017年是地方信用修復立法元年，《上海市社會信用條例》第38條規(guī)定了信用修復，標志著信用修復在立法層面出現(xiàn)。2018年許多地區(qū)陸續(xù)出臺信用信息管理條例，如湖北、浙江等。這些條例均對信用修復有所規(guī)定，并進一步明確了修復條件、受理單位、程序、結(jié)果處理等內(nèi)容。隨著信用修復需求的不斷擴大，2018年部分省市開始按需制定專門的信用修復管理辦法，如河南省、江蘇省宿遷市，這些地方立法已經(jīng)形成了體系化的信用修復內(nèi)容，基本涵蓋信用修復定義、條件、不予修復的情形、程序、責任監(jiān)督等內(nèi)容。但各地信用修復專門制度大多處于“試行”或“暫行”階段，有待精細化。同時，也尚有很多地方未對信用修復進行專門、系統(tǒng)的規(guī)定，僅在失信懲戒的相關(guān)文件中提及信用修復。

立法水平的參差不齊導致實踐中信用修復開展情況呈現(xiàn)地域、領域差異化，并且已經(jīng)成為全方位、多領域推進信用修復的一大障礙。在界定信用修復范圍時，是否應該排除主觀故意因素導致的失信行為？ 信用修復在各地是否應該有一個相對統(tǒng)一的時限標準？ 信用修復的基礎性條件中，“糾正失信行為”和“消除不良影響”是并列條件還是選擇條件？“信用承諾”“信用修復培訓班”尤其是“參加公益活動”等信用修復的附加性條件在何種程度上與基礎性條件構(gòu)成體系關(guān)聯(lián)？ 綜觀地方立法文件，這些問題顯然沒有形成明確、統(tǒng)一的答案。由于上層制度供給的不足，信用修復機制在運行過程中勢必不能有效嵌入社會信用體系整體性的價值理念之中，這顯然有違信用修復機制設計的初衷，而且影響社會信用體系的整體建設。

從整體視角對社會信用體系建設進行考察發(fā)現(xiàn)，在宏觀層面，信用信息共享、信用獎懲、信用修復等每一個環(huán)節(jié)都是緊密聯(lián)系、不斷運動的過程；在微觀層面，信用修復機制的每一個環(huán)節(jié)和階段都具有獨特的意義和價值。信用修復機制的平穩(wěn)運行在社會信用體系建設中具有“牽一發(fā)而動全身”的作用。惟有將信用修復機制納入法治軌道，通過合法原則、比例原則、禁止不當聯(lián)結(jié)原則對其進行有效規(guī)制，才能充分發(fā)揮其在社會信用體系建設中的關(guān)鍵作用。

二、信用修復機制的實踐誤區(qū)及反思

目前，信用修復機制運行的依據(jù)主要以地方性法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件為主。地方陸續(xù)出臺的大量立法文件在一定層面上標志著信用修復的制度化正在如火如荼地推進。然而，相關(guān)立法中信用修復具體規(guī)則不統(tǒng)一、不精確所導致的實踐誤區(qū)也值得高度警惕。一方面，從社會信用體系建設整體性視角來看，信用修復機制的誤用可能會淡化或者弱化信用懲戒的功能。另一方面，信用修復規(guī)則本身如果存在過于絕對化或者流于形式化，也會導致信用修復制度的預期功能無法實現(xiàn)。

（一）信用修復規(guī)則效力位階較低且缺乏統(tǒng)一性

截至2022年8月，中央層面，我國有1部法律提出建立信用修復機制，26部國務院規(guī)范性文件提到信用修復，其中15部國務院規(guī)范性文件提出建立信用修復機制，151部部門規(guī)章提到信用修復，其中44部部門規(guī)章提出建立信用修復機制，另有8部相關(guān)司法解釋提及破產(chǎn)重整企業(yè)的信用修復。地方層面已經(jīng)形成較為具體的修復規(guī)則， 共30省市的信用管理條例、25部地方性規(guī)章、1893篇地方性文件以及2233篇地方工作文件提到信用修復。由此可見，總體上我國關(guān)于信用修復的立法數(shù)量可觀，但位階較低，多集中于地方性法規(guī)、地方性規(guī)章、規(guī)范性文件。其中，專門信用修復管理辦法多通過省市發(fā)改委的規(guī)范性文件發(fā)布。依據(jù)行政訴訟法第53條的規(guī)定，規(guī)范性文件可以被附帶審查，具有不穩(wěn)定性。規(guī)則效力較低使得信用修復的合法性證成陷入困境，大大削弱了信用修復的強制力和權(quán)威性，不利于引導社會大眾、失信人群對信用修復的重視，這與建立健全信用修復機制的緊迫性并不匹配。

