建設(shè)省域副中心城市的學(xué)理支撐、類別分析及制約因素

任杲

（1．長治學(xué)院資源型城市高質(zhì)量發(fā)展研究中心，山西 長治 046000；2．山西師范大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，山西 太原 030031）

在促進勞動力、資本等生產(chǎn)要素合理流動和高效集聚，充分發(fā)揮中心城市輻射帶動作用的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展思路指引下，山西、河南、湖北、湖南、安徽、江西、廣東、廣西等8個省級行政單位在各自的 “十四五” 規(guī)劃綱要中明確提出，在確立省會（首府）城市省域中心地位的同時，提升各類生產(chǎn)要素集聚程度，加快建設(shè)省域副中心城市，形成省域經(jīng)濟發(fā)展的新增長極。相應(yīng)地，大同、長治、臨汾、洛陽、襄陽、宜昌、岳陽、衡陽、蕪湖、贛州、汕頭、湛江、柳州、桂林14 個城市被賦予了彌補省域中心城市經(jīng)濟輻射缺失、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的重任。為明晰各城市在省域及全國城市中的地位，揭示省域副中心城市建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)，提出省域副中心城市建設(shè)重點方向，本文著重對建設(shè)省域副中心城市的學(xué)理支撐、類別分析及制約因素進行探究。

一、建設(shè)省域副中心城市的學(xué)理支撐

2001年7月和2002年7月，湖北省社會科學(xué)院秦尊文研究員根據(jù)湖北經(jīng)濟東西發(fā)展不平衡的特點，兩次在《要文摘要》上發(fā)表文章，主張湖北省推行 “一主兩副” 的戰(zhàn)略布局，即湖北省在發(fā)揮武漢這一中心城市龍頭作用的同時，還應(yīng)該在鄂西地區(qū)確立1～2個城市重點發(fā)展，承擔(dān)起鄂西地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的核心作用（白利等，2016）[1]。隨后，襄陽、宜昌被賦予建設(shè)湖北省域副中心城市的重任，省域副中心城市概念正式提出。然而，相較于城市群、國家中心城市等國家戰(zhàn)略層面的研究熱點而言，學(xué)術(shù)界對省域副中心城市研究較少，致使其建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展特征等基礎(chǔ)研究較為薄弱。

（一）省域副中心城市內(nèi)涵

現(xiàn)有研究主要從3個方面界定省域副中心城市的內(nèi)涵：一是從省域副中心城市的必備條件出發(fā)。認為省域副中心城市必須具備3個必要條件：較強的經(jīng)濟實力和一定的人口規(guī)模，距省域中心城市有適當(dāng)距離，具有相應(yīng)的經(jīng)濟腹地和便利的經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)（何偉軍和關(guān)雄英，2010；李春香，2012）[2-3]。二是從省域副中心城市發(fā)展的重要性出發(fā)。彭智敏（2006）和丁宏鳴（2010）認為，省域副中心城市在省域范圍內(nèi)的經(jīng)濟社會地位僅次于主中心，其主要功能在于彌補中心城市的經(jīng)濟輻射缺失[4-5]。王俊和馬海彥（2010）指出，省域副中心城市在省域經(jīng)濟發(fā)展中充當(dāng)著 “副班長” 的角色，填補了省會中心城市在省域經(jīng)濟發(fā)展中影響力和輻射力所未能及的 “盲區(qū)” ，發(fā)揮著區(qū)域龍頭的作用[6]。劉建春（2017）認為，省域副中心城市是指在一省范圍內(nèi)，綜合實力較周邊城市強大，具有較強的經(jīng)濟輻射力，能夠帶動周邊區(qū)域發(fā)展重任的大城市[7]。三是從省域副中心城市建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)。陳圣安（2007）指出， “內(nèi)陸型” 省域副中心城市建設(shè)的參照標(biāo)準(zhǔn)為：人均GDP 占省會城市的60%以上；社會商品零售額、固定資產(chǎn)投資、地方一般預(yù)算收入占省會城市的40%以上；利用外資、外貿(mào)出口、高新技術(shù)產(chǎn)值占省會城市的30%以上；城鎮(zhèn)居民收入、農(nóng)民人均收入占省會城市的90%以上[8]。王俊和馬海彥（2010）認為，國內(nèi)典型的省域副中心城市具有以下特點：城市人口一般在100 萬人以上；城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市功能具有一定的輻射范圍；經(jīng)濟總量等主要經(jīng)濟指標(biāo)約占全省20%；具有支撐經(jīng)濟社會快速發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)；經(jīng)濟競爭能力強，有一批銷售收入過百億、過500 億的大型企業(yè)集團[6]。白利等（2016）認為，省域副中心城市的經(jīng)濟總量不得低于2500 億元（2016 年標(biāo)準(zhǔn)，西部城市除外），距離省會城市150千米以上[1]。

