多地債務(wù)風(fēng)險化解主動攻堅

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》 記者 謝瑋｜北京報道

近期，地方隱性債務(wù)風(fēng)險化解再引關(guān)注。

9 月26 日，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府再融資一般債券（九期至十一期）信息披露，三期債券擬發(fā)行總金額663.2億元。信息顯示，此次發(fā)行的三期債券，用途均明確為償還不同時期“政府負(fù)有償還責(zé)任的拖欠企業(yè)賬款”。

這被市場解讀為是“拉開新一輪萬億級特殊再融資債券的序幕”，也意味著千頭萬緒的地方政府隱性債務(wù)化解工作，邁出了堅實的一步。

7 月24 日，中央政治局會議提出，要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險，制定實施一攬子化債方案。隨后，各個政府職能部門接連發(fā)聲，地方政府也積極推進(jìn)化債方案落地。可以預(yù)見，年內(nèi)將有更多地方化債方案落地。

地方化債方案陸續(xù)獲批

今年以來，決策層對夯實地方財力和自我發(fā)展能力提出明確要求。

4 月28 日，中央政治局召開會議分析研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢和經(jīng)濟(jì)工作提出，“要加強地方政府債務(wù)管理，嚴(yán)控新增隱性債務(wù)”。

8 月18 日，央行、國家金融監(jiān)管總局、證監(jiān)會聯(lián)合召開的金融支持實體經(jīng)濟(jì)和防范化解金融風(fēng)險電視會議表示，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融支持地方債務(wù)風(fēng)險化解工作。

8 月下旬，財政部部長劉昆在《國務(wù)院關(guān)于今年以來預(yù)算執(zhí)行情況的報告》中表示，要嚴(yán)格落實“省負(fù)總責(zé)，地方各級黨委和政府各負(fù)其責(zé)”的要求。中央財政積極支持地方做好隱性債務(wù)風(fēng)險化解工作，督促地方統(tǒng)籌各類資金、資產(chǎn)、資源和各類支持性政策措施。

也就是說，地方債風(fēng)險化解要壓實地方責(zé)任，其原則是“省負(fù)總責(zé)，地方各級黨委和政府各負(fù)其責(zé)”。

地方上也在積極推動，制定實施化債方案。據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者了解，目前已有超過10 個省份上報防范化解地方債務(wù)風(fēng)險相關(guān)工作方案，并獲得相關(guān)批復(fù)。

根據(jù)《湖南日報》報道，今年8月28 日，湖南省政府常務(wù)會議原則通過《湖南省防范化解地方債務(wù)風(fēng)險工作方案（送審稿）》，成為首個公開披露通過省級化債方案的省份。不過，該方案的細(xì)節(jié)并未公開。

有地方喊出了強化“化債也是政績”的口號，表示積極穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)存量，確保年度化債方案落地落實落細(xì)。

公開市場信息則顯示，不少地方的化債方案正加速落地。

9 月26 日，根據(jù)披露，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府再融資一般債券三期（九期至十一期）債券擬發(fā)行規(guī)模分別為274.4 億元、194.4 億元和194.4 億元，合計663.2 億元。

其中，九期發(fā)行金額為274.4 億元，債券期限為3 年期。資金用途為，按照財政部要求，債券資金納入一般公共預(yù)算管理，募集資金全部償還政府負(fù)有償還責(zé)任的拖欠企業(yè)賬款。十期發(fā)行金額為194.4 億元，債券期限為7 年期。資金用途為，按照財政部要求，債券資金納入一般公共預(yù)算管理，募集資金全部償還2018 年之前認(rèn)定的政府負(fù)有償還責(zé)任的拖欠企業(yè)賬款。十一期發(fā)行金額為194.4 億元，債券期限為5 年期，資金用途為，按照財政部要求，債券資金納入一般公共預(yù)算管理，募集資金全部償還2018年之前認(rèn)定的政府負(fù)有償還責(zé)任的拖欠企業(yè)賬款。

分析人士認(rèn)為，內(nèi)蒙古此番發(fā)行特殊再融資債券，是一攬子化債方案項下的重要內(nèi)容，率先打響新一輪政府化債的第一槍。

根據(jù)中國債券信息網(wǎng)披露的相關(guān)信息。10 月10 日，天津接棒內(nèi)蒙古發(fā)行210 億元特殊再融資債券。10 月12 日，遼寧計劃發(fā)行870.42 億元特殊再融資債券。10 月16 日，云南、重慶和廣西計劃各發(fā)行特殊再融資債券533 億元、421.9 億元和498 億元。上述6 省份合計發(fā)行特殊再融資債券額度超過3000 億元。