通過考察相關(guān)立法文件，各地信用修復總體框架基本一致，但還是存在一些分歧。數(shù)量龐大的法律淵源內(nèi)部存在大量的規(guī)范沖突，許多法律規(guī)范調(diào)整相同事實，但卻產(chǎn)生不同的、甚至截然相反的法律后果。信用修復規(guī)則不統(tǒng)一主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，信用修復范圍不統(tǒng)一。各地地方立法在界定信用修復范圍時，通常采取負面清單的方式，即通過反面列舉，對不可修復的失信行為進行了排除。通過對各地立法的總結(jié)，可以發(fā)現(xiàn)排除的依據(jù)主要有二：一是產(chǎn)生失信行為的主觀狀態(tài)。從對立法文件的分析來看，對于信用修復的范圍是否需要區(qū)分失信行為人的主觀故意因素，各地有著不同的規(guī)定。大部分文件強調(diào)“非因主觀故意的失信行為才可進行信用修復”，但也有些地方對此未作要求。完全不考慮失信行為人的主觀狀態(tài)，會弱化信用懲戒的權(quán)威，違背社會信用體系建設的初衷。但若片面強調(diào)非因主觀故意造成的失信才可修復，過于嚴苛，不符合比例原則。信用修復設立的目的是為鼓勵失信人自我糾錯，過窄的信用修復范圍無疑是對部分失信群體自我糾錯權(quán)利的剝奪。況且，導致失信行為的因素有主觀因素亦有客觀因素，主觀因素亦有故意和過失，過失亦有重大過失和一般過失。因此，各地立法文件對于失信行為人的主觀狀態(tài)的規(guī)定，不僅存在不統(tǒng)一，還存在不明確、不夠精細化的問題。

二是失信行為的性質(zhì)和社會影響程度。通過總結(jié)各地立法文件，大致將失信行為分為一般失信行為、較重失信行為、嚴重失信行為三個梯度，并且信用修復通常將嚴重失信行為拒之門外。上海市為防止“修復權(quán)”的濫用，在《上海市社會信用條例（草案）》中通過“例舉+兜底”的方式表明嚴重失信行為不適用修復規(guī)定。從最高人民法院《關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》可以得出，嚴重失信者也可以通過履行生效法律文書規(guī)定的義務后刪除失信信息，移出黑名單。事實上，嚴重失信行為因其性質(zhì)惡劣，其造成影響的廣度深度不言而喻，不允許其修復具有一定的合理性。但采取一刀切模式似乎也不盡合理。各行業(yè)領域的失信行為相差甚大，往往無法適用統(tǒng)一的標準。譬如，《能源行業(yè)市場主體信用行為清單（2018版）》中，失信行為被區(qū)分為輕微、較重、嚴重三個等級，法人受懲戒行為被區(qū)分為五大板塊（安全、電力、煤炭、油氣、其他）共計127項目，自然人受懲戒被區(qū)分為三類（安全、電力、其他）共計50項。《能源行業(yè)市場主體信用修復管理辦法（試行）》并未完全排除嚴重失信信息的可修復性，以行業(yè)領域的性質(zhì)、特征為依據(jù)精細化地區(qū)分嚴重失信行為的可修復性，顯然更為合理。

第二，信用修復程序不統(tǒng)一?？傮w而言，各地對信用修復基本流程的規(guī)定大致上采取“提出申請—受理申請—提出意見—公示—數(shù)據(jù)處理”五步走模式。但是，其中每個具體程序的要求存在不統(tǒng)一的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在具體公示期限和修復后原信用記錄的處理方式等方面。譬如，對于公示期限，《江西省失信行為主體信用修復辦法（試行）》要求公示期為1個月，《鎮(zhèn)江市企業(yè)公共信用信息基礎數(shù)據(jù)庫失信記錄修復辦法（試行）》要求公示期為7個工作日，《浙江省公共信用修復管理暫行辦法》和《江蘇省社會法人信用基礎數(shù)據(jù)庫信用修復辦法（試行）》則只要求5個工作日。各地立法文件對于公示期的規(guī)定可謂參差不齊，對于同一種失信行為，只因在不同的行政區(qū)域，卻面臨如此差異的公示期間，勢必會嚴重破壞我國整體法秩序的統(tǒng)一。同樣，對于原信用記錄的處理方式而言，各地存在刪除性修復、注釋性修復等不同做法。信用修復不是簡單的信用漂白，對于原失信記錄的處理方式應該置于整個信用建設全鏈條中進行考量。刪除性修復的處理方式若不審慎使用，特別是對于嚴重失信行為仍采用刪除性修復，勢必會弱化失信懲戒的權(quán)威，降低失信成本。反之，若對于一般失信行為采用注釋性修復，該失信記錄仍然可以被查詢，則可能會面臨失信行為被修復后仍在事后的銀行授信、招標投標、政府采購、項目申報、評優(yōu)評先等活動中受到影響的情形，這將不利于保護市場主體，也有違比例原則。因此，何種失信行為在信用修復后原失信記錄應該采取何種處理方式，應該在一定程度上進行統(tǒng)一。

可見，整個信用修復法律制度實際上并沒有形成無內(nèi)部矛盾的統(tǒng)一體，存在價值評價矛盾、錯誤和規(guī)范漏洞。但對同樣的法律問題則必須盡可能地避免法律制度給出相互矛盾的答案，否則會有損法的安定性和公民對司法的信任。聯(lián)合懲戒具有跨部門、跨地域、跨領域的特點，規(guī)則的差異性導致同一失信行為在不同地區(qū)修復的條件、程序不同，不僅會帶來操作的混亂，不利于形成統(tǒng)一的信用修復制度，還會破壞聯(lián)合懲戒的整體性。如果遭受聯(lián)合懲戒的失信主體可以有選擇性地選擇修復機構(gòu)，并導致在某地區(qū)或某行業(yè)能更容易從聯(lián)合懲戒中提前解脫，這顯然會增加失信主體的投機行為，并且會影響聯(lián)合懲戒機制的威懾作用。