（二）省域副中心城市成長的理論基礎(chǔ)

省域副中心城市是非均衡發(fā)展思想的延伸和創(chuàng)新應(yīng)用。進而，中心地理論、增長極理論和成長三角理論等能夠為其奠定較為扎實的理論基礎(chǔ)（周勇，2021）[10]。

1.中心地理論。中心地理論由德國學(xué)者克里斯泰勒（W. Christaller）在20 世紀(jì)30 年代提出。該理論認為，一定區(qū)域內(nèi)的各城市在市場、交通、行政三原則的支配下存在一個有規(guī)則的等級關(guān)系，表現(xiàn)為每個高級中心地都附屬有幾個中級中心地和更多的低級中心地。通過對相應(yīng)城市提供的商品和服務(wù)檔次來分析和定性，可以確定其在區(qū)域系統(tǒng)中的地位和作用。中心地級別越高，中心地數(shù)量越少，服務(wù)半徑越大，提供的商品和服務(wù)種類也越多。而各級中心地的輻射范圍由經(jīng)濟距離決定。每一個等級的地域系統(tǒng)具有相應(yīng)級別的中心城市，這一中心城市與更高級別的中心城市相比就成為副中心城市（韓民春等，2011）[11]。

具體到一省域內(nèi)，一個中心城市向周邊區(qū)域提供服務(wù)的理想形態(tài)是圓，受限于其半徑長度，經(jīng)濟輻射范圍有力所不能及之處，就需要中心城市以外在該區(qū)域有一個承接中心城市經(jīng)濟資源的副中心城市，起到連接、紐帶作用，并輻射周邊地區(qū)帶動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。由此可知，省域副中心城市的定位在市域中心城市之上，主要功能就是彌補省域中心城市的經(jīng)濟輻射缺失，帶動周邊區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

2.增長極理論。增長極理論最初由法國經(jīng)濟學(xué)家佩魯（F.Perroux）在1950 年提出。該理論強調(diào)經(jīng)濟增長的基本事實是：增長并非同時出現(xiàn)在所有地方，它以不同的強度首先出現(xiàn)于一些點或增長極上，然后通過不同的渠道向外擴散，并對整個經(jīng)濟產(chǎn)生不同的終極影響。也就是說，由于經(jīng)濟資源是稀缺的，經(jīng)濟增長并非一開始就遵循均衡路徑，而是首先發(fā)源于少數(shù)幾個增長極，通過增長極的極化效應(yīng)和擴散效應(yīng)帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展（韓民春等，2011）[10]。

按照增長極理論的主要觀點，在促進區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展過程中，應(yīng)選擇若干條件較好的城市重點發(fā)展，最終通過重點城市的擴散效應(yīng)，由點及面地帶動區(qū)域經(jīng)濟整體發(fā)展。在省域范圍內(nèi)，省域的增長極就是省會（首府）城市，它是一?。▍^(qū)）的政治中心、經(jīng)濟中心，通過擴散效應(yīng)推動省域經(jīng)濟發(fā)展。而省域副中心城市是僅次于省會（首府）城市的增長極，在省一級增長極和市一級增長極的區(qū)域空白處，發(fā)揮擴散效應(yīng)。

3.成長三角理論。成長三角理論由新加坡副總理吳作棟于1989年12月建議成立 “新柔廖” （新加坡、馬來西亞柔佛州和印度尼西亞廖內(nèi)群島）經(jīng)濟合作開發(fā)區(qū)時首次提出。具體來說，成長三角是由若干個（不一定是3個）在空間距離上適度、經(jīng)濟上具有互補優(yōu)勢的區(qū)域增長極構(gòu)成的經(jīng)濟合作開發(fā)區(qū)，通過開展投資、貿(mào)易和技術(shù)轉(zhuǎn)讓，在互利的基礎(chǔ)上進行合作，達到共同發(fā)展的目的。從幾何學(xué)上來講，成長三角可以在空間上形成一個穩(wěn)定面，3個增長極可以覆蓋更大的空間范圍；從發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的角度看，成長三角的互動性比單一增長極更具有空間擴張力和規(guī)模擴展力（羅肇鴻和王懷寧，1995；韓民春等，2011）[10-11]。