隨著各地特殊再融資債券重啟發(fā)行，地方政府債務(wù)風(fēng)險化解路徑愈發(fā)明晰?？梢灶A(yù)見，后續(xù)將有更多化債方案細(xì)節(jié)逐步落地。

地方化債為何要這時候化？各地風(fēng)險不一

地方政府在支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要的積極作用，但債務(wù)過快增長超過一定閾值后，債務(wù)對GDP 的拉動作用反而會減弱甚至拖累。

“過去很長時間以來，在經(jīng)濟(jì)高速增長的背景下，地方債務(wù)隨之水漲船高。而伴隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，地方財政收入下滑，與地方債務(wù)償還聯(lián)系密切的房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)生趨勢性變化，大量積壓的地方債務(wù)如何化解成為棘手問題?！?中國社會科學(xué)院金融研究所副所長張明撰文指出。

財政部數(shù)據(jù)顯示，截至2022 年末，全國一般債務(wù)余額14.39 萬億元，專項債務(wù)余額20.67 萬億元，較2015 年分別增長55.4%、276.2%。

中央財經(jīng)大學(xué)中國公共財政與政策研究院院長喬寶云在接受媒體采訪時表示，這些年中央采取“開前門、堵后門”的思路來管理地方政府債務(wù)，“前門”放開了，但“后門”沒有完全堵住。一些地方官員過度舉債謀“政績”，超出財力上限，繼續(xù)通過融資平臺、開展PPP、設(shè)立政府投資基金、政府購買服務(wù)等方式，變相甚至違法違規(guī)舉債，形成了地方政府隱性債務(wù)。

2018 年末，監(jiān)管部門已完成了對隱性債務(wù)的統(tǒng)計。2019 年，國辦函40 號文提出，“目標(biāo)是10 年內(nèi)隱性債務(wù)化解為零”。

今年年初，財政部部長劉昆在《學(xué)習(xí)時報》上發(fā)表文章透露，這些年，我們堅持底線思維，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，政府法定債務(wù)余額與國內(nèi)生產(chǎn)總值之比控制在50%以下，地方隱性債務(wù)減少1/3 以上，財政狀況健康、安全，為應(yīng)對新的風(fēng)險挑戰(zhàn)留出足夠空間。

有分析指出，2018 年至今已有5年，目前用1/2 的時間化解了存量不到1/3 的隱性債務(wù)，剩余5 年的化債壓力其實并不小。

特別是，年初以來，地方對化債提出了“新訴求”。在各省份政府工作報告及預(yù)算執(zhí)行報告中，不少地方坦誠債務(wù)問題較為突出。

比如：陜西提及“部分縣區(qū)償債壓力較大，防范化解政府債務(wù)風(fēng)險任務(wù)艱巨”；甘肅提及“部分市縣政府債務(wù)還本付息進(jìn)入高峰期，償債壓力較大，防范化解政府債務(wù)風(fēng)險任務(wù)艱巨”；河南提出，“一些地方債務(wù)壓力較大，收支矛盾突出”；四川表示，“個別地區(qū)債務(wù)風(fēng)險不容忽視，隱性債務(wù)化解壓力仍然較大”；貴州提出，“債務(wù)總體規(guī)模較大，部分地方防范化解債務(wù)風(fēng)險任務(wù)艱巨”等。

在張明看來，中國地方政府債務(wù)存在三個特征：一是同發(fā)達(dá)國家相比，我們?nèi)趶絺鶆?wù)的總體規(guī)模并不算高。二是中國政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)不合理，期限短、成本高的地方政府債務(wù)占比過高。三是中國各省份的政府債務(wù)具有很強的異質(zhì)性。

在地方化債訴求之下，市場對此次一攬子化債非常關(guān)注。

還有哪些化債工具？

隨著此番特殊再融資債券發(fā)行，地方債務(wù)風(fēng)險化解又開啟了關(guān)鍵一步。

再融資債券是地方政府債券的一種，此前主要用于償還到期地方政府債券本金。

根據(jù)相關(guān)定義，再融資債券是發(fā)行募集資金用于償還部分到期地方政府債券本金的債券，是財政部對于債務(wù)預(yù)算的分類管理方式。地方發(fā)行再融資債券實行限額管理，不能直接用于項目建設(shè)，但可為地方政府緩解政府償債壓力，降低利息負(fù)擔(dān)。