（二）具體的信用修復標準過于“粗放”

社會信用立法游走于公私兩域，如何有效達致遏制公權(quán)與保護私益的平衡，無論在價值選擇還是在技術(shù)規(guī)則確立方面均有相當難度。建立科學的信用修復標準，對于失信主體的權(quán)利保障與公權(quán)力的有效遏制均發(fā)揮著重要作用?？茖W的信用修復標準的建立，是協(xié)調(diào)信用懲戒、信用修復、信用激勵三者關(guān)系的關(guān)鍵要素。從各地立法文件對信用修復標準的規(guī)定來看，實踐中信用修復標準主要包括時間標準和行為標準兩個方面。

對于時間標準，各地立法文件一般首先會規(guī)定失信行為的最短公示期限，也即失信行為應當滿足最短公示期，且在規(guī)定期間內(nèi)未再次發(fā)生失信行為，方可申請信用修復。一些立法文件還會根據(jù)失信行為的輕重區(qū)分設置最短公示期。此外，不少地方立法文件還會規(guī)定失信行為整改期限。不過，對于具體整改期限，除了少數(shù)地方立法有所規(guī)定外，大多數(shù)地方立法并未規(guī)定具體期限，只是籠統(tǒng)規(guī)定“一定期限內(nèi)完成整改”。這種粗略的規(guī)定導致信用修復機構(gòu)的自由裁量權(quán)過大，為其濫用職權(quán)提供了空間，且由于缺乏客觀實在的標準，容易造成不同地區(qū)對同一修復申請作出不同決定的不公平現(xiàn)象。

對于行為標準，各地立法文件則主要區(qū)分信用行為的效果而針對基礎信用行為和附加信用行為分別設置不同標準。對于基礎信用行為，各地立法文件的表述大多為“糾正失信行為，消除不良影響”。對于這一標準，學界對其合理性存在一定爭議，因為違法行為已經(jīng)發(fā)生，后果已經(jīng)造成，除非違法行為一直處于繼續(xù)狀態(tài)，否則根本談不上“糾正”失信行為，更談不上信用修復。然而，根據(jù)對市場監(jiān)管總局《市場監(jiān)督管理信用修復管理辦法》相關(guān)規(guī)定的文義解釋，“糾正失信行為，消除不良影響”主要是要求失信主體履行完畢行政處罰決定中規(guī)定的義務，并主動消除失信行為所造成的危害后果和不良影響。因此，對于基礎信用行為，其主要目的在于預防和制止失信行為的損害后果進一步擴大，充分保護社會公共利益。履行完畢行政處罰中規(guī)定的義務，本就是失信主體應該履行的法定義務，即使不申請信用修復，也應該主動完成。然而，“消除不良影響”在修復實踐中，因為缺乏統(tǒng)一的判斷標準，逐漸演變成為一個較為模糊、寬泛的、不確定的法律概念，這可能會導致行政裁量權(quán)的濫用。一旦信用修復機關(guān)缺乏必要的監(jiān)督與制約，裁量空間過大，便容易導致行政權(quán)力濫用、行政決策不公、行政執(zhí)法恣意。

對于附加信用行為，主要通過附加義務的形式，給失信主體設置信用修復的條件。從各地立法文件來看，附加信用行為主要體現(xiàn)為信用修復承諾、專題培訓、公益活動三種形式。其中，信用修復承諾和參加信用專題培訓班在實踐中被更多運用， 參加公益活動很少被直接規(guī)定為信用修復的主要方式，通常只被運用于公共事業(yè)繳費、交通違規(guī)等失信領域，而且多被運用于個人信用修復。

信用修復承諾是指失信主體糾正失信行為，并書面向信用修復機關(guān)承諾在法律規(guī)定的期間內(nèi)不會再有違反承諾的行為，然后向信用修復機關(guān)申請信用修復，相關(guān)部門批準其承諾后再按照法律流程處理的一種行政行為。實踐中，信用修復承諾逐漸被廣泛運用，成為信用修復的重要環(huán)節(jié)。截至2021年4月，信用修復承諾已經(jīng)超過信用承諾類型總數(shù)30%，并且該比例呈現(xiàn)不斷上升趨勢。然而，信用修復承諾制度在實踐中也面臨著較大質(zhì)疑。

一是適用范圍有泛化趨勢。實踐中信用修復承諾一般附于信用修復申請書上，信用修復機構(gòu)僅對信用承諾進行形式審查，從而導致信用修復承諾演變?yōu)楹唵蔚暮炞只蛏w章即告完成的行為。信用修復承諾門檻低，修復機關(guān)操作起來也較為簡單，這也導致實踐中信用修復承諾適用范圍過度泛化，而且各地適用信用承諾制度的具體范圍也存在較大差異。

二是違反信用承諾的法律效果失衡。守信承諾是相對人遵守誠信原則，對信用修復的自主承諾、自行負責，應當是信用修復機制的程序性要求。相對人按照要求作出承諾后，應該要受到約束，恢復信用的行政相對人如果再次違反承諾，則其信用在一定時間內(nèi)無法得到修復，并且要承擔相應的法律后果。然而，實踐中，各地立法文件對于違反守信承諾的法律后果罕見明確規(guī)定，多采用相對人按照信用修復承諾書的約定來承擔法律后果。如果違反信用承諾缺乏過硬的懲戒措施，便容易導致實踐中信用修復的誤用，這可能會造成失信行為人誤信，即使受到信用懲戒，只要作出信用承諾便可輕松從懲戒中解脫出來，并在一定程度上消除懲戒所帶來的負面影響，這顯然會嚴重弱化或淡化信用懲戒的功能。