通常情況下，省會（首府）城市是省域范圍內(nèi)最強有力的增長極，但是某些省會（首府）城市地理位置偏居一隅，或其輻射范圍有限，難以帶動省域經(jīng)濟全面發(fā)展。此時，若聯(lián)合省內(nèi)其他次增長極城市，組成新的成長三角，則會對全省域經(jīng)濟起到協(xié)調(diào)促進作用。除省會（首府）城市之外，成長三角的其他城市即是省域副中心城市。

綜上，省域中心城市經(jīng)濟輻射空間具有有限性。一般小于省域，一省（區(qū)）之內(nèi)存在省會（首府）城市輻射帶動的空白區(qū)域，這決定了省域副中心城市存在的必要性。繼而，省域中心城市經(jīng)濟輻射空間之外，存在某些經(jīng)濟輻射空間大于行政區(qū)劃空間的特殊地級市，如果按照一般地級市對待，有可能削弱其帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的能力，給予其省域副中心城市地位，實則是賦予其輻射帶動超過其行政區(qū)劃空間的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展權(quán)利。省域副中心城市的設(shè)立是行政管理體制機制創(chuàng)新之舉，彌補了省域中心城市和一般地級市之間城市管理不能適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的（行政空間小于經(jīng)濟空間）要求。

二、建設(shè)省域副中心城市類別分析

省域副中心城市是新形勢下，山西、河南、湖北、湖南、江西、安徽、廣東、廣西等省區(qū)，推動形成優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的省域經(jīng)濟布局的重要舉措，是區(qū)域經(jīng)濟學(xué)和經(jīng)濟地理學(xué)有關(guān)理論的創(chuàng)新應(yīng)用，具有較強的時代意義與深厚的理論根基。

鑒于城市是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)人口的集聚地（任杲等；2019）[12]，在此，借助非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值與城鎮(zhèn)人口數(shù)，從省域和全國兩個視角出發(fā)，對以建設(shè)省域副中心城市為目標(biāo)的14 個城市——大同、長治、臨汾、洛陽、襄陽、宜昌、岳陽、衡陽、蕪湖、贛州、汕頭、湛江、柳州、桂林——進行類別分析，明晰各城市發(fā)展?jié)摿Α１疚姆寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》，城鎮(zhèn)人口數(shù)來源于全國第五次、第六次人口普查，以及2020 年各省市統(tǒng)計年鑒和2019 年各城市《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

（一）省域視角下的城市類別探究

省域副中心城市的主要目的在于彌補省域中心城市的輻射作用缺失，成為省域經(jīng)濟社會發(fā)展的重要增長極。繼而，通過測算各城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值和城鎮(zhèn)人口數(shù)與各自省會（首府）城市的比例關(guān)系，反映各城市2000年、2010年和2019年對于省域經(jīng)濟的輻射帶動作用。顯然，各城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值和城鎮(zhèn)人口數(shù)與相應(yīng)省會（首府）城市的差距越小，其對于省域經(jīng)濟社會的輻射帶動作用越大。

1.省域?qū)用娉鞘蓄愋蛣澐?。在此，若城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值和城鎮(zhèn)人口數(shù)大于相應(yīng)省會（首府）城市的1/2，則認定其為I型省域城市；若城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值和城鎮(zhèn)人口數(shù)高于相應(yīng)省會（首府）城市的1/3，且有一項低于相應(yīng)省會（首府）城市的1/2，則認定其為Ⅱ型省域城市；若城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值和城鎮(zhèn)人口數(shù)有一項不足相應(yīng)省會（首府）城市的1/3，則認定其為Ⅲ型省域城市。省域?qū)用娉鞘蓄愋驮斠姳?。

2000 年有3 個I 型省域城市、6 個Ⅱ型省域城市和5 個Ⅲ型省域城市，3 個I 型省域城市為洛陽、柳州和桂林。其非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值和城鎮(zhèn)人口數(shù)與相應(yīng)省會（首府） 城市的比例分別為55.10%、51.04% （洛陽），66.97%、70.33% （柳州），81.96%、70.34%（桂林）。桂林、柳州和洛陽非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值和城鎮(zhèn)人口數(shù)與相應(yīng)省會（首府）城市的差距依次變大，代表它們對省域經(jīng)濟社會發(fā)展的帶動作用依次減弱。6個Ⅱ型省域城市為大同、臨汾、蕪湖、贛州、衡陽和岳陽。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值與省會城市最為接近的是蕪湖，差距最大的是衡陽；城鎮(zhèn)人口數(shù)與省會城市最為接近的是贛州，差距最大的是臨汾。5個Ⅲ型省域城市為長治、宜昌、襄陽、汕頭和湛江。宜昌和湛江非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值和城鎮(zhèn)人口數(shù)不足各自省會城市的1/3，在省域經(jīng)濟社會發(fā)展中的輻射帶動作用最小。襄陽和汕頭非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值低于省會城市的1/3，但城鎮(zhèn)人口數(shù)相當(dāng)于省會城市的35%。長治非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值和城鎮(zhèn)人口數(shù)相當(dāng)于省會城市的43.82%和32.53%，反映出其在Ⅲ型省域城市中，對省域經(jīng)濟社會的輻射作用較大。