特殊再融資債券置換隱性債務(wù)的過程中，隱性債務(wù)余額減少，政府債務(wù)余額增加。不過，發(fā)行特殊再融資債券相當(dāng)于以增加法定債務(wù)額度的方式來化解隱性債務(wù)，因此發(fā)行規(guī)模存在上限。

根據(jù)《地方政府債券發(fā)行管理辦法》，地方財政部門應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券。新增債券、再融資債券、置換債券發(fā)行規(guī)模不得超過財政部下達(dá)的當(dāng)年本地區(qū)對應(yīng)類別的債券限額或發(fā)行規(guī)模上限。

財政部數(shù)據(jù)顯示，截至2022 年末，全國地方政府債務(wù)限額為37.6 萬億元，同期全國地方政府債務(wù)余額35 萬億元，二者存在2.6 萬億元的空間，其中一般債1.44 萬億元，專項債1.15 萬億元。不過限額空間分布并不均勻，其中隱債出清的區(qū)域限額空間更大，反而隱債壓力較大的區(qū)域限額空間更少，部分地區(qū)需要獲得債務(wù)限額再分配支持。

中信證券指出，截至2022 年末，地方政府可用于發(fā)行特殊再融資債券的規(guī)模上限約2.58 萬億元，且地區(qū)分化較為明顯，因此僅使用特殊再融資債券發(fā)行的方式難以從根本上解決問題。

協(xié)助地方進(jìn)行資源調(diào)配、盤活國有資產(chǎn)也可能成為一種選擇。

平安證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家鐘正生團(tuán)隊認(rèn)為，理論上，償還地方債可以通過變現(xiàn)部分政府資產(chǎn)來籌集資金，或是爭取相關(guān)優(yōu)質(zhì)國企的股權(quán)劃轉(zhuǎn)和資金支持，這部分可爭取的資金空間較大。但實際上，負(fù)責(zé)相關(guān)事務(wù)的部門在推進(jìn)以及具體實施上存在一定困難，可以成立專項組協(xié)助協(xié)調(diào)打通相關(guān)信息與解決問題的通道。此前，云南白藥化債和貴州茅臺化債是此類經(jīng)典案例，后續(xù)省屬控股優(yōu)質(zhì)國企多的區(qū)域可以重點考慮此方案。

具體操作案例中，備受市場關(guān)注的包括貴州省通過“茅臺化債”的形式出讓經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益進(jìn)行債務(wù)化解；云南省也通過“白藥化債”的模式出讓經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益，以達(dá)到化債目的。

“回顧過往財政化債工作，主要方式也不外乎幾種，包括財政資金償還、發(fā)行政府債券、處置變現(xiàn)資產(chǎn)、隱性債務(wù)償還轉(zhuǎn)為企業(yè)債務(wù)、債務(wù)重組、城投平臺合并重組等?！?一位地方財政人向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者分析指出。

此外，2022 年12 月，遵義道橋建設(shè)（集團(tuán)）有限公司債務(wù)重組模式也備受市場關(guān)注。在當(dāng)?shù)卣С窒?，遵義道橋?qū)Τ^150 億元規(guī)模的貸款進(jìn)行了重組，重組后銀行對其貸款期限、利率都進(jìn)行了調(diào)整。

國金證券認(rèn)為，地方政府將與政策性、全國性、區(qū)域性銀行協(xié)商債務(wù)重組，將隱性債務(wù)中的高融資成本債務(wù)進(jìn)行降息、展期、信貸/非標(biāo)置換，從而實現(xiàn)債務(wù)“削峰”管理，緩釋債務(wù)到期及付息壓力，用時間換空間。

人民銀行、國家外匯管理局在2023 年下半年工作會議上明確提出，下半年將統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融支持地方債務(wù)風(fēng)險化解工作。市場預(yù)計，央行或?qū)⒃O(shè)立應(yīng)急流動性金融工具（SPV），由主要銀行參與地方債化解，但地方獲得流行性支持的前提條件是需要提供足額的資產(chǎn)抵質(zhì)押。