信用修復專題培訓，則主要是通過允許失信信息主體參加信用修復專題培訓，并向信用網(wǎng)站提交信用報告，經(jīng)信用網(wǎng)站核實后，在最短公示期期滿后撤下相關(guān)公示信息的一種信用修復形式。實踐中，國家層面和地方層面相繼開展各種信用修復培訓班，不少地方將參加信用修復專題培訓作為信用修復的必要環(huán)節(jié)。此種做法面臨的問題是，如果對信用修復中基礎信用行為的修復缺乏明確的技術(shù)標準要素，會導致信用修復機構(gòu)對于是否同意修復的判斷標準更多地簡單化為專題培訓、信用報告等。然而，很難判斷專題培訓、信用報告與信用修復之間究竟存在何種法律意義上的關(guān)聯(lián)。如果通過參加專題培訓，或最多只是作出信用修復承諾而尚無實際整改行為，即可修復失信記錄，這在一些情形中會引發(fā)道德風險。而且，賦予信用網(wǎng)站核實義務，在很大程度上會使信用網(wǎng)站的政府主管部門付出政府信用背書的代價，這也違背信用評價中立的價值理念。

誠然，信用修復的具體標準不完全是一個價值判斷和選擇的問題，還應該蘊含諸多技術(shù)標準要素。通過對信用修復地方立法文件的考察，當下信用修復機制的實踐運行中，“標準”是缺位的。尤其是對于基礎信用行為修復標準操作性不強，導致實踐中信用修復的常態(tài)是，申請人參與了信用培訓、作出了信用承諾、實施了志愿服務，便可認定為信用已經(jīng)修復。這也在某種程度上造成信用修復標準選擇上究竟是應該重實質(zhì)標準還是形式標準的矛盾。不同失信行為產(chǎn)生的社會影響的深度和廣度存在差異，聯(lián)合懲戒的廣度和力度也不同，修復難度差別較大。粗放的修復標準和單一的信用修復方式與失信行為“多范圍、寬領域”的復雜性顯然是不相適應的。倘若輕微的、非主觀原因造成的失信行為與嚴重、主觀為惡意的失信行為使用同一標準，顯然會增加輕微失信人信用修復的在途時間和金錢成本。“兩害相比取其輕”，很容易降低輕微失信人的修復積極性，而選擇被動的等待信用信息更新。反之，對于較為嚴重的失信行為不匹配嚴格修復標準，則會導致嚴重失信行為人失信成本降低，弱化懲戒權(quán)威。

三、我國信用修復機制納入法治軌道的實現(xiàn)路徑

如前文所言，社會信用修復整體法治體系缺失、立法供給不足，導致信用修復機制在具體運行實踐中產(chǎn)生諸多誤區(qū)，甚至出現(xiàn)了一些有違法治精神的“泛信用化”問題。這對信用修復制度乃至整個社會信用體系功能的實現(xiàn)均是極為不利的。惟有將信用修復制度整體全面納入法治化軌道，通過法律所獨有的權(quán)利———義務———責任調(diào)整方式以及程序機制，才能夠從根本上扭轉(zhuǎn)信用修復機制運行的實踐偏差。

（一）在行政法規(guī)層面引導信用修復規(guī)則的基本統(tǒng)一

目前，不少地方或以專門立法的方式，或以在社會信用條例等法律中設專章的形式，對信用修復進行規(guī)定，開展了信用修復立法的“地方試驗”。然而，“地方試驗”的空間畢竟是有限的。“地方試驗”應當是在國家整體主義體制結(jié)構(gòu)中展開的，受制于權(quán)力集中程度和維系國家大一統(tǒng)的政治責任。

從國家立法層面，民法典第1037條確立了信用主體的異議權(quán)、更正權(quán)和刪除權(quán)。其中，民法典第1037條第1款所規(guī)定的異議權(quán)、更正權(quán)的適用前提是信用主體“發(fā)現(xiàn)信息有錯誤的”，也即信用主體認為征信機構(gòu)采集、保存、提供的信息存在錯誤、遺漏的，有權(quán)向征信機構(gòu)或者信息提供者提出異議，并要求更正。也有學者將這種情形的信息修復界定為異議性修復。但是，異議性修復是將形成在錯誤軌道的信息拉回正軌，信用主體真實信用狀況未出現(xiàn)增減。信用修復強調(diào)信用主體的“主觀能動性”，此種異議性修復顯然不在信用修復的范疇之內(nèi)。