2010 年有3 個I 型省域城市、5 個Ⅱ型省域城市和6個Ⅲ型省域城市，3個I型省域城市依舊為洛陽、柳州和桂林。其非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值和城鎮(zhèn)人口數(shù)與相應(yīng)省會（首府）城市的比例依次為54.45%、52.73% （洛陽）；77.51%、60.56% （柳州）；57.87%、51.43%（桂林）。與2000 年顯著不同的是，桂林非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值和城鎮(zhèn)人口數(shù)與首府城市的差距拉大，分別降低了24.09 和18.91 個百分點，反映出其對于廣西經(jīng)濟社會的輻射帶動作用急劇衰減。5個Ⅱ型省域城市為大同、長治、臨汾、蕪湖和贛州。長治非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值相當(dāng)于省會城市的1/2，在5個城市中最高，大同最低，為37.74個百分點。贛州城鎮(zhèn)人口數(shù)與省會城市較為接近，蕪湖城鎮(zhèn)人口數(shù)與省會城市的差距最大，僅相當(dāng)于省會城市的37.94%。6個Ⅲ型省域城市為宜昌、襄陽、衡陽、岳陽、汕頭和湛江。宜昌和湛江非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值和城鎮(zhèn)人口數(shù)低于相應(yīng)省會城市的1/3。岳陽、衡陽、襄陽和汕頭非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值不及相應(yīng)省會城市的1/3，但城鎮(zhèn)人口數(shù)與省會城市的比例均高于34%。

表1 省域?qū)用娉鞘蓄愋?/p>

2019 年有2 個I 型省域城市、5 個Ⅱ型省域城市和7個Ⅲ型省域城市。2個I型省域城市為柳州和贛州。特別的是，贛州非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值與省會城市的比例，同柳州城鎮(zhèn)人口數(shù)與首府城市的比例較為接近，分別為57.54%和57.02%；贛州城鎮(zhèn)人口數(shù)較其省會城市多出7.26個百分點。5個Ⅱ型省域城市為長治、臨汾、蕪湖、洛陽和桂林。洛陽和桂林非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值相當(dāng)于各自省會（首府）城市的41.84%和40.48%，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值比例下降是其由I型省域城市降為Ⅱ型省域城市的主要原因。在剩余的3個城市中，長治非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值與省會城市的比例最高為39.87%。就城鎮(zhèn)人口數(shù)與省會（首府）城市的比例而言，5 個城市中臨汾最高達63.49%，蕪湖市最低為40.14%。7個Ⅲ型省域城市為大同、宜昌、襄陽、衡陽、岳陽、汕頭和湛江。宜昌、汕頭和湛江非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值和城鎮(zhèn)人口數(shù)不足相應(yīng)省會城市的1/3。大同、襄陽、衡陽和岳陽非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值與省會城市的比例低于32%，而其城鎮(zhèn)人口數(shù)分別相當(dāng)于省會城市的59.74%、38.83%、60.04%和51.16%，表明4 個城市在各自省份的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集聚能力小于城鎮(zhèn)人口集聚能力。

