確定代表名額按戶籍人口數(shù)還是常住人口數(shù)

崔厚元

根據(jù)選舉法第十二條的規(guī)定，本行政區(qū)域的代表名額采取基數(shù)加上按人口數(shù)增加的代表數(shù)確定。比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的基數(shù)為四十五名，每一千五百人可以增加一名代表。某縣人大常委會在確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表名額時(shí)，在關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口數(shù)的問題上產(chǎn)生了不同看法。有人認(rèn)為人口數(shù)是戶籍人口數(shù)，有人認(rèn)為人口數(shù)是常住人口數(shù)。那么，確定人大代表名額到底是按戶籍人口數(shù)還是按常住人口數(shù)呢？

雖然選舉法對“人口數(shù)”的具體含義沒有明確規(guī)定，但是結(jié)合立法背景和工作實(shí)踐，可以探究出法律條文所表現(xiàn)出的立法本意。

首先，從選舉法立法原意來看。我國選舉法于1953年制定，1979年重新修訂。1979年選舉法條文共有22處提到“人口數(shù)”，依據(jù)當(dāng)時(shí)中國戶籍管理制度與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，那時(shí)正處于改革開放之初，還沒有常住人口、暫住人口、流動人口等區(qū)分之說。很顯然，1979年選舉法所規(guī)定的“人口數(shù)”指的是戶籍人口。自那以后，選舉法于1982年、1986年、1995年、2004年、2010年、2015年和2020年進(jìn)行了七次修改，都沒有對“人口數(shù)”規(guī)定予以進(jìn)一步明確，并且全國人大常委會也沒有作出相應(yīng)的法律解釋。因此，確定代表名額按照戶籍人口數(shù)于法有據(jù)，否則，就與法律規(guī)定相悖。

其次，從人口普查統(tǒng)計(jì)口徑來看。常住人口是指經(jīng)常在某行政區(qū)域內(nèi)居住達(dá)半年及以上人口，既包括有戶籍且實(shí)際居住的，也包括無戶籍但實(shí)際居住的人口。戶籍人口是指公民依《中華人民共和國戶口登記條例》在公安戶籍管理機(jī)關(guān)登記常住戶口的人，主要用于戶籍行政管理。常住人口反映的是人口實(shí)際居住狀況的動態(tài)指標(biāo)，戶籍人口反映的是相對穩(wěn)定的一種戶籍管理模式。相比之下，確定代表名額按戶籍人口數(shù)比按常住人口數(shù)顯得更為穩(wěn)妥。

再者，從法的安定性來看。根據(jù)選舉法規(guī)定，除非發(fā)生行政區(qū)劃變動或者由于重大工程建設(shè)等原因造成人口較大變動的，人大代表總名額經(jīng)確定后，不再變動。法一經(jīng)頒布生效，就應(yīng)在一定時(shí)期內(nèi)相對保持其有效性和不變性。保持法的穩(wěn)定性，旨在適應(yīng)一定時(shí)期經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)力的增長以及整個(gè)政治社會關(guān)系相對穩(wěn)定發(fā)展。這是立法的重要原則之一，也是社會穩(wěn)定有序所必需的。因此，出于穩(wěn)定性和妥當(dāng)性考慮，確定代表名額按戶籍人口數(shù)比按常住人口數(shù)的做法，更加符合法的安定性原則。

（作者單位：安徽省鳳陽縣人大常委會）