民法典第1037條第2款規(guī)定：“自然人發(fā)現(xiàn)信息處理者違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定或者雙方的約定處理其個人信息的，有權(quán)請求信息處理者及時刪除?！贝颂幍膭h除權(quán)實質(zhì)上就是被遺忘權(quán)。另外，個人信息保護法第47條也對刪除權(quán)（被遺忘權(quán)）進行了規(guī)定。社會信用體系的運行，會實現(xiàn)信用信息的共享、披露，使得信用信息公之于眾。同時，信用信息尤其是失信信息公之于眾會使得失信主體的社會評價降低，進而讓失信主體產(chǎn)生行使被遺忘權(quán)的需求，使之在滿足一定條件之后，失信信息能被社會公眾所遺忘。信用修復恰好為失信信息被遺忘提供了制度工具。但在社會信用體系中，被遺忘權(quán)不僅涉及刪除權(quán)，還應該包含失信主體對失信信息進行補救這一范疇，對失信信息進行補救主要是通過信用修復實現(xiàn)的。刪除性修復只是信用修復方式中的一種，前文已述，為了平衡信用修復和失信懲戒兩大機制，刪除性修復應該慎用。因此，民法典和個人信息保護法中的“刪除權(quán)”不能為信用修復提供全面的上位法律依據(jù)。

此外，作為行政法規(guī)的《征信業(yè)管理條例》《企業(yè)信息公示暫行條例》，盡管在不同程度上對信用修復的問題進行規(guī)制，但這種規(guī)制屬于政府規(guī)制手段的信用工具，尚未從法律層面確立信用權(quán)的“修復權(quán)能”。由于立法權(quán)限的制約，信用修復立法的一系列重大法律規(guī)則無法由地方立法予以供給，其與民法典、民事訴訟法、行政處罰法、破產(chǎn)法等法律制度的銜接，也均難以通過地方的法治創(chuàng)新而形成統(tǒng)一規(guī)則。因此，如何將這些地方經(jīng)驗凝練上升為國家意志成為必由之路。

在統(tǒng)一的社會信用法還未出臺的背景下，欲通過建立專門的信用修復法提高位階的道路顯然更為遙遠。國家發(fā)改委、中國人民銀行牽頭起草的社會信用體系建設法（向社會公開征求意見稿中），信用修復僅作為其第九章“權(quán)益保護”中的一個條文進行了規(guī)定。該條只是較為籠統(tǒng)地規(guī)定了信用修復的條件、措施以及協(xié)同修復機制。為了確保信用修復有法可依，并且相關(guān)規(guī)則基本統(tǒng)一，權(quán)宜之計為加強信用修復制度與已有行政法規(guī)的銜接。

首先，可在《征信業(yè)管理條例》中補充信用修復的相關(guān)內(nèi)容，規(guī)定征信機構(gòu)應當及時關(guān)注和反應經(jīng)過修復的不良記錄，即征信動態(tài)反應。信用修復其實是先行為修復后信息修復，對完成修復的不良記錄應作相應處理，或刪除或標注。征信機構(gòu)在報告上及時反應是客觀展示受信主體的信用狀況的必然要求。其次，可在《企業(yè)信息公示暫行條例》中增加嚴重違法黑名單移除的具體內(nèi)容。該條例規(guī)定了異常經(jīng)營名錄， 指明履行公示義務的可移除， 反之滿3年未履行公示義務的轉(zhuǎn)為嚴重違法企業(yè)名單，但未有嚴重違法黑名單移除的相關(guān)規(guī)定。部門規(guī)章《關(guān)于進一步做好嚴重違法失信企業(yè)名單管理工作的通知》鼓勵探索信用修復制度，拓寬修復渠道、豐富修復方式、鼓勵企業(yè)重塑信用，并明確了因四種原因被列為異常名錄而后轉(zhuǎn)為黑名單的，履行義務后可移除。企業(yè)信息公示條例可吸收此規(guī)定，同時可積極探討其他違法失信行為的修復。

但是，《征信業(yè)管理條例》適用的信用信息范圍有限，《企業(yè)信息公示暫行條例》中的信息則專指市場監(jiān)管部門登記的企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動過程中形成的信息，以及政府部門在履行職責過程中產(chǎn)生的能夠反映企業(yè)狀況的信息。兩者的外延都無法涵蓋我國社會信用信息，故在以上兩部行政法規(guī)補充信用修復亦不能適用于所有可修復的不良記錄。因此，具體領域可以和原相關(guān)領域的法律相銜接，增加信用修復的覆蓋面。如稅收領域則可在稅收征收管理法中增加信用修復制度，與偷稅、逃避追繳欠稅等納稅失信行為相對接。

以上三種銜接方式只能起到拋磚引玉之效。因考慮以上法律法規(guī)篇幅與側(cè)重點以及修復制度的復雜性，不宜在其中規(guī)定過于詳細的信用修復內(nèi)容，仍需地方和行業(yè)立法進行細化和統(tǒng)一。國家層面可以結(jié)合各地信用修復經(jīng)驗，在體系性梳理各地修復辦法等規(guī)范性文件規(guī)定的基礎上，形成信用修復指導目錄，作為地方立法的啟明星，以此可以很大程度地縮小各地修復制度的差異性。博登海默曾說過，“目的是全部法律的創(chuàng)造者，每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的，即一種事實上的動機”。

不同行業(yè)領域的信用修復，在價值功能定位、規(guī)制法律關(guān)系等方面存在差異，這在一定程度上決定了信用修復具體制度安排的差異性，同時決定了信用修復制度設定規(guī)則的不同。國務院各部門也可在信用修復制度的大框架下，根據(jù)具體的行業(yè)領域的特點作出受理期限、數(shù)據(jù)處理等細節(jié)上的調(diào)整，由國務院部門出臺行業(yè)內(nèi)的信用修復辦法，統(tǒng)一各地在同一行業(yè)內(nèi)信用修復規(guī)則。可通過對失信較為嚴重的領域進行試點、優(yōu)先立法，以此積累經(jīng)驗，循序漸進地探索各領域的信用修復立法之路。