2.省域?qū)用娉鞘蓄愋妥儎臃治觥Ｒ罁?jù)2000年、2010 年和2019 年省域?qū)用娉鞘蓄愋蛣澐譅顩r，可將14個城市類型變動情況分為3類：一是省域城市類型不變。柳州、臨汾和宜昌等7個城市沒有發(fā)生類型變動。具體地，柳州一直處于I型省域城市行列；臨汾、蕪湖始終為Ⅱ型省域城市；宜昌、襄陽、汕頭和湛江持續(xù)位于Ⅲ型省域城市。這表明上述7個城市對于省域經(jīng)濟社會的輻射帶動作用沒有發(fā)生明顯改變。需要說明的是，2019 年宜昌、汕頭和湛江非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值和城鎮(zhèn)人口數(shù)不足相應(yīng)省會城市的1/3，與其省會城市具有強大的輻射影響力密切相關(guān)。二是省域城市類型越級。長治和贛州實現(xiàn)了城市的越級。其中，長治由2000 年的Ⅲ型省域城市上升為2010 年和2019 年的Ⅱ型省域城市；贛州由2000 年和2010 年的Ⅱ型省域城市進階為2019年I型省域城市。這充分反映出兩個城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)人口集聚狀況逐漸變好，對于省域經(jīng)濟社會的輻射帶動作用進一步加強。三是省域城市類型降級。洛陽、桂林、大同、衡陽和岳陽出現(xiàn)了城市類型的降級，即它們在省域經(jīng)濟中的輻射帶動作用減弱。洛陽和桂林由2000年和2010年的I型省域城市降為2019 年的Ⅱ型省域城市；大同、衡陽和岳陽均由Ⅱ型省域城市降為Ⅲ型省域城市，其中，衡陽和岳陽在2010 年降級，大同則是在2019年。

（二）全國視角下的城市類別探究

考慮到省域副中心城市被賦予較一般地級市更多的發(fā)展重任，其非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)人口的集聚程度理應(yīng)更高。全面了解省域副中心城市的發(fā)展地位，還需將之放在全國地級及以上城市的平臺上進行分析。基于此，從全國層面出發(fā)對城市類別進行分析。

1.全國層面城市類型劃分。以全國城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值均值和城鎮(zhèn)人口數(shù)均值為依據(jù)，可將城市劃分為四種類型，即I 類城市——非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值、城鎮(zhèn)人口數(shù)均大于全國城市均值；Ⅱ類城市——非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值小于全國城市均值、城鎮(zhèn)人口數(shù)高于全國城市均值；Ⅲ類城市——非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值、城鎮(zhèn)人口數(shù)均低于全國城市均值；Ⅳ類城市——非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值大于全國城市均值、城鎮(zhèn)人口數(shù)低于全國城市均值。全國層面城市類型詳見表2。

2000 年全國地級及以上城市中（不含港澳臺，以下同）非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值和城鎮(zhèn)人口數(shù)齊全的城市共262個，以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值均值305.09億元和城鎮(zhèn)人口數(shù)均值162.60萬人為標(biāo)準(zhǔn)，可將城市類型劃分為59個I類城市、13個Ⅱ類城市、178個Ⅲ類城市和12 個Ⅳ類城市。其中，汕頭、洛陽和襄陽為I 類城市，湛江和衡陽為II 類城市，岳陽、桂林、蕪湖、贛州、柳州、大同、臨汾和長治為III類城市，宜昌為IV類城市。

2010 年全國地級及以上城市中非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值和城鎮(zhèn)人口數(shù)齊全的城市共286個，以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值均值1376.16 億元和城鎮(zhèn)人口數(shù)均值223.66萬人為標(biāo)準(zhǔn)，可將城市類型劃分為62 個I 類城市、25 個II 類城市、189 個III 類城市和10 個IV 類城市。其中，洛陽為I 類城市，岳陽、襄陽、衡陽、汕頭、湛江和贛州為II 類城市，宜昌、柳州、蕪湖、桂林、長治、臨汾和大同為III類城市。

2019 年全國地級及以上城市中非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值和城鎮(zhèn)人口數(shù)齊全的城市共296個，以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值均值2996.73 億元和城鎮(zhèn)人口數(shù)均值274.41萬人為標(biāo)準(zhǔn)，可將城市類型劃分為67 個I 類城市、35 個II 類城市、188 個III 類城市和6 個IV 類城市。其中，洛陽、襄陽、岳陽和贛州為I 類城市，衡陽、汕頭和湛江為II 類城市，柳州、桂林、長治、臨汾和大同為III類城市，蕪湖和宜昌為IV類城市。

2.全國層面城市類型變動分析。依據(jù)2000年、2010 年和2019 年全國層面城市類型劃分狀況，可將14個城市類型變動分為4種情況：一是城市類型保持不變。洛陽一直為I類城市，即非農(nóng)產(chǎn)業(yè)與非農(nóng)人口集聚狀況在14 個城市中最好。湛江和衡陽，兩者持續(xù)位于II類城市，即非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人口集聚狀況優(yōu)于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，在城市發(fā)展過程中尚未將人口優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，提升經(jīng)濟發(fā)展效率是今后發(fā)展的主要抓手。桂林、柳州、大同、長治和臨汾始終是III 類城市的代表，按城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值排序，桂林和柳州排名靠前，但在省域副中心城市建設(shè)進程中，5個城市共同面臨加速非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集聚、加快非農(nóng)人口集聚的雙重壓力。二是城市類型越級。岳陽和贛州在3 個年份實現(xiàn)了城市類型的 “三級跳” 。它們不僅在14 個城市中發(fā)展較好，而且是地級市中的典范。具體地，2000 年岳陽和贛州均為III 類城市，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)人口集聚狀況均落后于全國城市平均水平；2010 年二者的非農(nóng)人口數(shù)率先高于全國城市均值，成為II 類城市；2019 年，兩個城市補齊了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的短板，非農(nóng)人口和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集聚程度同時領(lǐng)先于全國城市平均水平，成為I類城市。此外，蕪湖實現(xiàn)了兩層越級，即2000年和2010年為III類城市，2019年非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值首先大于全國城市均值，成為IV 類城市，今后應(yīng)以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為重點，有序推動新型城鎮(zhèn)化進程。三是城市類型降級。汕頭是唯一出現(xiàn)城市類型降級的城市，2000 年非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)人口集聚程度均高于全國城市平均水平，屬I類城市；2010年和2019年非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值低于全國城市均值，成為II類城市。由此可見，促進非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集聚，做大經(jīng)濟規(guī)模是汕頭重返I類城市的關(guān)鍵。四是城市類型波動。襄陽、宜昌的城市類型出現(xiàn)了波動。具體地，襄陽由2000年的I類城市，衰落為2010年的II類城市，后又成為2019年的I類城市?？梢姡寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值是否達到全國城市均值決定了其城市類型。宜昌2000 年為IV 類城市，2010 年為III 類城市，2019 年再度成為IV 類城市，與襄陽不同，城鎮(zhèn)人口數(shù)能否高于全國城市均值影響了其城市類型。今后，襄陽應(yīng)以發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為重點，宜昌則以擴大非農(nóng)人口規(guī)模為抓手，將有助于二者建設(shè)省域副中心城市。

通過省域與全國層面城市類別分析可知，至2019 年，贛州不僅在省域范圍內(nèi)輻射帶動作用明顯，且非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值和城鎮(zhèn)人口數(shù)大于全國城市均值，建設(shè)成為省域副中心城市的條件最為成熟。洛陽、岳陽、襄陽和柳州次之。柳州在省域?qū)用婺軌蜉^好起到彌補首府城市經(jīng)濟輻射缺失的重任，但在全國層面不具發(fā)展優(yōu)勢；洛陽、岳陽和襄陽與之不同，在全國層面地位較高，但在省域?qū)用娣謩e受到強省會城市鄭州、長沙和武漢的影響，對于省域經(jīng)濟社會的影響不足。大同、長治、臨汾、宜昌、衡陽、蕪湖、汕頭、湛江和桂林建設(shè)成為省域副中心城市難度較大，面臨在省域和全國層面同時提升經(jīng)濟輻射力的挑戰(zhàn)。

三、建設(shè)省域副中心城市制約因素探析

省域副中心城市兼有帶動省域經(jīng)濟增長和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的雙重重任，應(yīng)以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值和城鎮(zhèn)人口數(shù)高于全國城市均值為目標(biāo)。鑒于此，從城市行政等級、海陸位置、資源稟賦等視角出發(fā)，分析I 類城市組成，揭示省域副中心城市建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)。

（一）以城市行政等級為視角

一般地，城市行政級別越高，其經(jīng)濟和社會發(fā)展的權(quán)限越大，調(diào)配資源的能力也就越強，進而導(dǎo)致城市經(jīng)濟、人口集聚程度較高。以城市行政等級為視角，我國地級及以上城市可分為四類：正?。ú浚┘壋鞘?、副?。ú浚┘壋鞘小?zhǔn)副?。ú浚┘壋鞘校约暗丶壋鞘?。其中，準(zhǔn)副?。ú浚┘壱陨铣鞘泄?6 個。2000 年、2010 年和2019 年I 類城市中直轄市、副省級城市以及省會（首府）城市分別為25 個、28 個和30 個，占準(zhǔn)副?。ú浚┘壱陨铣鞘械谋戎匾来紊撷佟＞唧w地，4 大直轄市、10 個副省級省會城市始終處于I 類城市行列；5 個計劃單列市和17 個省會（首府）城市呈現(xiàn)變動。2010 年相較于2000 年，I 類城市中多了計劃單列市——廈門、省會（首府）城市——合肥和南寧；2019年相較于2010年，I類城市中又增加了省會（首府）城市——貴陽和烏魯木齊。I 類城市中直轄市、副省級城市以及省會（首府）城市名單詳見表3。