（二）構(gòu)建精細化的信用修復具體規(guī)則

失信懲戒和信用修復在信用體系建設中均有其獨特的作用，根據(jù)失信行為細化信用修復規(guī)則是平衡信用修復和失信懲戒的必然要求，這樣不僅可以提高效率，還可以壓縮信用修復處理相關(guān)主體的自由裁量以及價值判斷的空間。然而，失信行為的復雜性和寬泛性決定了信用修復規(guī)則設定標準考量因素的多樣性，為了確保信用修復制度各具體要素總體上的協(xié)調(diào)性，可以考慮總體上對各要素進行梯度式設計，利用信用修復范圍、標準、程序等諸要素的協(xié)調(diào)配合來適應失信行為的復雜性，平衡信用修復、懲戒的價值。

1.以主客觀相結(jié)合的標準確定信用修復的范圍

根據(jù)行政法理論，大部分行政處罰均以客觀違法為核心要件，無論相對人有無主觀過錯，只要客觀上違法，都應給予處罰。倘若要求行政機關(guān)舉證證明行為人主觀過錯，會加重執(zhí)法機關(guān)的負擔。從立法上來看，行政處罰法原則上也未增設專門的主觀要件，只是對于部分需要明確規(guī)定主觀要件的違法行為，通過單行立法進行規(guī)定。信用懲戒也遵循客觀主義原則，主要是以失信行為的嚴重程度為標準，區(qū)分嚴重失信行為、較重失信行為、一般失信行為，并設置不同的懲戒措施。但在界定信用修復范圍時，不少各地立法文件卻刻意強調(diào)非因主觀故意造成的失信才可修復。信用修復作為信用懲戒的退出機制，理應與信用懲戒制度在體系上相適應、相協(xié)調(diào)，在界定其范圍時，理應將客觀因素作為主要考慮因素，片面強調(diào)主觀因素顯然是不科學的。

然而，行政處罰并非完全采取客觀歸責，若對不具備可譴責性的行為也要處罰，顯然不符合比例原則。尤其對于信用修復制度而言，其目的在于建立有利于自我糾錯、主動自新的社會鼓勵與關(guān)愛機制，本來就十分強調(diào)失信行為人的主觀能動性。因此，科學界定信用修復的范圍，可以適當考慮失信行為人的主觀因素。主觀心態(tài)在一定程度上可以反映出失信行為人內(nèi)心對于規(guī)則的尊重，也可以在一定程度上預見其再失信的可能性。失信懲戒制度本意在于通過設計巨大失信成本對潛在的失信人進行威懾，使其不敢失信。但是，非因主觀故意的失信行為人主觀惡性并不大，并非一定要通過嚴厲懲戒進行規(guī)制，故可弱化懲戒程度，降低修復條件。采用主客觀相結(jié)合的標準，以失信行為的性質(zhì)和嚴重程度評判為主，輔之以主觀過錯程度評判，綜合界定信用修復的范圍更為可取。有學者主張區(qū)分授益行政行為和負擔行政行為的失信懲戒措施來界定信用修復范圍，筆者認為并不盡然科學。因為有的授益行政行為具有雙重屬性，即行政行為對某一特定人是授益行政行為，對另外一些人則是負擔行政行為；而且授益行為中的行政許可行為有時甚至會涉及社會重大利益。同時，信用修復在一定程度上而言，本質(zhì)上就是負擔性行政行為的廢止和產(chǎn)生消極事實影響的措施的停止。

在具體立法中，宜采取具體列舉加兜底的方式，并與失信行為的懲戒措施充分協(xié)調(diào)，確定信用修復范圍。在主客觀相結(jié)合標準之下，即使是嚴重失信行為，也可不采取一刀切模式將其全部排除在修復大門之外。對于其中主觀惡性不大的嚴重失信行為，可以比照復權(quán)的理論處理。從復權(quán)的角度來講，可以部分或全部復權(quán)。按此邏輯，信用修復的結(jié)果應該包含從輕減輕處罰。具體而言，可以通過設立更高的修復標準，延長最長公示期、嚴格修復程序，調(diào)整信用修復的結(jié)果，如解除一部分懲戒措施或者降低懲戒力度等來平衡其帶來的危害，既達到懲戒的目的，又給社會留下容錯的空間。但對于那些失信人故意或重大過失造成的社會影響特別惡劣的失信行為，比如生產(chǎn)、制造、銷售假冒藥品，惡意拖欠工資等行為，理應切斷失信行為人的信用修復路徑。

2.科學界定信用修復具體標準

要實現(xiàn)將信用修復機制納入法治軌道的目標，首要就是科學界定信用修復的具體標準。倘若欠缺明確標準，信用修復實踐中很可能出現(xiàn)自由裁量泛濫的情形。如果自由裁量范圍過寬，個體就可能承受行政的專橫和恣意之苦，也會嚴重影響到社會信用體系建設整體目標的實現(xiàn)。只有妥善設計好信用修復的標準，才有可能最大化信用修復的正向激勵并最小化其道德風險。