此外，從直轄市、副省級城市以及省會（首府）城市總數(shù)占I 類城市的比重來看，2000 年、2010 年和2019 年分別為42.37% 、 45.16% 和44.78%，即城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值和城鎮(zhèn)人口數(shù)大于全國城市均值的城市中，逾四成為直轄市、副省級城市以及省會（首府）城市。當(dāng)前，以省域副中心城市為建設(shè)目標(biāo)的14 個城市均為地級市，資源調(diào)配能力遠不如具有更高行政級別的城市，集聚非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)人口面臨行政級別層面的弱勢。

（二）以海陸位置為視角

地理位置的特殊性，往往決定了城市職能性質(zhì)和規(guī)模的特殊性。自2001 年中國加入世界貿(mào)易組織以來，多數(shù)沿海城市利用其便于與國際交流的地理優(yōu)勢，在充分發(fā)揮我國廉價勞動力比較優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展外向型經(jīng)濟，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)人口快速集聚，城市規(guī)模得以迅速擴大。我國具有沿海城市的省級行政單位共10 個，除天津和上海外，共轄沿海城市51 個②。2000 年、2010 年、2019 年I類城市中沿海城市分別為22個、23個和23個，占沿海城市總數(shù)的比重分別為41.51%、43.40%和43.40%③。除去3 個年份共有的18 個沿海城市之外，略有變動，表現(xiàn)為2000 年和2010 年江門都在其中；2010 年和2019 年汕頭、茂名、揭陽被除名，新增嘉興、廈門、滄州和中山；2019 年江門被漳州替換。I類城市中沿海城市名單詳見表4。

沿海城市占I類城市的比重，在2000年、2010年和2019年分別為37.29%、37.10%和34.33%，其利用較內(nèi)陸城市更加突出的地理優(yōu)勢，對區(qū)域的輻射帶動作用愈發(fā)明顯。湛江和汕頭是14 個城市中僅有的沿海城市，具有便于參與國際分工的優(yōu)勢。除此之外，大同、長治、臨汾等其余12 個內(nèi)陸城市面臨地理位置層面的劣勢。

（三）以資源稟賦為視角

資源型城市是以本地區(qū)礦產(chǎn)、森林等自然資源開采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市。一方面，因原煤、原油、鐵礦石等資源豐富，可通過發(fā)展自然資源開采、加工等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)人口的快速集聚；另一方面，基于資源稟賦為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，往往又會造成資源型城市高耗能、高污染、高排放項目低水平重復(fù)建設(shè)，接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。鑒于資源型城市的特殊性，以2013 年11 月國務(wù)院印發(fā)《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013年—2020 年）》中劃定的全國資源型城市名單為依據(jù)，探討資源型城市在I 類城市中的變動情況。除海南和西藏外，25個省份下轄126個資源型地級市。2000 年、2010 年和2019 年I 類城市中資源型城市分別有11 個、11 個和9 個。相應(yīng)地，占全國資源型城市的比重為8.73%、8.73%和7.14%，即僅有不足一成的資源型城市屬于I類城市。其中，唐山、淄博、徐州、濟寧、邯鄲、臨沂、洛陽和南陽等8 個資源型城市表現(xiàn)穩(wěn)健，持續(xù)處于I 類城市行列。鞍山、吉林和泰安在2000 年和2010 年為I 類城市，2019 年被剔除；2019 年贛州補位，成為新晉I類城市。I類城市中資源型城市名單詳見表5。

表4 I類城市中沿海城市名單

相較于具有更高行政等級的城市和沿海城市，資源型城市占I類城市的比重較低。2000年、2010年和2019年，資源型城市在I類城市的占比分別為18.64%、17.74%和13.43%。14 個城市中，大同、長治、臨汾、洛陽、衡陽、贛州為資源型城市，2019 年只有洛陽和贛州脫穎而出，成為I 類城市。資源型城市若無法在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式方面取得實質(zhì)性進展，建立健全促進可持續(xù)發(fā)展的長效機制，那么大同、長治、臨汾、衡陽也就無法躋身I類城市，且洛陽和贛州同樣有被剔除的風(fēng)險。

（四）以 “三非” 城市為視角

除去具有準(zhǔn)副?。ú浚┘壱陨闲姓燃壋鞘?、沿海城市、資源型城市之外，其他城市可看作 “三非” 城市。2000 年、2010 年和2019 年I 類城市中 “三非” 城市分別為10 個、10 個和15 個，占相應(yīng)年份I 類城市的比重分別為16.95%、16.13%和22.39%。蘇州、無錫、佛山、保定、常州、金華、東莞、揚州和泰州等9個城市是 “三非” 城市中的杰出代表，在3 個年份始終處于I 類城市行列。此外，2000 年增加了襄陽，2010 年被德州替換；2019 年襄陽、淮安、岳陽、常德、菏澤和遵義等6個城市加入I類城市行列，德州被剔除。I類城市中 “三非” 城市名單詳見表6。

進一步分析可知，蘇州、無錫、常州、揚州、泰州、金華為 “長三角一體化發(fā)展” 的中心區(qū)；佛山和東莞是 “粵港澳大灣區(qū)建設(shè)” 的主要城市；保定毗鄰北京，是 “京津冀協(xié)同發(fā)展” 的中心城市。優(yōu)越的地理位置是9 個城市始終處于I 類城市的重要原因。以省域副中心城市建設(shè)為目標(biāo)的14 個城市，應(yīng)積極融入重大國家戰(zhàn)略區(qū)域，加速非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)人口集聚。

四、主要結(jié)論與對策建議

建設(shè)省域副中心城市是新形勢下，山西等8個省級行政單位推動形成優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的省域經(jīng)濟布局的重要舉措。通過建設(shè)省域副中心城市學(xué)理支撐、類別分析及制約因素探究，為大同等14 個省域副中心城市建設(shè)服務(wù)。主要結(jié)論與對策建議如下：

（一）主要結(jié)論

1. 省域副中心城市較周邊城市經(jīng)濟實力更強、人口規(guī)模更大、輻射范圍更廣、城市功能更為完善。肩負促進省域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、優(yōu)化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局的重任。區(qū)域經(jīng)濟學(xué)和經(jīng)濟地理學(xué)中 “非均衡” 發(fā)展思想能夠為其奠定較為扎實的理論基礎(chǔ)。

表5 I類城市中資源型城市名單

表6 I類城市中 “三非” 城市名單

2.通過省域副中心城市類別分析可知，贛州建設(shè)省域副中心城市條件最為成熟，洛陽、岳陽、襄陽和柳州次之，大同、長治、臨汾、宜昌、衡陽、蕪湖、汕頭、湛江和桂林建設(shè)成為省域副中心城市難度較大。

3.準(zhǔn)副省（部）級以上城市、沿海城市，以及地處國家重大戰(zhàn)略區(qū)域的核心城市具有非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)人口的集聚優(yōu)勢。以省域副中心城市為建設(shè)目標(biāo)的14個城市面臨行政級別較低、融入全球市場的運輸成本較高、經(jīng)濟發(fā)展方式亟須轉(zhuǎn)變等制約因素。

（二）對策建議

建設(shè)省域副中心城市需不斷促進非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)人口集聚，提升經(jīng)濟發(fā)展效率，擴大城市輻射帶動作用。為此，針對省域副中心城市建設(shè)制約因素，提出如下對策建議。

1.以 “擴權(quán)” 為重點，維護城市公平競爭環(huán)境。以省域副中心城市建設(shè)為目標(biāo)的14 個城市均為普通地級市，相較于準(zhǔn)副?。ú浚┘壱陨铣鞘?，在政策支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)服務(wù)配套等方面不具優(yōu)勢，對于企業(yè)和人口的吸引力低。繼而，以 “擴權(quán)” 為重點，維護城市公平競爭環(huán)境十分必要。具體可賦予14個城市更多行政、經(jīng)濟和社會管理權(quán)限，加速新型城鎮(zhèn)化進程，提升資源配置能力。

2.以國際陸港建設(shè)為契機，暢通國內(nèi)國際雙循環(huán)。一方面，以國際陸港建設(shè)為契機，加強與區(qū)域交通樞紐中心的聯(lián)系，切實降低運輸成本；另一方面，強化與北京、上海、廣州等發(fā)達地區(qū)深度融合，通過合作建園、為區(qū)域頭部企業(yè)配套服務(wù)等方式，積極融入新發(fā)展格局。

3.加快資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，賦予經(jīng)濟發(fā)展新動能。大同、長治、臨汾、衡陽、洛陽和贛州為資源型城市，接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后。為此，應(yīng)立足于資源稟賦，一是以增強生存力、發(fā)展力為方向，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級；二是以科技創(chuàng)新為導(dǎo)向，培育壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。協(xié)調(diào)好傳統(tǒng)資源型產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，賦予經(jīng)濟發(fā)展新動能。