第一，應該要在一定程度上統(tǒng)一信用修復時限標準。在“一處失信，處處受限”的信用懲戒態(tài)勢下，提起修復時間的早晚很大程度決定了失信的成本。修復時限制度有著較好地實現(xiàn)保護失信行為人權(quán)益和維護市場秩序之間平衡的功能，因為“信用信息最短公示期”的規(guī)定既維護了原有信用記錄或失信懲戒措施在一定時間內(nèi)的穩(wěn)定性，同時“一定期限內(nèi)完成整改”又為激勵失信行為人積極主動改進自身信用預留了足夠的空間。各地對于信用信息最短公示期的規(guī)定差異較大，客觀上既導致信用修復的困難，也造成對相對人的不公平。盡管失信行為的表現(xiàn)形式多樣，但在一定程度上統(tǒng)一最短公示期仍有必要，可以從整個信用體系建設協(xié)調(diào)性的角度考慮，以失信行為類型為標準對公示期限予以統(tǒng)一。具體而言，可以按失信行為的等級設計梯度式時間限制，同時結(jié)合失信行為人的主觀要素，對非主觀故意或確實存在特殊原因的失信行為適當縮短公示期間。同時，為了督促失信人積極修復，嚴格規(guī)定整改期限，形成“閉合環(huán)修復時段”，即針對失信行為的修復難度設計梯度式的整改期限，只是該期限類似于除斥期間，不能隨意縮短。

第二，應該要設置合理的信用修復行為標準。如前文所述，信用修復的行為標準存在形式與實質(zhì)的矛盾，這在本質(zhì)上是信用修復制度功能價值和目標價值的矛盾。根據(jù)比例原則的要求，手段必須具有適當性，才能促進正當目的的實現(xiàn)。在各地實踐中，信用修復的行為標準主要區(qū)分基礎信用行為和附加信用行為兩種。基礎信用行為主要強調(diào)“糾正失信行為”和“消除不良影響”，從信用修復方式上而言是“糾錯式修復”；附加信用行為主要強調(diào)通過信用承諾、專題培訓、公益活動等方式彌補失信行為造成的不良影響，從方式上而言屬于“補償式修復”。信用修復行為標準作為手段，必須符合適當性原則，否則會影響信用修復機制整體目標的有效實現(xiàn)。

基礎信用行為作為信用修復的實體條件，在信用修復制度中發(fā)揮著核心作用。首先，應該明確糾正失信行為和消除不良影響兩者的關(guān)系。糾正失信行為和消除不良影響并不完全等價，而且兩者之間的關(guān)系也需要進一步明確。在大多數(shù)情況下，兩者應該是并列關(guān)系，尤其是對于持續(xù)性違法行為，只有同時滿足該兩項條件方可認定為符合實體條件。但也有一些違法行為無法糾正，比如不遵守交通規(guī)則，如闖紅燈、酒駕等行為，侵害的是交通秩序此種公共利益，其產(chǎn)生的影響是無形且不可量化的，沒有特定的賠償、給付義務。該行為也因不可回溯性不具有更正可能性，“日后遵守交通規(guī)則”也不能理解為糾正失信行為，因為無論何時這都是法定義務。而且，其已造成損害的規(guī)模本身不會因行為人是否采取補救措施而發(fā)生變化。此時，只能通過足額履行罰款、賠償義務等方式在一定程度上消除不良影響。同時，也有部分失信行為造成的不良影響無法消除。在后兩種情形下，就不能要求同時滿足糾正失信行為和消除不良影響這兩項條件作為信用修復的實體條件，只能“二選一”。

其次，應該明確糾正失信行為和消除不良影響兩者在信用修復實體條件中各自的定位。在具體的信用修復場景，應該將糾正失信行為作為前提條件，結(jié)合失信行為人的申請材料對其糾正失信行為的情況進行形式審查；將消除不良影響作為決定條件，主要對失信行為人糾正失信行為的程度和效果進行實質(zhì)審查。在判斷行為人是否已經(jīng)糾正失信行為時，對于懲戒措施明確的、需要在一定期限內(nèi)完成的義務，必須重點審查。在判斷相對人是否消除不良影響時，可以采用成本收益的分析方法對損益進行測算，實質(zhì)判斷失信行為的糾正是否更有助于社會福利最優(yōu)。同時，還應針對失信行為的嚴重程度設置不同的實質(zhì)判斷標準，實踐中一些地方已經(jīng)采用量化的方式對是否符合信用修復實體條件進行評價，明確和細化實質(zhì)審查的標準，值得借鑒。如此，通過形式與實質(zhì)的統(tǒng)一，可以有效避免實踐中架空消除不良影響這一條件的不良做法，規(guī)范修復機關(guān)的行政裁量權(quán)。

至于附加信用行為應該在信用修復的條件中發(fā)揮多大程度的作用，首先是要確保附加信用行為作為手段與信用修復整體目標之間的相關(guān)性，避免“不當聯(lián)結(jié)”。從整體視角而言，在信用修復條件中起關(guān)鍵作用的應該是基礎信用行為。在一般情形中，失信主體主只有通過一定的時間，對發(fā)生的失信行為進行事后糾正并消除不良影響方可進行修復，信用修復承諾、參加專題培訓最多只能作為滿足實體條件之后的“加分項”。對于糾正失信行為不能消除影響或者根據(jù)失信程度需要增加修復成本的，可通過附加信用行為來平衡，輔助于信用修復的實質(zhì)判斷。對于信用修復承諾，一定要建立嚴格的事后跟蹤機制和懲罰機制，避免信用修復承諾“形式化”。參與公益活動和志愿服務作為附加行為應該慎用，因其在大多情況下與信用修復整體目標缺乏相關(guān)性，而且與失信行為領域沒有明顯關(guān)聯(lián)。只有在特殊情形，比如對于失信程度輕微、社會不良影響較弱的公共行為，比如因不文明行為給信用社會建設帶來負面影響，方可通過完成志愿服務、慈善捐助等公益活動來消除或者降低失信行為的影響從而進行信用修復。同時，要盡量滿足失信行為與此種修復方式的關(guān)聯(lián)性，譬如安排環(huán)境污染者參加市政清潔公益活動，有針對性的修復方式可產(chǎn)生同類積極影響、消減同類負面影響的效果。

2.適度統(tǒng)一信用修復的核心流程

規(guī)范完備的操作程序與信用修復機制的核心內(nèi)容具有同等重要的作用。若信用修復機制運行程序粗疏，對失信主體的程序性權(quán)利保障不足，會導致該機制不能有效兼顧公共利益與信用主體的合法權(quán)益，從而導致信用修復效果偏離預期。因此，信用修復機制需要經(jīng)正當程序原則在程序和實體上的雙重檢驗，方可既能有效修復社會誠信環(huán)境，又能合理保障失信相對人合法權(quán)益。

前文已述，信用修復包括糾錯式修復和補償式修復，在設計信用修復程序時，宜針對糾錯式和補償式分別設計程序。糾錯式修復需要先糾正失信行為后方可申請， 其程序可具體化為五個步驟：申請、受理、決定、修復、數(shù)據(jù)處理。補償式修復則是先申請修復然后再由修復機構(gòu)分配附加任務。相比糾錯式修復而言，補償式修復應增加信用修復機構(gòu)的發(fā)布任務、組織完成任務、監(jiān)督任務實行等環(huán)節(jié)，故可設計為這五個步驟：申請、受理并發(fā)布任務、組織監(jiān)督、修復決定、數(shù)據(jù)處理。其中，修復申請人在接到任務書后，應該在規(guī)定時間內(nèi)，到指定地點完成附加信用行為。在各個具體步驟中，每個環(huán)節(jié)均應嚴格規(guī)范相應程序。比如，要統(tǒng)一信用修復申請材料的主要內(nèi)容，應該主要包括申請人的基本信息、公共信用信息平臺出具的信用信息報告、糾正失信行為、消除不良影響的證明材料等內(nèi)容；要統(tǒng)一信用修復的處理期限，明確規(guī)定逾期處理的法律責任；暢通信用懲戒和信用修復信息共享渠道，尤其是聯(lián)合懲戒需要健全各部門協(xié)同修復程序；明確信用修復公示期限和公示方式等。

同時，規(guī)范信用修復的程序，還需要考慮修復難易程度細化信用修復程序。世界信用組織（WCO）制定的《不良信用記錄信用修復標準》，以失信行為侵害主體是否特定以及人數(shù)是否超過100為標準，設計了普通和特殊兩種修復方式。進行立法設計時，也可參考失信行為的等級，針對不同程度的失信行為分別設定具體步驟以及處理時限，以適應修復和審查難易程度。如此，可以有效避免修復機構(gòu)怠于審查，惡意拖延修復進度，有助于提高修復效率。若遇到修復情況復雜、難審查的情形，可規(guī)定經(jīng)上級部門或者信用管理中心批準可延長處理期限，避免出現(xiàn)“效率為正義讓步”的情形，以此保證修復決定的合理性。除此之外，還可建立信用修復的分流機制。對于一般、易修復、易審查的可采取線上修復。如未繳納社會保險費，發(fā)現(xiàn)后及時補救，有付款憑證的，可采取郵件、微信公眾號等途徑修復；對于材料齊全的修復申請可借鑒訴訟法的做法，設計簡易程序，提高效率。

結(jié)語

近年來，全國范圍內(nèi)社會信用體系建設如火如荼，信用管理范圍逐步覆蓋社會各方面，但隨之引發(fā)的問題和質(zhì)疑也日益凸顯。在如今的大數(shù)據(jù)時代，信用信息在技術(shù)上很容易快速傳播并且得以永久保存。在信用信息的共享、應用中，失信主體的信用評價會因失信信息的公開而受到影響，進而讓失信主體產(chǎn)生行使被遺忘權(quán)的需求。信用修復機制的有效構(gòu)建，正好為此迫切需求提供了制度供給。但社會信用體系中的被遺忘權(quán)不同于一般的刪除權(quán)，涉及不良信用記錄等信息需要在個案中視公共利益的需要予以不同程度的克減，因而還應包含失信主體對失信信息進行補救這一重要要件，這也恰好契合信用修復制度對基礎信用行為的要求。民法典第1024條明確將與自然人信用有關(guān)的社會評價納入名譽權(quán)的保護范疇，這也表明保護自然人的信用事關(guān)自然人的人格利益，是人民群眾對美好生活向往的題中之義。在黨的二十大報告強調(diào)“加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”的背景下，“穩(wěn)經(jīng)濟增長、保市場主體”的重要性不言而喻，助推失信有條件完成信用修復也成為剛性制度需求?？梢?，無論是從自然人層面，還是從市場主體層面，為了實現(xiàn)人的全面發(fā)展和經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，健全信用修復制度任重道遠。